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Le mandat impératif, la révocation des pouvoirs sont des moyens difficiles à organiser et qui garantissent assez mal le résultat voulu, à savoir que la loi votée soit bien conforme à la volonté de la nation. Le référendum, au contraire, paraît un procédé simple et sûr. En soumettant au vote des citoyens les projets arrêtés par l'assemblée législative, il est acquis que ceux-là seulement deviendront des lois qui auront réuni les suffrages de la majorité. Le référendum paraît donc une pièce essentielle du système et son meilleur contrepoids. Aussi Rousseau le considérait-il comme toujours obligatoire, et il figurait sous une forme atténuée, comme simplement facultatif, aussi bien dans le projet de Constitution présenté à la Convention par les Girondins et qui ne fut pas voté, que dans la Constitution jacobine de 1793 qui ne fut pas appliquée. C'est d'autre part une idée simple ; de là sa diffusion progressive dans les démocraties suisse et américaine. Il semble même qu'il n'y ait aucun inconvénient à le superposer au gouvernement représentatif, comme une précaution dernière. Mais ce serait là une illusion. Le référendum n'est pas seulement un préservatif contre une législation arbitraire et mauvaise, c'est aussi un obstacle souvent invincible à une bonne législation. Les lois les meilleures, les plus utiles au progrès national peuvent se heurter à des préjugés populaires et irréfléchis, quelquefois à raison d'une disposition d'importance secondaire, cachée dans quelque article. C'est un fait attesté par les historiens les mieux informés que la Constitution des Etats-Unis d'Amérique, si elle avait été soumise aux suffrages directs des citoyens, aurait été repoussée par la majorité. Et cette Constitution a déjà procuré à la grande Union plus d'un siècle de prospérité et de puissance.

Le référendum a un autre défaut : il diminue en fait le pouvoir délibérant des assemblées, j'entends par là leur aptitude à discuter utilement. Leur responsabilité décroissant avec la possibilité du référendum, et leur œuvre n'étant point assurée d'aboutir, la préparation et le vote des lois se font fatalement plus à la légère.

Le référendum a pour contrepartie naturelle le droit d'initiative populaire, qui s'est également développé en Suisse. C'est là un instrument dont le gouvernement représentatif doit se défier plus encore. C'est un élément de trouble et de désorganisation législative. Alors qu'il est difficile d'obtenir une législation cohérente et pondérée avec l'initiative parlementaire, comment l'espérer avec l'initiative populaire ? Au fond, d'ailleurs, celle-ci n'est qu'un développement du droit de pétition appliqué aux réformes législatives : mais la pétition s'est faite impératrice et toute-puissante ; elle s'impose légalement. Ne suffit-il pas qu'elle puisse se produire sous forme de requête et s'imposer par sa valeur propre ?

J'ai cherché à mettre en regard les deux formes antinomiques du gouvernement représentatif, avec leurs traits aujourd'hui connus. La seconde, si elle se réalisait jamais à l'état complet, aurait, je crois, pour résultat : peu de lois et peu d'action gouvernementale. Mais c'est là une hypothèse tellement invraisemblable pour les temps actuels qu'il est inutile de l'examiner. Ce qui paraît, au contraire, un danger proche et sérieux, c'est la tentation de lui emprunter isolément telle ou telle de ses règles, comme un expédient commode pour résoudre certaines difficultés. Le mélange des genres est autrement rare en politique qu'en littérature, et la logique des organismes est peut-être la plus impérieuse de toutes. (...)

Adhémar Esmein, « Deux formes de gouvernement », RDP, 1894, p. 49 et s.