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N° 3125

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

CINQUIÈME LÉGISLATURE

PREMIèRE SESSION ORDINAIRE DE 1977-1978

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 octobre 1977,

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république[1] sur :

1° le projet de loi (n° 2516) relatif à /'informatique et aux libertés;

2° la proposition de loi (n° 1004) de M. COUSTÉ tendant à créer une commission de contrôle des moyens d'informatique
afin d'assurer la protection de la vie privée et des libertés individuelles des citoyens ;

3° la proposition de loi (n° 3092) de M. VILLA et plusieurs de ses collègues sur les libertés, les fichiers et l’informatique.

par M. FOYER,

Député.

Informatique. — Libertés individuelles, libertés publiques - Vie privée (atteinte à la) - Commission nationale informatique et libertés - Répertoire national d'identification des personnes physiques - Conseil d'État - Pouvoir réglementaire - Sûreté de l'État - Défense nationale - Santé publique - Président de la République - Code pénal - Code de procédure pénale.

_______

Tome I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Par sa spécificité, par l'ampleur et la complexité des problèmes techniques qui en forment l’arrière-plan, le sujet qui nous occupe présentement appellerait la présentation d'un très long rapport si le travail législatif du Parlement n'avait été préparé d'excellente manière par les délibérations de la commission « Informatique et Libertés » qu'a présidée M. Bernard Chenot, vice-président du Conseil d'État, et dont les conclusions ont été présentées sous la plume du Rapporteur général, M. Bernard Tricot, conseiller d'État, et du Rapporteur général adjoint, M. Pierre Catala, professeur à l'Université de Paris II. Il a paru à votre Commission qu'il convenait de se référer et de vous renvoyer, sur un grand nombre de points, à ce très remarquable travail et aux substantielles annexes dont il est accompagné. On se bornera donc, dans les pages qui suivent, à ce qu'il était nécessaire d'indiquer, d'une part pour expliquer à l'Assemblée nationale les décisions de sa Commission, d'autre part pour mettre à jour certaines parties du rapport Tricot qui date déjà de juin 1975, en ce qui concerne principalement les développements intervenus dans les législations étrangères et les travaux des organisations internationales.

Avant de présenter les traits essentiels du projet de loi, il convient de rappeler, au moins sommairement, la problématique à laquelle il répond et d'évoquer les précédents étrangers et internationaux qui l'ont pour un large part inspiré.

I. – LA PROBLÉMATIQUE

A. – LE TRAITEMENT DE L'INFORMATION :
UNE NÉCESSITÉ A TOUTES LES ÉPOQUES

Le traitement de l'information, au sens large, forme une part importante de l'activité humaine et il est aussi ancien que l'homme lui-même. Dès qu'apparaît un embryon de société, le gouvernement des hommes et l'administration des choses suscitent la collecte et la centralisation de renseignements de toute sorte en vue de leur utilisation ordonnée à des fins politiques, économiques et scientifiques. La décision se fonde sur la connaissance et la prospective, pour une grande part, est l'extrapolation du passé. Depuis des siècles, la puissance publique, à ne considérer qu'elle, a rassemblé sur les individus, leur activité, les éléments de leur patrimoine, une somme considérable d'informations et c'est, dans certaines matières, la loi elle-même qui est venue lui en faire obligation. L'état civil laïcisé par la Révolution, a été le moyen de réunir sur chaque personne un certain nombre de données. A la suite de la réforme du droit des incapables majeurs par la loi du 3 janvier 1968, le décret du 2 octobre 1968 a institué un répertoire civil. Le Code d'instruction criminelle avait prescrit de tenir des sommiers. Plus tard, sous le titre de casier judiciaire, de véritables fichiers de condamnations ont été institués. La loi a créé des fichiers du permis de conduire et de certaines contraventions, un fichier fiscal. La jurisprudence administrative a d'ailleurs décidé, par une décision remarquée, que les services de police avaient non seulement la faculté mais encore le devoir de tenir des fichiers. Enfin, en matière patrimoniale, la nécessité de protéger les tiers a fait instituer des publicités légales dont le fonctionnement repose sur l'institution de fichiers (le fichier immobilier, par exemple).

B. – L'INFORMATIQUE :
UN PRODIGIEUX INSTRUMENT DE PROGRÈS TECHNIQUE

Cette activité de collecte et de traitement de l'information a pris une dimension nouvelle avec la mise en œuvre, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, de procédés électroniques permettant de réunir et d'utiliser, de façon incomparablement plus rapide que par le passé, toute espèce de renseignement. Ainsi naissait l'informatique que l'Académie française a définie en 1966 comme « la science du traitement rationnel, notamment par machines automatiques, de l'information considérée comme le support des connaissances humaines et des communications dans les domaines techniques, économiques et sociaux ».

La distinction de la manipulation des connaissances, ou syntaxe, du contenu des connaissances, ou sémantique, a fait apparaître qu'un grand nombre de démarches considérées jusqu'alors comme « intelligentes », c'est-à-dire propres à l'homme, étaient, sinon mécaniques, du moins mécanisables.

Dès lors, il est devenu possible d'alléger la tâche de l'homme en confiant cette partie mécanisable de l'activité intellectuelle à un dispositif automatique de traitement que l'on nomme communément ordinateur, de la même manière que l'on a allégé sa tâche physique par l'utilisation des machines-outils. L'ordinateur – et c'est là un point important sur lequel l'opinion publique s'est fréquemment méprise – n'est donc à aucun degré un « cerveau électronique » ou une « machine intelligente » mais bien au contraire un outil sur lequel l'homme se décharge de tâches qui, précisément, se sont avérées non intelligentes.

Le traitement de l'information par des moyens automatiques répondait aux besoins exprimés par les utilisateurs de transformer rapidement, économiquement et sans risque d'erreur certaines données en résultat, en vue de leur exploitation directe ou indirecte. L'informatique étudie donc les méthodes qui doivent être utilisées pour transformer l'information, les mécanismes qui permettent de réaliser ces transformations, les modes de communication les plus appropriés entre les utilisateurs et les techniciens de l'informatique et, enfin, les moyens matériels qui doivent être mis en œuvre.

Ces nouvelles techniques ont permis de considérables progrès scientifiques et rendent, dans les domaines les plus divers, d'infinis services. L'informatique de gestion revêt une importance toute particulière puisque plus des trois quarts des calculateurs électroniques installés dans les pays développés sont employés à résoudre les problèmes qui s'y rattachent : calculs de payes, de prix de revient, de comptabilité générale ; gestion des stocks ; aide à la décision. Au chapitre des applications industrielles, on citera la mise au point des machines-outils à commande numérique qui exécutent automatiquement plusieurs opérations d'usinage sans l'intervention du moindre opérateur. Dans le domaine biologique et médical, le chercheur dispose désormais, grâce à l'ordinateur, de techniques statistiques élaborées, de systèmes documentaires automatiques et de puissantes méthodes de simulation. Quant au praticien, son activité est facilitée par l'existence de banques d'informations aisément consultables. Dans le domaine juridique, la tâche des chercheurs, magistrats et auxiliaires de justice est considérablement facilitée par l'automatisation de la documentation menée à bien par divers organismes dont le plus important est le C.E.D.I.J. (Centre d'informatique juridique), association qui réunit des représentants du Conseil d'État et de la Cour de cassation ainsi que d'autres administrations et qui met en mémoire aussi bien les textes (Code des impôts, Code de commerce, législation municipale, etc.), que les décisions de jurisprudence (Conseil d'État, Cour de cassation, cours et tribunaux, tribunaux administratifs).

Cette brève énumération ne donne, bien sûr, qu'un faible aperçu des multiples applications de l'informatique. Mais il faut en outre souligner que la circulation des données ainsi collectées peut être considérablement facilitée par l'interconnexion des différents fichiers. Pour ne citer qu'un exemple auquel les membres de cette Assemblée seront particulièrement sensibles, le Parlement français a récemment entrepris de raccorder ses propres bases de données à des bases extérieures telles que celles du C.E.D.I.J. déjà cité, les bases bibliographiques du C.N.R.S., les bases économiques de l’I.N.S.E.E., les bases politiques et bibliographiques de la Documentation française et les bases de données juridiques des Communautés européennes.

C. – DES CRAINTES A CERTAINS ÉGARDS JUSTIFIÉES

L'étendue des services rendus par l'ordinateur à la cause du progrès scientifique et technique semblerait devoir susciter, de prime abord, un panégyrique sans réserves. Pourtant, la puissance des moyens mis en œuvre a éveillé dans l'opinion un courant d'inquiétude croissante. On notera au passage, comme le fait très justement observer le rapport de la commission Chenot, que « l'informatique suscite aujourd'hui plus de craintes par ce qu'elle pourrait faire que par ce qu'elle fait réellement. C'est un phénomène qui ne lui est pas particulier. Il s'explique en partie par un certain mystère et par l'ampleur des ambitions de ceux qui sont les promoteurs de son emploi ».

Faut-il, dès lors, endosser la robe du procureur et dresser, contre l'informatique, un réquisitoire rigoureux ? Il semble que la réalité soit plus nuancée et cette technique nous paraît être, comme la langue d'Ésope, la meilleure ou la pire des choses selon l'usage que l'on en fait. Comme l'écrivait pertinemment l'auteur d'un article récent[2], « l'informatique est neutre un peu comme l'atome : de même qu'il y a des applications pacifiques ou militaires de l'atome, de même l'informatique peut être facteur de libération ou d'asservissement. Ces dégâts du progrès doivent être éliminés ».

Le rapport Tricot a fort bien analysé les risques pour l'avenir d'un recours étendu aux techniques informatiques et l'on ne peut mieux faire que de s'y reporter succinctement sur ce point :

– L'ordinateur est réputé infaillible. C'est faire bon marché des déductions inexactes, tendancieuses, moralement ou juridiquement critiquables qui peuvent entacher les données et devant lesquelles il n'aura « aucune capacité d'étonnement ».

– Le recours à l'informatique, fondée sur la logique et les mathématiques, renforce une tendance de notre civilisation à la catégorisation des situations et des individus.

– La conservation massive et systématique des données relatives à chaque personne tend à figer les situations en attachant aux individus des étiquettes jadis plus rares et plus approximatives et dont il leur était plus facile de se débarrasser.

– En renforçant les moyens pour l'État de suivre, analyser, confronter les diverses activités humaines, l'informatique agit dans le sens de l'efficacité technique mais non dans celui de la liberté.

– Une circulation trop fluide des informations entre les différents services de l'Administration abattrait d'utiles barrières et conférerait à tout fonctionnaire détenteur d'une parcelle de la puissance publique des pouvoirs excessifs sur les administrés.

Sans s'être livré sur ce sujet à un effort de réflexion aussi poussé, le public éprouve un sentiment prononcé de défiance à l'égard d'un système automatisé qui, de façon très impersonnelle, va réunir un certain nombre de renseignements touchant à sa vie privée et qui seront ensuite aisément accessibles à un grand nombre d'utilisateurs dont certains, en l'état actuel du droit, ne sont même pas assujettis à l'obligation du secret professionnel. Certes, le phénomène n'est pas nouveau et la mise en fiches n'a jamais eu bonne presse dans l'opinion publique. Mais les fichiers manuels sont par nature peu maniables, disséminés et dotés d'un contenu hétérogène, ce qui empêche le traitement aisé des données collectées et leur interconnexion. En revanche l'ordinateur facilite la collecte des données, permet le traitement d'une grande masse d'informations stockées, multiplie le nombre des fichiers nominatifs et restitue instantanément, même à distance, une masse de données relatives à un même individu. Et l'on sait l'émotion qu'a suscité naguère le projet baptisé – de façon quelque peu provocante – S.A.F.A.R.I. (Système Automatisé pour les Fichiers administratifs et le Répertoire des Individus) qui devait permettre, à partir du répertoire national d'identification des personnes physiques, de faciliter les intercommunications entre les fichiers qui auraient recours au numéro national d'identité, soit comme base de classement, soit comme élément de référence.

Certes, les spécialistes y insistent et le rapport de la commission Chenot l'a lui-même relevé, la rationalisation qu'entraîné l'emploi de l'informatique tend plutôt à réduire le nombre de données traitées relativement à chaque personne. Certes encore, la sécurité des fichiers est devenue une préoccupation essentielle en la matière et l'on a vu apparaître des systèmes très élaborés qui garantissent la protection des centres de traitement, assurent le contrôle de l'accès aux mémoires et la détection des usages irréguliers. De tels arguments, quel que soit leur poids, ne suffisent pas à convaincre de l'inutilité d'une législation en la matière. La preuve en est que, depuis quelques années, divers pays européens et les États-Unis d'Amérique ont mis à l'étude et, pour certains d'entre eux, adopté des dispositions instituant un certain contrôle sur l'utilisation des données personnalisées.

 

II. – PRÉCÉDENTS ET ORIGINES DU PROJET DE LOI

A. – LES INITIATIVES PRISES DANS LES PAYS ÉTRANGERS

On se bornera sur ce point à des développements succincts, renvoyant pour plus de détails à l'annexe C, « Études sur les lois et expériences étrangères » du rapport de la commission Informatique et Libertés qui ne nécessite que quelques légères mises à jour.

En Europe occidentale, deux pays sont d'ores et déjà dotés d'un statut protecteur en matière informatique ; la Suède, par la loi du 11 mai 1973, et la République fédérale allemande par la loi du 10 novembre 1976 qui entrera en application le 1^er janvier 1978. Le gouvernement belge a déposé, en 1976, sur le bureau du Sénat, un projet de loi relatif à la protection de certains aspects de la vie privée. En Autriche, en Norvège et au Danemark, des projets de loi similaires doivent être prochainement soumis à l'approbation des parlements. Des travaux préparatoires sont en cours dans la quasi-totalité des autres pays.

Aux États-Unis, le « Privacy Act » du 31 janvier 1974 a institué une publicité systématique de tous les fichiers et réglementé le traitement des données, que leur traitement soit ou non automatisé. Au Canada, un projet de loi fédéral sera présenté sous peu au Parlement.

Les législations adoptées ou projetées dans ces divers pays présentent un certain nombre de traits communs. On y retrouve notamment :

– l'existence d'un organe de contrôle, généralement spécifique ;

– l'institution de formalités préalables à la mise en œuvre de traitements automatisés, consistant selon les cas en une autorisation ou en une déclaration ;

– la tenue d'une liste publique des fichiers de personnes ;

– la réglementation de la collecte, de l'enregistrement et de la conservation des données ;

– la reconnaissance d'un droit d'accès et de rectification au profit des personnes fichées.

B. – L'ACTION DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

L'Assemblée générale de l'O.N.U. et la Conférence générale de l'O.I.T. ont, voici quelques années, émis le vœu que soient mises à l'étude les différentes incidences du progrès technique et notamment de l'informatique sur les individus et les entreprises.

Plus importante est l'activité du Conseil de l'Europe qui joue un rôle pilote en matière de rapprochement des législations internes. Tel a été l'objet de deux résolutions (n° 73/22 du 26 septembre 1973 et n° 74/29 du 20 septembre 1974) relatives à la protection de la vie privée des personnes vis-à-vis des banques de données électroniques dans le secteur privé et dans le secteur public, résolutions dont se sont assez directement inspirées les législations et les projets de loi que nous avons précédemment évoqués.

Le problème qui préoccupe actuellement les organisations internationales est celui des flux d'informations transfrontières. L'annexe C du rapport Tricot y consacre d'intéressants développements dans lesquels on relève notamment que « le risque est réel et la tentation grande pour certaines entreprises d'échapper aux contraintes du dispositif protecteur en exploitant par télé-traitement des banques de données transportées ou implantées à l'étranger dans des pays n'ayant pas de statut protecteur ou dont le statut serait moins contraignant ». A l'instar des « paradis fiscaux » pourraient apparaître des « paradis de données ». II convient donc, dans un très proche avenir, de compléter les législations nationales par une convention internationale répondant aux exigences du plus grand nombre de nations possible.

Aussi le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a-t-il décidé, en février 1976, sur la proposition du Comité européen de coopération juridique, de créer un comité d'experts « chargé notamment d'étudier les problèmes spécifiques que posent les flux transfrontières de données personnelles et de proposer toutes mesures utiles à la protection de la vie privée ». Les travaux de ce comité semblent à l'heure actuelle s'orienter vers l'élaboration d'une convention internationale.

Une préoccupation similaire anime le sous-groupe « Banque de données » de l’O.C.D.E. qui a organisé à Vienne, dans les derniers jours du mois de septembre 1977, un colloque international sur « les flux transfrontières de données et la protection des libertés individuelles ».

Quant à la Communauté économique européenne, elle a également créé, à l'invitation du Parlement européen, un groupe d'experts chargé d'élaborer une directive mais celui-ci, qui s'est réuni pour la première fois en juin 1976, n'est pas jusqu'ici parvenu à un accord assez large pour entreprendre une rédaction.

C. – LES INITIATIVES PARLEMENTAIRES

• La proposition de loi (n° 1454) déposée sous la précédente législature par M. Poniatowski et les membres du groupe des Républicains indépendants tendait à créer un Comité de surveillance et un tribunal de l'informatique. Le Comité, composé de neuf membres dont cinq désignés par les deux Assemblées parlementaires, serait doté d'un pouvoir d'investigation à l'égard des personnes exerçant une activité publique et ayant recours aux procédés informatiques. Il recevrait les plaintes déposées par les particuliers ou les collectivités contre toute utilisation estimée par eux erronée, tendancieuse, abusive ou portant atteinte aux libertés individuelles, des renseignements fournis par des ordinateurs. Le Comité pourrait à son tour saisir une section spécialisée du tribunal administratif, dénommée tribunal de l'informatique, s'il estimait la plainte fondée.

• La proposition de loi (n° 144-1973-74) déposée au Sénat par M. Caillavet tend à créer un Directoire de l'informatique de onze membres dont deux sont nommés par le Président de la République, quatre par les Assemblées parlementaires, quatre par le Conseil d'État et la Cour de cassation, le délégué général à l'informatique étant membre de droit. Ses pouvoirs sont identiques à ceux du Comité institué par la précédente proposition. Il peut transmettre les plaintes à un tribunal de l'informatique composé de deux conseillers d'État, de deux conseillers à la Cour de cassation et d'un professeur agrégé de droit et dépose sur le bureau des deux Assemblées parlementaires un rapport publié au Journal officiel.

• La proposition de loi (n° 1004) déposée à l'Assemblée nationale le 4 avril 1974 par M. Cousté tend à créer une Commission de contrôle des moyens d'informatique. Cette Commission serait composée de treize membres dont six parlementaires désignés par les Assemblées, trois membres du Conseil d'État et trois magistrats nommés par le vice-président du Conseil d'État et le Premier Président de la Cour de cassation, et du délégué général à l'informatique. Comme les précédentes, cette Commission disposerait de pouvoirs d'investigation, recevrait les plaintes des collectivités et des particuliers et pourrait saisir le tribunal administratif de Paris siégeant en qualité de tribunal de l'informatique.

• La proposition de loi (n° 3092) déposée à l'Assemblée nationale le 21 juin 1977 par M. Villa et plusieurs de ses collègues vise à réglementer la collecte des données nominatives et le droit d'accès aux fichiers informatisés, mécanographiques et manuels. Elle prescrit une information systématique des personnes interrogées et un délai maximum de conservation des données enregistrées, interdit l'enregistrement des données à caractère racial, politique, philosophique ou religieux et institue un droit d'accès et de rectification. D'autre part, elle institue une commission nationale informatique et libertés où siégeraient six membres désignés par l'Assemblée nationale et quatre par le Sénat à la représentation proportionnelle, deux membres du Conseil d'État et deux membres de la Cour de cassation élus par l'assemblée générale de ces institutions, un avocat, un professeur de l'enseignement supérieur et deux informaticiens. L'avis favorable de cette commission serait requis pour la mise en œuvre de traitements automatisés d'informations nominatives opérés pour le compte de personnes publiques. Les traitements effectués pour le compte de personnes privées ne feraient l'objet que d'une déclaration préalable. La liste des traitements soumis au contrôle de la commission serait accessible au public. Par ailleurs, la commission présenterait chaque année un rapport au Parlement.

• II convient également d'indiquer que l'article 26, alinéa 3, de la proposition de loi (n° 2080) sur la liberté, présentée par MM. Foyer, Labbé, Chinaud et Max Lejeune, dispose que l'usage des moyens informatiques ne doit pas porter atteinte aux libertés des citoyens et reconnaît à ceux-ci un droit d'accès aux données qui les concernent.

• De son côté, l'article 10 de la proposition de loi (n° 2128) portant déclaration des libertés, présentée par M. Marchais et les membres du groupe communiste, interdit de recueillir des renseignements sur la vie privée d'une personne sans son consentement, permet à chaque citoyen d'accéder aux dossiers constitués à son nom et d'en contester le contenu, et dispose que l'informatique doit être au service des citoyens et ne pas porter atteinte à leurs libertés et à leur vie privée. D'autre part, l'article 71, alinéa 3 de cette proposition, garantit le libre accès des documents et dossiers administratifs à tous les citoyens.

D. – LES ORIGINES DU PROJET DE LOI

Devant l'inquiétude que suscitait de divers côtés le développement rapide des techniques informatiques dans les domaines les plus variés, le Gouvernement avait, dès 1969, demandé au Conseil d'État d'examiner les atteintes que risquait de porter l'informatique aux libertés individuelles. Peu de temps après, la loi du 17 juillet 1970 inscrivit dans l'article 9 du Code civil le principe du droit de chacun au respect de sa vie privée.

Dans son rapport de 1971, le Conseil d'État présenta au Gouvernement un certain nombre de suggestions. De son côté, la Chancellerie entreprit en 1972 des études sur le même sujet.

Le cours des événements allait être quelque peu influencé par la naissance, au début de 1974, d'un certain nombre de projets, dont le plus connu, dénommé S.A.F.A.R.I., visait à utiliser un identifiant unique – le numéro national d'identité, plus connu sous le nom de numéro de sécurité sociale – pour l'ensemble des répertoires et fichiers publics. La presse et l'opinion s'émurent. M. Pierre Messmer, alors Premier ministre, interdit aux services de procéder sans son autorisation à de nouvelles connexions de fichiers et demanda au Garde des Sceaux de constituer une commission chargée de proposer un ensemble de mesures.

Créée par le décret du 8 novembre 1974, cette commission s'est livrée à une enquête approfondie tant en France qu'à l'étranger et notamment en Suède. Sa réflexion s'est nourrie des législations existantes sans que soient négligés les particularismes démographiques, politiques et juridiques de chaque pays et elle a également tenu compte, dans ses orientations, des recommandations formulées par les organisations internationales. Son rapport, remis le 27 juin 1975 au Gouvernement a été rendu public en septembre de la même année. Il a très directement inspiré le projet de loi (n° 251) déposé en août 1976 sur le bureau de l'Assemblée nationale et dont nous allons maintenant analyser les grandes lignes.

IV. – L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU PROJET DE LOI

Bien qu'il s'écarte sur quelques points des propositions de !a commission Informatique et Libertés, le projet de loi traduit fidèlement pour l'essentiel les orientations du rapport. Une comparaison avec les textes élaborés ou adoptés à l'étranger permet d'ailleurs de le situer dans un courant qui présente une assez grande uniformité.

La considération fondamentale qui l'inspire est qu'on ne peut interdire purement et simplement l'usage des procédés informatiques. Une telle prohibition ne serait, à coup sûr, pas respectée d'autant que le coût du matériel informatique tend aujourd'hui à décroître et le rend accessible à un plus grand nombre d'utilisateurs. Il rend par ailleurs, comme nous l'avons indiqué au début de ce rapport, des services précieux dont il serait absurde de vouloir se priver. Le rapport Tricot souligne lui-même fortement « qu'en déchargeant l'homme de tâches répétitives, en allégeant la charge jusque-là croissante que les démarches et formalités de toutes sortes font peser sur notre temps et notre activité, en nous permettant de disposer, pour éclairer nos choix, d'évaluations d'une sûreté et d'une diversité nouvelles, (l'informatique) nous apporte plus de liberté ».

Mais cette technique ne doit pas progresser plus vite que son contrôle et il convient, avant tout, d'éviter qu'il n'en soit fait un usage abusif et préjudiciable aux droits individuels. C'est pourquoi le projet s'applique à réglementer les traitements automatisés d'informations nominatives, c'est-à-dire de celles qui permettent, sous quelque forme que ce soit, directement ou non, l'identification des personnes physiques ou morales, publiques ou privées auxquelles elles s'appliquent. L'idée essentielle n'est pas tant d'interdire – encore qu'il soit indispensable de prohiber la mise en mémoire informatisée de données à caractère racial, politique ou religieux – que d'ouvrir au citoyen un droit de contrôle direct sur l'emploi des informations qu'il a fournies.

Enfin, cette protection des droits individuels doit se concilier avec les exigences de la défense nationale et de la sûreté de l'État. Il n'est évidemment pas concevable que toute personne puisse avoir un droit d'accès aux informations nominatives réunies en ces matières mais elle pourra demander à l'instance collégiale de contrôle de procéder aux investigations et, le cas échéant, aux rectifications nécessaires.

On distinguera, au sein du projet de loi, les dispositions organiques des dispositions matérielles.

A. – LES DISPOSITIONS ORGANIQUES

Elles visent à instituer une commission nationale « Informatique et Libertés » qui, par bien des traits, se rapproche d'institutions déjà existantes en droit français, telles que la commission des Opérations de bourse et la commission de la Concurrence créée par la loi n° 77-806 du 19 juillet 1977. A l'instar de leurs homologues anglo-saxons, ces organismes, récemment apparus dans le droit français, empruntent certains des traits de leur organisation aux juridictions. Si leurs attributions demeurent encore plus administratives que juridictionnelles, ils jouissent, par leur statut, d'une réelle indépendance. Ils exercent d'autre part un rôle d'étude et de contrôle, ils émettent des avis que les pouvoirs publics doivent recueillir en certains cas, et qui parfois même les lient, ils disposent parfois d'un pouvoir réglementaire et peuvent transmettre aux juridictions compétentes les plaintes dont ils sont saisis et qu'ils estiment fondées.

La commission nationale Informatique et Libertés instituée par le projet serait très proche, par ses attributions, de la Datainspektion suédoise. Elle serait investie, à titre préventif, d'une mission d'information et de concertation, à titre dissuasif, d'un large pouvoir d'investigation assorti d'un pouvoir réglementaire. Sans pouvoir elle-même engager des poursuites, elle serait habilitée à saisir les parquets. Enfin, elle présenterait au Président de la République un rapport annuel.

En revanche, alors que l'organe de direction de la Datainspektion compte parmi ses neuf membres quatre parlementaires, les douze membres de la Commission française seraient nommés par le Gouvernement, six d'entre eux étant choisis au sein du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, les six autres étant désignés en raison de leur autorité et de leur compétence. Le projet s'écarte sur ce point des propositions de la commission Chenot qui préconisait une représentation parlementaire.

B. – LES DISPOSITIONS MATÉRIELLES SONT DE QUATRE SORTES :

1. Les premières, si l'on considère l'ordre logique et non celui du projet qui les range au chapitre III, visent à réglementer les opérations de collecte des données nominatives.

En premier lieu, les personnes auprès desquelles sont recueillies des informations nominatives devront être informées du caractère obligatoire ou facultatif de la réponse, des conséquences à leur égard d'un défaut de réponse et des personnes destinataires des informations. Ces prescriptions se fondent sur deux considérations : d'une part, c'est en amont du traitement qu'il est possible de prévenir le plus efficacement les abus ; d'autre part, cette prévention doit s'organiser avec le concours actif de l'opinion publique qui sera ainsi sensibilisée au problème du secret des fichiers.

En second lieu, le projet exclut, sauf accord exprès de l'intéressé, la mise en mémoire des données nominatives qui font apparaître les origines raciales, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou les appartenances syndicales des personnes. En ne posant qu'un nombre limité d'interdictions, le projet suit les recommandations du rapport Tricot. Celui-ci observe que « la tendance à penser qu'une législation est d'autant plus libérale qu'elle allonge la liste des données à ne pas enregistrer comporte une part d'illusion. Elle ne peut être suivie que si on multiplie en même temps les exceptions et elle ne tient pas assez compte des possibilités pratiques de tourner les interdictions ».

Mais il est une question que soulève le même rapport et auquel le projet n'apporte aucun élément de réponse : les limitations ci-dessus énoncées n'ont de valeur pratique que si elles sont assorties d'un contrôle. Comment concevoir dès lors que celui-ci se limite aux seuls fichiers automatisés et que bénéficient d'une totale impunité les fichiers manuels ou mécanographiques qui peuvent, lorsqu'ils sont nominatifs, être tout aussi dangereux pour les libertés individuelles ? Les auteurs du projet ont estimé que l'extension du régime proposé à un nombre aussi important de fichiers poserait des problèmes pratiques très difficiles à résoudre et qu'à trop vouloir embrasser, la nouvelle loi étreindrait mal.

2. Une deuxième série de dispositions institue des formalités préalables à la mise en œuvre des traitements automatisés de fichiers. Le projet distingue ici les fichiers établis dans le secteur public, qui seraient soumis à une autorisation délivrée par acte réglementaire pris après avis de la Commission et les fichiers du secteur privé qui feraient l'objet d'une simple déclaration. Il est vrai que la conjonction des prérogatives de puissance publique et des moyens informatisés nécessite l'instauration d'une procédure plus contraignante à l'égard de l'Administration. Mais l'on peut faire observer que dans certains cas, limités il est vrai à l'heure actuelle, l'ampleur des traitements informatisés mis en œuvre dans le secteur privé appellerait des précautions similaires.

Une publicité serait assurée par la tenue d'une liste, accessible au public, des traitements soumis au contrôle de la Commission et par le rapport que celle-ci présenterait chaque année au Président de la République.

3. Le projet reconnaît un droit d'accès, tout à fait neuf en droit français, aux personnes physiques et morales intéressées. Celles-ci pourraient interroger les services ou organismes mettant en œuvre les traitements automatisés. Cela suppose évidemment qu'elles en connaissent l'existence et met en relief l'importance des mesures de publicité précédemment décrites. Le titulaire du droit d'accès obtiendrait communication en langage clair des informations le concernant moyennant le versement d'une redevance forfaitaire variable selon la catégorie de traitement.

Toute personne qui se heurterait à un refus de communication ou qui suspecterait la conformité des informations communiquées pourrait saisir la Commission qui se prononcerait sur le caractère abusif du refus.

Le titulaire du droit d'accès pourrait demander que soient rectifiées, complétées, clarifiées ou effacées les informations inexactes, incomplètes ou équivoques. En cas de contestation, le projet opère un renversement de la charge de la preuve puisque celle-ci incomberait non au demandeur mais au détenteur de l'information.

Pour les traitements intéressant la défense ou la sûreté de l'État, on a déjà indiqué que le projet n'organise qu'un droit d'accès indirect par l'intermédiaire d'un des membres de la Commission, le requérant étant simplement informé qu'il a été procédé aux vérifications. De même, les informations médicales ne seraient communiquées que par l'intermédiaire d'un médecin.

Ces dispositions sont, dans leur principe, excellentes. Mais elles amènent à soulever de nouveau la question des fichiers manuels ou mécanographiques, exclus, dans le texte du Gouvernement, du champ d'application de la loi. Il n'est en effet guère concevable que le citoyen puisse avoir expressément le droit d'obtenir la rectification de données inexactes le concernant lorsque celles-ci ont fait l'objet d'une mémorisation électronique, mais non lorsqu'il s'agit d'inscriptions erronées ou tendancieuses portées sur une fiche ordinaire.

4. Le projet contient enfin un certain nombre de dispositions pénales visant à réprimer les infractions suivantes :

– mise en œuvre illicite d'un traitement ;

– divulgation illicite de données nominatives ;

– détournement de finalité des données enregistrées.

Telles sont les dispositions essentielles d'un texte qui fait accomplir au droit des libertés un progrès considérable et répond, dans l'ensemble, aux préoccupations exprimées de divers côtés. Le Rapporteur en a, en conséquence, proposé l'adoption à la Commission sous réserve de quelques modifications reprises des propositions du rapport Tricot, touchant notamment à la composition de la commission Informatique et Libertés.

Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.

M. Forni a jugé nécessaire d'élaborer, sur une matière aussi neuve et évolutive, un texte doté d'une certaine pérennité. Tout en reconnaissant que le projet marquait un indéniable progrès dans un domaine où la législation est inexistante, il lui a adressé plusieurs critiques et, en premier lieu, celle de ne viser que les traitements informatiques et non les fichiers manuels qui peuvent également, à son avis être attentatoires aux libertés et que certaines législations étrangères, et notamment celle de la R.F.A., ont soumis aux mêmes contrôles. Il a d'autre part jugé insuffisante la représentativité de la Commission qui ne comprend aucun représentant du Parlement. Il a souhaité un contrôle plus démocratique des fichiers sans qu'il soit d'autre part fait de distinction entre ceux-ci selon leur caractère public ou privé. Il a enfin estimé que les délais d'application de la loi devraient être sensiblement réduits. Par ailleurs, il a déploré que la Commission soit amenée à délibérer de façon aussi précipitée sur un sujet très nouveau et particulièrement spécifique.

M. Villa a fait sienne cette dernière observation. Sans méconnaître les incontestables progrès qu'engendrent les techniques informatiques, il a fait état des légitimes inquiétudes qu'elles ont suscitées dans l'opinion publique et qui sont à l'origine du présent projet de loi. Selon lui, ce dernier a en fait pour objet d'institutionnaliser les traitements de données nominatives et d'accentuer par là même le caractère autoritaire du régime. Il a mis l'accent sur les risques sérieux que ces traitements pouvaient comporter pour la vie privée des citoyens. Par ailleurs, il a estimé que la Commission ne présentait pas toutes les garanties démocratiques dans la formule présentée par le projet qui va moins loin sur ce point que la proposition de loi déposée sous la précédente législature par M. Poniatowski. Il a regretté l'absence de garanties suffisantes en ce qui concerne les informations touchant la défense et la sûreté de l'État.

M. Claudius-Petit a souhaité connaître la signification exacte des termes employés dans le projet de loi, notamment de celui « de traitement automatisé ». Il a estimé que dans une matière aussi évolutive une bonne loi devait définir des principes rigoureux plutôt que d'entrer dans des détails d'application qui risquent d'être rapidement caducs. Comme M. Forni, il a fait remarquer que les fichiers manuels pouvaient contenir des informations erronées ou tendancieuses et méritaient à ce titre d'être contrôlés.