Le référendum
L'avenir du référendum
Gérard
Conac
La thèse de l'incompatibilité entre démocratie parlementaire et démocratie référendaire est d'abord récusée par la Constitution puisque l'article 3 de la Constitution reconnaît l'égale légitimité des deux processus de législation : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Et si on remonte aux origines de notre histoire constitutionnelle, il faut citer l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation ».
La thèse de l'incompatibilité est aussi démentie par les faits. L'Angleterre, mère des Parlements, ne s'est pas interdit de recourir au référendum au moment où son adhésion à la Communauté européenne était dangereusement contestée. (...)
Certes on peut soutenir que les gouvernants modernes ne manquent pas de moyens pour suivre l'évolution de l'opinion publique et donc en tenir compte dans les processus de décision. Pourquoi des référendums officiels alors que les techniques de sondage les plus sophistiquées permettent à tout moment de collecter une masse d'informations en questionnant officieusement des échantillons représentatifs des différentes catégories de la population ?
Pour notre part, nous sommes tentés de répondre « oui » et d'autant plus que se multiplient les enquêtes d'opinion.
D'abord parce qu'il n'est pas normal que le peuple puisse être anonymement et indirectement consulté par des instituts de sondage alors que le Parlement ne pourrait pas lui-même interroger les citoyens selon une procédure transparente. Ne serait-il pas parfois utile, lorsque le législateur s'attache à résoudre un grand problème de société, qu'il puisse, sur certains points, recueillir dans des conditions présentant toute garantie l'avis des électeurs ? Il faut reconnaître que le problème du référendum consultatif à l'échelon national n'a pas donné lieu dans la doctrine française à une réflexion suffisante.
En second lieu, loin de rendre inutiles les référendums législatifs, le développement des sondages me paraît les justifier, au moins dans certains cas. Il y aurait en effet un risque de perversion si les choix des responsables n'étaient plus que les reflets des états d'âme de l'opinion publique. La politique ne doit pas se faire à la Bourse. Elle ne doit pas se faire non plus dans les instituts d'enquête. Même à une époque où la communication domine la vie politique, ce n'est pas la même chose d'informer et de décider ; ce n'est pas la même chose de sonder et de consulter. Les sondages nous livrent l'instantané. Ils peuvent être manipulés. Lorsqu'ils émanent des instituts les plus sérieux, ils sont certes crédibles mais il n'empêche qu'ils peuvent être exploités de manière très contestable dans les mass médias.
Il importe donc que, sur certains problèmes importants, des débats très ouverts soient conduits devant la nation dans la clarté et selon une procédure légale permettant aux opinions de mûrir. On pourrait même envisager qu'un organisme indépendant se voit confier le soin d'organiser cette campagne d'information et de réflexion. Un tel débat devrait réserver une place importante au Parlement. Il n'évacuerait pas non plus le rôle des médias mais contribuerait à réguler et à maîtriser le pouvoir de fait qu'ils exercent dans le système politique.
Après cette phase préparatoire, le peuple se prononcerait en connaissance de cause. Plusieurs solutions pourraient lui être proposées et celle qui serait retenue dans ce choix ultime deviendrait incontestable.
Le processus référendaire peut en effet parfois permettre mieux que le processus parlementaire de désamorcer des crises ou d'assainir des situations bloquées par les surenchères ou les préjugés. L'un et l'autre pourraient d'ailleurs très bien être combinés.
L'initiative populaire d'autre part pourrait jouer à titre préventif comme une menace. Elle imposerait aux majorités une certaine modération dans les choix de société. Elle les obligerait à se préoccuper de l'information de l'opinion publique. Elle contribuerait à éviter les mesures prises à chaud, ou au contraire dans la pénombre bureaucratique. La tentation serait moins grande d'imposer une solution à haut risque dans la semi clandestinité ou au bénéfice d'un rapport de forces provisoire. Les Parlements seraient donc incités à adopter des lois plus consensuelles et à traiter les problèmes avec prudence et dans un esprit de concertation. (...)
On a pu redouter que les référendums d'initiative populaire ne sapent l'action des gouvernements soit qu'ils portent atteinte à la cohérence de leurs projets, soit qu'ils leur fournissent des justifications faciles pour esquiver leurs responsabilités. Ces craintes sont fondées mais les risques ne sont pas imparables. Remarquons que le parlementarisme a posé le même problème et qu'il a pu être résolu grâce à des techniques constitutionnelles rationalisant les relations entre le gouvernement et les assemblées
Si un gouvernement devait mettre en œuvre une loi référendaire qu'il n'aurait pas souhaitée, il se trouverait certes dans une situation difficile. Il lui appartiendrait alors de décider si malgré ce verdict populaire il peut continuer à exercer ses responsabilités. Mais on peut aussi penser qu'il ne se déshonorerait pas en appliquant la loi directement adoptée par le peuple. Lorsque le Conseil invalide un ou plusieurs articles d'une loi, les gouvernements malgré quelques réactions d'humeur se sont toujours inclinés. Si on considère que la démocratie référendaire est un progrès, comme l'État de droit, il faudra bien en admettre la logique, quitte à savoir en définir sagement les règles et les procédures. Pour discipliner le parlementarisme, on a inventé des techniques qui, en rationalisent l'exercice. Cette rationalisation s'impose aussi pour la démocratie directe.
Comme la liberté, le référendum est lié à l'essence même de la démocratie et peut être récupéré contre elle. Aux démocrates de lui donner un statut constitutionnel qui limite ce risque. (...)
Gérard Conac, Le référendum : quel avenir ?, éd. STH, 1990, p. 28 et s.
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L'avenir du référendum
· Francis Hamon
En cette fin de siècle, le référendum n'occupe encore qu'une place relativement modeste dans les institutions de la plupart des pays démocratiques : le peuple choisit ses représentants à intervalles réguliers mais, dans l'ensemble, malgré une augmentation assez sensible du nombre des consultations directes depuis quelques décennies (notamment en Europe), il est rare qu'il prenne lui-même des décisions ; quand il le fait, c'est généralement pour répondre à des questions choisies et formulées par les gouvernants.
Selon certains auteurs, cette situation devrait se modifier au cours des prochaines décennies : de même que le XXe siècle a vu le triomphe du suffrage universel, le siècle prochain marquerait le passage progressif de la démocratie représentative à la démocratie directe ou semi-directe. Plusieurs raisons sont communément avancées pour démontrer qu'une telle évolution serait non seulement souhaitable, mais aussi possible et même probable[4] :
- le déclin de l'influence des partis politiques, qui sont les ennemis traditionnels de la démocratie directe ;
- la fin de la guerre froide, qui a modifié le contexte politique général : les grandes controverses idéologiques sont closes ; la gestion de l'économie, de l'environnement et des systèmes de protection sociale est désormais au centre des débats politiques. Comme ces questions ont un impact direct sur la vie quotidienne, elles fournissent, d'après les partisans de la démocratie directe, un grand nombre de sujets appropriés pour le référendum ;
- le danger de la montée en puissance des groupes de pression, qui disposent de richesses considérables et dont l'action est facilitée par les technologies modernes de l'information : les partisans de la démocratie directe estiment que l'influence de ces groupes est potentiellement plus importante lorsque le pouvoir de décision est entre les mains d'un nombre limité de représentants élus que lorsqu'il est dilué dans la masse des citoyens ;
- l'élévation générale des connaissances et du niveau de vie, qui réduit l'écart socio-culturel entre la classe politique et la masse des citoyens, ébranlant ainsi l'un des piliers de la théorie du régime représentatif, c'est-à-dire le postulat de l'incompétence du plus grand nombre.
Ces raisons méritent assurément de retenir l'attention, mais elles ne nous paraissent pas absolument déterminantes. Le développement de la démocratie directe, notamment sous la forme du référendum d'initiative populaire, se heurte toujours à des obstacles considérables :
- lorsque l'initiative du référendum est ouverte aux citoyens, l'exercice de ce droit nécessite des moyens importants, notamment pour la collecte des signatures et pour l'organisation d'une campagne efficace. Comme le montre l'exemple américain, les groupes de pression les plus riches sont donc en mesure d'influencer la législation directe autant (et peut-être même plus) que la législation parlementaire ;
- le rythme de l'innovation technologique et l'instabilité de l'environnement économique nécessitent des adaptations fréquentes de la législation. Or, ainsi qu'on l'a vu, le référendum d'initiative populaire constitue plutôt dans l'ensemble un facteur de ralentissement des réformes ;
- l'une des tendances actuelles de la société internationale est la constitution de grandes organisations interétatiques à vocations multiples, qui disposent d'un pouvoir législatif propre, comme la Communauté européenne. Or, pour le moment du moins, l'exercice de la démocratie directe ou semi-directe n'est concevable qu'au niveau national ou infranational. Le développement de ces organisations, qui a déjà abouti à restreindre les compétences des parlements nationaux (voir l'exemple de la Communauté européenne), favorise donc encore moins l'essor du référendum[5].
A mesure que certaines des objections les plus traditionnelles à la démocratie directe (incompétence des citoyens, manque de disponibilité, emprise des idéologies, etc.) perdent de leur poids, on voit donc apparaître de nouveaux obstacles, ce qui rend toute prévision d'ensemble très risquée, mais peut aussi nous inciter à poser différemment le problème de la place du référendum au sein des institutions politiques.
Dans le passé, la plupart des philosophes (comme Platon ou J.-J. Rousseau) et des hommes d'État (comme Abraham Lincoln) qui ont réfléchi sur la démocratie, pensaient qu'elle devait être définie à partir d'un critère unique : celui de la Souveraineté. La Démocratie n'était rien d'autre que « le gouvernement du peuple par le peuple » ; la forme directe apparaissait donc a priori comme supérieure à la forme représentative, dans la mesure où elle se rapprochait davantage de l'essence idéale du régime.
Mais Karl Popper a montré qu'une telle définition était insuffisante et qu'elle risquait même de conduire à un paradoxe : un régime où le peuple aurait librement décidé d'abdiquer tous ses droits en faveur d'un tyran devrait-il encore être qualifié de démocratique ? Pour échapper à cette contradiction, K. Popper propose de renoncer au critère de la souveraineté en le remplaçant par une problématique plus fonctionnelle : selon lui, les régimes politiques devraient être classés et jugés en fonction des possibilités qu'ils offrent de limiter la capacité de nuisance des gouvernants. La démocratie se définit alors comme un régime où il est toujours possible de changer de gouvernement sans effusion de sang[6].
Cette définition permet de comprendre l'intérêt du référendum tout en le relativisant. Dans certains pays et à certaines époques, le référendum peut être un utile instrument de contrôle des gouvernants et même de réforme, surtout lorsque l'initiative de son déclenchement n'est pas réservée au pouvoir central. Mais il peut être lui-même porteur de certains dangers (intolérance à l'égard des minorités, baisse de la participation électorale, déstructuration du système de partis, etc.) dont la gravité doit être appréciée en tenant compte des circonstances de temps et de lieu : il faut donc l'envisager avec pragmatisme, comme les autres institutions politiques, et ne pas en faire l'étalon universel d'un système démocratique idéal.
Francis Hamon, Le référendum, étude comparative, LGDJ, 1995, p. 195 et s.
[1] Contrai social. L. III. ch. 15 : « Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être des représentants : ils ne sont que ses commissaires : ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle ; ce n'est point une loi. »
[2] Voyez ce projet dans Buchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, t. XXIV. p. 136 : « Titre VII : De la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale et du droit de pétition ». C'est plutôt le veto populaire que le référendum proprement dit, qui est organisé.
[3] Art. 58-60 ; 53-55.
[4] Voir notamment : Alvin et Heidi Toffler. Créer une nouvelle démocratie, Fayard. 1995 ; les observations de Brian Beedham dans The Economlst du 11-17 septembre 1994 : « A better way to vote ».
[5] Si la Suisse constitue, depuis plus d'un siècle, la terre d'élection de la législation directe, c'est sans doute parce que ce pays réunit des conditions assez exceptionnelles :
- une nation conçue dès le départ comme essentiellement fédéraliste et non unitaire, le référendum permettant aux citoyens des villes et des cantons d'affirmer leur existence en tant que peuples et de défendre leur autonomie vis-à-vis du pouvoir central :
- une tendance à envisager « les problèmes politiques comme des problèmes techniques » (Siegfried. La Suisse, démocratie témoin, Neuchâtel. La Baconnière. 1969, p. 141) qui peuvent être résolus « au coup par coup », de façon pragmatique, sans référence à de grands projets de société ou à des programmes globaux :
- une distanciation par rapport au monde extérieur (neutralité, refus d'adhérer à des organisations supranationales).
En Suisse même, il n'est pas certain que ces conditions (et notamment la dernière), puissent indéfiniment être maintenues. Quant à leur transposition dans d'autres pays, elle paraît encore plus aléatoire.
[6] Voir notamment sur cette question : K. Popper, La société ouverte et ses ennemis, Seuil (1979) et In Search of a better World, Routledge (1992).
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