Ce projet de décision du Conseil vise à intégrer dans le cadre de l’Union européenne les principales dispositions du traité relatif à l’approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale, signé à Prüm (Allemagne) le 27 mai 2005 (ci après traité de Prüm).

Cette initiative a été déposée par les sept Etats signataires du traité de Prüm (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France, Luxembourg et Pays-Bas) et par les huit Etats membres (Bulgarie, Grèce, Italie, Finlande, Portugal, Roumanie, Slovénie et Suède) ayant annoncé, au 15 février 2007, leur intention d’adhérer à ce traité. Elle reprend les dispositions du traité de Prüm relevant du troisième pilier de l’Union européenne (coopération policière et pénale) et qui ne font pas partie de la convention de Schengen.

Le traité de Prüm est déjà entré en vigueur en Allemagne, en Autriche et en Espagne. En France, le projet de loi autorisant sa ratification a été déposé le 10 janvier 2007 et a été adopté en première lecture par le Sénat le 21 février dernier.

Le traité de Prüm, aussi appelé « Schengen plus » ou « Schengen III », marque une avancée décisive pour la coopération policière (I). L’accord unanime – et dans un délai record 1 – des Vingt-Sept sur son intégration dans le cadre de l’Union européenne démontre la capacité d’entraînement d’une « avant-garde » sur l’ensemble des Etats membres (II).

Le traité de Prüm (petite ville située dans le Land de Rhénanie-Palatinat et haut lieu de l’Europe carolingienne, puisque Lothaire, petit-fils de Charlemagne, y est né et enterré) trouve son origine dans une initiative lancée en 2003 par l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg, rejoints par l’Autriche et les Pays-Bas. Le Gouvernement français avait, dans un premier temps, refusé d’y participer, en raison de difficultés d’ordre constitutionnel relatives notamment à la protection des données personnelles. La France et l’Espagne ont cependant décidé, au dernier moment, de s’associer à cette coopération.

Le traité de Prüm vise à améliorer la coopération policière dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et l’immigration illégale, en intensifiant les échanges d’informations et en renforçant la coopération opérationnelle transfrontalière. Certaines des innovations apportées dans ces domaines marquent un véritable « saut qualitatif ».

1. L’intensification des échanges d’informations.

L’une des principales innovations du traité de Prüm concerne l’amélioration des échanges d’informations, en particulier en ce qui concerne les profils ADN, les empreintes digitales (aussi appelées données dactyloscopiques) et les données contenues dans les registres d’immatriculation des véhicules.

Chaque pays partie bénéficie d’un accès direct aux bases de données d’empreintes génétiques de ses partenaires, afin de vérifier s’il existe un profil génétique similaire, issu d’une trace non identifiée relevée sur une scène d’infraction ou un individu. Cet accès se fera au travers d’une infrastructure informatique. Il s’agira d’un accès direct de type « connu » ou « inconnu » (appelé, en anglais « hit/no hit »). La consultation lancée par le pays requérant donnera lieu à une réponse indiquant soit qu’il n’existe pas, soit qu’il existe un ou des profils concordants dans la base de données de l’Etat consulté. A ce stade, les données mises à disposition sont donc anonymes. Les informations nominatives et les éléments relatifs à l’affaire à laquelle le profit est rattaché ne seront accessibles qu’à la suite d’une demande transmise par les canaux de l’entraide judiciaire traditionnels.

Un seul service par Etat sera désigné comme point de contact national. Il sera chargé notamment d’effectuer les recherches, aux fins de comparaison automatisée, dans les bases de données des autres Etats et d’exploiter les réponses. Il s’agira, en France, du service chargé de la gestion du fichier national automatisé des empreintes génétiques (sous-direction de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police judiciaire de la direction générale de la police nationale).

L’article 7 du traité autorise un pays à demander à une autre partie d’effectuer des opérations de prélèvement de matériel biologique sur un individu, de réaliser l’analyse scientifique afin d’en déterminer le profil génétique et de le transmettre à l’autorité requérante. Cette procédure peut être mise en œuvre à l’encontre d’un individu recherché par le pays requérant et se trouvant sur le territoire du pays requis. Le pays requérant devra préciser la finalité de la demande du prélèvement, qui doit être légalement possible dans le pays requérant et dans le pays requis.

Ces transferts de données ont déjà produit des résultats impressionnants, quelques semaines seulement après l’entrée en vigueur du traité entre l’Autriche et l’Allemagne. Les échanges entre ces deux pays ont en effet permis de trouver plus de 1 500 concordances en Allemagne et 1 400 en Autriche, dont 32 pour des meurtres et homicides. Dans de nombreuses enquêtes, ces résultats permettront de mettre en relation des traces relevées sur le lieu d’un crime et jusqu’ici non attribuées avec des personnes désormais identifiées.

Chaque pays bénéficiera d’un accès direct aux bases de données de ses homologues étranges, afin de vérifier s’il existe une empreinte digitale ou palmaire identique, issue d’une trace non identifiée relevée sur une scène d’infraction ou un individu. Il s’agit dans ce cas également d’un accès direct de type « connu » ou « inconnu », les données nominatives et les éléments relatifs à l’affaire à laquelle l’empreinte est rattachée ne pouvant être obtenus, dans un second temps, que dans le cadre de l’entraide judiciaire classique.

Les consultations seront régies par le droit du pays requérant. Elles pourront être effectuées dans le cadre d’une action préventive ou répressive, selon la législation du pays requérant et du pays requis. La France n’effectuera de telles consultations que dans le cadre d’une enquête de police judiciaire, conformément à sa législation. Un point de contact national sera désigné. Il s’agira, en France, du service chargé de la gestion du fichier automatisé des empreintes digitales (sous-direction de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police judiciaire de la direction générale de la police nationale).

Dans ce domaine, un accès direct et automatisé aux données issues des fichiers d’immatriculation des autres Etats parties, concernant les véhicules et leurs propriétaires, est prévu au profit des points de contact nationaux désignés par les Etats. Cet accès est accordé en vue de prévenir et de poursuivre des infractions pénales, ou en vue de maintenir l’ordre et la sécurité publics.

Le traité prévoit également des transferts de données à caractère personnel et non personnel visant à prévenir les infractions pénales et à maintenir l’ordre et la sécurité publics lors de manifestations de grande envergure à dimension transfrontalière, notamment dans le domaine sportif ou en rapport avec les réunions du Conseil européen. Ces échanges se feront par l’intermédiaire de points de contact nationaux.

Des échanges d’informations sont aussi prévus afin de prévenir les attaques terroristes. Ces échanges concernent les données à caractère personnel et s’effectuent dans le respect du droit national, par le biais de points de contact (l’unité de coordination de lutte anti-terroriste, l’UCLAT, en France).

Le texte comporte naturellement des règles relatives à la protection des données personnelles. Celles-ci s’inspirent des dispositions existantes en droit français fixées par la loi du 6 janvier 1978 modifiée, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, et en droit européen conformément à la directive 95/46/CE. Les principes de finalité, d’exactitude des données et de mise à jour sont notamment prévus, de même qu’un droit d’accès et de rectification. La CNIL, saisie du projet de loi autorisant la ratification du traité, a souhaité être à nouveau saisie de l’accord d’exécution du traité, prévu par l’article 44 dudit traité.

2. Le renforcement de la coopération transfrontalière opérationnelle.

Le traité comporte également plusieurs dispositions visant à renforcer la coopération policière opérationnelle entre les Etats parties. Ces dispositions portent notamment sur l’intervention de gardes armés à bord des aéronefs, sur les « conseillers en faux documents », les vols communs en matière d’éloignement, les patrouilles communes et le franchissement d’une frontière par des agents étrangers.

L’article 17 du traité prévoit que chaque partie contractante décide de façon autonome, en fonction de sa politique nationale de sûreté aérienne, de l’intervention de gardes armés (appelés « sky marshals » aux Etats-Unis) à bord des aéronefs. Une coopération peut être mise en place en matière de formation initiale et continue et d’équipement de ces gardes armés.

L’intervention éventuelle de gardes armés à bord d’un vol doit être notifiée, au moins trois jours à l’avance, aux autorités de l’autre partie contractante dont le vol concerné est à destination ou en provenance. Les signataires devront également délivrer une autorisation générale de port d’armes de service, de munitions et d’objets d’équipement aux gardes armés des autres parties contractantes, aussi bien à bord des aéronefs que, sous certaines conditions, dans les zones de sécurité non accessibles au public des aéroports.

Le traité prévoit de développer la coopération entre les parties contractantes en ce qui concerne l’envoi de conseillers en faux documents dans les pays d’origine et de transit pour l’immigration illégale. Ces conseillers pourront assurer des missions de conseil et de formation auprès des représentations diplomatiques et consulaires, des sociétés de transports et des autorités du pays hôte (en matière de reconnaissance de documents falsifiés ou contrefaits et de fraude documentaire par exemple).

L’article 23 de l’accord prévoit des mesures s’appuyant sur les dispositions existantes de la décision 2004/573/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’organisation de vols communs pour l’éloignement et de la directive 2003/110/CE du 25 novembre 2003 concernant l’assistance au transit dans le cadre des mesures d’éloignement par voie aérienne.

L’article 24 de l’accord prévoit la constitution de patrouilles communes, au sein desquelles les agents d’une partie contractante participent aux interventions sur le territoire d’une autre partie contractante. Ces patrouilles pourront être constituées en vue du maintien de l’ordre et de la sécurité publics, ainsi que pour la prévention des infractions pénales.

Il s’agit d’une avancée importante. En effet, dans le cadre des accords de coopération transfrontalière conclus entre la France et ses partenaires, ces patrouilles sont aujourd’hui circonscrites à la zone frontalière, ce qui restreint leur efficacité (notamment pour les opérations communes menées sur le réseau ferroviaire).

Dans le cadre de ces opérations, les policiers étrangers pourront exercer des compétences de puissance publique, dans le respect du droit national et en présence d’un officier de police de l’Etat d’accueil. L’utilisation de leur arme ne peut intervenir qu’aux fins de légitime défense de soi-même ou d’autrui, sauf si l’agent de l’Etat d’accueil, dans le respect du droit national, autorise l’utilisation de l’arme dans un autre cadre.

L’article 25 du traité autorise le franchissement de la frontière par des agents étrangers, sans autorisation préalable, en situation d’urgence (accident grave ou agression en cours, par exemple) dans une zone frontalière, afin de porter secours à des personnes dont la vie ou l’intégrité physique sont en danger. Cette intervention étant géographiquement limitée, la zone frontalière pertinente devra être définie par un arrangement administratif. Les policiers étrangers devront informer sans délai les autorités de l’Etat d’accueil et se conformer à leurs instructions.

3. Un risque constitutionnel écarté par le Conseil d’Etat.

Lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification du traité de Prüm, le Conseil d’Etat a estimé que ce texte ne soulève pas de difficultés d’ordre constitutionnel. Il existait certaines interrogations à ce sujet, en particulier en ce qui concerne les patrouilles communes et l’utilisation par des policiers étrangers de leur arme de service.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel et les avis du Conseil d’Etat encadrent en effet strictement la possibilité de conférer à des fonctionnaires étrangers des prérogatives de puissance publique sur notre territoire. Le Conseil constitutionnel a notamment jugé, dans sa décision n° 91-294 DC du 25 juillet 1991 relative à la loi autorisant la ratification de la convention d’application de l’accord de Schengen, que l’observation et la poursuite transfrontalière prévues par les articles 40 et 41 de ladite convention n’étaient pas contraires à la Constitution française parce que :

– le droit d’observation est subordonné, dans le cas général, à l’acceptation d’une demande préalable d’entraide judiciaire et que, dans le cas d’urgence, il est expressément stipulé que l’observation doit prendre fin dès que l’Etat sur le territoire duquel se déroule l’observation le demande et au plus tard cinq heures après le franchissement de la frontière ;

– le droit de poursuite transfrontalière n’est ni général, ni discrétionnaire et que cette procédure n’est applicable qu’à des hypothèses où il y a soit des infractions flagrantes d’une particulière gravité, soit une volonté de la part de la personne poursuivie de se soustraire à la justice de son pays ;

– les agents poursuivants ne disposent en aucun cas du droit d’interpellation et que l’entrée dans les domiciles et les lieux non accessibles au public leur est interdite.

Depuis, la jurisprudence constitutionnelle a cependant implicitement admis que des agents étrangers pouvaient exercer des actes, notamment de coercition, sur le territoire français s’ils sont placés pendant la durée de leur mission sur le territoire national sous l’autorité des services français compétents (décision n° 2004-492 DC du 9 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , considérant n° 127). Le Conseil d’Etat a également validé ce principe dans deux avis, du 25 novembre 2004 concernant le droit d’interpellation et du 20 mai 1997 concernant l’escorte d’un ressortissant étranger sur le territoire national par des agents appartenant à la police d’un Etat étranger (Section de l’Intérieur, avis n° 360 661).

Nos exigences constitutionnelles ne font donc pas obstacle à la ratification du traité de Prüm. Elles interdiront cependant, lors de son application, que les policiers étrangers ayant franchi la frontière française, en situation d’urgence, sans autorisation préalable, conformément à l’article 25 du traité, puissent prendre des mesures coercitives lors de ces interventions, dans la mesure où ils ne seront pas placés sous le contrôle des services français compétents.

Le traité de Prüm a été conçu dans l’optique d’une intégration dans le cadre de l’Union européenne. Son article 1er précise ainsi que la coopération mise en œuvre « ne porte pas atteinte au droit de l’Union européenne et reste ouverte à l’adhésion de tout Etat membre de l’Union européenne ». Le même article précise qu’au plus tard trois ans après son entrée en vigueur, une initiative sera présentée en vue de la transcription de ses dispositions dans le cadre juridique de l’Union européenne. Le calendrier de cette intégration a été en réalité bien plus rapide.

L’Allemagne a annoncé, dès la fin de l’année 2006, qu’elle ferait de l’intégration de ce traité dans le cadre de l’Union européenne l’une des priorités de sa présidence.

Un débat s’est tenu à ce sujet lors du Conseil « justice et affaires intérieures » informel de Dresde, le 10 janvier dernier. La suggestion allemande a été bien accueillie par les Etats membres. Certaines délégations (le Royaume-Uni, la République tchèque, la Pologne et l’Irlande) ont simplement émis des réserves concernant les coûts inhérents à la mise en place de l’accès mutuel aux bases de données des autres Etats membres. Le ministre allemand de l’Intérieur, M. Schaüble, a précisé sur ce point que l’application du traité en Allemagne a coûté 930 000 euros, soit un coût supportable au regard des avantages découlant de cet accès mutuel en termes de sécurité.

Compte tenu de ce premier accueil positif, les pays signataires du traité et ceux ayant annoncé leur intention d’y adhérer ont déposé une initiative législative le 6 février 2007. Ce projet de décision du Conseil reprend les dispositions du traité relevant du troisième pilier de l’Union européenne et ne figurant pas dans la convention de Schengen, sans y apporter de modifications autres que rédactionnelles. Les dispositions relatives aux gardes armées à bord des aéronefs, aux conseillers en faux documents ou aux vols communs en matière d’éloignement n’y figurent pas, car elles ne relèvent pas du troisième pilier.

Ce texte a fait l’objet d’un premier examen lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 15 février dernier. Les ministres de l’Intérieur des 27 Etats membres sont parvenus, dans un délai record, à un accord de principe sur ce texte, à l’exception de la disposition concernant les interventions de police transfrontière en cas d’urgence, sans autorisation préalable (article 18 du projet de décision, reprenant l’article 25 du traité). Cet article a en effet fait l’objet d’une opposition résolue de la part du Danemark, de la Grèce, de l’Irlande, de la République tchèque et du Royaume-Uni. Le Conseil a décidé que cette question particulière sera « examinée plus en détail », les réflexions se poursuivant sur ce point.

Cet accord représente un succès important, qui démontre la capacité d’entraînement que peut avoir la constitution d’une « avant-garde » d’Etats membres déterminés à progresser.

Il est cependant regrettable que cet accord se soit accompagné d’une perte de substance en ce qui concerne l’article 18 du projet de décision sur le franchissement des frontières par des policiers sans autorisation préalable. Des mécanismes dérogatoires auraient pu être proposés sur ce point, par le biais d’une déclaration renvoyant à des accords bilatéraux par exemple, excluant l’application de cet article pour les pays qui le souhaitent ou bien précisant la nature de ce que les agents étrangers seraient autorisés à effectuer dans ce cadre. Compte tenu de l’importance de cette disposition, il pourrait être envisagé de déclencher une coopération renforcée entre les Etats parties au traité de Prüm, en cas de blocage sur cet article.

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M. Christian Philip, rapporteur, a présenté ce document au cours de la réunion de la Délégation du 20 mars 2007.

Puis la Délégation a adopté les conclusions suivantes sur ce projet de décision :

« La Délégation pour l’Union européenne,

2. Regrette que cette intégration n’inclue pas l’article 25 du traité de Prüm, relatif au franchissement des frontières par des policiers étrangers en cas d’urgence, et suggère de déclencher une coopération renforcée à ce sujet en cas de blocage. »