DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 121

Réunion du jeudi 5 octobre 2000 à 9 heures

Présidence de M. Alain Barrau

Le Président Alain Barrau a souhaité la bienvenue à une délégation de la Commission consultative pour l'Union européenne du parlement suédois conduite par M. Sören Lekberg, président de cette commission (parti social-démocrate), et composée en outre de M. Lars F. Tobisson, vice-président (parti modéré), Mme Märta Johansson (parti social-démocrate), M. Per-Olof Svensson (parti social-démocrate), M. Göran Lennmarker (parti modéré), M. Ingvar Svensson (parti chrétien-démocrate), M. Karl-Göran Biörsmark (parti libéral), Mme Yvonne Ruwaida (les Verts). Le Président s'est également réjoui de la présence de M. Orjan Berner, Ambassadeur de Suède en France. Les députés suédois ont participé aux débats de la Délégation sur le projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

I. Communication de M. François Loncle sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne

M. François Loncle a rappelé que la « Convention » chargée d'élaborer un projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne était parvenue, en neuf mois, à l'adoption d'un texte fort, qui a été présenté le 2 octobre au Président de la République, la France exerçant actuellement la présidence de l'Union européenne. Ce texte répond à une double exigence, politique et juridique : l'Europe ne saurait se limiter à un marché, à un budget et à une monnaie, mais repose sur des valeurs communes qui doivent être reconnues, notamment dans la perspective de l'élargissement ; la consécration de ces droits et ces valeurs ne pouvant résulter de la seule référence aux droits et libertés fondamentales contenue à l'article 6 du traité sur l'Union européenne, il convenait de promouvoir un texte nouveau.

Le rapporteur a articulé son propos autour de trois questions : comment la Charte a-t-elle été élaborée ? Quels sont les droits qui y sont consacrés ? Quelle est la portée de ce texte ?

La Charte a été rédigée par une « Convention » composée de représentants des parlements nationaux (30 membres), du Parlement européen (16 membres), des exécutifs nationaux (15 membres) et de la Commission européenne (1 membre). Le succès de cette instance pourrait inciter l'Union européenne à recourir à nouveau à cette forme d'association entre parlementaires et représentants des exécutifs. Ses travaux ont emprunté à la fois au fonctionnement d'une assemblée parlementaire et à la négociation diplomatique, l'impulsion donnée par le Présidium de la « Convention » - composé du Président Roman Herzog, d'un parlementaire européen, d'un représentant des parlements nationaux et du représentant de l'exécutif de l'Etat assurant la présidence de l'Union européenne - ayant été décisive. Une totale transparence a caractérisé le processus d'élaboration du texte, qui doit par ailleurs beaucoup à la société civile, notamment pour les droits sociaux et l'égalité des sexes. Les discussions portant sur les droits sociaux ont opposé les conceptions britanniques, favorables au « moins disant social », aux convictions des délégations française, belge et italienne, attachées à une politique ambitieuse dans ce domaine.

La Charte, qui est précédée d'un bref préambule évoquant le patrimoine spirituel et moral de l'Union européenne, contient cinquante-quatre articles, répartis en sept chapitres intitulés respectivement : dignité, libertés, égalité, solidarité, citoyenneté, justice, dispositions générales. Pour la première fois, des droits civils et politiques et des droits sociaux sont consacrés dans un seul et même texte, qui, tout en rappelant des droits classiques, reconnaît des droits modernes issus des évolutions sociales et technologiques les plus récentes. Par rapport à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), la Charte introduit sept droits nouveaux : la dignité et l'intégrité de la personne humaine, la protection des données personnelles, la liberté de la recherche, le droit d'asile, la protection des étrangers en cas d'éloignement et la protection des enfants.

La consécration des droits sociaux par la Charte doit permettre à l'Union européenne d'acquérir une véritable dimension sociale, les avancées réalisées sur ce terrain étant particulièrement nettes au regard des acquis de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et de la Charte sociale européenne, qui n'a été ratifiée que par trois Etats membres de l'Union européenne. Les travaux préparatoires font apparaître une distinction entre les droits sociaux proprement dits et les principes à mettre en _uvre. A titre d'exemples, M. François Loncle a cité parmi les dispositions créatrices de droits la protection des travailleurs en cas de licenciement injustifié, l'interdiction du travail des enfants, la garantie de l'accès aux services de placement et l'exigence de conditions de travail justes et équitables. L'article traitant de l'égalité, qui prohibe toute discrimination, constitue un progrès par rapport à l'article 13 du traité instituant la Communauté européenne, qui donne seulement compétence au Conseil pour combattre les discriminations. Quant au chapitre consacré à la citoyenneté, il consiste principalement à garantir un droit à une bonne administration et à anticiper sur l'évolution du droit de libre circulation. Sur le plan de la méthode, la « Convention » a pris le parti de rédiger les articles sous une forme très concise, la définition des conditions d'exercice des droits étant renvoyée à un document explicatif annexé à la Charte.

Abordant la question de la portée de la Charte, le rapporteur a indiqué que le texte s'imposerait aux institutions et organes de l'Union, ainsi qu'aux Etats uniquement lorsqu'ils mettent en _uvre le droit de l'Union. La Charte couvrira les trois piliers de l'Union européenne. Les auteurs de la Charte ont eu le souci d'éviter les risques de conflit entre ce texte et celui de la CEDH : un article prévoit en effet que, si la Charte contient des droits correspondant à ceux garantis par la CEDH, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention, le droit de l'Union pouvant toujours accorder une protection plus étendue.

S'il n'appartenait pas à la « Convention » de se prononcer sur la valeur juridique de la Charte, celle-ci a été élaborée - selon les mots du Président Herzog - « comme si elle devait être intégrée dans les traités ». En l'état, elle doit être considérée comme une simple déclaration politique. En outre, la Charte ne modifie pas l'architecture des recours juridictionnels organisés par les traités. Par les valeurs qu'elle consacre et les droits qu'elle proclame, la Charte conférera une plus grande sécurité juridique aux citoyens de l'Union européenne. Premier document dans lequel ceux-ci peuvent se reconnaître, la Charte constitue ainsi un code de conduite pour l'Union européenne.

M. François Loncle a indiqué, en conclusion, que ce texte devrait être soumis au Conseil européen de Biarritz des 13 et 14 octobre, avant son adoption formelle par le Conseil européen de Nice, les 6 et 7 décembre.

M. Jacques Myard a contesté le bien-fondé de ce texte et a critiqué sa rédaction. Il a estimé qu'en décidant de travailler dans une totale transparence, la « Convention » s'était exposée à des pressions extérieures et à des tentations démagogiques. Evoquant la rédaction du préambule, il s'est étonné que celui-ci consacre le principe de la libre circulation des capitaux, alors que la conjoncture économique peut conduire les autorités à la restreindre. Ayant regretté l'absence d'article consacré aux devoirs, qui sont pourtant la contrepartie des droits, il a critiqué l'imprécision de la rédaction de l'article 3 (Droit à l'intégrité de la personne), et jugé l'énoncé de l'article 5 (Interdiction du travail forcé) incompatible avec le régime français des peines de substitution. Il a considéré que l'article 14, en établissant un droit à l'enseignement obligatoire gratuit, comporterait des difficultés pour l'enseignement privé. Il s'est également interrogé sur la portée de l'article 19 (Protection en cas d'éloignement, d'expulsion et d'extradition), qui interdit les expulsions collectives. Faisant valoir qu'une disposition comme celle de l'article 29 sur le droit d'accès aux services de placement n'avait pas sa place dans un tel texte, il a considéré que la consécration, à l'article 39 (Droit de vote et éligibilité aux élections au Parlement européen) du principe selon lequel les membres du Parlement européen sont élus au suffrage universel direct, ferait obstacle à la création d'une seconde chambre du Parlement européen élue au suffrage universel indirect. Enfin la reconnaissance aux citoyens européens du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales (article 40), ne lui paraît pas avoir sa place dans un tel texte. Déplorant que tout cet exercice n'ait été entrepris que pour résoudre un conflit de jurisprudences, il a qualifié le texte final de plagiat démagogique de la CEDH et de proclamation de l'ordre moral de la technocratie bruxelloise. Il a enfin dénoncé le fait que les conditions d'adoption de cette Charte n'aient d'autre objet que de masquer l'échec programmé de la Conférence intergouvernementale et du Conseil européen de Nice.

M. Gabriel Montcharmont s'est félicité au contraire que le texte de la Charte soit clair et lisible. Satisfaisant pour l'expression des droits individuels, le projet lui semble toutefois insuffisant dans le domaine des droits sociaux, car ceux qui y figurent, dans une formulation souvent vague, sont pour la plupart acquis depuis longtemps. Il aurait jugé préférable, pour qualifier le service public, de recourir à la notion de service universel plutôt qu'à celle de service d'intérêt économique général.

M. Gérard Fuchs s'est tout d'abord félicité lui aussi que les rédacteurs de la Charte aient réussi à élaborer un texte court, qui trouvera un large écho dans les opinions publiques. Reconnaissant l'existence de certaines imperfections, il a considéré qu'elles étaient inévitables dans le cadre d'un travail collectif tel que celui qui a donné naissance à la Charte, et fait valoir que la jurisprudence expliciterait progressivement les difficultés d'interprétation qui pourront surgir. Se réjouissant de voir ainsi consacrée l'idée selon laquelle l'Union européenne n'est pas seulement un grand marché mais aussi une communauté de valeurs, il a insisté sur l'importance de la Charte en tant que texte fondateur de la dimension politique de l'action collective de l'Union. S'agissant enfin de la valeur juridique du texte, il a souligné que, même s'il ne s'agit pour l'instant que d'un texte d'une valeur déclarative, toute juridiction peut s'y référer. Il s'est déclaré convaincu que la Charte constituera un jour le préambule d'une Constitution européenne.

Le Président Sören Lekberg a indiqué que la délégation suédoise à la Convention chargée d'élaborer la Charte, dont il fait partie, a procédé à une étude approfondie des questions abordées par ce texte, en liaison avec le gouvernement et le parlement, où s'est récemment tenue une audition publique à laquelle ont participé notamment la présidente du Parlement européen et des magistrats de la Cour de justice. Pour lui, il existe en Suède un consensus pour considérer la Charte comme une simple déclaration politique ; à défaut, on créerait une confusion qui pourrait porter atteinte à la Cour européenne des droits de l'homme (Cour de Strasbourg).

M. Lars F. Tobisson a fait part de ses critiques sur le déroulement des travaux de la « Convention », estimant que le processus d'élaboration de la Charte avait été accéléré de façon à en permettre la présentation dès octobre, alors même qu'elle n'était pas tout à fait au point. Il a également émis des réserves sur le contenu de la Charte, estimant que certaines dispositions ne relèvent pas de la catégorie des droits fondamentaux, et que certains concepts d'inspiration française ne sont pas compréhensibles pour les Suédois.

Il a regretté que figure seulement à la fin du texte, et non dans son préambule, la disposition selon laquelle la Charte ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle pour la Communauté et ne modifie pas les compétences définies par les traités. Il a supposé que, dans quelques années, une Conférence intergouvernementale serait appelée à travailler à nouveau sur les traités, dans la perspective d'une Constitution européenne ; à cette occasion, le texte de la Charte pourrait lui-même être réexaminé, afin que l'Union européenne puisse aller plus loin dans la protection des droits des citoyens.

Il a enfin insisté sur le fait que la Charte devait se limiter à être une déclaration politique, et exprimé la crainte que la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et la Cour européenne des droits de l'homme se trouvent en situation de concurrence.

Mme Nicole Catala a regretté l'ambiguïté qui caractérise ce texte, issu d'une initiative de l'Allemagne aux prises avec la jurisprudence de sa Cour constitutionnelle sur les droits fondamentaux. De surcroît, certains y voient le socle d'une future Constitution européenne, alors que cette perspective n'a encore fait l'objet d'aucun débat. Elle a regretté la manière souterraine et hypocrite dont procèdent les partisans d'une Europe plus intégrée. L'ambiguïté réside également dans la coexistence de deux sources juridiques supranationales - la CEDH et la Charte - et d'interprétations éventuellement divergentes de la Cour de Strasbourg et de celle de Luxembourg. Il pourrait en résulter une différence de portée des droits fondamentaux dans les quinze Etats membres de l'Union européenne, d'une part, et dans les Etats qui sont membres du Conseil de l'Europe sans faire partie de l'Union, d'autre part.

Elle a également critiqué le contenu de certaines dispositions de la Charte. Ainsi, l'article 51, selon lequel la Charte ne crée aucune compétence nouvelle pour l'Union, lui semble erroné dans la mesure où la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes conduira inévitablement à une évolution des droits existants et à une application des principes nouveaux. L'article 19, relatif aux expulsions collectives lui paraît devoir être clarifié, tandis que l'article 17, selon lequel la propriété intellectuelle est protégée, devrait comporter une référence au droit moral de l'auteur. Quant à l'article 49, relatif au principe de légalité des délits et des peines, il utilise la notion d'« intensité » des peines, dont on ne sait si elle désigne le quantum de la sanction où les modalités d'exécution de celle-ci.

M. Göran Lennmarker a souligné que tous les partis politiques suédois soutiennent la Cour européenne des droits de l'homme et le Conseil de l'Europe, la protection des droits de l'homme étant encore fragile dans beaucoup de pays. Leurs attributions ne doivent pas être transférées à la Cour de justice des Communautés européennes. Il a toutefois formé l'espoir que ces instances puissent, dans quelques décennies, être réunifiées.

Evoquant la dimension sociale de l'Union européenne, Mme Yvonne Ruwaida s'est interrogée sur la portée juridique et politique d'une Charte qui s'analyse comme une simple déclaration et sur la valeur de signal politique que l'Union européenne adressera ainsi aux pays candidats.

M. Maurice Ligot a souligné l'intérêt d'un texte de portée générale, notamment dans la perspective de l'élargissement, pour affirmer, non pas une idéologie, mais des valeurs issues d'un patrimoine spirituel et moral commun. De surcroît, la Charte lui paraît de nature à constituer éventuellement le préambule d'une future Constitution. Mais beaucoup de ses dispositions sont ambiguës ou imprécises, d'autres ne se situent pas au niveau d'une déclaration des droits, si bien que le texte donne davantage l'impression d'un catalogue résultant de pressions diverses que d'un corpus de valeurs communes aux pays de l'Union européenne. Il eût fallu se limiter à un petit nombre de principes essentiels, éviter les affirmations revêtant un caractère contingent, ainsi que la mention de dispositions législatives en vigueur. Le texte devrait donc être remis en chantier.

Le Président Alain Barrau a souligné que le premier intérêt du texte était de rappeler l'existence de valeurs communes fondamentales, d'une manière aussi brève et intemporelle que possible, et a jugé cette démarche utile aussi bien à l'égard des pays candidats que des Etats membres eux-mêmes, comme l'a montré l'affaire autrichienne. L'adhésion de l'Union européenne à la CEDH ne lui paraît pas rendue inutile par l'adoption de la Charte. Tout en levant une ambiguïté, elle permettrait de reconnaître le travail accompli par le Conseil de l'Europe.

Dans ses réponses, M. François Loncle, rapporteur, a souligné que ce sujet passionnant avait justifié le long travail à Bruxelles d'une « Convention » de soixante-deux membres issus de quinze nations, véritable creuset au sein duquel le texte avait pris forme, au prix de discussions parfois difficiles. La méthode ainsi retenue présente le double avantage d'être démocratique et transparente, à l'opposé, par exemple, des conditions dans lesquelles a été élaborée la convention de Schengen.

La libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux figure au nombre des libertés économiques qui fondent la Communauté ; il n'est donc pas inapproprié qu'elle figure dans le préambule de la Charte. La référence aux devoirs figure à l'avant-dernier paragraphe du préambule, à l'initiative du Président Haenel, représentant du Sénat à la « Convention » : « la jouissance de ces droits entraîne des responsabilités et des devoirs tant à l'égard d'autrui qu'à l'égard de la communauté humaine et des générations futures ».

Bon nombre de droits ont été inspirés par la CEDH, même si la Charte comprend aussi des droits nouveaux, liés aux nouvelles technologies et à l'éthique biomédicale. La Charte, qui n'est donc pas un plagiat, suscite l'opposition de principe de ceux qui refusent l'émergence d'une citoyenneté européenne, mais réjouit ceux qui sont attachés à l'avènement de celle-ci.

Si l'on peut juger la Charte décevante dans le domaine des droits sociaux, il convient de rappeler que les Britanniques ont refusé la mention des droits sociaux pendant des semaines et celle du droit de grève jusqu'à l'ultime séance. La « Convention » a longuement hésité entre les notions de principes sociaux et de droits sociaux ; elle a préféré mentionner les droits acquis par les citoyens des pays européens plutôt que d'évoquer des droits sociaux difficiles à réaliser et dont la reconnaissance eût été susceptible de causer de grandes déceptions.

Conformément à l'objectif de clarté, la Charte comprend, à l'initiative des participants britanniques, une annexe explicative pour chacun de ses articles, qui en précise la portée ainsi que l'articulation avec d'autres textes juridiques. La Charte n'entrera pas en concurrence avec ces autres textes, en particulier avec la Convention européenne des droits de l'homme, dès lors qu'elle ne modifie pas l'architecture des recours juridictionnels ni les compétences de la Cour de justice de Luxembourg (CJCE). L'article 52, alinéa 3, de la Charte précise d'ailleurs que, dans la mesure où elle contient des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Si l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme n'est pas envisagée, le débat reste ouvert. Une telle adhésion présenterait l'inconvénient de soumettre le respect des droits de l'homme dans l'Union européenne à l'appréciation de juges ressortissants d'Etats tiers.

M. François Loncle a admis que les travaux de la « Convention » avaient été accélérés afin de permettre un premier examen du projet de Charte au Conseil européen de Biarritz, en octobre, dans la perspective d'une adoption à celui de Nice, en décembre. Mais, de ce fait, les parlements nationaux ont bénéficié du délai nécessaire pour débattre du projet.

En conclusion, il a exprimé la conviction que, par cette Charte, les partisans de l'Europe politique l'avaient emporté sur les partisans d'une Europe réduite à un espace économique.

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II. Examen de textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution

La Délégation a pris acte de la transmission du Livre vert relatif à l'établissement d'un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre (E 1429), avant de lever la réserve d'examen sur les propositions relatives à la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects et au régime de TVA applicable à certains services fournis par voie électronique (E 1483), textes qui ont pour objet d'empêcher que ces services n'échappent à la TVA et de corriger les distorsions de concurrence.

Elle a pris la même décision à l'égard de l'initiative française relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement (E 1525), la proposition relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen (E 1526), la demande française de dérogation relative aux taux d'accises réduits pour le diesel (E 1543) et la proposition relative aux concessions agricoles en faveur de la Slovénie (E 1556).

III. Communication du Président sur la Conférence de Zagreb

Le Président Alain Barrau a rendu compte du déplacement qu'il a effectué à Zagreb du 11 au 13 septembre 2000 pour représenter le Président de l'Assemblée nationale à la Conférence des Présidents de Parlement des pays participant au Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est.

Cette conférence a rassemblé non seulement des parlementaires, mais aussi des représentants des organisations internationales et des O.N.G membres du Pacte. Elle s'est tenue à un moment particulièrement opportun, à quelques jours des élections en République fédérale de Yougoslavie. Le Président Barrau a pu s'entretenir avec plusieurs personnalités croates, notamment MM. Ivan Iakovcic, ministre de l'intégration européenne, Stanko Nick, conseiller diplomatique du Président de la République, Zlatko Tomcic, Président de l'Assemblée nationale croate, Zdravko Tomac, Président de la commission des affaires étrangères du Parlement, et Ivo Skrabalo, Président de la commission pour la coopération interparlementaire. Il a également rencontré M. Svetozar Marovic, Président du Parlement du Monténégro.

Cette conférence a permis de prendre la mesure de l'état d'avancement du Pacte de stabilité et de l'état d'esprit de ses divers participants. Elle a aussi été l'occasion de nombreuses discussions sur l'évolution de la Croatie et son approche des questions internationales. Elle s'est conclue par la « déclaration de Zagreb », qui insiste sur le rôle des parlements dans la mise en _uvre et le suivi du Pacte de stabilité. C'est également à Zagreb que se réuniront en novembre les chefs d'Etat et de gouvernement des pays participant au Pacte de stabilité.

Le Président Barrau a proposé à la Délégation, qui l'a suivi, de publier le compte-rendu de cette conférence, ainsi que le texte de la déclaration de Zagreb.

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IV. Information relative à la Délégation

La Délégation a nommé M. Didier Boulaud rapporteur d'information sur les projets d'actes communautaires relatifs à l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications (documents E 1548 à 1554).