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Il est difficile d'être démocrate et de soutenir que le peuple français est apte à élire ses représentants mais mal placé pour se prononcer sur les problèmes qui le concernent.

Il y a dans ce présupposé une conception à la fois inexacte et frileuse de la démocratie parlementaire moderne. Conception contestable d'abord car, de nos jours, lorsque les électeurs désignent leurs députés ou le Président de la République, ils choisissent des hommes en qui ils ont confiance mais se prononcent en même temps sur des programmes et des idéologies. C'est d'ailleurs pourquoi, malgré l'interdiction théorique du mandat impératif, certaines élections tiennent lieu de référendum.

Certes, il vrai aussi, la démocratie référendaire dissocie le choix des représentants et le choix des politiques. Mais cette dissociation, au moins dans certaines circonstances et sur certaines questions, ne peut-elle pas être clarificatrice ? Sans aller jusqu'à dire comme le leader socialiste italien Craxi qu'elle « permet de rendre aux citoyens leur autonomie de choix confisqué par le pouvoir des partis » (Le Monde du 7 avril 1987), on peut du moins penser qu'elle les contraint à prendre leurs responsabilités. Les exemples étrangers de référendums d'initiative populaire dans les pays voisins de la France sont d'ailleurs dans l'ensemble assez rassurants. Si les gouvernants font l'effort d'explication nécessaire, les choix populaires ne sont pas déraisonnables. Certes les scrutins d'initiative populaire donnent l'occasion à des groupes non représentés ou peu représentés au Parlement de tenter d'ébranler ou de mobiliser l'opinion publique. Mais est-il malsain que de telles soupapes de sécurité puissent fonctionner ?

« La vérité, écrivait le doyen Hauriou, est que le maniement du référendum exige des populations dont l'éducation civique soit plus développée que pour le maniement du régime électoral. Il serait dangereux de débuter avec des citoyens insuffisamment préparés » (Précis de droit constitutionnel, 2^e éd., 1929, p. 550). La capacité politique des peuples dépend de leur formation intellectuelle, de leur sens civique, de l'information dont ils bénéficient, de la liberté d'expression qui leur est reconnue. Il est vrai que, dans les pays habitués à des formes autoritaires de pouvoir, les techniques référendaires peuvent être utilisées à des fins plébiscitaires. Mais le choix des représentants y dépend aussi des allégeances clientélistes à l'égard des notables locaux et de l'encadrement administratif et politique qui permet au pouvoir central de contrôler les mécanismes électoraux et la diffusion de l'information.

Dans les pays de vieille tradition démocratique, il est difficile de considérer que le corps électoral n'est pas apte à donner son point de vue sur des questions qui le concernent au premier chef. Certes, il ne serait pas réaliste de vouloir le consulter sur tous les problèmes quotidiens que les gouvernements et les parlements ont à résoudre. Mais sur les grandes questions institutionnelles et sur les grands problèmes de société, il n'y a aucune raison, sauf à récuser le principe de la souveraineté nationale, de lui refuser le droit de s'exprimer directement. C'est un droit qui lui avait été reconnu déjà dans la Déclaration des droits de 1789 et l'article 3 de la Constitution de 1958.

Du point de vue des principes, on ne peut soutenir que la démocratie dans la V^e République a essentiellement un caractère représentatif et qu'elle n'est semi directe que par exception.

En fait, la classe politique française reste hantée par le souvenir des plébiscites bonapartistes, comme elle l'est restée longtemps par l'élection en 1848 au suffrage universel du Prince Louis-Napoléon qui, quatre ans plus tard, réussissait un coup d'État le dotant de tous les pouvoirs. Mais les conditions de la vie politique en France ont évolué. Les Français se sont habitués à élire au suffrage universel leur Président dans des compétitions très ouvertes et très disputées. Un certain nombre de signes montrent qu'ils aimeraient pouvoir donner leur avis sur des questions essentielles qui les préoccupent. Leur refuser ce droit peut conduire à des frustrations dangereuses. Aux hommes politiques et aux constitutionnalistes d'imaginer des procédures permettant de satisfaire cette aspiration, sans risque pour l'État de droit.

On notera d'ailleurs que depuis 1946 l'aptitude du peuple français à se prononcer sur ses institutions n'est plus guère contestée. La Première République l'avait reconnue, puisque la Constitution de 1793 fut soumise à l'approbation populaire. En 1946, c'est un référendum qui a permis de clarifier la situation constitutionnelle de la France, en octobre 1946 d'adopter une nouvelle Constitution, puis en 1958 de la remplacer et en 1962 de modifier le mode d'élection du Président de la République. A deux reprises, en mai 1946 et en 1969, le peuple français a démontré par des réponses négatives qu'il n'était pas disposé à entériner les yeux fermés les textes qui lui étaient soumis.

Si au sein de la classe politique française on est plus réticent pour demander au peuple de trancher des problèmes de société, c'est parce qu'on redoute des réactions émotives et des réflexes conservateurs. Les exemples récents en Suisse et en Italie conduisent à nuancer cette appréciation. Certaines initiatives reflètent effectivement des considérations corporatives sectorielles ou sont provoquées par des peurs collectives. Mais les choix définitifs sanctionnent le plus souvent négativement les propositions démagogiques. En 1974 par exemple les électeurs suisses ont rejeté par référendum la proposition d'un parti d'extrême droite visant à réduire de moitié le nombre des travailleurs étrangers.

En France l'hostilité d'un certain nombre d'intellectuels de gauche à l'égard des référendums de société s'explique par la crainte que des problèmes comme l'insécurité ou le statut des émigrés ne soient traités de manière passionnelle.

Pour eux, la peur de l'avenir, les menaces que font peser les nouvelles techniques sur des équilibres séculaires conduiraient les citoyens à s'accrocher au passé et à refuser les remises en cause nécessaires. Or il n'est pas sûr que, s'il était organisé avec précaution, le référendum ne contribuerait pas à combattre les réactions étroitement ethnocentriques, archaïques ou irrationnelles.

Les campagnes référendaires pourraient être l'occasion de débats très ouverts où interviendraient les responsables gouvernementaux et le Parlement mais aussi des commissions d'experts, les partis mais aussi les associations.

(...)

Technique d'agitation, a-t-on dit du référendum ; c'est certes un risque. Mais technique d'éducation il pourrait l'être aussi et ce serait une chance pour la démocratie.

Gérard Conac, Le référendum : quel avenir ?,
éd. STH, 1990, p. 30 et s.
in Documents d’études n° 1.21 Le référendum, La Documentation Française