La présente proposition de décision-cadre, présentée par M. Guy GEOFFROY , rapporteur, au cours de la réunion de la Commission du 27 mai 2009, vise à assurer l’exécution, sur le territoire de l’Etat membre de résidence d’une personne suspectée, des mesures de contrôle judiciaire prononcées à son encontre dans un autre Etat membre.

Cette proposition de décision cadre se fonde sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 prévoyaient en effet que le principe de reconnaissance mutuelle devrait s’appliquer aux décisions précédant la phase de jugement. Le programme de mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales adopté en novembre 2000 sous présidence française prévoyait d’envisager « l’adoption d’un instrument permettant la reconnaissance et l’exécution immédiate des mesures de contrôle, de surveillance ou de sûreté ordonnées antérieurement au jugement sur le fond par une autorité judiciaire » (mesure n° 10 du programme). Le programme de La Haye a ensuite fait de l’adoption d’un instrument de reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle présentencielles une priorité.

Plusieurs textes ont été adoptés depuis le Conseil européen de Tampere ayant érigé le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en « pierre angulaire » de la construction de l’espace judiciaire européen. Le plus emblématique est la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen ( 1) ayant supprimé l’exigence de double incrimination pour une liste de trente-deux infractions graves. Ont également été adoptées les décisions-cadres relatives à la reconnaissance mutuelle des décisions de gel des biens ou d’éléments de preuves( 2), des sanctions pécuniaires ( 3) et des décisions de confiscation( 4). Ont été adoptées plus récemment la décision cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté( 5) et la décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation( 6).

La présente proposition de décision-cadre tend à compléter les dispositifs existants par la reconnaissance mutuelle des décisions de contrôle judiciaire. Elle vise à renforcer le droit à la liberté et à la présomption d’innocence. Le but poursuivi est en effet de favoriser le prononcé de mesures de contrôle judiciaire comme alternative à la détention provisoire pour les personnes n’ayant pas leur résidence dans l’Etat dans lequel les poursuites pénales sont engagées. Le suivi des mesures de contrôle pourrait être effectué sur le territoire de l’Etat membre dans lequel la personne réside.

La Commission européenne estime que les citoyens européens qui ne résident pas sur le territoire de l’Etat membre dans lequel ils sont soupçonnés d’avoir commis une infraction pénale sont plus fréquemment placés en détention provisoire que les suspects résidant dans l’Etat concerné, du fait des risques de fuite. Par ailleurs, lorsque ce sont des mesures de contrôle judiciaire non privatives de liberté qui sont prononcées, les personnes doivent les effectuer dans l’Etat où sont engagées les poursuites avec un risque important de perdre leur emploi dans leur Etat de résidence et de nombreuses difficultés liées au fait d’être coupées de son environnement habituel.

Une étude réalisée à la demande de la Commission européenne indiquait en 2006 que près de 8.000 personnes par an pourraient bénéficier de ce texte par la mise en œuvre d’une mesure de contrôle judiciaire dans leur Etat de résidence au lieu d’un placement en détention provisoire. Toutefois, l’estimation de la population concernée serait pour partie fondée sur des données recueillies auprès de deux Etats membres( 7), ce qui est trop peu pour pouvoir effectuer une généralisation.

Il convient également de souligner qu'à l'heure actuelle, aucun cadre juridique n'est applicable au transfert dans un autre Etat membre des mesures de contrôle judiciaire, ce qui a pour conséquence que cette pratique ne puisse pas être mise en oeuvre, bien que le besoin existe.

Permettre un transfert du suivi des mesures de contrôle judiciaire

Une proposition de décision-cadre réécrite sous les présidences portugaise et française

La proposition a été présentée par la Commission européenne le 29 août 2006. La Délégation pour l’Union européenne avait alors évoqué ce projet dans le rapport d’information de notre collègue Christian Philip sur les droits fondamentaux dans l’espace pénal européen (rapport n° 3330 du 19 septembre 2006).

La proposition initiale tendait à créer une décision européenne de contrôle judiciaire définie comme une décision judiciaire émise à l’égard d’un suspect non résident en vue de son renvoi dans son Etat membre de résidence sous la condition qu’il respecte certaines mesures de contrôle. Les Etats membres étaient très réticents à ce que l'on aboutisse, par le biais d'un titre européen de contrôle judiciaire, à une harmonisation des législations de procédure. Par ailleurs, la Commission européenne souhaitait à l'époque que, en cas de non-respect des mesures de contrôle, le suspect soit remis à l'Etat d’émission selon une procédure différente du mandat d'arrêt européen. La plupart des Etats membres n'ont pas souhaité s'écarter de la procédure de remise par le mandat d'arrêt européen afin de ne pas multiplier les procédures. En outre, la lourdeur des dispositifs envisagés faisait craindre que le nouveau système ne soit de fait pas utilisé par les juges pour lesquels un transfert de contrôle judiciaire n’est envisageable que s’ils ont l'assurance de son efficacité et de la possibilité de remise de la personne si elle ne respecte pas les mesures de contrôle.

La proposition a été réécrite sous présidence portugaise puis été réexaminée sous présidence française avant d’arriver à une orientation générale au Conseil justice et affaires intérieures du 27 novembre 2008. La proposition devrait être adoptée au Conseil Justice et affaires intérieures du 4 juin 2009.

Les décisions de contrôle judiciaire visées

Le texte tend à définir les règles selon lesquelles un Etat membre reconnaît une décision instituant des mesures de contrôle rendue dans un autre Etat membre, surveille les mesures de contrôle imposées et remet la personne à l’Etat d’émission en cas de non respect des mesures.

Sont visées les décisions exécutoires rendues par les autorités compétentes conformément à la législation et aux procédures nationales au cours d’une procédure pénale.

Chaque Etat membre indique au Conseil de l’Union quelles sont les autorités judiciaires compétentes pour émettre, transmettre et reconnaître des décisions relatives à des mesures de contrôle. Par exception, si la législation nationale prévoit qu’elles sont habilitées à rendre des décisions de contrôle judiciaire, les autorités compétentes peuvent ne pas être des autorités judiciaires. Le Parlement européen a estimé, dans sa position rendue suite à la seconde consultation le 2 avril 2009, que l'une des garanties procédurales les plus importantes consiste à faire en sorte qu’une décision mettant en jeu la liberté individuelle ne soit adoptée que par des autorités judiciaires compétentes. Il s’est opposé au texte sur ce point.

Sont en fait ici visés les systèmes judiciaires des pays nordiques dans lesquels des autorités non judiciaires peuvent prendre des décisions en matière de contrôle judiciaire.

Une autorité centrale peut être désignée dans les Etats membres pour assister des autorités judiciaires compétentes et, en cas de nécessité, se voir confier la responsabilité administrative des décisions relatives aux mesures de contrôle. Cela présente l'inconvénient d'instituer un intermédiaire entre les autorités compétentes des Etats membres.

Les mesures de contrôle auxquelles s’appliquerait obligatoirement la décision-cadre seraient les suivantes (article 8): obligation d’informer de tout changement de résidence, interdiction de se rendre dans certaines localités ou certaines zones, obligation de rester en un lieu déterminé pendant des périodes déterminées, limitation quant au départ du territoire de l’Etat d’exécution, obligation de se présenter à des heures précises devant une autorité spécifique, évitement de tout contact avec des personnes ou des objets en lien avec l’infraction. En France, cette liste minimale est couverte par l'article 138 du code de procédure pénale.

En outre, tout Etat membre pourrait notifier d’autres mesures qu’il est disposé à surveiller, telles que : interdiction de se livrer à certaines activités ou d’exercer une profession, interdiction de conduire un véhicule, obligation de déposer une somme d’argent à titre de garantie, obligation de se soumettre à des soins médicaux ou à une cure de désintoxication, obligation d’éviter tout contact avec certains objets en lien avec l’infraction. Il est possible que les autorités françaises déclarent être disposées à surveiller plusieurs de ces mesures de contrôle, notamment afin de permettre le développement du dispositif de reconnaissance mutuelle et, réciproquement, la surveillance dans un autre Etat membre d'une personne pour laquelle un juge français aurait mis en place plusieurs mesures figurant dans cette liste facultative. Les déclarations qui seront faites par les Etats membres au titre de cet article 8 de la décision-cadre joueront un rôle central dans l'application concrète de la reconnaissance mutuelle. Il convient dès à présent de noter que la plupart des Etats membres ne connaissent pas d'obligation de se soumettre à des soins médicaux ou à une cure de désintoxication à l'étape du contrôle judiciaire.

La transmission d’une décision relative à des mesures de contrôle judiciaire et la reconnaissance de cette décision par l'Etat membre d'exécution

Une décision relative à des mesures de contrôle pourrait être transmise à l'autorité compétente de l'Etat dans lequel la personne a sa résidence légale habituelle. Pour ce faire, il serait nécessaire que la personne concernée ait, après avoir été informée, consenti à retourner dans cet Etat de résidence (article 9).

Il est également prévu que l'Etat dans lequel la procédure pénale est engagée puisse, à la demande de la personne, transmettre la décision relative à des mesures de contrôle à l'autorité compétente d'un Etat membre autre que celui de résidence, à la condition que l'autorité de l’Etat ait consenti à la transmission. Les Etats membres peuvent poser des conditions à ce type de transfert.

L'article 10 précise la procédure de transmission de la décision relative à des mesures de contrôle et d'un certificat dont le modèle type est annexé à la décision-cadre. L’autorité de l’Etat d'émission précise la durée pendant laquelle les mesures de contrôle sont applicables et si une prorogation est possible ainsi que, à titre indicatif, la durée pendant laquelle elle estime que la surveillance des mesures de contrôle devrait être nécessaire, compte tenu de l'affaire en cause. Les points de contact du réseau judiciaire européen seront amenés à aider les autorités des Etats membres à transmettre les décisions aux autorités étrangères compétentes.

Une fois la décision transmise, il appartient à l'autorité compétente de l'Etat d'exécution de la reconnaître. Cette reconnaissance doit intervenir dès que possible et, en tout état de cause, dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de la réception de la décision et du certificat type (article 12).

Ce délai de 20 jours ouvrables est porté à 40 jours ouvrables lorsque la décision de contrôle a fait l'objet d'un recours ou peut-être prorogé si, dans des circonstances exceptionnelles, l'autorité compétente de l'Etat d’exécution n’est pas en mesure de respecter ce délai de 20 ou 40 jours.

L'autorité de l'Etat d'exécution prend ensuite sans délai toute mesure nécessaire à la surveillance des mesures de contrôle, sauf si elle décide de faire valoir un motif de non reconnaissance.

La double incrimination

La reconnaissance de la décision de contrôle judiciaire n'est pas automatique. Là réside la principale difficulté du texte. Pour les infractions qui figurent dans la liste fixée à l'article 14, identique à celle établie dans la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen (qui concerne 32 infractions graves punies d'une peine privative de liberté d'une durée maximale d'au moins trois ans), l'Etat d'exécution reconnaît la décision sans contrôle de la double incrimination des faits.

En revanche, pour les infractions autres que celles définies dans cette liste, l’Etat d'exécution peut subordonner la reconnaissance de la décision de contrôle à la condition que les faits constituent également une infraction au titre de sa législation, quels qu'en soient les éléments constitutifs ou la qualification.

Le Parlement européen a estimé, dans sa position rendue suite à la seconde consultation le 2 avril 2009, qu’il était tout à fait illogique de faire intervenir le contrôle de la double incrimination pour les infractions les moins graves (c’est-à-dire celles ne figurant pas sur la liste du mandat d’arrêt européen) pour lesquelles les suspects sont davantage susceptibles de bénéficier de mesures de contrôle judiciaire de préférence à une mise en détention provisoire.

En outre, une limite supplémentaire a dû être posée au cours des négociations car la Pologne a demandé la réintroduction d'un possible contrôle de la double incrimination suite à un arrêt de la cour constitutionnelle polonaise du 27 avril 2005 qui a censuré la première loi de transposition de la décision cadre sur le mandat d'arrêt européen. Selon les informations transmises au rapporteur, cette décision a nécessité une réforme de la constitution polonaise pour permettre la remise des nationaux conditionnée au maintien du contrôle de la double incrimination. En conséquence, l'article 12 prévoit en son paragraphe 4 que, lors de l'adoption de la décision-cadre, les Etats membres peuvent faire savoir par une déclaration que, pour des raisons constitutionnelles, ils procéderont au contrôle de la double incrimination pour certaines ou la totalité des infractions visées dans la liste. La Hongrie devrait également user de cette faculté.

Il est certain que la forme de reconnaissance mutuelle en question ici, à savoir le suivi sur moyenne ou longue période de mesures de contrôle judiciaire dans l'Etat d'exécution, est difficile à accepter pour un Etat s'il ne connait pas lui-même dans son système juridique une incrimination équivalente. Pour autant, la question de la qualification juridique des faits aurait pu également ne pas entrer en ligne de compte dans la mesure où, dans une procédure de suivi des mesures de contrôle judiciaire, seule la question de savoir si les Etats ont effectivement les moyens d’effectuer ce suivi devrait se poser. Les Etats membres étaient donc très partagés sur le contrôle de double incrimination. Quoi qu'il en soit, cette clause dérogatoire à l'absence de contrôle de double incrimination a dû être introduite et est cantonnée au motif constitutionnel et au moment de l'adoption du texte.

Les motifs de non reconnaissance

L’article 15 de la décision-cadre dresse une liste de motifs pour lesquels l’autorité compétente de l'Etat d'exécution peut refuser de reconnaître la décision de contrôle. Les motifs sont identiques à ceux figurant dans la décision-cadre relative à l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de probation et sont classiques en matière de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires.

Sont ainsi notamment visés les cas suivants : le certificat type adressé est incomplet ou ne correspond manifestement pas à la décision de contrôle judiciaire, l'Etat auquel la demande est adressée n'est pas celui de la résidence habituelle ou celui dans lequel la personne souhaite être envoyée, la reconnaissance de la décision de contrôle serait contraire au principe non bis in idem , la décision concerne des faits qui ne constitueraient pas une infraction selon le droit de l'Etat d'exécution, l'action pénale est prescrite par la législation de l'Etat d'exécution et concerne des faits relevant de sa compétence, le droit de l'Etat d'exécution prévoit une amnistie ou la personne ne peut être tenue pour pénalement responsable en raison de son âge.

Par ailleurs, un motif supplémentaire de non reconnaissance a été introduit pour la question de la remise de la personne en cas de non-respect des mesures de contrôle judiciaire. Il est central pour cet instrument que le transfert soit jugé crédible par les juges, c'est-à-dire qu’en cas de non-respect du contrôle judiciaire, la personne puisse être renvoyée vers l'Etat dans lequel l'infraction est jugée. Il est donc prévu qu’un examen au titre d'une possible remise par le biais du mandat d'arrêt européen soit effectué de manière anticipée afin d’informer l'Etat d'émission en amont si l'on constate qu'il ne serait pas possible de renvoyer la personne. L’Etat d’émission aurait alors la possibilité de revenir sur sa demande.

II. Le suivi des mesures de contrôle judiciaire

Le suivi des mesures de contrôle serait assuré par l’Etat d’exécution et régi par son droit. Si les mesures prévues par l’Etat d’émission ne sont pas compatibles avec sa législation, l’Etat d’exécution pourrait adapter les mesures selon celles s’appliquant dans son droit interne à des infractions équivalentes. La mesure de contrôle judiciaire adaptée ne pourrait pas être plus sévère que celle d’origine.

Dans les cas où la législation nationale fixe une durée maximale des mesures de contrôle, l’Etat d’émission en est informé et peut, lorsque cette durée est écoulée, demander une prorogation sur laquelle il appartient à l’Etat d’exécution de statuer.

L’autorité compétente de l’Etat d’émission est compétente pour toute décision ultérieure en liaison avec des mesures de contrôle : prorogation, réexamen, retrait, modification du contrôle ou émission d’un mandat d’arrêt. Le droit applicable est alors celui de l’Etat d’émission. Les mesures modifiées peuvent ne pas figurer sur la liste des mesures que l’Etat d’exécution accepte de surveiller, auquel cas il peut refuser la surveillance.

La décision-cadre organise les échanges d’informations entre les autorités compétentes qui devraient être fréquents afin d’éviter toute rupture dans la surveillance. Elle règle également les moments auxquels la surveillance qui avait été transférée revient à l’Etat d’émission (déménagement de la personne, modification des mesures de contrôle que l’Etat d’exécution ne peut pas surveiller etc.) Les autorités de l’Etat d’exécution doivent tenir informé leur homologue de tout manquement à une mesure de contrôle.

La remise de la personne à l’Etat d’émission se fera selon la procédure prévue pour le mandat d’arrêt européen (article 21). La durée minimale d’emprisonnement risquée (un an) fixée pour la mise en œuvre du mandat d’arrêt européen ne pourra pas être invoquée par l’Etat d’exécution pour refuser la remise de la personne. Néanmoins, certains Etats membres ne souhaitaient pas renoncer à la condition de durée minimale de la peine encourue, faisant valoir que l’on aboutirait alors à un mandat d’arrêt européen à deux vitesses selon les instruments. C’est pourquoi chaque Etat membre a la possibilité d’informer le Conseil qu’il fera bien valoir la condition tenant à la durée de la peine encourue avant de remettre la personne. Dans les faits, il semble que les mesures de contrôle judiciaire soient, du moins en France, rarement engagées pour des infractions pour lesquelles la peine encourue est inférieure à un an d’emprisonnement.

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En conclusion, ce texte répond à un réel besoin des magistrats qui ne peuvent actuellement se fonder sur aucun cadre juridique pour envisager de renvoyer des ressortissants européens dans leur pays de résidence ou dans un autre Etat membre où serait assuré le suivi des mesures de contrôle judiciaire. Ce texte participera à favoriser les mesures de contrôle judiciaire de préférence à la mise en détention provisoire pour les ressortissants européens et renforcerait le droit à la liberté et à la présomption d’innocence.

Le code de procédure pénale devra être modifié afin de créer un régime spécifique à cette nouvelle procédure de coopération.

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Un très court débat a suivi l’exposé de M. Guy GEOFFROY , rapporteur.

« M. Philippe Cochet. J’ai deux questions à poser au rapporteur : une étude d’impact a-t-elle été réalisée sur le nombre de renvois pouvant résulter de cette proposition et quel Etat prendrait en charge le coût ?

Le rapporteur. 8.000 personnes seraient potentiellement concernées à l’échelle de l'Union européenne, ce qui n’est pas négligeable, et l’article 25 de la proposition de décision-cadre prévoit que les frais sont pris en charge par l’Etat d’exécution. Cette règle m’apparaît claire et logique ».