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Document E2757 Proposition de règlement du Conseil portant application d'un système de préférences généralisées pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008.
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Base juridique : Article 133 du traité instituant la Communauté européenne. Procédure : Majorité qualifiée au sein du Conseil et consultation du Parlement européen. Avis du Conseil d'Etat : Cette proposition de règlement, qui organise les schémas de préférences généralisées pour la période 2006 à 2008, contient des dispositions de nature fiscale. Elle relèverait, en droit interne, du domaine législatif . Commentaire : La Délégation a été saisie d'une proposition de règlement réformant le système de préférences généralisées (SPG) de la Communauté européenne, qui devrait être adoptée au début de l'année prochaine. Le mécanisme des préférences généralisées, par lequel un pays ou un ensemble de pays développés accorde, unilatéralement, des réductions tarifaires aux exportations des pays du Sud, est l'un des principaux outils de la politique commerciale communautaire en faveur du développement. Il constitue, avec les zones de libre-échange, une exception à la " clause de la nation la plus favorisée ", la pierre angulaire des règles du GATT et de l'OMC, selon laquelle un avantage commercial accordé à un pays doit être accordé à tous les autres. Appliquée pour la première fois par une puissance industrielle en 1971, la Communauté européenne, suite aux recommandations de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, cette dérogation a été consacrée, le 28 novembre 1979, à l'issue du Cycle de Tokyo, par une décision du GATT, la " Clause d'habilitation ". Celle-ci stipule qu'un schéma SPG doit être " généralisé, non réciproque et non discriminatoire " et conçu " pour répondre aux besoins du développement, des finances et du commerce des pays en développement ". Depuis lors, le SPG communautaire a été systématiquement reconduit, le cycle actuel, commencé en 1995, devant s'achever fin 2005. Le projet de réforme présenté par la Commission appelle les observations suivantes : il vise à renforcer l'efficacité globale des préférences, tout en les adaptant au nouveau contexte commercial multilatéral. S'il convient de soutenir cette démarche, certains paramètres du dispositif proposé doivent, toutefois, être modifiés. * * * I - LE SPG DOIT EVOLUER 1. Un mécanisme complexe... Il repose, en effet, sur la cohabitation de cinq régimes différents, suite à la réforme du SPG de 1994, qui avait pour objet d'encourager les pays en développement à respecter les normes sociales et environnementales internationales. · Le régime général couvre environ 7 000 produits, dont 3 300, classés comme " non sensibles ", sont exonérés de droits de douane et 3 700, classés comme " sensibles ", bénéficient d'une réduction de 3,5 % par rapport au droit appliqué au titre de la clause de la nation la plus favorisée ou NPF (-20 % pour les textiles et l'habillement). · Le régime spécial d'encouragement à la protection des droits des travailleurs est destiné aux pays (Moldavie et Sri Lanka actuellement) qui se sont engagés à respecter les principales conventions de l'Organisation internationale du travail. Les produits sensibles bénéficient d'une réduction de 8,5 % par rapport au droit NPF (-40 % pour les textiles et l'habillement). · Le régime spécial d'encouragement à la protection de l'environnement est destiné à tout pays qui applique, effectivement, une législation incorporant les normes internationales relatives à la gestion durable des forêts tropicales. Ses préférences sont identiques au précédent régime spécial, mais aucun pays n'en bénéficie à ce jour. · Le régime spécial de la lutte contre la production et le trafic de drogues bénéficie à l'ensemble des pays d'Amérique centrale, aux pays de la Communauté andine et au Pakistan. Les produits auxquels il s'applique, dont le nombre est plus élevé que le régime général (environ 7 200), accèdent au marché européen en exonération de droits. · Le régime spécial en faveur des pays les moins avancés (les 50 PMA) ou Initiative " Tout sauf les armes " garantit aux exportations (soit 8 200 positions tarifaires) de ces pays un accès en franchise de droits et de quotas, à l'exception du riz, des bananes et du sucre, qui ne seront libéralisés, respectivement, qu'en 2006 et 2009. 2. ...A l'efficacité relative.... Bénéficiant à 179 pays et territoires, le SPG permet à l'Union d'importer, sous ce régime, plus de produits que l'ensemble des pays développés. En 2002, ce dernier était, en volume, près de trois fois supérieur au second SPG en importance, celui des Etats-Unis : 52 milliards d'euros (5,6 % des importations communautaires), contre 16,4 milliards (1,4 % des importations américaines). La même année, la moitié des importations préférentielles communautaires était exonérée de droits, l'autre assujettie à un taux réduit. En 2003, en additionnant les importations SPG (52 milliards d'euros) à celles effectuées dans le cadre de l'Accord de Cotonou avec les pays ACP (28,5 milliards), le total des préférences communautaires a atteint plus de 80 milliards d'euros, plaçant, là encore, l'Union européenne en première position. Quant aux importations européennes provenant des pays les plus pauvres, les PMA bénéficiant de " Tout sauf les armes ", elles atteignent 2,5 milliards d'euros en 2003, les textiles représentant 83 % de ces échanges. Les 6 plus importants bénéficiaires sont le Bangladesh, qui fournit 80 % des importations totales sous TSA, le Cambodge, le Laos, le Népal, le Yémen et les Maldives. A titre de comparaison, on observera que le régime Africa Growth and Opportunity Act ou " AGOA " des Etats-Unis en faveur des pays d'Afrique subsaharienne, a permis, en 2003, à ces derniers d'exporter vers le marché américain des biens d'une valeur de 13 milliards de dollars, dont 84 % (11 milliards) sont du pétrole, provenant essentiellement du Nigeria. Cependant, si l'offre tarifaire SPG de la Communauté est importante, sa portée est limitée par trois facteurs. Premièrement, l'évolution de la valeur des importations SPG a été irrégulière, en raison de l'élimination des droits de douane sur certains produits, suite à des accords particuliers conclus au sein de l'OMC (cas des produits électroniques en 1996). Deuxièmement, le taux d'utilisation du SPG, c'est-à-dire le rapport entre les importations du pays éligible au SPG et les volumes bénéficiant effectivement des préférences tarifaires, a évolué de manière tout aussi erratique, pour atteindre, en 2002, le chiffre de 52,5 %. Ces fluctuations et ce " score " plutôt décevants, observables chez les autres pays développés, s'expliquent par la complexité des règles d'origine du SPG et l'instabilité résultant des modifications successives du schéma, toutes deux pénalisantes pour les exportateurs des pays pauvres. Troisièmement, les importations préférentielles se concentrent, en définitive, sur un nombre limité de pays. Parmi les bénéficiaires du SPG, en 2002, la Chine se taillait la part du lion (35,8 % du volume total des importations SPG), suivie de l'Inde (11,8 %) et de l'Indonésie (5 %), soit trois pays émergents. Le premier PMA à bénéficier du schéma, le Bangladesh, avec 3,9 % des importations SPG seulement, était classé septième. 3. ...Et devant s'adapter au nouveau contexte multilatéral En effet, la diminution des droits NPF, résultant des différents cycles de négociations, amoindrit la portée du SPG, car elle conduit à réduire la différence entre les tarifs OMC et le droit préférentiel SPG, appelée " marge préférentielle moyenne ". Or cette tendance s'accentuera à l'avenir, avec les résultats des négociations du Cycle de Doha, qui s'ajouteront aux effets tarifaires des accords bilatéraux ou régionaux de libre-échange. Par ailleurs, l'Organe de règlement des différends de l'OMC a condamné le SPG communautaire, suite à une plainte déposée par l'Inde, après l'octroi au Pakistan, en décembre 2001, du régime drogue du SPG, alors que ce dernier était jusqu'alors réservé aux pays latino-américains producteurs de stupéfiants. L'OMC a jugé ce régime spécial comme contraire à la clause NPF et comme non justifié par la Clause d'habilitation, l'Union n'ayant pas démontré qu'il repose sur des critères de différenciation entre les pays en développement objectifs et transparents. Le maintien d'une offre tarifaire généreuse et adaptée à ce nouveau contexte multilatéral impose donc de réviser le SPG. II - LA REFORME PROPOSEE PAR LA COMMISSION VISE A RENDRE LE SPG PLUS SIMPLE, PLUS OBJECTIF ET PLUS CONCENTRE SUR LES PAYS QUI EN ONT VRAIMENT BESOIN En préalable, il convient de noter que la Commission propose de mettre en œuvre le nouveau règlement SPG à compter du 1er juillet 2005, afin de se conformer aux conclusions du panel OMC. 1. Des règles d'éligibilité objectives La Commission propose de retirer du SPG tout pays bénéficiaire classé comme pays à hauts revenus par la Banque mondiale (9 386 dollars aujourd'hui) pendant trois années consécutives (critère de richesse), dont les 5 sections les plus importantes de ses exportations sous SPG vers la Communauté représentent plus de 75 % du total de ces mêmes exportations (critère de diversification) et dont les exportations sous SPG ne représentent pas plus de 1 % du total des exportations sous SPG vers la Communauté (critère de part de marché). Les pays liés à la Communauté par un accord de libre-échange (par exemple : Afrique du Sud, Tunisie, Maroc, Mexique et Egypte aujourd'hui ; Mercosur et Conseil de coopération du Golfe demain) seront également exclus. 2. Un SPG réduit à trois régimes · Le régime général sera étendu à d'autres produits, près d'un dixième des produits taxables dans le tarif douanier commun étant actuellement exclus du SPG. Ainsi, le nombre de produits couverts augmentera, pour passer de 6 900 à 7 200. · Le régime spécial pour les PMA restera inchangé. · Le nouveau régime spécial " SPG+ ", permettant d'importer environ 7 200 produits en franchise de droits, sera destiné à encourager le respect des normes reconnues en matière sociale, de droits de l'homme, d'environnement et de lutte contre le trafic de drogue. En effet, le bénéficiaire devra avoir ratifié et mis en œuvre 16 conventions internationales, figurant sur la liste A de l'annexe, ainsi que 7 des 11 conventions indiquées sur la liste B de l'annexe, et s'engager à ratifier toutes les conventions de la partie B avant le 31 décembre 2008. Il devra souscrire un engagement écrit de ratification des conventions, le contrôle de leur respect relevant des organes compétents de l'OIT et de l'ONU. Selon la Commission, les pays a priori exclus du SPG+ seront la Chine, l'Inde, la Thaïlande, le Brésil, la Russie, la Malaisie, le Vietnam, le Bangladesh, le Pakistan, l'Argentine, l'Ukraine, l'Arabie Saoudite, les Emirats Arabes Unis et les Philippines. 3. Un mécanisme de " graduation " réformé pour concentrer les bénéfices du SPG sur les pays qui en ont le plus besoin Ce mécanisme consiste à retirer (" graduer ") aux pays dont certains secteurs deviennent très compétitifs, le bénéfice du SPG. A titre d'exemple, des secteurs agricoles de l'Argentine et du Brésil sont exclus du SPG, comme les fibres textiles originaires d'Inde et du Pakistan ou l'habillement de Chine. Les critères actuels de graduation sont au nombre de trois : part des importations préférentielles, indice de développement et indice de spécialisation à l'exportation. En décembre 2003, une modification au règlement SPG a été adoptée, qui a eu pour objectif de limiter la graduation aux plus gros bénéficiaires du SPG, représentant plus de 1 % des importations couvertes par le schéma. Cette nouvelle règle a rendu " graduables " seuls une douzaine de pays, dont 5 (Chine, Russie, Inde, Thaïlande et Indonésie) représentaient, à eux seuls, près de 50 % des flux d'importations bénéficiaires du SPG. La Commission propose qu'à l'avenir, un seul critère, la part de marché, soit appliqué. La graduation interviendra lorsque la moyenne, pendant trois années, des importations d'un groupe de produits( 1) provenant d'un pays excède 15 % du total des importations européennes de ce même produit sous le régime SPG. Le SPG sera alors retiré, mais uniquement pour le produit concerné. Pour les produits particulièrement sensibles du textile/habillement, le seuil sera de 12,5 %, ce qui aura pour conséquence, par exemple, que la Chine, qui fournit 30 % des importations européennes de textile sous SPG, ne sera plus éligible. La Commission a transmis aux Etats membres un tableau qui, en s'appuyant sur les statistiques pour la période 2000-2002, classe les pays bénéficiaires en fonction de la part de leurs exportations couvertes par le SPG. Reproduit ci-après, ce document indique les produits et pays potentiellement " graduables ", avec l'application des seuils de 15 % et 12,5 %. Produits Pays Moyenne des importations Animaux vivants et produits du règne animal Argentine 11,8 Produits du règne végétal Afrique du Sud 13,3 Graisses, huiles et cires animales ou végétales Indonésie Malaisie Argentine Philippines 29,9 26,7 9,1 10,3 Produits des industries alimentaires Brésil
Chine 21,8 9,5 Produits minéraux Algérie Arabie saoudite E.A.U. Koweit Russie Libye 19,4 8,8 12,8 10,2 9,7 10,0 Produits des industries chimiques Chine Russie Inde 25,4 12,3 11,3 Matières plastiques et caoutchouc Chine Malaisie 48,9 9,4 Peaux, cuirs et pelleterie Chine Inde 62,4 14,9 Bois Indonésie Brésil Chine 19,2 19,2 18,1 Papiers et pâtes de bois Chine Russie Indonésie Afrique du Sud 38,3 13,3 7,9 9,5 Matières textiles 12,5 % Chine Inde Tunisie Bangladesh Maroc Indonésie Pakistan 30,2 10,9 8,3 8,1 7,3 5,5 5,2 Chaussures etc. Chine Viet-Nam 39,0 24,4 Ouvrages en pierre, verres et céramiques Chine Thaïlande 45,4 10,1 Perles et métaux précieux Chine Thaïlande Inde 34,1 27,0 15,8 Métaux communs Chine Russie 36,5 15,2 Machines et appareils Chine 53,0 Matériel de transport Thaïlande Afrique du Sud Chine Mexique 19,3 17,1 16,8 13,9 Optique, horlogerie et musique Chine 65,0 Divers Chine 81,8 Une exception à la graduation est toutefois prévue : cette règle ne s'appliquera pas à un bénéficiaire pour lequel un produit représente plus de 50 % de toutes ses exportations couvertes par le SPG communautaire, ce qui est aujourd'hui le cas de la chaussure pour le Vietnam. III - LE DISPOSITIF PROPOSE DOIT ETRE AMENDE POUR MIEUX PROTEGER LES PRODUCTIONS COMMUNAUTAIRES SENSIBLES 1. La nécessité d'une certaine prudence dans l'extension de la couverture du SPG pour les produits agricoles La couverture sectorielle du SPG, c'est-à-dire le nombre de produits auxquels la Communauté accorde des préférences, est déjà très large, puisqu'elle concerne environ 6 900 produits. Elle est en outre sensiblement meilleure que celle d'autres SPG, comme celui des Etats-Unis. Une étude datant de juin 2001 du General Accounting Office , l'office d'évaluation budgétaire du Congrès américain, indique que les produits exclus des SPG américain et communautaire étaient de, respectivement, 62 % et 50 % pour les produits agricoles, 90 % et 1 % pour le textile et de 29 % et 2 % pour les autres produits. Dans ces conditions, l'ajout de 300 nouveaux produits au SPG doit être accueilli avec prudence, d'autant qu'il conduit à l'érosion des préférences octroyées aux seuls PMA. Ainsi, il serait souhaitable que les Etats membres ne se prononcent sur l'extension de la couverture des produits qu'après la présentation, par la Commission, d'une évaluation et d'une étude d'impact. Pour sa part, la France a demandé d'exclure du SPG général, pour les inclure dans le seul SPG+, les produits suivants : thons à l'huile végétale, thons autres, autres préparations et conserves de thon, poires en conserve sans addition d'alcool, abricots en conserve sans addition d'alcool, pêches en conserve sans addition d'alcool, jus de raisin et de pommes, maïs doux, conserves d'ananas, jus d'ananas et alcool éthylique. Pour ce dernier produit, elle demande à la fois l'exclusion du régime général et du régime SPG+. 2. L'abaissement du seuil de déclenchement de la graduation pour le textile Il convient, en effet, de tenir compte la situation très difficile des producteurs communautaires de textile, qui sera encore aggravée par la fin des quotas d'importation, fixée au 1er janvier 2005 par les règles de l'OMC. La France soutient, dans cette perspective, un seuil de 10 %, au lieu de 12,5 %, une position qu'elle partage avec le Portugal, la Grèce, l'Espagne, l'Italie, la Lituanie et la Slovaquie. 3. Le renforcement du caractère opérationnel des mesures de sauvegarde Le renforcement du dispositif de sauvegarde, qui permet la suspension des préférences, est le corollaire de l'élargissement de la couverture sectorielle du SPG : il constitue une garantie indispensable à la protection des producteurs communautaires. D'autre part, ces améliorations permettront de rendre réellement utilisables des dispositions qui, à ce jour, n'ont jamais été mises en œuvre. Les dispositifs de sauvegarde proposés par la Commission La clause de suspension temporaire
Dans cette perspective, la France demande : - d'inclure une clause anti-fraude ad hoc dans le futur règlement. Inspirée de celle de l'accord d'association Union européenne/Chili du 18 novembre 2002, elle viserait à suspendre les trois régimes préférentiels en cas, par exemple, d'absence de coopération administrative (comme le fait de ne pas fournir le nom des organismes chargés de délivrer les certificats d'origine), d'absence ou d'inadéquation systématique des mesures adoptées pour vérifier l'origine des produits et de refus de procéder à la vérification de la preuve de l'origine d'un produit demandée par la Commission ; - d'introduire une clause de surveillance pour les produits agricoles, " afin de maintenir le niveau des exportations traditionnelles des pays bénéficiaires et d'éviter des perturbations des marchés communautaires ". Elle servirait de fondement au déclenchement de la clause de sauvegarde générale, qui permet de rétablir les droits du tarif douanier commun en cas d'importation des produits bénéficiaires dans des conditions telles que des " difficultés graves sont ou risquent d'être causées " aux producteurs communautaires ; - d'introduire une clause de sauvegarde, permettant de rétablir les droits du tarif douanier commun, pour protéger les régions ultrapériphériques ou RUP (les DOM français, par exemple), lorsque les importations d'un produit sur le territoire d'une ou plusieurs RUP de l'Union " augmentent dans des conditions telles qu'elles provoquent ou menacent de provoquer de graves dysfonctionnements ou perturbations sur les marchés de produits similaires ou directement concurrents de ces régions, ou une détérioration grave de la situation économique de celles-ci " ; - de fixer des délais de procédures courts, afin d'accélérer celles-ci, en prévoyant notamment un délai de 21 jours pour la décision d'ouverture, prise par la Commission, d'une enquête sur une situation susceptible de justifier une suspension temporaire des préférences, un délai de 120 jours pour la fourniture, par le pays bénéficiaire, des informations demandées par la Commission, un délai raccourci à 180 jours (au lieu de un an) pour la durée maximale de l'enquête et une entrée en vigueur immédiate de la décision de suspension, au lieu des 6 mois actuellement proposés. Après la présentation de ce document par M. Marc Laffineur, rapporteur, la Délégation a adopté , sur sa proposition, au cours de sa réunion du 21 décembre 2004, les conclusions suivantes : " La Délégation, - Vu l'article 88-4 de la Constitution, - Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant application d'un système de préférences généralisées pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008 [COM(2004) 699 final], - Considérant que depuis sa création, en 1971, le système de préférences généralisées (SPG) constitue un instrument clef de la politique commerciale de développement de la Communauté européenne ; - Considérant que sa réforme est rendue nécessaire par la diminution des droits de douane prévue par le Cycle de Doha, qui réduira la marge tarifaire préférentielle des pays bénéficiaires du SPG, et la mise en œuvre des conclusions de panel de l'OMC ayant condamné le dispositif actuel : 1. Approuve les principes de la réforme proposée par la Commission, qui visent à rendre le SPG plus simple, en réduisant le nombre de régimes de cinq à trois, plus objectif et plus concentré sur les pays qui ont le plus besoin des préférences pour se développer ; 2. Soutient la création d'un régime " SPG + ", qui repose sur la promotion du développement durable et de la bonne gouvernance par le truchement de la ratification et de la mise en œuvre de conventions internationales relevant de l'ONU et de l'OIT ; 3. Considère toutefois que l'acceptation du nouveau SPG par les producteurs communautaires dépend d'une protection adéquate des secteurs sensibles et demande, à cet effet, au Gouvernement : - de lier l'extension de la couverture sectorielle à la réalisation d'une évaluation préalable et d'une étude d'impact par la Commission, afin d'exclure, le cas échéant, des produits particulièrement menacés par la concurrence des pays en développement ; - d'obtenir l'abaissement du seuil de déclenchement de la graduation, qui permet de retirer les préférences à un produit ayant occupé, pendant les trois dernières années, une part importante du marché communautaire, de 12,5 % à 10 % pour le textile ; - de renforcer le caractère opérationnel du dispositif de sauvegarde, qui permet le rétablissement des droits du tarif douanier commun, en raccourcissant les délais de procédure et en établissant des clauses spécifiques concernant la lutte anti-fraude, la surveillance des produits agricoles importés et la protection des intérêts des régions ultrapériphériques. " ANNEXE I LES CONVENTIONS VISEES A L'ARTICLE 9 DE LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT PARTIE A Principales conventions de l'ONU/OIT relatives aux droits de l'homme et à ceux des travailleurs 1. Pacte international relatif aux droits civils et politiques. 2. Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. 3. Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. 4. Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. 5. Convention contre la torture et autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants. 6. Convention relative aux droits de l'enfant. 7. Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide. 8. Convention concernant l'âge minimum d'admission à l'emploi (n° 138). 9. Convention concernant l'interdiction des pires formes de travail des enfants et l'action immédiate en vue de leur élimination (n° 182). 10. Convention sur l'abolition du travail forcé (n° 105). 11. Convention concernant le travail forcé ou obligatoire. 12. Convention concernant l'égalité de rémunération entre la main-d'œuvre masculine et la main-d'œuvre féminine pour un travail de valeur égale (n° 100). 13. Convention concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession (n° 111). 14. Convention concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical (n° 87). 15. Convention concernant l'application des principes du droit d'organisation et de négociation collective (n° 98). 16. Convention internationale sur la suppression et la répression du crime d'apartheid. PARTIE B Conventions relatives à l'environnement et aux principes de bonne gouvernance 17. Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. 18. Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux et de leur élimination. 19. Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction. 20. Convention sur la diversité biologique. 21. Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques. 22. Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. 23. Protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. 24. Convention unique des Nations unies sur les stupéfiants (1961). 25. Convention des Nations unies sur les substances psychotropes (1971). 26. Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (1988). 27. Convention des Nations unies contre la corruption. (1) Définis par référence aux " sections " de la nomenclature douanière. |
E2757 déposé le 17 novembre 2004 distribué le 25 novembre 2004 (12ème législature)