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Document E2791 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant les règles relatives aux quantités nominales des produits en préemballages, abrogeant les directives 75/106/CEE et 80/232/CEE du Conseil, et modifiant la directive 76/211/CEE du Conseil.
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Base juridique : Article 95 du traité instituant la Communauté européenne. Procédure : - article 251 du traité (codécision) ; - avis du Comité économique et social européen ; - avis du Comité des régions. Avis du Conseil d'Etat : Il s'agit, par cette directive, d'harmoniser les formats d'emballage dans l'Union. Les mesures en cause pourraient certes relever de l'habilitation très large donnée en cette matière par l'article L. 214-1 du code de la consommation. Il convient toutefois de souligner l'importance de ce texte, qui pourrait conduire à de profonds changements dans la réglementation nationale des emballages. En effet, il semble que cette directive interdise aux Etats de réglementer les formats d'emballages, à l'exception de ceux réglementés par la législation communautaire. Le législateur national ne pourrait donc être indifférent à cette directive, qui réduit la liberté dont est crédité le titulaire du pouvoir réglementaire par l'article L. 214-1 du code de la consommation. Une adaptation de cet article pourrait même s'avérer nécessaire. Il est donc raisonnable de considérer que la nature du texte pourrait être, le cas échéant législative. Contenu et portée : La présente proposition de directive a deux objets. D'une part, d'un point de vue formel, elle vise à regrouper dans un seul texte, la directive 76/211/CEE, les règles communautaires relatives aux formats d'emballage des produits de grande consommation, appelés préemballages. Celles-ci sont pour l'essentiel prévues par trois directives( 1). D'autre part, faisant référence aux conclusions de la Commission à l'issue de la quatrième phase de l'initiative de simplification de la législation relative au marché intérieur (SLIM-IV)( 2), elle tend à abroger tous les formats d'emballages, sauf pour certains produits spécifiques. On rappellera que le régime actuel des gammes réglementées au niveau communautaire, ou au niveau national, oblige les producteurs à commercialiser les produits concernés selon les seuls volumes ou les seules masses (poids) autorisés : 1/2 litre (et non quarante à quarante-cinq centilitres), 1litre (et non 1,2 ou 1,1 litre), 250 g (et non 230 ou 240 g) etc. Sur le fond, à l'appui de sa démarche de déréglementation des formats d'emballage, la Commission invoque trois éléments. En premier lieu, il s'agit de répondre à une exigence de simplification. La situation actuelle est jugée confuse. Quelque quarante produits sont ciblés (parmi lesquels les détergents, nourritures pour animaux de compagnie, crèmes glacées, surgelés, shampoing, dentifrices) ; certaines gammes de valeurs sont complexes ; de nouveaux produits et formats ont été commercialisés depuis l'intervention des règles communautaires. Ainsi, en définitive, les règles et pratiques applicables à certaines gammes font l'objet d'une grande diversité, difficile à saisir. Se juxtaposent en fait plusieurs régimes : - celui des produits, tels que les vins et spiritueux, pour lesquels les formats communautaires sont obligatoires et s'imposent à tous les Etats membres, qui ne peuvent en prévoir d'autres ; - celui des produits pour lesquels les formats communautaires sont facultatifs et coexistent ainsi, le cas échéant, avec des formats nationaux ; - celui, enfin, des produits dont les formats de conditionnement ne font l'objet d'aucune réglementation ni communautaire, ni nationale, certains d'entre eux faisant cependant, parfois, l'objet d'une standardisation volontaire de la part des producteurs. En deuxième lieu, il convient de tirer les conséquences de l'arrêt de la Cour de Justice, du 12 octobre 2000, Cidrerie Ruwet SA contre Cidre Stassen SA et HP Bulmer Ltd , suivant lequel la jurisprudence dite " Cassis de Dijon " s'applique également aux formats d'emballage nationaux. Tout Etat membre doit ainsi accepter sur son marché les produits légalement fabriqués et commercialisés dans un Etat membre, à moins que la protection des consommateurs, laquelle exige la défense d'un intérêt public, ne justifie une interdiction. Par conséquent, la gamme communautaire facultative, dont l'objectif était de garantir le principe de libre circulation des marchandises et d'éviter toute entrave à ce principe, n'a plus lieu d'être : l'arrêt de la Cour de Justice garantit en effet, d'une manière générale, la libre commercialisation au sein du marché intérieur d'un préemballage légalement fabriqué dans un Etat membre. Toute gamme nationale obligatoire devient inopérante. Conformément aux conclusions du groupe d'études qui avait examiné cette question dans le cadre de la procédure SLIM, une intervention communautaire ne se justifie donc plus que dans le cadre d'une harmonisation maximale visant à créer des formats obligatoires qui s'imposent à tous. En troisième lieu, la Commission a procédé, suivant ces éléments, à une étude d'impact dont elle conclut : - qu'une plus grande liberté des formats de préemballages serait opportune. Elle favoriserait la concurrence entre les entreprises et assure, sans nuire aux objectifs environnementaux de l'Union, une grande liberté de choix au consommateur. Il conviendrait donc d'introduire plus de flexibilité pour permettre d'innover et de s'adapter aux nouvelles caractéristiques de la demande ; - que les règles communautaires relatives à la protection des consommateurs, qui exigent une indication du prix à l'unité et qui interdisent les pratiques et les publicités trompeuses, créent, a priori , un cadre suffisamment transparent pour le consommateur. Cette proposition de directive a été déjà examinée par le Comité économique et social européen, le 6 avril 2005, ainsi que par la Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie du Parlement européen, sur le rapport de M. John Purvis, dont l'avis a été diffusé 26 avril dernier. Le rapporteur de la Commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs, M. Jacques Toubon, a pour sa part, à ce stade, diffusé un projet de rapport. Le groupe " compétitivité et croissance " a par ailleurs examiné la proposition de directive lors des réunions des 15 juillet, 7 septembre et 19 septembre. L'économie de la proposition de la Commission n'a pas été mise en cause et trois points font l'objet de propositions d'aménagements. Il s'agit d'abord de la liste des produits pour lesquels des formats imposés continueraient à être fixés au seul niveau communautaire. Après consultation des consommateurs et des professionnels, la Commission considère que l'état du marché justifie le maintien des gammes obligatoires, de volume ou de masse, pour les seuls vins et spiritueux, sucre blanc et cafés solubles, et que les règles de sécurité conduisent à ce stade à adopter une solution similaire pour les aérosols. Le rapporteur de la Commission de l'industrie du Parlement européen propose pour sa part d'élargir cette liste des produits aux emballages réglementés à d'autres denrées, de consommation courante, pour l'essentiel : le sucre roux, les pâtes, le café torréfié, le lait non aromatisé et le beurre, ainsi que le sel artisanalement produit. Ces propositions convergent avec celles défendues par la France, et conviennent, à ce stade, selon les informations communiquées, aux professions concernées. La deuxième modification de fond est suggérée, quant à elle, par la Commission de l'industrie du Parlement européen. Là où la Commission a prévu la suppression automatique, à échéance de 20 ans, pour tenir compte du cycle d'investissement dans des équipements d'emballage, de tous les formats réglementés qui seraient maintenus, elle propose, en effet, un réexamen des nouvelles mesures, dans les prochaines années. Elle mérite d'être retenue car elle introduit un facteur de souplesse. La troisième modification concerne le renforcement des garanties en faveur des consommateurs. Afin que l'augmentation du nombre des formats d'emballage ne conduise pas à des emballages trompeurs sur les quantités contenues, la France a proposé, dans le cadre des réunions du groupe " compétitivité ", d'introduire une référence à l'article 16 du règlement 178/2002/CE établissant les principes généraux de la législation alimentaire, qui dispose que la présentation des denrées et leur emballage ne doivent pas être de nature à induire le consommateur en erreur. Comme les précédentes, cette modification apparaît opportune. Calendrier : La présente proposition d'acte communautaire est inscrite à l'ordre du jour du Conseil " Compétitivité " du 28 novembre 2005, en vue d'un accord politique. Conclusion : Ce document a été présenté par le Président Pierre Lequiller au cours de la réunion de la Délégation du 4 octobre 2005. Après les observations de MM. Jacques Floch et Jérôme Lambert, le Président Pierre Lequiller a précisé que la France avait proposé notamment d'introduire une modification afin que la présentation des denrées et leur emballage ne soient pas de nature à induire le consommateur en erreur. La Délégation a ensuite approuvé cette proposition d'acte communautaire.
(1) Il s'agit plus précisément de la directive 75/106/CEE du Conseil, du 19 décembre 1974, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives au préconditionnement en volume de certains liquides en préemballages, de la directive 76/211/CEE du Conseil, du
20 janvier 1976, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives au préconditionnement en masse ou en volume de certains produits en préemballages, et de la directive 80/232/CEE du Conseil, du 15 janvier 1980, relative aux quantités nominales et de capacités nominales admises pour certains produits en préemballages.
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E2791 déposé le 17 décembre 2004 distribué le 21 décembre 2004 (12ème législature)
Rapport d'information