Cette communication de la Commission a pour objet d’établir un programme-cadre intitulé « Droits fondamentaux et justice » doté d’un budget de 482 millions d’euros (contre 543 millions initialement prévu par la Commission) s’inscrivant dans le cadre des perspectives financières 2007-2013.

A l’occasion de l’adoption du nouveau cadre financier 2007-2013, la Commission souhaite en effet rationaliser les interventions budgétaires de la Communauté en vue de la construction de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. A cette fin, elle a présenté trois programmes-cadres (« Solidarité et gestion des flux migratoires », « Sécurité et protection des libertés », « Droits fondamentaux et justice »), qui remplaceront la pléthore d’instruments que la Commission gère actuellement dans ce domaine.

Le programme-cadre « Droits fondamentaux et justice » vise quatre séries d’objectifs :

- promouvoir l’émergence d’une société européenne fondée sur la citoyenneté de l’Union européenne et respectueuse des droits fondamentaux ; combattre l’antisémitisme, le racisme et la xénophobie ;

- lutter contre la violence sous toutes ses formes survenant dans les sphères publique et privée à l’encontre des enfants, des adolescents et des femmes, et prévenir la consommation de drogue ;

- promouvoir la coopération judiciaire afin de contribuer à la création d’un véritable espace européen de justice en matière civile et commerciale ;

- promouvoir la coopération judiciaire afin de contribuer à la création d’un véritable espace européen de justice en matière pénale.

Ces objectifs ayant des bases juridiques différentes dans les traités, le programme-cadre comprend quatre programmes spécifiques distincts :

- le programme spécifique « Combattre la violence (Daphné), prévenir la consommation de drogue et informer le public », fondé sur l’article 152 du traité instituant la Communauté européenne, qui devra être adopté par le Conseil à la majorité qualifiée et en codécision avec le Parlement européen ;

- le programme spécifique « Droits fondamentaux et citoyenneté », fondé sur l’article 308 du traité instituant la Communauté européenne (clause de flexibilité), qui devra être adopté par le Conseil à l’unanimité après consultation du Parlement européen ;

- le programme spécifique « Justice pénale », fondé sur l’articles 31 et 34 du traité sur l’Union européenne, qui devra être adopté par le Conseil à l’unanimité, après consultation du Parlement européen ;

- le programme spécifique « Justice civile », fondé sur les articles 61 et 67 du traité instituant la Communauté européenne, qui devra être adopté par le Conseil à la majorité qualifiée et en codécision avec le Parlement européen.

Seuls le premier et le quatrième de ces programmes spécifiques (« Combattre la violence (Daphné), prévenir la consommation de drogue et informer le public », « Justice civile ») ont été jugés législatifs par le Conseil d’Etat. Le Gouvernement a cependant jugé opportun de saisir le Parlement français de l’ensemble de ces programmes, qui s’inscrivent dans le même programme-cadre, au titre de l’article 88-4 de la Constitution, comme le lui a suggéré le Conseil d’Etat. Le contenu de ces programmes et les discussions y relatives sont détaillés ci-après.

Les objectifs spécifiques de ce programme, doté d’un budget de 138,2 millions d’euros pour la période 207-2013, sont les suivants :

- prévenir et combattre toutes les formes de violence à l’encontre des enfants, des adolescents et des femmes, en prenant des mesures préventives et en offrant une assistance aux victimes, au moyen d’actions comme l’assistance aux organisations non gouvernementales actives dans ce domaine, la sensibilisation de publics cibles ou la diffusion des résultats obtenus dans le cadre des précédents programmes Daphné ;

- promouvoir des actions transnationales visant notamment à créer des réseaux multidisciplinaires, diffuser les bonnes pratiques, sensibiliser des publics cibles à la violence et aux problèmes causés par la consommation de drogue ;

- associer la société civile à la mise en œuvre de la stratégie et des plans d’action de l’Union européenne en matière de drogue ;

- contrôler, mettre en œuvre et évaluer la réalisation des actions spécifiques dans le cadre des plans d’action « drogue » 2005-2008 et 2009-2012.

Afin d’atteindre ces objectifs, le programme soutiendra des actions spécifiques menées par la Commission (études, recherches, sondages, organisations de campagnes, etc .), des projets transnationaux d’intérêt communautaire présentés par trois Etats membres au moins, l’assistance à des organisations non gouvernementales et l’octroi de subvention de fonctionnement à la fédération européenne pour les enfants disparus et sexuellement exploités.

Les pays participants visés sont les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) qui sont parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), les pays candidats associés à l’Union, les pays des Balkans occidentaux participant au processus de stabilisation et d’association ainsi que, le cas échéant, les autres pays candidats lorsque cela pourrait préparer leur adhésion.

Les principaux groupes cibles visés sont, s’agissant de la lutte contre la violence, les victimes de violence, les groupes à risques, le personnel enseignant et les éducateurs, la police et les travailleurs sociaux, le personnel médical et paramédical, les ONG, les syndicats, les syndicats, les communautés religieuses, etc. S’agissant de la drogue, les groupes cibles sont les adolescents, les groupes vulnérables et les populations des quartiers défavorisés.

Le financement communautaire prendra la forme de subventions, généralement octroyées à la suite d’appels à propositions, et de marchés publics pour les mesures d’accompagnement. La Commission adoptera un programme de travail annuel précisant ses objectifs spécifiques et ses priorités thématiques. Elle serait assistée à cette fin par un comité composé de représentants des Etats membres.

La commission des droits de la femme et de l’égalité des genres du Parlement européen souhaite scinder ce programme en deux programmes distincts, afin de garantir l’indépendance du programme DAPHNE et ne pas le confondre avec les efforts menés par l’Union en matière de lutte contre la toxicomanie.

Ce programme, doté d’un budget de 96,5 millions d’euros pour la période 2007-2013, a pour objet la promotion des droits fondamentaux prévus par la Charte des droits fondamentaux, le développement d’une société européenne fondée sur le respect des droits fondamentaux, le renforcement de la société civile et la lutte contre le racisme et la xénophobie en favorisant la tolérance. Son action sera complémentaire de celle menée par la future Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne. Il soutiendra à cette fin des actions telles que :

- des actions spécifiques menées par la Commission (études et travaux de recherche, sondages et enquêtes, organisation de campagne et de manifestations publiques, création et gestion de sites Internet, etc .) ;

- des projets transnationaux d’intérêt communautaire présentés par trois Etats membres au moins ;

- le soutien aux activités des ONG poursuivant les objectifs généraux du programme ;

- une subvention de fonctionnement destinée à cofinancer les dépenses liées au programme de travail permanent de l’Association des Conseils d’Etat et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne.

Les discussions au Conseil sur ce programme ont fait apparaître une difficulté relative au choix de sa base juridique. La Commission a fondé sa proposition sur l’article 308 instituant la Communauté européenne, qui dispose que « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ». Or, le service juridique du Conseil a rappelé, dans un avis du 14 septembre 2005, que l’article 308 TCE ne peut être invoqué que si « aucune autre disposition du traité ne confère les pouvoirs d’action requis pour adopter l’acte ».

Il estime par conséquent nécessaire d’inclure dans la base juridique d’autres articles du traité (art. 13 § 2, 137 § 2 a , 149 § 4, 150 § 4, 151 § 5, 152 § 4 c , 153 § 4 et 175 § 1 du TCE) « afin de couvrir les activités visant à promouvoir les droits et principes fondamentaux qui constituent des objectifs communautaires, pour la réalisation desquels le traité a prévu des bases juridiques expresses permettant d’adopter des mesures d’encouragement », tout en maintenant la référence à l’article 308 TCE afin de couvrir le volet du programme lié à la promotion des droits fondamentaux conférés par le traité, mais pour lesquels celui-ci n’a pas prévu de compétences particulière permettant d’adopter de telles mesures. Le service juridique du Conseil a également suggéré, à juste titre, de supprimer les références au traité constitutionnel, compte tenu de l’incertitude pesant sur son avenir, et à l’insertion de la Charte des droits fondamentaux dans celui-ci.

Ce programme, doté d’un budget de 199 millions d’euros, vise notamment à :

- favoriser la coopération judiciaire en matière pénale, notamment dans le but :

- de promouvoir la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements ;

- d’éliminer les obstacles que créent les disparités entre les systèmes judiciaires des Etats membres ;

- de favoriser le rapprochement du droit pénal matériel relatif à la grande criminalité ayant une dimension transfrontalière ;

- de poursuivre l’instauration de règles minimales relatives à certains aspects du droit de la procédure pénale ;

- de favoriser une bonne administration de la justice en évitant les conflits de compétence ;

- d’améliorer les échanges d’information provenant des casiers judiciaires nationaux ;

- d’encourager les Etats membres à intensifier la coopération avec Eurojust dans la lutte contre la criminalité transfrontière ;

- d’améliorer la connaissance réciproque du droit et des système judiciaires des Etats membres en matière pénale et promouvoir et renforcer la constitution de réseaux ;

- veiller à la bonne mise en œuvre, à l’application adéquate et à l’évaluation des instruments de l’Union dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale ;

- améliorer l’information sur le droit des Etats membres et l’accès à la justice ;

- promouvoir la formation des acteurs judiciaires, des avocats et des autres intervenants du secteur judiciaire en droit de l’Union et en droit communautaire ;

- évaluer les conditions générales nécessaires pour renforcer la confiance mutuelle en améliorant la compréhension mutuelle entre les autorités judiciaires et les différents systèmes juridiques ;

- créer et mettre en place un système informatisé d’échange d’informations sur les casiers judiciaires et soutenir les études visant à instaurer d’autres types d’échanges d’informations.

Afin d’atteindre ces objectifs, le programme soutiendra des actions telles que :

- des actions spécifiques menées par la Commission (études et travaux de recherche, création d’un système informatisé d’échange d’information sur les casiers judiciaires, sondages et enquêtes, organisations de campagnes et d’évènements publics, etc .) ;

- des projets transnationaux soumis par deux Etats membres au moins ou par au moins un Etat membre et un autre Etat pouvant être soit un pays en voie d’adhésion soit un pays candidat ;

- le soutien des activités des ONG poursuivant des objectifs conformes aux objectifs généraux du programme ;

- une subvention de fonctionnement destinée à cofinancer les dépenses liées au programme de travail permanent du réseau européen de formation judiciaire.

Les groupes cibles sont les praticiens du droit (juges, procureurs, avocats, avoués, notaires, auxiliaires de justice, etc.), les représentants des services d’assistance aux victimes, aux autorités nationales compétentes et aux citoyens de l’Union en général. Le financement communautaire pourra prendre la forme de subventions ou de marchés publics.

Ce programme, doté d’un montant de 109,3 millions d’euros a notamment pour objectifs :

- de favoriser la coopération judiciaire en matière civile ;

- d’améliorer la connaissance réciproque du droit et des systèmes judiciaires des Etats membres en matière civile et d’encourager la mise en réseau, la coopération réciproque, l’échange et la diffusion d’informations, d’expériences et de bonnes pratiques ;

- de veiller à une bonne mise en œuvre, à une application correcte et à une évaluation des instruments communautaires dans les domaines de la coopération judiciaire en matière civile et commerciale ;

- d’améliorer l’information sur le droit des Etats membres et l’accès à la justice ;

- de promouvoir la formation des praticiens du droit en matière de droit de l’Union et de droit communautaire ;

- d’évaluer les conditions générales nécessaires pour renforcer la confiance mutuelle ;

- de faciliter le fonctionnement du réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale.

Afin d’atteindre ces objectifs, le programme soutiendra des actions telles que :

- des actions spécifiques menées par la Commission (études et travaux de recherche, création d’un système informatisé d’échange d’information sur les casiers judiciaires, sondages et enquêtes, organisations de campagnes et de séminaires, etc .) ;

- des projets transnationaux soumis par trois Etats membres au moins ;

- le soutien des activités des ONG poursuivant des objectifs conformes aux objectifs généraux du programme.

Les pays visés par le programme sont, outre les Etats membres, les pays candidats associés à l’Union, les pays des Balkans occidentaux participant au processus de stabilisation et d’association, ainsi que les autres pays candidats lorsque cela pourrait contribuer à préparer leur adhésion voire d’autres pays tiers si cela s’avère utile. Les groupes cibles sont les praticiens du droit (juges, procureurs, avocats, avoués, notaires, auxiliaires de justice, etc .), les autorités nationales compétentes et les citoyens de l’Union en général. Le financement communautaire sera accordé sous la forme de subventions et de marchés publics. La Commission sera assistée par un comité de gestion.