Objet et calendrier :

La seconde phase de l'Agenda européen pour la politique sociale, plus communément appelé Agenda social, qui va jusqu'en 2010, a été présentée dans de cadre d'une communication adoptée par le collège des commissaires le 9 février dernier.

Diffusé peu après, ce document est inscrit à l'ordre du jour du Conseil " Emploi, politique sociale, santé et consommateurs " des 3 et 4 mars prochains, comme du Conseil européen de printemps des 22 et 23 mars.

Transmis à l'Assemblée nationale, ainsi qu'au Sénat, en application de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution, il doit donc être examiné par la Délégation dans les délais les plus brefs.

Le niveau de l'enjeu, faire face aux mutations économiques et techniques dans un contexte inédit de vieillissement démographique, aurait pourtant exigé des délais plus adaptés.

Trois appréciations peuvent être d'ores et déjà portées sur le projet d'Agenda social :

- il réaffirme des ambitions de caractère général, en complément de la stratégie de Lisbonne ;

- il affiche la volonté de mieux traiter certaines priorités ;

- il conviendra cependant de lever certaines ambiguïtés et d'approfondir un certain nombre de problèmes.

En complément de la stratégie de Lisbonne, la communication sur l'Agenda social réaffirme que l'Europe a pour l'ambition le plein emploi et un haut niveau d'emploi.

C'est l'objet du premier des deux axes autour desquels il est centré, intitulé " vers le plein emploi : faire de l'emploi une véritable option pour tous, renforcer la qualité et la productivité du travail, anticiper et gérer le changement ", et plus particulièrement de son premier objectif, " atteindre le plein emploi ".

Cette position de principe répond à un impératif dès lors que trois éléments caractérisent le retard par rapport à aux objectifs fixés à Lisbonne il y a cinq ans.

En premier lieu, le taux d'emploi global est resté stable à 63%, assez éloigné de l'objectif précédemment fixé de 70% en 2010. En dépit de certains progrès, celui des femmes reste également, à raison de 40%, inférieur à l'objectif de 50%. Il en est de même pour celui des travailleurs âgés, qui n'atteint pas encore les 60% souhaités, malgré des progrès récents.

En deuxième lieu, dans les quinze anciens Etats membres de l'Union, la progression de la productivité s'est notablement ralentie. La productivité par travailleur ne s'est accrue sur la période 2001-2003 que de 0,6% par an contre 1,3% de 1997 à 2000, soit un rythme inférieur à celui de 2,9% enregistré aux Etats-Unis sur cette même période 2001-2003. La productivité horaire a connu un même tassement, passant d'un rythme annuel de 1,9% pour 1997-2000 à 1,1% pour 2001-2003. Elle progresse même sur cette dernière période moins vite qu'aux Etats-Unis, ce qui n'était pas le cas auparavant. L'écart avec l'économie américaine s'est donc creusé, au lieu de se réduire comme cela avait été souhaité.

En troisième lieu, le défi de la cohésion sociale demeure. D'une part, le taux de chômage reste trop élevé et certaines personnes et certains groupes sociaux éprouvent toujours de fortes difficultés à entrer sur le marché du travail. D'autre part, l'élargissement s'est accompagné d'un renforcement des disparités territoriales, les dix nouveaux Etats membres ayant tous un PIB par tête très inférieur à la moyenne communautaire et connaissant de fortes inégalités internes.

L'Agenda social vient compléter la Communication présentée par le Président Barroso, sur la stratégie de Lisbonne, intitulée " Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi : un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne ".

Celle-ci s'en tient, en effet, dans le domaine de l'emploi et des affaires sociales, à des objectifs très larges, sans les développer : " créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité " ; " attirer un plus grand nombre de personnes sur le marché du travail et moderniser les systèmes de protection sociale " ; " améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises et accroître la flexibilité des marchés du travail ".

Cette convergence des démarches se traduit d'abord par la communauté des objectifs.

Le premier volet de l'Agenda reprend ainsi ceux de la stratégie, mentionnant une action sur la quantité, la qualité et la productivité des emplois, et reprenant explicitement les quatre priorités recensées par le rapport établi par M. Wim Kock : augmenter la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises ; attirer et maintenir davantage de personnes sur le marché du travail ; investir davantage et plus efficacement dans le capital humain ; assurer une mise en œuvre effective des réformes grâce à une meilleure gouvernance.

Essentiellement centré sur des orientations ou des mesures d'ordre opérationnel, il permet de donner corps à une partie de la stratégie de Lisbonne.

Il prévoit notamment un livre vert sur l'évolution du droit du travail, afin de créer un environnement plus sûr qui favorise les transitions efficaces sur le marché du travail, ainsi que différentes mesures concrètes parmi lesquelles la promotion du dialogue social européen et de son renforcement, la création d'un cadre européen optionnel pour la négociation collective transnationale, une mise à jour des directives sur les licenciements collectifs et les transferts d'entreprises, une nouvelle stratégie sur la santé et la sécurité au travail, centrée sur les risques nouveaux et émergents ainsi que sur les travailleurs peu ou mal protégés et la promotion de la responsabilité sociale des entreprises, afin de favoriser leur transparence et leur bonne gouvernance.

Il conviendra de veiller, notamment dans le cadre du développement du dialogue social européen, à bien coordonner les initiatives avec les procédures nationales, de manière à éviter toute redondance et toute lourdeur.

La première phase de l'Agenda social avait retenu six objectifs et orientations stratégiques : " favoriser des emplois plus nombreux et meilleurs " ; " développer de nouvelles sécurités pour les travailleurs, adaptées à une économie en mutation " ; " s'engager résolument dans la lutte contre la pauvreté et les discriminations " ; " moderniser les systèmes de protection sociale " ; " promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes " ; " veiller au volet social de l'élargissement et des relations extérieures de l'Union européenne ".

Les deux axes prioritaires autour duquel est recentré le présent projet d'Agenda s'inscrivent dans cette continuité.

Le premier est, en effet, consacré au plein emploi et à la qualité des emplois : " vers le plein emploi : faire de l'emploi une véritable option pour tous, renforcer la qualité et la productivité du travail, anticiper et gérer le changement ".

Quant au deuxième axe, " une société plus solidaire : l'égalité des chances pour tous ", ses objectifs sont pour une large part similaires à ceux de l'Agenda précédent : la modernisation de la protection sociale, la lutte contre la pauvreté et la promotion de l'inclusion sociale, la promotion de la diversité et de la non-discrimination. Le seul thème nouveau est celui des services sociaux d'intérêt général, point qui sera évoqué ultérieurement.

L'Agenda se donne pour objectif de mieux traiter la question des mutations économiques et des restructurations industrielles, en prévoyant un cadre spécifique.

La Commission propose ainsi une nouvelle stratégie destinée à mieux anticiper, susciter et gérer les mutations économiques.

Son approche repose sur quatre éléments :

- la création d'un Forum de haut niveau ;

- un renforcement du dialogue social avec une implication accrue des partenaires sociaux, qui seraient consultés sur les restructurations ;

- un resserrement des liens entre la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et les accords conclus entre ces mêmes partenaires sociaux ;

- un renforcement des synergies avec le Fonds social européen (FSE).

Il s'agit donc d'être en mesure de mieux accompagner les transitions en les subissant le moins possible.

Cette initiative a suscité une réaction positive de la Confédération européenne des syndicats, dont le président, M. John Monks, a jugé positif qu'elle mette à l'ordre du jour la gestion des restructurations et la promotion des comités d'entreprise européens en tant qu'instruments pour affronter la mondialisation.

En revanche, l'Union des confédérations et de l'industrie et des employeurs d'Europe, l'UNICE, est plus réservée. Elle estime notamment que l'aide à l'adaptation des travailleurs et la création de nouveaux emplois constituent une réponse plus adaptée et s'interroge sur la pertinence d'une consultation au niveau européen des partenaires sociaux. L'UAPME s'inquiète de l'accroissement du niveau des charges administratives.

Il est vrai qu'il convient de veiller que le dialogue social au niveau communautaire ne crée pas des éléments de lourdeurs qui iraient en définitive à l'encontre de l'objectif poursuivi.

Elément nouveau par rapport au précédent Agenda, la Commission prévoit d'explorer la dimension intergénérationelle des questions sociales selon deux axes :

- d'une part, elle annonce un Livre vert sur la dimension intergénérationnelle dès 2005, afin d'explorer les changements qu'engendre l'évolution démographique et les adaptations à opérer sur les systèmes de protection sociale et de retraite. S'il est traité dans toute sa plénitude, le thème, également annoncé, des familles et des difficultés auxquelles elles se heurtent, devrait donner l'écho qu'elle mérite, à la proposition du Groupe de haut niveau sur l'avenir de la protection sociale, pour permettre aux couples d'avoir le nombre d'enfants qu'ils désirent ;

- d'autre part, la Commission rappelle que les partenaires sociaux ont déjà fait part de leur engagement de mettre sur place un partenariat intergénérationnel, comme contribution à l'Initiative européenne en faveur de la jeunesse insérée dans le cadre de la stratégie de Lisbonne en réponse à une demande conjointe de la France, de l'Allemagne, de l'Espagne et de la Suède.

Un tel cadre devrait donner à la France et à l'Europe le cadre dont elles ont besoin pour une politique démographique dynamique.

L'Agenda social prévoit d'approfondir l'action de lutte contre la discrimination et pour l'égalité, avec un ensemble d'orientations et de mesures concrètes :

- une année européenne de lutte contre l'exclusion et la pauvreté en 2010 ;

- une initiative communautaire sur les dispositifs de nationaux de revenu minimum ;

- une année européenne de l'égalité des chances en 2007 ;

- la création de l'Institut européen pour l'égalité des genres, en réponse à la demande du Conseil européen de juin 2004. L'objectif est notamment d'aider les femmes à réintégrer le marché du travail pour atteindre les taux d'emploi féminin espérés dans le cadre des objectifs de Lisbonne ;

- en ce qui concerne plus spécifiquement la question des minorités ethniques, le cas des Roms est explicitement mentionné.

En réponse à une observation critique souvent entendue et notamment mentionnée par le Groupe de haut niveau sur l'avenir de la politique sociale dans une Union européenne élargie, suivant laquelle la stratégie de Lisbonne serait méconnue en dehors des seules élites, l'Agenda social prévoit plusieurs actions de communication et de partenariat, dont l'objectif est d'élever le niveau de confiance des citoyens envers l'Europe :

- d'une part, il reprend l'initiative du Conseil européen de mars 2004 sur le partenariat pour le changement entre tous les acteurs dont dépend le succès des initiatives européennes : les autorités publiques, les partenaires sociaux et la société civile. L'enjeu est la compréhension et l'adhésion aux réformes des autorités décentralisées, des organisations syndicales, des structures professionnelles et des ONG ;

- d'autre part, il prévoit, à des fins d'évaluation, l'organisation d'un forum annuel sur la mise en œuvre de l'Agenda social ;

- en outre, en complément, il se donne pour objectif d'assurer, au niveau mondial, la promotion du modèle social européen, notamment de l'objectif d'un travail décent, tant auprès des partenaires économiques et commerciaux de l'Union que des organisations internationales. Cette action doit notamment s'appuyer sur le rapport de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, réunie sur l'égide de l'OIT ;

- enfin, en ce qui concerne plus spécifiquement deux des principaux instruments communautaires de mise en œuvre de l'Agenda, la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) et le Fonds social européen (FSE), la Commission prévoit d'en améliorer la gouvernance par une sensibilisation des acteurs et partenaires. Une large campagne de communication, qui s'adressera également aux parlements nationaux, est ainsi envisagée.

L'examen attentif de la proposition de la Commission fait apparaître un certain nombre d'ambiguïtés qu'il convient de lever et sujets qui mériteraient d'être soit plus approfondis, soit mentionnés, alors qu'ils sont absents.

S'agissant des services sociaux d'intérêt général (SSIG), la Commission envisage deux types de mesures.

Les premières devraient être présentées dans le cadre d'une communication destinée à clarifier le cadre dans lequel ces services fonctionnent et peuvent être modernisés. C'est ce qui a déjà été annoncé dans le livre blanc de 2004 sur les services d'intérêt général. L'objectif est d'établir l'inventaire des politiques communautaires qui sont en rapport avec elles et de contribuer à leur modernisation, en décrivant leurs différentes modalités d'organisation et de fonctionnement. La portée d'une telle initiative apparaît cependant, en l'état, incertaine.

La deuxième mesure viserait à préciser, en s'appuyant sur les dispositions du traité relatives aux aides d'Etat, sous quelles conditions ces dernières sont compatibles avec les règles communautaires, pour les SSIG.

Une exemption de notification est certes évoquée pour les compensations de services publics de montants limités, de même que des conditions particulières pour les hôpitaux et le logement social.

Toutefois, il ne semble pas infondé de rappeler dès maintenant que la notion de SSIG recouvre des réalités très diverses et des activités très spécifiques, situation qui impose la plus grande prudence. En général, un service social d'intérêt général répond à une demande sociale précise qui n'est pas forcément satisfaite aux conditions du marché et par conséquent sans subvention.

En outre, les conditions dans lesquelles ces services sont délivrés varient fortement d'un Etat membre à l'autre, notamment en fonction du niveau de développement économique. Une certaine harmonisation préalable de leur niveau apparaît plus prioritaire qu'un simple contrôle de leur financement.

L'objectif affiché d'un " véritable marché européen du travail " qui fonctionnerait sans entrave directe ou indirecte, et de la création des conditions permettant aux acteurs concernés de tirer un profit maximum de l'espace européen, appelle également quelques précisions, dès lors qu'il ne concerne pas la seule levée des obstacles découlant des régimes de retraite professionnelle ou de défauts persistant dans la coordination des régimes de sécurité sociale.

La Commission envisage, en effet, d'aborder dans le cadre d'un groupe de haut niveau, dès 2005, la question des périodes transitoires agréées lors du dernier élargissement en matière de libre circulation des travailleurs. Classiques, de telles dispositions de sauvegarde ont été souhaitées par les anciens Etats membres qui les ont prévues.

Il convient donc qu'elles fassent l'objet d'une approche pragmatique.

L'immigration économique en provenance des pays tiers est évoquée dans le cadre de l'annonce du livre vert sur la dimension intergénérationnelle et de celle d'un suivi des flux migratoires depuis l'élargissement, en tenant notamment compte des futurs élargissements.

Il conviendra, pour les mêmes raisons de sensibilité du marché du travail, de traiter avec précaution ces questions, à la lumière notamment des débats sur le livre vert sur les migrations économiques. Celui-ci vient d'être présenté en janvier 2005 et n'a pas encore fait l'objet de la discussion de fond qu'il appelle.

Il est regrettable que la question de la cohésion sociale ne soit pas abordée d'une manière plus large qu'elle ne l'est. Bien que la Commission indique en introduction de sa communication souscrire à cet objectif, il ne fait l'objet que d'une rubrique de l'axe intitulé " une société plus solidaire ". Deux types de mesures seulement sont annoncés : une initiative sur les dispositifs de revenu minimum et l'intégration des exclus du marché du travail ; l'opération 2010, année européenne de la lutte contre l'exclusion et la lutte contre la pauvreté.

Il est par conséquent à craindre que le fond de la question, les conditions d'un partage suffisamment harmonieux des fruits de la croissance, ne soit pas traité.

La question de l'harmonisation sociale entre les Etats membres et principalement celle du rattrapage progressif, par le haut, des Etats les moins avancés parmi les nouveaux adhérents, n'est pas évoquée.

En faisant l'impasse sur cet élément, pourtant essentiel, la Commission néglige d'abord un aspect fondamental de l'adhésion des peuples à la construction européenne, dont le degré dépend largement, de toute évidence, des perspectives de progrès qu'ils anticipent.

De même, l'absence de mention de la question des travailleurs pauvres dans certains pays, alors même que la notion d'emploi décent est mise en avant par le document au titre des objectifs généraux, justifie certaines appréhensions.

Alors qu'un grand nombre d'Etats membres parmi les plus anciens doit faire face à ce défi, l'Agenda ne prévoit pas de disposition sur les politiques d'intégration, dont il faut convenir, sauf à risquer de les voir définitivement échouer, qu'elles ne se résument pas à des seules actions de lutte contre les discriminations.

Il faut en effet rappeler que la croissance ne crée pas nécessairement d'une manière spontanée les conditions d'une telle intégration.

Il serait donc souhaitable de combler cette lacune, précisant notamment les principales orientations permettant d'atteindre cet objectif.

La réussite d'une stratégie aussi exigeante et ambitieuse que celle de Lisbonne repose sur une meilleure association des salariés aux objectifs et stratégies des entreprises.

Il convient donc de compléter l'Agenda social par une référence affirmée à la participation des salariés, et au développement de l'actionnariat salarié.

Une telle mention permettrait de combler les inégalités entre les Etats membres, les entreprises et les secteurs d'activité.

Au-delà, le même objectif vaut pour le développement de l'actionnariat populaire, qui constitue dans le contexte actuel un complément indispensable au développement des fonds de pension, car reposant sur une autre approche du capital économique et industriel.

Conclusion :

La présentation de ce document par M. Daniel Garrigue, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 16 février 2005, a été suivi d'un débat.

Le Président Pierre Lequiller a souligné que l'Europe devait avancer sur les sujets sociaux pour être populaire. Certains considèrent que les systèmes sociaux relèvent de l'identité nationale et des compétences de chaque Etat. Ce débat a d'ailleurs eu lieu à la Convention. Mais il est essentiel de progresser sur ces questions, pour que l'Europe n'ait pas qu'une image exclusivement économique, laquelle n'est pas bonne. Il a estimé que la Délégation, en l'espèce tenue par les délais d'examen de l'Agenda social, devrait approfondir ces sujets.

M. Jérôme Lambert a déploré les conditions dans lesquelles la Délégation est conduite à examiner l'Agenda social. Il a affirmé largement partager la position du rapporteur. L'Agenda comporte surtout des affirmations de principe allant dans le bon sens, auxquelles on ne peut s'opposer, mais dont on ne peut évidemment se contenter. Il est regrettable que l'une des seules avancées concerne la consultation des partenaires sociaux sur les restructurations, car en la matière, une telle consultation intervient généralement trop tard. La priorité devrait plutôt être de prévenir ces restructurations. Il faut effectivement être prudent sur l'objectif affiché d'un véritable marché européen du travail. Les imprécisions relatives aux services sociaux d'intérêt général sont préoccupantes, et il est regrettable que l'objectif de cohésion sociale ne soit pas abordé de manière plus large.

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a indiqué que pour éviter les restructurations, il convient avant tout de définir une stratégie industrielle qui permette de s'affirmer sur le marché mondial. C'est un élément novateur et important de la réactivation de la stratégie de Lisbonne.

Le Président Pierre Lequiller a rappelé que M. Jean-Claude Juncker, Premier ministre et ministre des Finances luxembourgeois, a été élu président de l'Eurogroupe à l'automne dernier. Il constitue un contrepoids politique à la Banque centrale européenne, ce qui représente un progrès important.

MM. Jean-Claude Lefort et Jérôme Lambert ont souligné que le président de la Banque centrale européenne n'aura pas à tenir compte des orientations définies par le président de l'Eurogroupe, l'indépendance de la Banque centrale européenne étant garantie par le traité, qui n'a pas été modifié sur ce point.

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a estimé que la responsabilité de la Réserve fédérale (Fed) américaine devant le pouvoir politique est plus étendue que celle de la Banque centrale européenne (BCE), car son indépendance n'est garantie que par un acte du Congrès. Ce dernier peut plus facilement le modifier que l'on ne peut réviser le traité. L'indépendance de la Fed est donc moins importante que celle de la BCE.

M. Pierre Forgues a souhaité obtenir des précisions sur ce qu'il fallait entendre par la création d'un " Forum de haut niveau " sur les restructurations, ainsi que par une " politique démographique dynamique ". Il a regretté que l'Agenda n'aborde pas l'essentiel, c'est-à-dire l'harmonisation sociale entre les Etats membres et principalement le rattrapage, par le haut, des Etats les moins avancés.

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a indiqué que le Forum de haut niveau sur les restructurations aura pour mission d'animer un débat sur cette question. En ce qui concerne la politique démographique, il faut en priorité assurer le renouvellement des générations, en agissant sur des facteurs tels que le logement, les aides aux familles ou l'école . Il y a en Europe un écart entre le nombre d'enfants qui naît par foyer et le nombre d'enfants désiré par les parents. Quant à l'harmonisation, elle doit également permettre d'être compétitif, d'assurer le plus haut niveau d'emploi et de renforcer la cohésion sociale.

La Délégation a pris acte de la communication de la Commission sur l'Agenda social.