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En cette fin de siècle, le référendum n'occupe encore qu'une place relativement modeste dans les institutions de la plupart des pays démocratiques : le peuple choisit ses représentants à intervalles réguliers mais, dans l'ensemble, malgré une augmentation assez sensible du nombre des consultations directes depuis quelques décennies (notamment en Europe), il est rare qu'il prenne lui-même des décisions ; quand il le fait, c'est généralement pour répondre à des questions choisies et formulées par les gouvernants.

Selon certains auteurs, cette situation devrait se modifier au cours des prochaines décennies : de même que le XX^e siècle a vu le triomphe du suffrage universel, le siècle prochain marquerait le passage progressif de la démocratie représentative à la démocratie directe ou semi directe. Plusieurs raisons sont communément avancées pour démontrer qu'une telle évolution serait non seulement souhaitable, mais aussi possible et même probable[4] :

- le déclin de l'influence des partis politiques, qui sont les ennemis traditionnels de la démocratie directe ;

- la fin de la guerre froide, qui a modifié le contexte politique général : les grandes controverses idéologiques sont closes ; la gestion de l'économie, de l'environnement et des systèmes de protection sociale est désormais au centre des débats politiques. Comme ces questions ont un impact direct sur la vie quotidienne, elles fournissent, d'après les partisans de la démocratie directe, un grand nombre de sujets appropriés pour le référendum ;

- le danger de la montée en puissance des groupes de pression, qui disposent de richesses considérables et dont l'action est facilitée par les technologies modernes de l'information : les partisans de la démocratie directe estiment que l'influence de ces groupes est potentiellement plus importante lorsque le pouvoir de décision est entre les mains d'un nombre limité de représentants élus que lorsqu'il est dilué dans la masse des citoyens ;

- l'élévation générale des connaissances et du niveau de vie, qui réduit l'écart socioculturel entre la classe politique et la masse des citoyens, ébranlant ainsi l'un des piliers de la théorie du régime représentatif, c'est-à-dire le postulat de l'incompétence du plus grand nombre.

Ces raisons méritent assurément de retenir l'attention, mais elles ne nous paraissent pas absolument déterminantes. Le développement de la démocratie directe, notamment sous la forme du référendum d'initiative populaire, se heurte toujours à des obstacles considérables :

- lorsque l'initiative du référendum est ouverte aux citoyens, l'exercice de ce droit nécessite des moyens importants, notamment pour la collecte des signatures et pour l'organisation d'une campagne efficace. Comme le montre l'exemple américain, les groupes de pression les plus riches sont donc en mesure d'influencer la législation directe autant (et peut-être même plus) que la législation parlementaire ;

- le rythme de l'innovation technologique et l'instabilité de l'environnement économique nécessitent des adaptations fréquentes de la législation. Or, ainsi qu'on l'a vu, le référendum d'initiative populaire constitue plutôt dans l'ensemble un facteur de ralentissement des réformes ;

- l'une des tendances actuelles de la société internationale est la constitution de grandes organisations interétatiques à vocations multiples, qui disposent d'un pouvoir législatif propre, comme la Communauté européenne. Or, pour le moment du moins, l'exercice de la démocratie directe ou semi directe n'est concevable qu'au niveau national ou infranational. Le développement de ces organisations, qui a déjà abouti à restreindre les compétences des parlements nationaux (voir l'exemple de la Communauté européenne), favorise donc encore moins l'essor du référendum[5].

A mesure que certaines des objections les plus traditionnelles à la démocratie directe (incompétence des citoyens, manque de disponibilité, emprise des idéologies, etc.) perdent de leur poids, on voit donc apparaître de nouveaux obstacles, ce qui rend toute prévision d'ensemble très risquée, mais peut aussi nous inciter à poser différemment le problème de la place du référendum au sein des institutions politiques.

Dans le passé, la plupart des philosophes (comme Platon ou J.-J. Rousseau) et des hommes d'État (comme Abraham Lincoln) qui ont réfléchi sur la démocratie, pensaient qu'elle devait être définie à partir d'un critère unique : celui de la Souveraineté. La Démocratie n'était rien d'autre que « le gouvernement du peuple par le peuple » ; la forme directe apparaissait donc a priori comme supérieure à la forme représentative, dans la mesure où elle se rapprochait davantage de l'essence idéale du régime.

Mais Karl Popper a montré qu'une telle définition était insuffisante et qu'elle risquait même de conduire à un paradoxe : un régime où le peuple aurait librement décidé d'abdiquer tous ses droits en faveur d'un tyran devrait-il encore être qualifié de démocratique ? Pour échapper à cette contradiction, K. Popper propose de renoncer au critère de la souveraineté en le remplaçant par une problématique plus fonctionnelle : selon lui, les régimes politiques devraient être classés et jugés en fonction des possibilités qu'ils offrent de limiter la capacité de nuisance des gouvernants. La démocratie se définit alors comme un régime où il est toujours possible de changer de gouvernement sans effusion de sang[6].

Cette définition permet de comprendre l'intérêt du référendum tout en le relativisant. Dans certains pays et à certaines époques, le référendum peut être un utile instrument de contrôle des gouvernants et même de réforme, surtout lorsque l'initiative de son déclenchement n'est pas réservée au pouvoir central. Mais il peut être lui-même porteur de certains dangers (intolérance à l'égard des minorités, baisse de la participation électorale, déstructuration du système de partis, etc.) dont la gravité doit être appréciée en tenant compte des circonstances de temps et de lieu : il faut donc l'envisager avec pragmatisme, comme les autres institutions politiques, et ne pas en faire l'étalon universel d'un système démocratique idéal.

Francis Hamon, Le référendum, étude comparative, LGDJ, 1995, p. 195 et s.