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Les départements d'outre-mer

LA LOI DU 19 MARS 1946

La loi du 19 mars 1946 érigeant en départements français les quatre «vieilles colonies», fut votée à l'unanimité le 14 mars par la première Assemblée nationale constituante, élue en octobre 1945. L'initiative en fut intégralement parlementaire. Le «classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française» résulta du débat sur trois propositions de loi proposant la départementalisation de chacun des territoires concernés. Trois seulement, car la proposition de Léopold Bissol portait à la fois sur la Guadeloupe et la Martinique.

Aimé Césaire, député de la Martinique, rapporta au nom de la Commission des Territoires d'Outre-Mer, présidée par l'Africain Lamine Guèye. Il avait été choisi comme le plus jeune des députés des quatre futurs départements élus le 21 octobre 1945. Plusieurs de ses collègues d'Outre-Mer, -Gaston Monnerville qui l'année suivante allait devenir pour plus de vingt ans Président du Conseil de la République, puis du Sénat-, Raymond Vergés, Paul Valentino, Gabriel d'Arboussier et quelques autres prirent part également aux débats du 12 et du 14 mars.

En apparence donc une belle manifestation d'unité française, dans l'élan novateur des Constituantes, la fierté de la République retrouvée. Il y allait également de la fidélité aux promesses émancipatrices du discours de Brazzaville (janvier 1944).

 La guerre était encore toute proche, et l'on voulait récompenser la loyauté dont les « quatre vieilles » -expression où il entrait, avait dit Jaurès jadis à la Chambre, « moins d'irrespect que de tendresse »- avaient fait preuve aux heures sombres. Des préoccupations d'ordre international ont pu jouer aussi.

Pour Aimé Césaire, la loi de départementalisation était «l'aboutissement normal d'un processus historique et la conclusion logique d'une doctrine» car chaque fois que la France a été fidèle à sa vocation universaliste, elle a voulu assimiler ses territoires d'outre-mer, les arracher à un régime d'exception coloniale et à l'arbitraire des décrets. L'histoire fut très sollicitée. Le nom et l'exemple de Schoelcher résonnèrent dans le débat. Ce n'est pas par hasard, fut-il rappelé, que les Constituants de 1848, d'entrée de jeu, abolirent l'esclavage et (ré)instaurèrent le suffrage universel, après l'essai non transformé de la Révolution.

Dissonances

En fait, les choses ne se passèrent pas si facilement. Il y eut des grincements, annonciateurs des ambiguïtés et reports d'échéance ultérieurs. La discussion, d'abord fixée au 5 mars, fut ajournée au 12, Marius Moutet, Ministre de la France d'Outre-Mer dans le gouvernement Félix Gouin, ayant fait connaître qu'il n'avait pas eu le temps d'étudier les implications financières des propositions de loi.

Nouvelles dissonances le 12 mars. Le rapporteur de la Commission des Finances ne rapporta que l'absence d'avis de ses collègues sur le financement de la départementalisation : à eux aussi le temps avait manqué. Cette abstention reflétait sans aucun doute la position du Ministère des Finances qui, dans une curieuse «note» examinée le 8 mars par la Commission des Territoires d'Outre-Mer, avait entassé les objections d'ordre « social », «économique», « financier », «comptable», et même « politique ». Comment appliquer la législation française « à une population essentiellement différente de la population métropolitaine » ?

Le Ministre lui-même, en parfait accord, affirmait-il, sur le principe de la départementalisation, versa beaucoup d'eau froide et multiplia les réserves sur les modalités et les délais.

« Le Ministre de la France d'Outre-Mer n'est pas un sorcier et il ne croit pas possible, dans un délai aussi bref (le rapporteur demandait trois mois) de transformer purement et simplement le régime politique, administratif financier et douanier de toutes ces vieilles colonies. Je m'excuse vraiment de jeter le réseau des réalités sur le magnifique enthousiasme qui a présidé à ce débat ».

Les députés ne présentèrent pas un front uni. Paul Valentino, député socialiste de la Guadeloupe, demanda que l'assimilation, qu'il approuvait, ne fût pas poussée trop loin. Il fallait respecter, et même accroître, les pouvoirs des assemblées locales. Les amendements qu'il déposa en ce sens furent rejetés ou retirés, mais ils témoignèrent d'une certaine contradiction, qui devait marquer la suite de l'histoire. Les intervenants souhaitaient bien l'assimilation -et on lui reprochera par la suite d'être incomplète-, mais rejetaient un alignement total sur la métropole, et ce rejet alimentera les futures tendances autonomistes.

Aimé Césaire, appuyé par Gaston Monnerville et Raymond Vergès, estima qu'il fallait créer l'irréversible en votant l'assimilation sans attendre. L'étude des modalités suivrait. Pour le rapporteur communiste, l'assimilation était le principal progrès réalisé depuis la suppression de l'esclavage, un siècle avant. Quant aux pouvoirs des conseils généraux, la nouvelle constitution, d'esprit décentralisateur, qui était en cours d'élaboration au Palais Bourbon, y pourvoirait. L'assimilation ferait le reste. C'était le temps où les députés tissaient sur une même navette le législatif et le constitutionnel.

Le 14 mars 1946 pour des raisons tactiques, par confiance aussi dans les virtualités offertes par un projet constitutionnel qui n'entra jamais dans le droit positif, on s'en tint à des généralités, d'ailleurs relativement éloignées des propositions initiales.

A l'article 2, les constituants acceptèrent le report au 1^er janvier 1947 de l'application aux nouveaux départements «des lois et décrets actuellement en vigueur dans la France métropolitaine». Ce délai sera prorogé par trois lois successives jusqu'au 31 mars 1948.

A l'article 3, la proposition de loi prévoyait l'application immédiate, sauf dispositions contraires expresses, de tous les textes futurs.

Le texte voté décida l'inverse : «les lois nouvelles applicables à la métropole le seront dans les départements sur la mention expresse insérée aux textes». C'était maintenir le principe de la spécialité coloniale en matière législative qui prévalait depuis le sénatus consulte de 1854.

La loi du 19 mars 1946 réalisait donc surtout une réforme de la structure administrative des quatre colonies : substitution du préfet au gouverneur, transformation des quatre territoires en départements français de plein exercice. (On note que la loi ne parle nullement de départements d'outre-mer, adjonction de rigueur dès la Constitution d'octobre 1946, mais qui a l'inconvénient d'évoquer la distance qui sépare la musique militaire de la musique tout court.). La loi élude la conséquence logique de cette transformation puisqu'elle prévoit le maintien d'une législation spéciale. Il s'agissait d'un véritable échec au principe de l'assimilation. La Constitution de 1946, confirmée par celle de 1958 sur ce point, mettra fin à cette anomalie par son article 73 : « Le régime législatif des départements d'outremer est le même que celui des départements métropolitains, sauf les exceptions déterminées par la loi ». Cet article abrogeait de fait l'article 3 de la loi du 19 décembre 1946. Ainsi s'ouvrait un long chemin, jalonné par de multiples lois d'extension. On n'en dressera pas la liste, qui n'est pas close.

Les modalités d'extension aux DOM de la législation votée à Paris sont assez complexes pour faire l'objet d'un recueil officiel de 200 pages. Certains juristes estiment que le régime législatif des quatre départements d'outre-mer, avec ses lacunes et ses ambiguïtés pourrait bien préfigurer celui de la métropole elle-même, ou de certaines de ses régions. Ne peut-on s'attendre au développement de législations différentes dans les diverses parties du territoire national, la France devenant de plus en plus un Etat unitaire plurilégislatif ?

Le vote de la loi

Rapport (n° 520) et rapport supplémentaire (n° 624) faits au nom de la commission des territoires d'outremer sur les propositions de loi : 1° de Léopold Bissol et plusieurs de ses collègues tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe et de la Martinique ; 2° de Gaston Monnerville tendant au classement de la Guyane française comme département français ; 3° de Raymond Vergès et plusieurs de ses collègues tendant au classement comme département français de l'île de la Réunion.

par Aimé Césaire, député.

Bibliothèque de l'Assemblée nationale.

L'arrivée sur le sol de Martinique du dernier gouverneur (5 juin 1946).

Le cérémonial d'accueil du gouverneur était immuable : l'ancien gouverneur parti, le navire de guerre portant le nouveau gouverneur se présentait en rade ; une vedette le conduisait ensuite jusqu'au débarcadère où il était accueilli par ses services et les autorités de l'île.

La photo représente ainsi le gouverneur Orselli accueilli à l'embarcadère de Fort-de-France par le maire, Aimé Césaire. C'est seulement l'année suivante, que, en application de la loi de départementalisation, le gouverneur Orselli confiera ses fonctions au préfet Trouillé.

Photographie - Collection Centre des Archives d'outre-mer.

Rapport d'information n° 1178 sur les conditions d'application des lois dans les départements d'outre-mer (Assemblée nationale juin 1979)

Ce rapport analyse en détail les difficultés de l'extension et de l'adaptation des textes aux départements d'outre-mer et montre que les préoccupations exprimées par les populations de ces départements portent à la fois sur la réduction des disparités avec la métropole (SMIC, indemnisation du chômage, prestations sociales) et le respect de certaines spécificités (dans le domaine de la justice, le domaine économique, le domaine culturel). Le débat de mars 1946 continue.

Bibliothèque de l'Assemblée nationale.

Circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer.

Paris, Journal officiel de la République française.

Bibliothèque de l'Assemblée nationale.

La Réunion, 15 août 1947. La premier préfet accueilli par le dernier gouverneur.

La symbolique exceptionnelle du moment est bien transcrite dans le dispositif du cérémonial : au contraire des gouverneurs débarquant, en uniforme blanc, d'un bateau de guerre, la nouveau préfet, Paul Demange, en uniforme métropolitain, descend d'un avion de ligne. Entorse exceptionnelle au protocole, selon lequel l'arrivant et le partant ne se rencontrent jamais, le gouverneur Capagory, parce qu'il ne saurait plus incarner l'autorité dans ce qui est désormais un département, peut accueillir sur place, en uniforme, le nouveau représentant de l'Etat.

Commission Culture et Témoignages, La Réunion.

La Réunion, 15 août 1947. Le préfet Demange à sa descente d'avion, entre le gouverneur sortant Capagory et le président du Conseil général Vidot

Michel Debré. La Réunion préservée... La Réunion convoitée !

Michel Debré né le 15 janvier 1912, élu pour la première fois député de La Réunion le 5 mai 1963, a été réélu dans ce département à sept reprises jusqu'au 16 mars 1986.

La brochure propose cinq orientations pour La Réunion : politique démographique, économique, sociale, culturelle, militaire.

Saint-Denis-de-la-Réunion, Imprimerie Cazal, 1976.

Bibliothèque de l'Assemblée nationale.

Ernest Moutoussamy. Aimé Césaire, député à l'Assemblée nationale, 1945-1993.

Paris, L'Harmattan, 1993.

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Voir aussi :

Le Gouvernement provisoire et la Quatrième République

Les législatures de la Quatrième République