Base juridique :

Article 133 du traité instituant la Communauté européenne.

 Procédure :

Majorité qualifiée au sein du Conseil et consultation du Parlement européen.

 Avis du Conseil d’Etat :

 Motivation et objet :

Ce texte prévoit d’opérer, à partir du 1er janvier 2006, une véritable « révolution » tarifaire, qui aura pour conséquence de faire entrer, sur le marché européen, davantage de bananes dites « dollars ».

Le choc pour les producteurs communautaires sera rude et risque de les fragiliser encore, alors qu’ils travaillent, déjà, dans des conditions économiques et climatiques difficiles pour s’appliquer à assurer une production conforme aux normes européennes de qualité.

Il est donc proposé d’examiner la motivation et le contenu de la proposition de règlement, avant de souligner qu’il est indispensable, dans un contexte de démantèlement de la protection tarifaire des bananes communautaires, de renforcer le dispositif d’aide à nos producteurs.

C’est une question d’équité, qui, de plus, répond à des impératifs économiques et sociaux.

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I. Premièrement, la proposition de règlement met fin à la préférence communautaire en faveur des bananes produites dans l’Union .

En principe, la préférence communautaire doit permettre aux produits agricoles européens de conserver, grâce aux droits de douane, un avantage de prix par rapport aux produits importés.

Elle compense ainsi le haut degré d’exigence sociale, environnementale et sanitaire qui s’impose à nos producteurs. C’est, en vérité, l’élément clé de la protection du modèle agricole européen.

C’est pourquoi cette préférence bénéficie à toutes les productions faisant l’objet d’une organisation commune de marché, ce qui, depuis 1993, est le cas de la banane.

A cet égard, la proposition de règlement soumise à la Délégation constitue une rupture majeure, qui nous est imposée par les pays producteurs d’Amérique centrale.

Aujourd’hui, afin de protéger les bananes communautaires et celles de nos partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), moins compétitives que les bananes d’Amérique centrale, l’Europe a mis en place les barrières contingentaires et tarifaires suivantes :

- un contingent A de 2.220.000 tonnes, avec un droit de douane 75 euros/tonne et un droit « zéro » pour les bananes produites par les pays ACP ;

- un contingent B de 453.000 tonnes, avec un droit de douane de 75 euros/tonne et un droit zéro pour les bananes ACP ;

- un contingent C de 750.000 tonnes, avec un droit zéro, qui est réservé aux seules bananes ACP.

Les importations hors quota, quant à elles, c’est-à-dire celles de bananes « dollars », se voient appliquer un tarif de 680 euros/tonne. Les importations de bananes ACP hors contingents sont soumises à un droit préférentiel de 300 euros/tonne.

Ces protections ont été à l’origine de contentieux portés devant l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), de facto initiés par les multinationales américaines, qui sont les opérateurs des bananes « dollars » ( Chiquita , Del Monte, Dole…).

Or, jusqu’à ce jour, l’OMC a toujours donné raison aux adversaires de l’Union européenne. En 1999, l’Organe de règlement des différends a autorisé les Etats-Unis à appliquer des sanctions commerciales à l’encontre de l’Europe, pour une valeur de 200 millions de dollars. En conséquence, cette dernière a dû négocier un compromis avec l’administration américaine.

En avril 2001, le Commissaire européen en charge du commerce extérieur, Pascal Lamy, et son homologue américain, Robert Zoellick, concluaient un accord relatif à l’instauration, au plus tard, le 1er janvier 2006, d’un système de protection uniquement tarifaire du marché communautaire, ce qui a ouvert la voie à la levée des sanctions.

Par ailleurs, en novembre 2001, lors de la Conférence ministérielle de l’OMC de Doha, qui a vu le lancement d’un nouveau Cycle de négociations commerciales, l’Europe s’est engagée, auprès des pays d’Amérique centrale, à ne pas remettre en cause l’accès des bananes « dollars » au moment du passage au régime tarifaire.

La proposition de règlement dont est saisie la Délégation vise à mettre en œuvre cet accord, dont le respect conditionne, par ailleurs, l’avenir de la dérogation, accordée par l’OMC à Doha, qui autorise l’Europe à faire bénéficier, jusqu’à la fin 2007, les bananes ACP de préférences tarifaires spécifiques, conformément à la Convention de Cotonou.

Afin de respecter les engagements internationaux de l’Union, la Commission a notifié à l’OMC, le 1er février 2005, son intention de mettre en place un tarif de 230 euros/tonne.

Cette proposition a suscité un nouveau conflit avec les pays latino-américains. Ils ont estimé que ce tarif contrevenait au jugement de l’Organe de règlement des différends, selon lequel le nouveau droit doit «  au moins maintenir  » le niveau d’accès de leurs producteurs au marché européen.

Le Brésil, le Costa Rica, la Colombie, l’Equateur, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le Panama ont donc sollicité l’arbitrage de l’OMC, qui s’est conclu le 1er août 2005, par le rejet du tarif proposé par l’Union.

Le Collège des Commissaires a alors adopté, le 12 septembre 2005, une nouvelle proposition de tarif, à 187 euros/tonne, assortie d’un contingent spécifique de 775 000 tonnes à droit nul pour les bananes ACP.

Les pays latino-américains ayant contesté cette deuxième proposition, un nouvel arbitrage a été sollicité, et sera rendu le 26 octobre 2005.

Toutefois, quelle que soit l’issue de la procédure OMC, il est d’ores et déjà clair que la préférence communautaire ne sera plus assurée. Dans une étude de 1998, la Commission reconnaissait, elle-même, que le maintien du niveau de protection assuré par les quotas exigeait l’application d’un tarif de 275 euros.

Avec le droit proposé de 187 euros, nous sommes donc loin du compte.

A cela, il faut ajouter le risque posé par les bananes africaines, qui disposeront, avec le nouveau système d’importations, d’un avantage supplémentaire de compétitivité. En effet, elles continueront de bénéficier, après le premier janvier 2006, d’un tarif douanier nul contingenté, mais aussi d’un tarif hors contingent de 187 euros, au lieu du tarif actuel de 680 euros. Leur coût de revient étant comparable à celui des bananes latino-américaines, cet avantage tarifaire leur permettra toujours, quel que soit le niveau de prix établi sur le marché, de pratiquer, pour des quantités très supérieures au contingent, des prix d’un niveau inférieur, et ceci particulièrement sur le marché français.

Dans ces conditions, puisque l’OMC, sous l’impulsion des Etats-Unis, nous contraint à « lâcher », au bénéfice des pays d’Amérique centrale, la préférence communautaire, la défense de nos producteurs passe par le renforcement de l’aide compensatoire prévue par l’OCM.

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II. Cette réforme est d’autant plus nécessaire que le régime actuel de l’aide compensatoire ne permet plus à l’OCM d’atteindre son double objectif de commercialisation de la production européenne et d’obtention de revenus équitables pour la filière .

La banane est un secteur économique clef pour les Antilles. Elle représente, en Martinique et en Guadeloupe, 18 500 emplois au total, dont 13 200 emplois directs, 49,8 % de la valeur totale de la production agricole de la Martinique, 26,6 % de celle de la Guadeloupe et le tiers de l’espace rural martiniquais.

Cette filière traverse une crise très grave, qui, d’ailleurs, se traduit par un effondrement des cours. Les années 2002 et 2003 ont été particulièrement dramatiques pour les producteurs antillais : en 2002, le prix des bananes vertes atteignait 227 euros la tonne en Guadeloupe et 253 euros la tonne en Martinique, pour une moyenne communautaire de 337 euros, tendance qui s’est poursuivie (-10 % en Martinique, avec un prix de 207 euros et -3 % en Guadeloupe en 2003, avec un prix de 209 euros).

Conséquence : pour la seule Martinique, selon l’Insee, depuis 2000, le nombre des exploitations a baissé de 23 %.

La concurrence des bananes dollars qui représentent aujourd’hui plus de 60 % du marché communautaire, contre 18 % pour les producteurs communautaires, les faiblesses de la filière antillaise, notamment la concentration insuffisante de l’offre et l’hétérogénéité des produits, la succession des calamités naturelles, cyclones et sécheresses, menacent la pérennité d’un secteur de production, qui reste essentiel pour l’équilibre économique et social des Antilles.

Or le pire est à venir, avec les perspectives d’augmentation des importations résultant du prochain régime tarifaire.

Il est clair que, dans ces conditions, l’aide aux organisations de producteurs ne suffira pas à préserver la viabilité de leurs exploitations, ni à leur garantir un revenu adéquat.

Evoluant en fonction du niveau de prix de marché, l’aide compensatoire est, aujourd’hui, plafonnée sur des quantités de référence fixées par zone de production. Le quota global éligible à l’aide est fixé à 867 500 tonnes, et se divise ainsi :

- 420 000 tonnes pour les îles Canaries ;

- 150 000 tonnes pour la Guadeloupe,

- 219 000 tonnes pour la Martinique ;

- 50 000 tonnes pour Madère, les Açores et Algarve ;

- 15 000 tonnes pour la Crète et la Laconie ;

- 13 500 tonnes pour Chypre.

Dans ce contexte, la Délégation doit marquer son soutien à la démarche remarquable qui a conduit les producteurs européens, avec l’appui des élus locaux, à surmonter les clivages d’intérêt, pour demander collectivement, à Madère, en septembre 2004, l’introduction d’un nouveau régime d’aide.

Leur revendication a été, depuis lors, reprise par les gouvernements de la France, de l’Espagne, du Portugal et de Chypre, dans le cadre d’un mémorandum, transmis le 20 septembre 2005, à la Commission européenne.

Pour l’essentiel, ce document propose :

- l’octroi d’un droit à paiement à chaque producteur, sur la base des aides perçues au cours de la période 2000-2004, cette période de référence large devant permettre de compenser l’influence des campagnes anormales ;

- l’institution d’une enveloppe budgétaire minimale pour ce soutien, qui soit égale au montant global annuel le plus élevé des aides versées au cours de la période de référence ;

- la révision de la référence retenue pour l’enveloppe budgétaire, afin de tenir compte de l’évolution du marché au cours des trois premières années d’application du nouveau régime tarifaire ;

- l’attribution du droit à paiement à taux plein à tout producteur livrant au moins 70 % de son volume de référence, correspondant à la moyenne des quantités livrées pendant la période de référence. Au-dessous de 70 %, les droits seraient réduits selon une règle de proportionnalité.

- enfin, au terme de chaque période de trois ans, les droits seraient intégralement maintenus pour les producteurs réalisant au moins 70 % de leurs quantités de référence et réduits, selon une règle de dégressivité, en deçà de ce seuil.

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La Délégation a examiné ce texte au cours de sa réunion du 25 octobre 2005. Sa présentation par M. Alfred Almont, rapporteur, a été suivie d’un débat.

Le Président Pierre Lequiller a souligné que la France n'est pas isolée sur ce dossier puisqu'elle a formé une alliance avec l'Espagne, Chypre et le Portugal.

M. Jérôme Lambert a établi un parallèle entre la réforme en cours de l'OCM du sucre et celle de l'OCM de la banane : on assiste au niveau international au démantèlement d'un des principes fondateurs de la politique agricole commune, celui de la préférence communautaire.

M. Jérôme Lambert a indiqué que dans sa région, plusieurs productions, comme la production ovine, bénéficient d'un système de mesures compensatoires. Ces systèmes fonctionnent mais ils tendent à être toujours remis en cause. Il faut être conscient du décalage entre les souhaits et la réalité. Ces mesures sont des « rustines », et leur pérennité est pour le moins incertaine. Dureront-elles quelques mois, quelques années ? L'expérience montre que ce type d'arrangement n'est jamais durable. Il faut éviter à l'avenir de recourir à ce procédé, sous peine d'être obligé de l'utiliser de manière systématique.

Il semble que la Commission s'apprête à remettre en cause l'ensemble des OCM, pas forcément dans le but de les démanteler mais pour élaborer un cadre unique, une OCM unique à la place de toutes les OCM existantes. Elle a en tout cas lancé une réflexion sur ce sujet. M. Jérôme Lambert a conclu son intervention en indiquant qu'il apportait son soutien aux propositions du rapporteur mais qu'il était néanmoins inquiet.

Le rapporteur a rappelé qu'aujourd'hui, le principal problème est le poids des Etats-Unis sur le marché de la banane. Depuis les années 2000, le marché se trouve de ce fait déséquilibré, à cause du sur-approvisionnement en bananes « dollars ». En conséquence, les aides compensatoires sont devenues insuffisantes. Or l'un des principaux objectifs affichés par l'Union européenne est bien l'objectif de cohésion. En Martinique, la production de bananes est la seule production d'exportation. Si cette production devait disparaître, cela serait catastrophique, et pas uniquement pour les producteurs : le secteur du fret serait gravement touché, il y aurait un renchérissement du coût de la vie, ainsi qu'un problème social considérable, étant donné le nombre de familles vivant de cette production. Dans la mesure où un tiers de l'espace rural martiniquais serait laissé en friche, les conséquences seraient également graves pour le tourisme.

A cause des Etats-Unis, le volet externe de l'OCM ne donne pas satisfaction. C'est pourquoi il faut un renforcement de son volet compensatoire. Certes, il y a des divergences entre les Etats européens concernés, puisque par exemple la production de bananes aux Canaries se porte plutôt bien. Malgré ces divergences, les quatre Etats sont parvenus à former un front commun : la France n'est donc plus seule face à la Commission. Il importe que la Délégation apporte son soutien à la position du gouvernement français.

M. Jacques Myard a demandé quelques précisions techniques, notamment sur la nature des aides versées : s'agit-il d'aides directes à l'agriculture ?

Le rapporteur a répondu qu'il s'agit effectivement d'aides au revenu.

M. Jacques Myard a souligné combien cette question comporte une menace pour les intérêts français, puisqu'il peut aboutir à déstabiliser gravement la Martinique et la Guadeloupe. Ce dossier est explosif. Il faut demander le rétablissement de la préférence communautaire. Cela équivaut à remettre en cause la politique ultra-libérale de l'OMC, mais c'est nécessaire si l'on ne veut pas créer les conditions d'une révolte sociale dans les Antilles. Il faut exiger la mise en place d'une dérogation permettant de rétablir la préférence communautaire. M. Jacques Myard a demandé que la Délégation exprime une prise de position ferme en ce sens.

Le rapporteur a complété l'intervention de M. Jacques Myard en faisant observer que la remise en cause de cette préférence communautaire traduit une tendance qui risque de miner l'ensemble de la politique agricole commune.

M. Didier Quentin a exprimé son accord avec la demande de M. Jacques Myard, et rappelé que cette question a souvent été un sujet de combat pour la diplomatie française, et notamment pour le Président de la République.

M. Jacques Myard a observé que les Etats-Unis, pragmatiques, pratiquent ce qui équivaut à une « préférence américaine ». Le rétablissement de la préférence communautaire est justifié.

M. Didier Quentin a regretté que, contrairement aux bananes « dollars », les bananes produites dans l'Union européenne ne soient pas assez clairement identifiées sur les étalages, et que seules les bananes « dollars » fassent l'objet d'un marquage visuel efficace.

M. André Schneider a approuvé la proposition du rapporteur et s’est réjoui que la Délégation agisse pour préserver les espaces ruraux et les activités agricoles de la Guadeloupe et de la Martinique. Il s’est déclaré surpris par les différences de prix des bananes entre la France et l’Allemagne, où celles-ci sont vendues moins chères, et a souhaité savoir si ce différentiel découlait d’accords bilatéraux conclus par la France avec certaines de ses anciennes colonies.

Le rapporteur a précisé que la France n’a plus d’accords bilatéraux dans ce domaine, qui est régi par les accords conclus par l’Union européenne avec les pays ACP. Il a indiqué que certains Etats membres, en particulier parmi ceux ayant adhéré le 1er mai 2004, s’approvisionnent exclusivement en bananes « dollars ». Celles-ci sont moins chères mais ne répondent pas à nos exigences de qualité et sont produites dans des conditions sociales proches de l’esclavage.

M. Jacques Myard a souhaité ajouter un 5ème paragraphe aux conclusions proposées par le rapporteur, ainsi libellé : « 5. Estime cependant qu’il s’agit là d’un pis-aller et qu’il est urgent de reconsidérer la question pour maintenir la préférence communautaire, qui est la seule de nature à éviter la déstabilisation sociale aux Antilles ».

Le Président Pierre Lequiller a également proposé d’ajouter un 5ème paragraphe aux conclusions, ainsi rédigé : « 5. Demande néanmoins le maintien de la préférence communautaire, principe auquel la Délégation est attachée et qui est le seul de nature à éviter la déstabilisation sociale aux Antilles ».

M. Jacques Myard a indiqué se rallier à la formulation proposée par le Président Lequiller.

A la suite de ce débat, la Délégation a approuvé les conclusions suivantes, ainsi modifiées :

«  La Délégation,

- le maintien intégral, au terme de chaque période de trois ans, des droits pour les producteurs réalisant au moins 70 % de leurs quantités de référence, avec une réduction des droits, selon une règle de dégressivité à définir, pour les producteurs se situant en deçà de ce seuil .

5. Demande néanmoins le maintien de la préférence communautaire, principe auquel la Délégation est attachée et qui est le seul de nature à éviter la déstabilisation économique et sociale aux Antilles françaises.  »