Examen de textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution

Sur le rapport du Président Alain Barrau, la Délégation a levé la réserve d'examen parlementaire pour quatre séries de textes, relatifs respectivement aux questions financières, aux relations extérieures, aux transports, au programme de la Commission européenne et pour une série de textes traitant de questions diverses.

l La Délégation a approuvé la proposition de directive rapprochant les législations sur les produits du tabac (document E 1395). S'agissant de la proposition de règlement concernant la clôture et la liquidation des projets d'investissement arrêtés par la Commission dans le cadre de l'instrument financier « EC Investment Partners » (document E 1412), elle a souhaité que ce texte et celui qui lui succédera n'entraînent pas une diminution des montants alloués aux projets destinés aux pays d'Amérique latine, d'Asie et de la Méditerranée et à l'Afrique du Sud.

La Délégation a pris acte de la proposition de décision accordant des dérogations au régime communautaire de la TVA à l'Irlande, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas (document E 1419), le rapporteur ayant rappelé que la Délégation avait statué sur les demandes de dérogation le 24 février 2000.

l Abordant les textes relatifs aux relations extérieures de l'Union européenne, le rapporteur a présenté la proposition de règlement relative au soutien des entités mises en place par la communauté internationale suite à des conflits pour assurer soit l'administration civile transitoire de certaines régions, soit la mise en _uvre des accords de paix (document E 1421). Le Président a rappelé que le Conseil avait adopté, dans le cadre de la PESC, donc à l'unanimité, des actions communes pour prendre en charge une partie des dépenses de l'Office du haut représentant (OHR) en Bosnie et de la Mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK), qui représentent un peu plus de la moitié du budget de la PESC, soit 27 millions d'euros sur 47. Toutefois, en prévoyant la possibilité d'étendre la contribution de la Communauté européenne à d'autres entités par une décision du Conseil prise à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, la présente proposition de règlement s'est heurtée à l'opposition de nombreux Etats membres, dont la France, qui ont estimé juridiquement douteuse cette extension de la compétence communautaire. Les Etats membres sont finalement tombés d'accord pour limiter le champ d'application du règlement à la MINUK et à l'OHR.

La Délégation a ensuite examiné deux propositions de règlement - soumises à une procédure d'urgence - traitant des relations entre l'Union européenne et la République fédérale de Yougoslavie (RFY). La première, adoptée par le Conseil « Affaires générales » du 20 mars, suspend l'interdiction des vols entre la Communauté et la RFY ; la seconde tend à renforcer les mesures de gel des capitaux et d'interdiction des investissements en relation avec la RFY (documents E 1425 et E 1426). Ayant accepté, à la demande du Gouvernement, la levée par anticipation de la réserve d'examen parlementaire, le Président de la Délégation a constaté que le Conseil du 20 mars avait adopté le premier et renoncé à examiner le second, à savoir la proposition de règlement relatif au gel des capitaux, en raison d'une opposition entre plusieurs Etats membres, dont la France, qui jugeaient trop sévères les mesures proposées, et le Royaume-Uni et les Pays-Bas, favorables à un durcissement des sanctions. A ce jour, les

Etats ne sont pas parvenus à un accord. Le Président a estimé que ce dossier appelait deux observations de principe sur le recours à la procédure d'examen en urgence :

- cette procédure doit rester exceptionnelle pour que la consultation de l'Assemblée avant l'adoption des textes, instaurée par l'article 88-4 de la Constitution, ne se transforme pas en une simple information a posteriori ;

- cette procédure ne devrait être utilisée que pour des projets de textes suscitant un accord politique des Etats membres et non sur des textes soulevant encore des difficultés et par conséquent susceptibles d'être modifiés après que la Délégation ait donné son accord par la voix de son président. A tout le moins, la lettre de saisine du ministre devrait faire état de ces difficultés ; à défaut, les parlementaires ne disposeraient pas des informations minimales nécessaires pour que la procédure d'urgence soit viable.

M. Gérard Fuchs, ayant approuvé les propos du Président, a jugé positive la levée de l'embargo aérien souhaité par la population locale et par les opposants au régime serbe. Après avoir exprimé des doutes sur l'efficacité des mesures de blocus, qui paraissent avoir eu pour effet de conforter le régime en place, il a suggéré que la Délégation débatte de cette question au fond, plutôt que de manière fragmentaire à l'occasion des multiples textes qui lui sont soumis à ce sujet.

M. François Loncle, tout en exprimant son accord avec ces propos, a jugé que le contexte justifiait pleinement les mesures proposées. Il a rappelé que M. Bernard Kouchner, chef de la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo, avait démenti, lors de son audition par la Commission des affaires étrangères le 29 mars, les rumeurs selon lesquelles il aurait été hostile à la levée de l'embargo aérien.

M. Jacques Myard a convenu avec M. Gérard Fuchs des limites inhérentes à toute politique de sanction, la reprise du dialogue lui paraissant constituer le meilleur moyen d'agir en faveur du rétablissement de la démocratie. En l'espèce, les sanctions contre la RFY ont placé l'opposition démocratique en Serbie dans une situation inconfortable face à la dictature de M. Milosevic. Il a souhaité par ailleurs que la Commission des affaires étrangères prenne une initiative en faveur d'une levée des sanctions infligées à l'Irak.

l Présentant les textes relatifs aux transports, le Président a exposé l'objet de deux communications de la Commission européenne. La première, qui traite du « ciel unique européen » (document E 1406), fait suite à la résolution du Conseil du 17 juin 1999 qui a invité la Commission à présenter une communication sur les mesures permettant de réduire les retards et de remédier à la saturation de l'espace aérien en Europe. Elle préconise des actions à court terme dans le cadre d'Eurocontrol, ainsi que des réformes structurelles en vue d'une gestion optimale de l'espace aérien par ses utilisateurs civils et militaires ; elle suggère la création d'un organe central habilité à prendre les décisions relatives à la gestion de l'espace aérien en Europe, ainsi qu'un nouveau cadre réglementaire pour la fourniture de services de trafic aérien. Un groupe de haut niveau, présidé par Mme Loyola de Palacio, membre de la Commission en charge des transports, a pour tâche d'examiner les problèmes posés par l'utilisation civile et militaire de l'espace aérien. Il travaille en particulier sur la base des propositions d'action contenues dans les annexes à la communication et devra élaborer un rapport dont la présentation au Conseil est prévue pour le mois de juin 2000.

M. Gérard Fuchs a estimé que l'instauration d'un organe de contrôle de l'espace aérien de l'Europe permettrait à l'Union européenne de retrouver une influence que les Etats ont individuellement perdue, d'autant plus qu'ils ont négocié en ordre dispersé des accords de droits de trafic avec les Etats-Unis. Il est temps de définir collectivement les conditions d'utilisation de l'espace aérien par le trafic civil, le trafic militaire ayant nettement diminué depuis la fin de la guerre froide.

Pour M. Jacques Myard, le déséquilibre évoqué par M. Gérard Fuchs résulte de la déréglementation du transport aérien voulue par la Commission européenne. Prétextant de l'existence des retards, liés en fait à un accroissement du trafic aérien, la Commission cherche à se substituer à Eurocontrol, dont il convient au contraire d'améliorer le fonctionnement. La France doit donc s'opposer aux projets de la Commission. L'organisme central qu'elle propose ne saurait contribuer à supprimer les retards, comme le montre l'exemple des Etats-Unis, où ils sont aussi accentués qu'en Europe.

Le Président Alain Barrau, estimant également que le problème des retards auxquels sont confrontés les Etats-Unis fait douter de l'efficacité des solutions préconisées par la Commission, a évoqué les réactions des syndicats français de contrôleurs aériens à l'égard de celles-ci. Ils estiment qu'une analyse impartiale des causes des retards devrait prendre également en compte les pratiques des compagnies aériennes encouragées par la déréglementation, notamment la mise en place des plates-formes de correspondance (hubs), qui entraînent des concentrations de trafic sous forme de vagues d'arrivées et de départs sur un certain nombre d'aéroports. Comme le Gouvernement, ils jugent les solutions préconisées par la Commission non conformes au principe de subsidiarité. La création d'une Agence indépendante, à l'exemple de celle existant dans d'autres Etats membres est d'autant moins justifiée en France que la DGAC exerce un contrôle qui est l'un des plus performants en Europe. De même, les syndicats s'opposent aux propositions de libéralisation du contrôle aérien, car elles comportent le risque de reléguer la sécurité au second rang des priorités, après celle de la rentabilité. Ils regrettent qu'une solution satisfaisante n'ait toujours pas été apportée à la question des relations entre les contrôles civils et militaires et s'étonnent de n'avoir pu participer aux travaux du groupe de haut niveau, à la différence des compagnies, représentées par l'Association européenne des compagnies aériennes (AEA).

M. Gérard Fuchs, tout en convenant avec M. Jacques Myard que la Commission a utilisé le problème des retards comme un prétexte, a de nouveau insisté sur l'enjeu central que constitue la négociation des droits de trafic. La question cruciale pour la survie des compagnies aériennes est de savoir si les Etats membres vont continuer à négocier avec les Etats-Unis en ordre dispersé ou si l'Union européenne sera en mesure de créer les conditions d'un dialogue équilibré.

M. François Loncle, en accord avec l'analyse de M. Gérard Fuchs, a toutefois souligné la gravité des retards qui affectent le trafic aérien. Leur accroissement considérable
- comme le montre le taux de 37 % atteint en juin 1999 - impose que l'on procède à une analyse approfondie de leurs causes, afin que l'Europe puisse mettre fin à une situation caricaturale.

M. Jacques Myard, tout en approuvant la définition d'une attitude commune sur les droits de trafic, a souligné que la libéralisation totale du transport aérien, que les gouvernements successifs ont acceptée, avait créé une situation irréversible dont il était aujourd'hui bien difficile de compenser les inconvénients.

Le Président Alain Barrau a rappelé que les problèmes soulevés par la communication de la Commission avaient été précédemment examinés par la Délégation dans le cadre des rapports d'information de M. Charles Josselin - Faut-il une Europe de la navigation aérienne ? - et de M. Bernard Derosier - Le transport aérien à l'heure européenne - présentés respectivement sous la précédente et la présente législature. Il a suggéré à la Délégation, qui l'a suivi, de confier à l'un de ses membres le soin d'actualiser ces travaux et d'examiner les enjeux de la communication de la Commission.

Présentant la seconde communication de la Commission, intitulée « Les transports aériens et l'environnement » (E 1407), le Président Alain Barrau a indiqué que la Commission se proposait pour la première fois de définir les voies d'une action plus intégrée et cohérente applicable à l'ensemble de l'Union européenne, et qui lui permettra également de mieux défendre ses intérêts lors de la prochaine réunion de l'assemblée générale de l'Organisation de l'aviation civile internationale en 2001. La stratégie exposée par la Commission porte sur l'amélioration des normes internationales sur les bruits et les émissions de gaz des avions, l'instauration d'incitations économiques et réglementaires plus efficaces (en particulier une redevance environnementale européenne ), la mise en place d'un cadre communautaire pour les aéroports, la promotion de la recherche dans le cadre du 5^ème programme-cadre communautaire de recherche et de développement.

Sur sa proposition, la Délégation a décidé d'inclure l'objet de cette communication dans le rapport d'information qui sera consacré aux transports aériens.

● Au titre des questions diverses, la Délégation a accepté la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant un cadre communautaire de coopération favorisant un développement durable en milieu urbain (document E 1370). S'inscrivant dans le cadre de la poursuite du projet « villes durables européennes », lancé par la Commission en 1993, cette proposition doit permettre de cofinancer les actions entreprises en matière de développement durable par des réseaux de ville organisés au niveau européen et prévoit un budget de douze millions d'euros pour la période du 1^er janvier 2001 au 31 décembre 2004. Sous réserve que soit mis en place un comité de gestion destiné à assister la Commission, notamment pour définir les domaines d'activité prioritaires, ce texte ne soulève pas d'objection.

La Délégation a également accepté la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à la prorogation jusqu'à la fin de 2003 de la décision de 1997 concernant une approche coordonnée des autorisations dans le domaine des services de communications personnelles par satellite dans la Communauté (document E 1397). Ce texte a mis en place un processus de coopération entre l'Union européenne et la Conférence européenne des postes et télécommunications, qui doit être poursuivi afin d'introduire de manière coordonnée certains services satellitaires à travers toute l'Europe. Les mesures visées portent essentiellement sur les conditions et les procédures d'octroi de licences.

La Délégation a débattu de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 85/611/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE et 93/22/CEE en ce qui concerne l'échange d'information avec les pays tiers (document E 1399). Ce texte tend à aligner les directives relatives aux services d'investissement, aux OPCVM et au secteur des assurances sur les dispositions déjà adoptées pour le secteur bancaire. L'échange d'informations confidentielles entre les autorités de surveillance des Etats membres et celles des Etats tiers ne peut avoir lieu que si l'autorité qui reçoit les informations est tenue aux mêmes obligations de respect du secret professionnel que celles prévues par les directives communautaires et si les informations sont destinées à l'accomplissement de la mission de surveillance.

M. Jacques Myard ayant exprimé son opposition à un texte qui ferait basculer dans le domaine communautaire une compétence relevant de chaque autorité nationale, le rapporteur a souligné que ce texte avait pour seul objet de renforcer la coopération entre les autorités nationales compétentes pour la surveillance des marchés financiers.

La Délégation a également débattu d'une initiative du Portugal en vue de l'adoption d'un règlement du Conseil concernant la période dans laquelle les ressortissants de pays tiers exemptés de l'obligation de visa peuvent circuler librement sur le territoire des Etats membres (document E 1415). Ce règlement a pour objet de lever une ambiguïté résultant des dispositions du traité d'Amsterdam et de celles de la convention de Schengen et d'harmoniser des pratiques qui varient aujourd'hui d'un Etat à l'autre. M. François Loncle a observé que l'évolution du Royaume-Uni, de plus en plus intéressé par la convention de Schengen, devrait faire réfléchir les derniers opposants à ce système. M. Jacques Myard a souligné qu'il n'était pas opposé à la convention de Schengen dans son ensemble, mais seulement à la suppression des contrôles aux frontières intérieures et à la communautarisation du système, la coopération intergouvernementale lui paraissant constituer le cadre le plus approprié.

l Sur le rapport de M. Gérard Fuchs, la Délégation a examiné deux communications de la Commission, l'une sur son programme de travail pour 2000 (document E 1402), l'autre sur ses objectifs stratégiques pour 2000-2005 (document E 1408). Le rapporteur a rappelé que, selon une pratique développée en dehors des traités, la Commission avait pris l'habitude de présenter un programme de travail annuel qui débouche ensuite, après négociations avec le Parlement européen, sur l'adoption d'un véritable programme législatif. Le premier document étant à l'origine de propositions législatives ultérieures soumises à l'Assemblée nationale au titre de l'article 88-4 de la Constitution, la Délégation devrait procéder à son examen avant que le Parlement européen n'en délibère et adopter une résolution susceptible de peser sur son contenu. Si tel n'a pu être le cas cette année - puisque deux résolutions ont déjà été adoptées par le Parlement européen les 16 et 17 mars dernier sur les documents précités - il conviendrait que la Délégation soit saisie, dès la fin de l'année, le plus tôt possible, du programme de travail de l'an prochain. Ce souhait a été approuvé par la Délégation.

Examinant le contenu des deux communications, le rapporteur en a fait ressortir le caractère vague et consensuel. La communication sur les objectifs stratégiques pour 2000-2005 constitue un simple texte d'orientation politique, dépourvu de contenu substantiel et qui se contente d'identifier quatre objectifs : la « promotion de nouvelles formes de gouvernance européenne », une « Europe plus stable s'exprimant d'une voix forte dans le monde », « un nouvel agenda économique et social » et « une meilleure qualité de vie pour tous ». L'aspect le plus novateur de ce document est la notion de « leadership » que l'Europe doit exercer sur la scène mondiale : s'il convient de saluer l'intention ainsi manifestée par la Commission de renforcer la présence de l'Union sur la scène internationale, cette formulation apparaît quelque peu excessive dès lors qu'elle n'est pas étayée par un renforcement des capacités économiques, technologiques ou militaires.

La suggestion faite par la Commission d'assurer une représentation de l'Union au sein des institutions financières internationales et des agences des Nations unies doit être soutenue : si l'Union pouvait s'exprimer d'une seule voix dans une instance comme le FMI, elle disposerait d'une capacité d'influence supérieure à celle des Etats-Unis, puisque le total des droits de vote des Quinze est de 30,6 % contre 17,7 % aux Etats-Unis.

S'agissant du programme de travail annuel, qui constitue un document plus dense, bien que non dépourvu de lacunes, le rapporteur a salué le souci manifesté par la Commission d'une plus grande cohérence entre l'action de la Communauté et la PESC, ainsi que la proposition de créer une capacité de réaction civile. Il a regretté en revanche le caractère trop général des développements consacrés aux questions économiques et sociales
- qui ne contiennent aucune proposition précise - et l'absence de toute référence à une nécessaire coordination des politiques économiques. Le chapitre intitulé « Au service des citoyens » et portant sur des questions telles que les transports, la sécurité alimentaire et l'éducation, revêt un caractère plus substantiel, même si l'objectif d'un développement du système européen de navigation par satellite (Galileo) reste toujours dépourvu de toute traduction budgétaire. Du fait, sans doute, des travaux de la Conférence intergouvernementale, le volet institutionnel de la communication est modeste ; il ne comporte aucune allusion aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Or, même s'il est difficile de délimiter avec précision les compétences respectives de l'Union et des Etats membres, ces principes constituent un critère pertinent d'appréciation des propositions de la Commission.

M. Jacques Myard s'est inquiété du souci dont témoigne la Commission, dans son programme stratégique, d'impliquer les autorités régionales et locales dans la conduite des affaires européennes : l'intervention des collectivités territoriales en ce domaine constituerait un facteur de désordre et de dispersion. Il s'est également élevé contre la vision « algébrique » développée par le rapporteur : s'il est vrai que les Etats membres de l'Union pourraient représenter ensemble 30,6 % des droits de vote au FMI, contre 18 % pour les Etats-Unis, ce constat est en lui-même dépourvu de portée, l'essentiel consistant à définir une politique susceptible d'être conduite en commun. Or, dans bien des domaines, la France est souvent isolée dans la défense de ses positions, contre les autres Etats membres, ralliés à celle des Etats-Unis. Ainsi la France défend, sur la réforme du système monétaire international ou l'aide aux pays en développement, des positions spécifiques qui ne sont pas partagées par tous ses partenaires. L'instauration de règles de représentation unique au sein des institutions financières internationales risquerait de la priver de toute marge de man_uvre.

Le Président Alain Barrau a observé que la logique développée par M. Jacques Myard témoignait d'une curieuse conception de l'Europe, selon laquelle les positions définies en commun devraient toujours correspondre à celles de la France. L'exemple des décisions récentes prises par le Conseil européen en matière de PESC et de défense européenne montre combien des pays a priori sous influence atlantique peuvent évoluer et rallier des positions plus favorables à l'expression d'une capacité d'action européenne autonome.

Il a par ailleurs regretté la trop grande timidité de la Commission sur les moyens de favoriser la croissance et l'emploi, ses positions étant en retrait par rapport à celles du Conseil européen extraordinaire de Lisbonne. Il a également déploré l'absence de toute référence à la réalisation d'un grand emprunt européen et à l'harmonisation fiscale qu'il appelle de ses v_ux. Il a donc exprimé le souhait que le prochain programme de travail soit plus substantiel.

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