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Document E2432
(Mise à jour : 12 décembre 2009)


Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.


E2432 déposé le 14 novembre 2003 distribué le 18 novembre 2003 (12ème législature)
   (Référence communautaire : COM (2003) 625 final du 24 octobre 2003)

  • Travaux en Délégation

    Ce document a été examiné au cours de la réunion du 8 décembre 2004

  • Adoption par les instances communautaires

    Ce document a été adopté définitivement par les instances de l'Union européenne :

    Décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.
    (JO L 124 du 17 mai 2005) (Notification d'adoption publiée au JOLD du 9 juillet 2005)

Base juridique :

Article 175, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne.

Procédure :

- E 2430 : Article 251 du traité instituant la Communauté européenne (codécision).

- E 2432 : Article 300, paragraphes 2 et 3, du traité précité (décision du Conseil à la majorité qualifiée, après consultation du Parlement européen).

Avis du Conseil d'Etat :

- E 2430 : " Troisième directive [sic] d'application de la Convention d'Arhus : ce projet de directive [sic] comprend des dispositions qui, en droit français, seraient de nature législative.

- E 2432 : " La convention que le projet de décision a pour objet d'autoriser l'Union à signer constitue un traité international et serait, en droit français, soumis à ratification par le Parlement ".

Commentaire :

Négociée au sein de la Commission économique des Nations-Unies pour l'Europe, la convention d'Arhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement a été adoptée en 1998. Elle a pour objet d'accorder des droits au public et d'imposer des obligations aux autorités publiques dans les domaines couverts par les trois piliers relatifs à l'environnement suggérés par son titre même, à savoir l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice.

Signée par tous les Etats membres de l'époque et par la Communauté européenne le 25 juin 1998, la convention a d'ores et déjà été ratifiée par les quinze anciens Etats membres (s'agissant de la France, son approbation a été autorisée par la loi n° 2002-285 du 28 février 2002).

Les deux textes examinés ci-après - une proposition de règlement et une proposition de décision - visent à parachever l'insertion des dispositions de la convention d'Arhus dans le droit communautaire.

1. La fin du processus permettant la ratification de la convention par la Communauté.

Le premier pilier de la convention concernant l'accès du public à l'information environnementale a donné lieu à la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003.

Le deuxième pilier, touchant à la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, a quant à lui, été pris en compte par la directive 2003/35/CE du 26 mars 2003.

Toutefois, ces deux directives concernent le droit applicable par les Etats membres et non pas celui régissant les institutions communautaires.

a) Une proposition de règlement visant à appliquer les dispositions de la convention d'Arhus aux institutions et organes de la Communauté

Le respect des engagements souscrits par la Commission lors de la signature de la convention impose surtout l'adoption d'un acte juridique garantissant que l'ensemble des institutions et organes communautaires appliquent les dispositions de la convention. Tel est l'objet de la proposition de règlement, qui vient compléter d'autres instruments déjà en vigueur tels que le règlement 1049/2001/CE relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Les principales dispositions de la proposition de règlement visent ainsi :

- à garantir au public le droit d'accès aux informations en matière d'environnement détenues par les institutions et organes communautaires ou pour le compte de ces derniers, et définir les conditions essentielles et les modalités pratiques pour l'exercice de ce droit ;

- à veiller à ce que l'information sur l'environnement soit progressivement mise à disposition dans des bases de données électroniques auxquelles le public peut avoir facilement accès par l'intermédiaire des réseaux de télécommunications publics ;

- à prévoir la participation du public à l'élaboration, par les institutions et organes communautaires, des plans et programmes relatifs à l'environnement ;

- à garantir l'accès à la justice en matière d'environnement au niveau de la Communauté contre les actes ou omissions des institutions communautaires.

b) Une proposition de décision autorisant l'approbation de la convention par la Communauté

De façon logique, la proposition de règlement est accompagnée par une proposition de décision autorisant la Communauté à approuver la convention d'Arhus.

Une fois ces deux textes adoptés, la Communauté sera en mesure de participer à la conférence des parties à la convention prévue au Kazakhstan en mai 2005.

2. Deux textes accueillis favorablement par les Etats membres

La France et les autres Etats membres ayant déjà ratifié la convention d'Arhus, il est évident que la proposition de décision autorisant son approbation par la Communauté ne soulève aucun problème.

S'agissant de la proposition de règlement, la France y est également favorable, tout en soulignant qu'elle ne souhaite pas que les dispositions de ce document allant au-delà des obligations prévues par la convention d'Arhus soient imposées aux Etats membres dans le futur, par l'intermédiaire d'une éventuelle directive. Ces réserves concernent, en particulier, les exceptions au droit d'accès à l'information et la définition des personnes morales autorisées à ester en justice.

3. Une proposition de directive disjointe

La Commission avait publié, en même temps que ses propositions de règlement et de décision, une proposition de directive relative à l'accès à la justice en matière d'environnement (document E 2431).

Elle tend à définir un ensemble d'exigences minimales concernant l'accès à la justice en matière d'environnement, afin de mettre en œuvre le troisième pilier de la convention d'Arhus.

Il importe de souligner que le texte de la proposition ne vise que l'accès à la justice pour contester des actes ou omissions d'autorités publiques ; la proposition laisse donc les Etats membres définir les critères pertinents en ce qui concerne les actes ou omissions des personnes privées. En outre, les procédures visées sont les procédures administratives ou judiciaires en matière d'environnement autres que les procédures pénales.

L'article 4 de la proposition définit les membres du public qui ont droit d'ester en justice : ils doivent avoir un intérêt suffisant à contester l'acte ou faire valoir une atteinte à un droit dans le cas ou l'Etat membre en fait une condition de formation du recours.

A l'article 5, elle prévoit d'accorder un droit d'ester en justice à certaines personnes qui n'auraient dès lors pas à prouver un intérêt suffisant pour agir, ni à faire valoir une atteinte à un droit. Ces " entités qualifiées " doivent répondre à certains critères définis à l'article 8 projet de directive. Ces critères sont les suivants : avoir comme premier objectif statutaire la protection de l'environnement, agir sans but lucratif, être doté de la personnalité juridique et avoir une durée minimale d'existence (qui est fixée par chaque Etat sans pouvoir dépasser trois ans). La procédure de reconnaissance comme entité qualifiée, définie à l'article 9, serait soit préalable, par l'administration, soit au cas par cas, par le juge (" ad hoc "), mais tout Etat membre devra laisser la possibilité d'une reconnaissance " ad hoc " rapide.

L'article 6 de la proposition de directive limite le délai de réponse à une demande de recours administratif à 12 semaines, délai au-delà duquel le plaignant peut engager une procédure.

Enfin, l'article 10 exige " l'instauration de procédures adéquates et efficaces qui soient objectives, équitables et rapides sans coûter excessivement cher ".

La proposition de directive aurait dû être examinée conjointement avec la proposition de règlement et la proposition de décision, mais les réactions négatives de plusieurs Etats membres ont conduit la présidence néerlandaise à la dissocier.

En effet, la France, l'Autriche, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, par exemple, considèrent que l'intervention même d'une directive n'est pas justifiée dès lors que les Etats membres ont tous ratifié la convention d'Arhus.

Les inquiétudes des Etats membres ont été accrues par l'adoption, par le Parlement européen, en première lecture, de plusieurs amendements, renforçant les obligations prévues par le texte (extension du champ d'application aux procédures pénales, suppression de l'obligation de recours gracieux avant tout recours contentieux, élargissement du droit d'ester en justice pour le public et les personnes morales, création de bureaux d'information...).

Face aux réactions négatives de plusieurs Etats membres, la présidence néerlandaise a choisi de reporter l'examen de ce texte, sans fournir de calendrier précis. De grandes incertitudes existent donc sur l'évolution future de son contenu.

Calendrier prévisionnel :

Les propositions de règlement et de décision ont fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil " Environnement " du 20 décembre 2004, puis un accord devrait être trouvé avec le Parlement européen en deuxième lecture avant février 2005, pour adopter définitivement la proposition de règlement et permettre à la Communauté de participer à la conférence des parties à la convention.

La proposition de directive sera examinée ultérieurement, sans qu'un calendrier ne soit encore fixé pour la poursuite de la procédure de codécision applicable à ce texte. Les incertitudes pesant sur l'évolution de ce texte incitent à attendre quelque temps encore avant de demander à la Délégation de se prononcer à son sujet.

Conclusion :

Après la présentation de ces documents par M. Bernard Deflesselles, rapporteur, la Délégation a approuvé ces deux textes, en l'état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 8 décembre 2004.