Mes chers collègues,

La Délégation doit examiner en vertu de l’article 88-4 une proposition de décision qui formalise l’aménagement du système de correction de la contribution britannique au budget de l’Union convenu le 16 décembre dernier par le Conseil européen. Cette décision, dite « décision ressources propres », a vocation à s’appliquer pour la période 2007-2013 en modifiant la décision « ressources propres » du 29 septembre 2000.

L’examen de cette proposition de décision ne soulève en soi aucun problème particulier, puisqu’il s’agit de la traduction juridique et technique, pour les recettes, du compromis politique obtenu en décembre 2005. Mais il nous donne l’occasion de faire le point sur l’état des négociations sur les perspectives financières pour 2007-2013, négociations qui semblent – enfin – en voie d’achèvement. D’autre part, nous aurons à débattre de nouveau de cette « décision ressources propres » dans quelques mois à l’Assemblée nationale, en commission puis en séance publique.

En effet, la procédure d’adoption des décisions sur les ressources propres implique les Parlements nationaux : une fois que cette décision aura été adoptée à l’unanimité au Conseil des ministres après consultation du Parlement européen, elle n’entrera en vigueur qu’après son « adoption par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » (article 269 du traité CE), ce qui signifie pour la France que le texte sera soumis à l’approbation du Parlement en vertu de l’article 53 de la Constitution.

Avant de vous présenter cette proposition de décision, qui se rapporte au volet « recettes » des perspectives financières pour 2007-2013, je voudrais faire le point sur le calendrier des négociations et évoquer les éléments essentiels de l’accord finalement conclu le 4 avril dernier concernant le volet « dépenses ».

A l’issue de négociations particulièrement difficiles, les vingt-cinq chefs d’Etat et de gouvernement ont élaboré un compromis lors du Conseil européen de décembre 2005 : un montant de 862,363 milliards d’euros en crédits d’engagement pour la période 2007-2013 (1,045 % du RNB de l’Union), soit 819,380 milliards d’euros en crédits de paiement (0,99 % du RNB de l’Union).

Restait à faire entériner ce compromis par le Parlement européen, ce qui s’annonçait difficile. Le Parlement européen tenait à défendre ses priorités et ses prérogatives, tant au plan institutionnel que sur le plan quantitatif. Aussi des négociations se sont-elles engagées sous forme de « trilogues » mensuels, entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission, à partir de janvier 2006.

Les principales demandes du Parlement européen par rapport à l’accord résultant du Conseil européen étaient les suivantes :

- une reconnaissance de son rôle dans le futur réexamen d’ensemble du budget européen et dans la démarche d’amélioration de la gestion des fonds communautaires,

- sur le plan quantitatif, un montant de 12 milliards d’euros supplémentaires, et des concessions en termes de flexibilité budgétaire.

Les trois premiers trilogues ont été infructueux. L’incertitude persistante menaçait de faire prendre un retard très préjudiciable à l’application du nouveau cadre financier, en particulier s’agissant des programmes des Fonds structurels et des Nouveaux Etats membres.

Le Conseil européen de mars 2006 a donc rappelé solennellement « l’importance de conclure dans les plus brefs délais possibles le nouvel accord interinstitutionnel », tout en réaffirmant que l’accord de décembre « a donné à l’Union les moyens de mener à bien ses politiques, y compris celles qui contribuent concrètement à la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée ». Or l’un des arguments principaux des parlementaires européens était justement que le volume de crédits fixé en décembre ne suffirait pas à mener les actions que l’Union s’est engagée à mener dans les prochaines années.

Le trilogue du 4 avril a finalement abouti à un accord entre la Présidence du Conseil, la Commission, et les négociateurs du Parlement européen. La Présidence autrichienne s’est félicitée de cet accord et a constaté mi-avril qu’il recueillait l’assentiment unanime des Etats membres dans le cadre du Comité des représentants permanents. Le Président de la Commission, le Président du Parlement européen et les groupes PPE, PSE et ADLE ont également marqué leur satisfaction.

Le texte final sera adopté formellement par le Conseil dans quelques jours, et le Parlement européen devrait adopter le texte lors de sa session plénière du 15 au 18 mai.

Au niveau quantitatif, le Parlement a obtenu au total 4 milliards d’euros de dépenses supplémentaires pour la période 2007-2013. Ces crédits supplémentaires ont été affectés à différentes politiques, selon une répartition qui satisfait la France car les politiques concernées figuraient parmi les priorités du gouvernement français : la recherche, la culture, la PESC, et Erasmus, notamment.

Pour autant, les plafonds adoptés par le Conseil européen de décembre ne sont majorés que de 2 milliards d’euros, portant l’enveloppe globale à 864,316 milliards d’euros en crédits d’engagement, soit 1,048 % du RNB de l’Union. En effet, les deux autres milliards se situent hors du cadre financier : il s’agit d’un milliard et demi d’euros au titre des réserves pour aides d’urgence et de 500 millions d’euros d’économies réalisées dans le système de pensions des fonctionnaires européens.

En crédits de paiement, le trilogue a accru l’enveloppe globale de 1,4 milliard d’euros, pour un total de 820,780 milliards d’euros soit 1 % du RNB.

S’agissant de la flexibilité budgétaire, dont le Parlement européen réclamait le développement, l’Instrument de flexibilité a finalement été maintenu à son niveau actuel de 200 millions par an, conformément aux exigences des Etats membres qui tenaient à respecter strictement l’impératif de discipline budgétaire.

Les Etats membres avaient, en effet, fermement indiqué qu’ils pourraient envisager soit une légère augmentation du volume global des crédits, soit une augmentation de la flexibilité, mais pas les deux. C’est donc la démarche d’augmentations ciblées au bénéfice de certaines politiques communautaires qui a été choisie.

S’agissant de la répartition des crédits entre les différentes politiques communautaires, on peut noter par exemple que la Rubrique 4 relative aux actions extérieures de l’Union s’élève pour la période à 49,5 milliards d’euros (dont 10,6 milliards pour l’Instrument européen de voisinage et de partenariat et 1,74 milliard d’euros pour la P.E.S.C.), et qu’à l’intérieur de la Rubrique 1, l’accord prévoit :

* 308 milliards d’euros pour les Fonds structurels, soit 422 millions d’euros de plus que dans le cadre de l’accord de décembre ;

* 48,1 milliards d’euros pour le septième programme-cadre de recherche, soit une augmentation de 60 % par rapport au sixième programme-cadre,

* 7,2 milliards d’euros pour les Réseaux transeuropéens de transport et d’énergie, soit 500 millions de plus que dans l’accord de décembre,

* 6,75 milliards d’euros pour l’ensemble des actions d’éducation et de formation (y compris Erasmus),

* 900 millions d’euros pour le programme Galiléo.

A ces montants il convient d’ajouter les fonds qui pourront être consacrés à de nombreux projets par l’intermédiaire de la Banque Européenne d’Investissement, notamment, et qui ne sont pas comptabilisés dans le budget communautaire.

A cet égard, la facilité de la BEI consacrée aux projets de recherche-développement à hauteur de 2 milliards d’euros, dont la création avait été proposée par la France, est l’un des éléments les plus satisfaisants de l’accord : même si certains ont pu trouver décevant le montant finalement affecté au septième programme-cadre dans le budget, il convient d’avoir une vision d’ensemble des sources de financement possibles pour la recherche en Europe, et de ne pas sous-estimer les possibilités qu’offrent de nouveaux instruments de financement.

De plus, il serait possible d’articuler plus efficacement, dans les années qui viennent, deux politiques de l’Union européenne : la politique régionale et la politique en faveur de la recherche. Rendre ces deux politiques complémentaires serait tout à fait conforme à l’esprit de la « stratégie de Lisbonne ». Comme je l’avais déjà fait valoir lors de la présentation de notre rapport sur les perspectives financières en juin 2005, il serait souhaitable qu’une partie des Fonds structurels soit utilisée comme des crédits de recherche, sous forme d’appels à projets.

La proposition de décision sur les ressources propres précise :

- la structure et les modalités de perception des recettes de l’Union,

- le plafond des ressources propres susceptibles d’être appelées pour financer les dépenses communautaires,

- la correction budgétaire dont bénéficie le Royaume-Uni et ses modalités de financement.

La procédure d’adoption de ce texte est lourde puisque, comme je l’ai rappelé en introduction, elle suppose non seulement l’unanimité au Conseil mais aussi une ratification par chaque Etat membre. Ceci explique que la proposition prévoie une entrée en vigueur de ses dispositions au plus tard début 2009, avec application rétroactive à partir du 1er janvier 2007.

La principale disposition contenue dans ce texte concerne le calcul de la « correction britannique ». On le sait, ce fût l’élément crucial des négociations lors de ce Conseil européen.

Il avait été finalement décidé que le mécanisme de correction en faveur du Royaume-Uni serait maintenu, de même que la réduction du financement de cette correction (ou « rabais sur le rabais ») dont bénéficient l’Allemagne, l’Autriche, la Suède et les Pays-Bas.

Mais il avait surtout été décidé qu’au-delà d’une période de transition, le Royaume-Uni devrait participer pleinement au financement des coûts de l’élargissement. Le calcul du « chèque britannique » sera donc ajusté à la baisse par l’exclusion progressive des dépenses destinées aux Etats qui ont adhéré à l’Union à partir de 2004.

Si le mode de calcul était resté inchangé pour la période 2007-2013, le Royaume-Uni aurait, selon les calculs effectués par la Commission, bénéficié d’un « rabais » de près de 50 milliards d’euros sur sept ans.

Avec le nouveau mode de calcul, ce rabais s’élèvera à 39,57 milliards d’euros, ce qui signifie que le Royaume-Uni a consenti à ce que sa « ristourne » diminue d’environ 10,7 milliards d’euros au total sur sept ans. De plus, il est prévu que ce montant de 10,7 milliards sera revu à la hausse en cas de nouvel élargissement de l’Union avant 2013, exception faite de l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie.

La France supportera 27,4 % de la charge représentée par le « rabais britannique » sur la période, l’Italie en supportera 22,5 % et l’Espagne 14 %. La France continuera donc d’acquitter annuellement plus du quart du « chèque britannique », mais le montant de cette charge diminuera.

Compte tenu du nouveau mode de calcul du « rabais » et des réductions de contributions spécifiquement prévues au bénéfice de plusieurs pays, les six principaux contributeurs nets seront, en proportion de leur RNB et en moyenne sur la période 2008-2013, l’Allemagne (solde net : - 0,42 % du RNB), la France (- 0,38 %), les Pays-Bas et la Suède (- 0,35 %), le Royaume-Uni (- 0,34 %) et l’Autriche (- 0,32 %).

Parallèlement à la modification du mode de calcul du « rabais » britannique, la proposition de décision sur les ressources propres introduit un élément de simplification concernant le taux d’appel appliqué aux assiettes TVA écrêtées qui détermine le montant de la part « TVA » des contributions respectives des Etats membres dans les ressources de l’Union :

Dans le système antérieur, celui de la décision « ressources propres » de septembre 2000, le taux d’appel de la TVA effectivement appliqué aux assiettes TVA des Etats membres était calculé en déduisant du taux d’appel maximal de 0,5 % un « taux gelé ». Or celui-ci était calculé selon une formule complexe liée au volume de la correction britannique.

En vertu du nouveau système, le taux d’appel sera fixé à 0,3 %. Ce taux fixe a été décidé par le Conseil européen de décembre. Ceci constitue une simplification très bienvenue, tant le système antérieur était complexe et donc opaque. Le lien entre le taux d’appel de la TVA et le « rabais » britannique par le biais du « taux gelé » était un vestige du système de ressources propres antérieur à 1988, dans lequel le « rabais » britannique était financé proportionnellement aux assiettes TVA des Etats membres, alors que depuis 1988 il est financé proportionnellement aux assiettes PNB des Etats.

B) Le second aspect majeur du volet « recettes » est qu’une large réflexion s’engagera prochainement, sur la base d’un rapport de la Commission, pour réformer l’ensemble du système budgétaire de l’Union. Le Conseil européen a en effet invité la Commission à entreprendre un réexamen complet et global de toutes les dépenses, y compris la PAC, et de toutes les recettes, y compris la question du « rabais », et à accompagner son rapport, en 2008-2009, de propositions de réforme.

Ce que la proposition de décision sur les ressources propres ne précise pas, mais qui a été décidé au cours du trilogue du 4 avril, c’est que le Parlement européen sera associé étroitement à cette réflexion. Sa participation va consister à faire des propositions sur une révision du système des ressources propres. Selon le rapporteur du Parlement européen sur cette question, M. Alain Lamassoure, l’objectif est de trouver de nouveaux financements qui viendraient compléter les ressources actuelles, voire, à terme, se substituer à elles.

Toutefois, il convient d’être prudents à ce stade : si l’objectif d’une modernisation des ressources communautaires est largement partagé par les Etats membres, aucun consensus n’existe pour l’instant sur ses modalités. Il est significatif que le Conseil européen de décembre se soit presque exclusivement consacré au volet « dépenses » des perspectives financières, et ait mis de côté la question des recettes sauf en ce qui concerne la remise en cause du « rabais » britannique. Le problème de la création de nouvelles ressources n’a pas été abordé.

Notre Délégation, sur la base du rapport que j’avais présenté avec mon collègue René André, s’était prononcée, je vous le rappelle, en faveur d’une réforme du financement de l’Union de manière à ce qu’une fraction en soit assurée à terme, à prélèvement constant, par l’impôt sur les sociétés, et pour une harmonisation préalable de l’assiette de cet impôt. La Commission européenne a créé en 2004 un groupe d’experts sur la création d’une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) ; les travaux de ce groupe progressent de manière encourageante, et la Commission vient d’annoncer qu’elle prévoyait de présenter sa proposition législative en 2008. L’objectif est ambitieux et sa réalisation nécessitera un engagement politique clair de la part des Etats membres.

Il est à noter que l’Accord interinstitutionnel résultant du trilogue mentionne expressément l’intention du Parlement européen d’organiser une conférence associant ses membres et les Parlements nationaux, afin d’apporter une contribution à la consultation que la Commission européenne mènera avant de présenter son rapport sur la révision d’ensemble du budget de l’Union.

Il conviendra, mes chers collègues, que notre Assemblée participe activement à la préparation de cette réforme, qui sera essentielle pour rendre l’action de l’Union européenne plus efficace, plus transparente et donc mieux perçue par les citoyens européens.

Conclusion :

L’exposé de M. Marc Laffineur, rapporteur, lors de la réunion de la Délégation du 3 mai 2006, a été suivi d’un débat.

M. Jérôme Lambert, tout en notant que l’accord intervenu permet de faire face aux dépenses traditionnelles, a regretté qu’il empêche le financement de politiques d’envergure telles que la relance de la stratégie de Lisbonne ou les fonds structurels. Il a fait valoir que l’accord représentait une diminution de 12 % de l’enveloppe adoptée par le Parlement européen, ce qui lui apparaît d’autant plus choquant que ce dernier est le seul organe élu et que cette diminution touche de nombreux secteurs. Il a souligné en particulier que 30 milliards d’euros manqueront pour mettre en œuvre la réforme de la PAC, ce qui n’a été nullement pris en compte dans les négociations. En conclusion, il a déploré que le budget n’ait pas été à la hauteur des ambitions – en particulier celle de construire l’avenir de l’Europe – et que beaucoup d’énergie ait été dépensée pour des résultats très décevants.

M. Marc Laffineur, rapporteur, s’est élevé contre l’analyse de M. Jérôme Lambert, faisant valoir que le Parlement européen n’ayant pas les responsabilités d’un organe exécutif, était peut-être plus porté à formuler des propositions qu’il a qualifiées d’inflationnistes. Il a souligné l’accroissement des crédits dans plusieurs secteurs : + 60 % pour la recherche ; 308 milliards d’euros pour les fonds structurels qui, s’ils sont bien utilisés, ont, selon lui, un effet multiplicateur pour le développement, les infrastructures et l’innovation. Or, en ce qui concerne la France, M. Marc Laffineur a déploré que les fonds structurels alloués aux régions ne soient toujours pas correctement utilisés. Le montant qui leur sera ouvert s’établira, pour les régions métropolitaines, à 8,2 milliards d’euros contre 11 milliards pour la période 2000-2006 ; de leur côté, les régions de l’Outre-mer bénéficieront de crédits d’un montant inchangé, soit 2,8 milliards d’euros.

M. François Guillaume, évoquant les fonds structurels, a relevé que les régions françaises ne les avaient pas toujours utilisés de façon opportune puisque, selon lui, les préfets de région ont incité les régions à engager des dépenses parfois inutiles afin d’éviter la restitution des fonds à Bruxelles. Il a, en outre, regretté que la notion de projet qui se substitue à celle de zones éligibles pour l’attribution des fonds structurels, risque de priver les régions éligibles de tout accès à ces fonds.

Il a relevé que les perspectives budgétaires ne prenaient pas en compte les conséquences de l’adhésion future de la Bulgarie et de la Roumanie, ce qui pourrait être source de difficultés à partir de 2008.

Abordant la question du « chèque »britannique, M. François Guillaume a déclaré que la Grande-Bretagne avait seulement accepté de renoncer à la partie de son chèque correspondant au financement de l’élargissement, mais qu’en revanche elle avait maintenu celle dont elle bénéficiait antérieurement dans le cadre de l’Union à quinze membres.

S’agissant de la contribution française, il a relevé que la France était devenue le deuxième contributeur net après l’Allemagne et il a considéré que le Gouvernement se devait d’en faire état auprès de l’opinion publique.

Enfin, il s’est déclaré en désaccord avec la proposition formulée dans les conclusions prévoyant le transfert à l’Union de tout ou partie d’un impôt existant. Il a fait valoir, d’une part, qu’une telle idée ne tenait pas compte de la spécificité du budget communautaire, lequel repose sur la fixation d’un plafond de ressources assises sur le RNB et, d’autre part, qu’elle risquait de déboucher sur une impasse budgétaire, puisque, par définition, le rendement d’un impôt varie chaque année. Dans ces conditions, il a préconisé le maintien du système actuel fondé sur le PIB de chaque Etat membre qu’il a jugé simple et juste.

M. Marc Laffineur, rapporteur, a exprimé son accord avec M. François Guillaume sur ce dernier point et a rappelé qu’en matière budgétaire, ce sont effectivement les Etats membres qui détiennent le pouvoir de décision. La Commission propose un avant-projet de budget, mais ce sont les Etats membres qui décident. Il a proposé de préciser dans les conclusions que le transfert d’un pourcentage d’un impôt existant sera défini par les Etats membres. Il s’agira naturellement du produit de l’impôt prélevé l’année précédente, afin d’en connaître le montant. Le rabais britannique doit être supprimé, et fait partie des éléments qui seront discutés dans le cadre de la révision d’ensemble du budget communautaire engagée à partir de 2008-2009. En ce qui concerne les contributions nettes, il convient de souligner, auprès de nos partenaires notamment, que la France devient le deuxième contributeur net en pourcentage du RNB.

M. Pierre Forgues a indiqué ne pas voir d’obstacle à ce qu’une partie d’un impôt existant soit transférée à l’Union européenne, mais qu’il n’en irait pas de même d’un transfert intégral.

M. Jérôme Lambert et le Président Pierre Lequiller ont exprimé le souhait qu’un impôt européen soit mis en place.

M. Marc Laffineur, rapporteur, a estimé que cet objectif ne pourrait être atteint que de manière progressive.

M. Pierre Forgues a exprimé son soulagement qu’un accord ait été trouvé, car les régions devaient gérer leurs programmes européens sans en connaître les montants, ce qui est une situation inconfortable. L’accord final marque un progrès par rapport aux propositions britanniques et même par rapport aux montants adoptés par le Conseil européen en décembre 2005. En ce qui concerne la création d’un impôt européen, il convient de distinguer entre le transfert à l’Europe d’un impôt actuel, qui peut être envisagé, et l’ajout d’un nouvel impôt à ceux existants, qui serait inacceptable. Le budget adopté est insuffisant pour les nouveaux Etats membres, mais il fallait bien parvenir à un compromis. Les fonds structurels régionaux vont être diminués, alors que leurs besoins n’ont pas décru. Il est regrettable, sur ce point, qu’en France la gestion de ces fonds ait été confiée à l’Etat et non aux régions, contrairement à ce qui est pratiqué dans la plupart des autres Etats membres. Une gestion par les régions, expérimentée en Alsace, serait plus efficace.

M. Marc Laffineur, rapporteur, a indiqué que des discussions sont en cours sur ce point. La diminution des fonds régionaux peut, en tout état de cause, être compensée par une utilisation plus performante.

Le Président Pierre Lequiller a souhaité que la perspective d’un impôt européen soit mentionnée, en précisant, comme cela a été fait lors des débats de la Convention, que cette création devrait se faire à pression fiscale constante, sans augmenter le montant global des prélèvements fiscaux.

M. Jérôme Lambert a indiqué ne pas pouvoir approuver les conclusions proposées par le rapporteur, notamment parce que le financement de la politique agricole commune n’est pas assuré jusqu’en 2013, l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie n’ayant pas été prise en compte.

M. Marc Laffineur, rapporteur, a estimé que la politique agricole commune n’a pas été sacrifiée lors de ces discussions budgétaires et que son financement a été préservé.

A l’issue de ce débat, la Délégation a adopté les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l’Union européenne,