Navigation

La participation par le référendum
dans la Constitution de la V^e République

René Capitant

[René Capitant a été délégué à l'Assemblée consultative provisoire et élu député à la Première Assemblée nationale constituante.
Il a été élu à l'Assemblée nationale le 10 novembre 1946 et réélu les 25 novembre 1962, 12 mars 1967 et 30 juin 1968.]
[Table nominative des interventions de René Capitant devant l'Assemblée nationale] [Fiche biographique IV^e République] [Fiche biographique V^e République]

Grâce à la dissolution, la France a un régime parlementaire qui, à certains égards, peut être comparé au régime britannique. Il y a un élément de démocratisation qui s'est ainsi installé dans nos institutions. Mais il y a évidemment un troisième moyen pour le peuple d'exprimer sa volonté, c'est le référendum. C'est la grande nouveauté de la V^e République.

Le texte de la Constitution contient différents articles ayant trait au référendum : articles 3, 11, 53, 86, 89.

LES ARTICLES 53 ET 86

Les articles 53 et 86, à vrai dire, n'ont pas trait au référendum proprement dit, c'est-à-dire au référendum national auquel sont appelés à participer l'ensemble des électeurs français. L'article 53 et l'article 86 ne visent que le référendum local qui n'est pas un moyen pour le peuple d'exprimer la volonté nationale, mais pour une minorité du peuple d'exprimer son opinion et de n'être pas victime d'une décision discriminatoire qui serait prise à son égard, sans sa propre volonté. Le référendum apparaît ici comme un moyen d'autonomie au service d'une minorité au sein de la Nation.

L'article 53, alinéa 3, prévoit que « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». Ce consentement est recueilli par une procédure qui ressemble beaucoup au référendum. C'est un référendum local ne mettant en jeu que la population intéressée.

Il en est de même de l'article 86 concernant les États membres de la Communauté et qui n'a plus de raison de s'appliquer aujourd'hui, puisque la Communauté n'existe plus dans la forme constitutionnelle que lui avait donnée le texte de 1958. La transformation du statut d'un État membre de la Communauté pouvait être demandée soit par la République, soit par une résolution de l'Assemblée législative de l'État intéressé, confirmée par un référendum local dont l'organisation et le contrôle étaient assurés par les institutions de la Communauté.

Un État de la Communauté pouvait donc acquérir son indépendance, mais à la suite d'une procédure qui exigeait une résolution de l'Assemblée législative de cet État et la ratification de cette résolution par un référendum local. Procédure assez lourde, trop lourde au gré de certains de ces États, et à laquelle fut non pas substituée, mais ajoutée la possibilité d'accords passés directement entre l'État intéressé et la République. Un État membre de la Communauté pouvait donc également, par voie d'accord, devenir indépendant sans cesser de ce fait d'appartenir à la Communauté ou même en cessant d'y appartenir en vertu d'une autre modification apportée à la Constitution.

Les articles 3, 11 et 89 concernent le référendum national, et à ce titre sont des modalités de participation du peuple entier et non d'un groupe restreint de citoyens.

L'ARTICLE 3

L'article 3, alinéa 1^er, établit que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Il y a donc deux voies d'exercice de la souveraineté nationale, mais on pourrait aussi bien dire de la souveraineté populaire, puisque c'est le peuple qui exprime la souveraineté nationale.

Dans un cas, le peuple exprime sa volonté de façon indirecte selon la tradition du régime représentatif ; dans l'autre, il exprime directement sa volonté par la voie du référendum.

Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il a eu à connaître de la loi référendaire approuvée par le peuple français en 1962, a fait la distinction entre ces deux voies dans sa décision du 6 novembre 1962 :

« Il résulte de l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics que les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple, à la suite d'un référendum constituent l'expression directe de la souveraineté nationale. »

Définir de façon positive la nature de ces deux catégories de lois est une question délicate à laquelle il n'est pas certain que la doctrine ait apporté jusqu'à présent une réponse tout à fait satisfaisante. On peut suggérer que toutes deux, ainsi qu'il résulte bien de l'énoncé même de l'article 3, sont l'expression de la volonté populaire, volonté nationale et volonté populaire ne se distinguant plus ici, puisque la souveraineté nationale appartient au peuple.

La loi est l'expression de la volonté générale. La définition de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, définition que Carré de Malberg a reprise pour en faire la pierre fondamentale de tout l'édifice républicain, s'applique à ces deux catégories de lois, cela est certain.

Mais dans un cas, l'expression de cette volonté populaire est indirecte et dans l'autre elle est directe.

Il est normal que l'expression directe l'emporte sur l'expression indirecte, mais comment ? Il serait conforme à l'intention non clairement exprimée des Constituants de dire que la loi parlementaire, loi exprimée par les représentants, est présumée être la volonté populaire, sous réserve de la preuve contraire, sous réserve qu'une expression directe de la volonté nationale ne l'infirme.

En somme, le Parlement exprime bien la volonté nationale, mais il l'exprime, doit-on dire, ad référendum en donnant à cette expression le sens propre qu'elle avait au Moyen Age, c'est-à-dire sous réserve d'en référer au peuple et sous réserve que le peuple ne dise pas le contraire.

Dans la Constitution de 1793, le peuple avait toujours dans tous les cas la possibilité, s'il le voulait, de désavouer la loi votée par le Parlement.

Mais si la loi parlementaire n'est pas désavouée par le peuple, alors la présomption demeure et par conséquent cette loi est bien l'expression de la volonté générale, et il faudra en tirer toutes les conséquences.

Cette interprétation se heurte néanmoins à une objection. Il est admis qu'après qu'une loi a été votée par le peuple, elle puisse être modifiée par le Parlement. Il est admis que ces deux lois ont donc force égale de ce point de vue, puisque la loi simplement parlementaire peut modifier une loi référendaire, évidemment dans le domaine de la législation ordinaire. Au contraire, dans le domaine de la révision de la Constitution, seule une loi votée conformément à l'article 89 pourrait modifier une loi référendaire.

Cette constatation n'infirme pas la prépondérance de l'expression directe de la volonté populaire. Il va en effet de soi que la volonté populaire peut se modifier dans le temps. La loi postérieure déroge à la loi antérieure. Quand un certain temps s'est écoulé depuis le moment où le peuple, même par référendum, a décidé d'une réforme, il est logique que cette réforme puisse être remise en cause et, alors, l'option s'ouvre de nouveau, la volonté populaire postérieure peut s'exprimer soit par la voie indirecte, soit par la voie directe.

L'expression directe ne l'emporte donc sur l'expression indirecte que si elles sont contemporaines ; de ce fait, la loi parlementaire peut modifier ou même abroger une loi référendaire.

L'article 3 se complète enfin par les articles 11 et 89. L'option ouverte entre la voie indirecte et la voie directe ne peut pas jouer tout le temps. Ce serait une situation semblable à celle prévue par la Constitution de 1793. Cette option ne joue que dans les cas précisés par l'article 11 et par l'article 89.

L'ARTICLE 89

L'article 89 n'a pas prêté à controverse et son interprétation est claire. Il constitue le titre XIV de la Constitution consacré à la révision constitutionnelle. L'essentiel de cette procédure se trouve défini par les deuxième et troisième alinéas.

L'alinéa 2 est la procédure normale de révision : le projet ou la proposition de révision doivent être votés par les deux Assemblées en termes identiques, mais la révision n'est définitive qu'après avoir été approuvée par le référendum. C'est une procédure référendaire qui n'exclut pas l'intervention du Parlement. Il faut que les deux chambres votent la révision en termes identiques, ce qui donne au Sénat la position renforcée qu'il avait normalement sous la III^e République, qu'il a perdue en général depuis lors et qu'il retrouve lorsqu'il s'agit de révision constitutionnelle.

A ce vote parlementaire doit s'ajouter un référendum de ratification. C'est non pas l'option de l'article 3, mais un cumul des deux procédures de cet article. En somme, l'organe de révision est complexe. Il est fait du Parlement et du peuple comme un Parlement en trois chambres : l'Assemblée nationale, le Sénat et le corps électoral. L'Angleterre connaît cette notion d'un Parlement composé de trois parties : les Communes, les Lords et le roi.

L'article 89, alinéa 3, définit une seconde procédure de révision constitutionnelle qui est purement parlementaire, ne faisant plus appel à une intervention populaire : « Toutefois le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès. Dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. »

Si le Congrès ne réunit pas la majorité des trois cinquièmes, alors évidemment la révision n'est pas faite.

Mais dans ce cas, le président peut-il revenir à la procédure prévue par l'alinéa 2, c'est-à-dire soumettre le projet, qui a échoué faute de réunir une majorité suffisante au Congrès, au vote populaire et ainsi mener à bien cette révision constitutionnelle ?

Il n'y a aucune raison d'exclure cette possibilité. Il ne serait pas logique de permettre au Congrès de faire obstacle à une volonté populaire. C'est là qu'il est utile de revenir à l'interprétation de l'article 3 de la Constitution : la voie indirecte n'entraîne jamais qu'une présomption de conformité à la volonté populaire réelle, et cette présomption est d'autant plus forte que la majorité réunie sur le plan parlementaire est plus grande. Si le Constituant a exigé du Congrès une majorité des trois cinquièmes c'est précisément pour donner plus de force à la présomption ; mais si le Congrès ne vote pas la révision, la présomption joue d'une façon négative et non plus d'une façon positive. Faut-il admettre que la volonté populaire est présumée être négative elle aussi, puisque le Congrès ne l'a pas voulu ? Or s'il y a eu par exemple dans le Congrès une majorité simple insuffisante pour créer la présomption de conformité à la volonté populaire pour une révision de la Constitution, est-elle également suffisante pour empêcher de faire la contre-épreuve ? Il est bon d'admettre que le président, appuyé sur une majorité simple, saisisse le peuple et permette à une réforme qui a déjà l'appui de sa volonté et de celle de la majorité simple du Congrès d'aboutir, si elle est conforme à la volonté populaire révélée par un référendum.

Le président pourrait même employer la voie référendaire si la majorité simple n'a pas été réunie par le Congrès, car la voie indirecte a malgré tout un certain caractère subsidiaire par rapport à la voie directe qui est l'expression plus authentique de la volonté populaire.

En tout cas, l'article 89 montre bien comment la voie directe et la voie indirecte peuvent à la fois se conjuguer et ouvrir une option qui permet d'utiliser l'une ou l'autre, car il convient de rechercher des interprétations de l'article 89 qui soient en accord avec le principe général posé par l'article 3.

L'ARTICLE 11

L'analyse de l'article 3 de la Constitution a montré que la signification du référendum, dans l'esprit et la pratique de la V^e République, est celle d'une question de confiance.

Pourtant certains auteurs, et même la plupart surtout dans les premières années de la V^e République, pensaient y trouver non un référendum mais plutôt un plébiscite. Telle ne fut jamais mon opinion. Pour apprécier exactement les choses, il faut y voir la transposition sur le plan populaire d'une institution bien connue sur le plan parlementaire qui n'est autre que la responsabilité politique.

Ce qui distingue le régime parlementaire soit, d'un côté, du régime présidentiel américain, soit, de l'autre, du gouvernement d'assemblée helvétique, est le fait que les ministres sont responsables devant l'Assemblée dans ce régime parlementaire, alors qu'ils ne le sont pas dans ces autres régimes. Et que signifie cette responsabilité, sinon l'obligation pour ces ministres d'obtenir la confiance parlementaire et l'obligation aussi de se retirer si cette confiance leur est refusée et à partir du moment où elle l'est ? Telle est la règle de la responsabilité. Elle indique qu'un gouvernement doit être non pas aux ordres de l'Assemblée, car sa tâche ne doit pas être d'exécuter la politique que détermine l'Assemblée, mais qu'il doit appliquer la politique qu'il a définie au moment de sa formation et qu'il s'est engagé à mener à bonne fin devant le Parlement. Cette politique, le régime parlementaire suppose qu'au départ elle a été approuvée, que la confiance a été manifestée au gouvernement pour l'exécuter. Si le gouvernement entre-temps, ou si l'Assemblée entre-temps changent de volonté, alors la confiance peut être retirée, ce qui oblige le gouvernement à se retirer également, et c'est une autre équipe qui se présentera pour appliquer une autre politique. Telles sont les règles bien connues, bien établies qui déterminent les rapports entre le gouvernement et l'Assemblée en régime parlementaire.

La même situation se présente dès lors que le peuple lui-même, par voie de référendum, est appelé à exercer le pouvoir législatif.

On pourrait concevoir en effet que l'organe gouvernemental, ici le président de la République, puisque c'est à lui que le recours au peuple est confié par l'article 11, ait à exécuter la politique populaire, qu'il ne soit pas lié à une politique personnelle, qu'il consulte le peuple sans opinion préconçue uniquement comme un moyen de découvrir la volonté dont il serait ensuite, lui, l'organe exécutant. Alors cette conception tendrait à établir entre le président de la République et le peuple des rapports analogues à ceux qui existent entre le gouvernement et l'Assemblée, soit dans le régime présidentiel, soit dans le régime suisse.

Mais on peut concevoir aussi un autre type de régime où le président de la République détermine une politique devant le peuple, au moment de son élection, s'engage à la mener à bonne fin, reçoit la confiance populaire à cet effet, et se considère comme obligé de se démettre dès que cette confiance lui est retirée.

De ces deux conceptions possibles du fonctionnement du référendum, rapport entre le président et le peuple, c'est la seconde, de type parlementaire, que le général de Gaulle a choisi d'appliquer.

Il vaudrait mieux dire, en créant une expression qui n'a pas encore droit de cité dans notre droit public, qu'il s'agit d'un régime populaire. De même qu'il y a un régime parlementaire où le gouvernement est responsable devant le Parlement, on pourrait dire qu'il y a un régime populaire où le président de la République est responsable devant le peuple. Sans doute cette idée d'une responsabilité du président devant le peuple n'est-elle pas expressément formulée par la Constitution, mais elle est dans l'esprit des institutions et ressort de la pratique du général de Gaulle. Chaque fois le président de la République a posé la question de confiance. Il a annoncé d'avance qu'en cas de vote négatif, ce vote serait interprété comme un vote de défiance entraînant cette conséquence normale qu'est sa démission.

Le but d'un tel régime, parlementaire ou mieux : populaire, est évidemment de donner à la politique une cohérence plus grande. Attendre d'une Assemblée, d'un corps électoral, agissant coup par coup et sans être guidés par un « leadership », selon le système britannique, qu'ils aboutissent à une politique cohérente et continue, serait trop présumer d'eux. Il semble que la cohérence de la politique soit mieux garantie si précisément son élaboration est confiée à un ministère responsable devant l'Assemblée soit à un président responsable devant le peuple.

En tout cas, cette idée de responsabilité du président devant le peuple est une des pièces maîtresses de la Constitution de la V^e République dans l'interprétation qui lui a été donnée et puis qui, malgré les risques que comporte le changement de président, demeurera je crois, malgré tout. C'est là un des traits essentiels de notre régime politique.

Reprenant le fameux ultimatum lancé par la majorité électorale triomphante au lendemain du 16 mai à l'adresse de Mac-Mahon « se soumettre ou se démettre », on pourrait dire que la caractéristique de notre régime est que le président, en cas de désaveu, doit se démettre et qu'en somme il n'a pas le droit de se soumettre.

Se soumettre serait possible dans un régime sans responsabilité ; se démettre est conforme à un régime avec responsabilité.

Cette conception l'emportera encore, pourtant des doutes sont possibles et notamment si l'on se reporte aux quelques propositions de réforme qu'a formulées Edgar Faure qui consacre une brève page – une page seulement (L’âme du Combat, p. 306.) – au référendum, et expose que « pour dissiper la prévention qui peut en résulter, nous ne voyons qu'un seul moyen, c'est d'admettre que le référendum n'aura jamais valeur de question de confiance, il sera comme en Suisse consultation libre, supersondage en vue d'éclairer le pouvoir sur les véritables sentiments des citoyens ». Edgar Faure qui, à certains égards, a si parfaitement et si profondément compris les thèmes généraux qui ont inspiré la politique du général de Gaulle, me semble sur ce point s'écarter beaucoup de sa pensée et appeler, plus peut-être qu'il ne croit lui-même, une transformation très radicale de notre régime.

L'article 11 de la Constitution prévoit trois domaines dans lesquels le président de la République peut soumettre un projet de loi au référendum : l'organisation des pouvoirs publics ; les accords de communauté ; la ratification de traités qui, sans être contraires à la Constitution, auraient des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Des trois hypothèses prévues, une seule a joué, la première, et on sait la difficulté d'interprétation à laquelle elle a donné lieu : l'organisation des pouvoirs publics inclut-elle les révisions constitutionnelles ?

La controverse a été tranchée par le précédent de 1962, le peuple a révisé la Constitution après avoir été saisi en vertu de l'article 11.

On conteste encore la régularité de la procédure, mais on ne conteste pas la légitimité du vote populaire. Le peuple a exprimé la volonté générale qui est souveraine.

On peut dire qu'apparaît suspecte et illégitime l'interprétation constitutionnelle qui aboutit à empêcher que l'on consulte le peuple : elle révèle la crainte de cette consultation et même l'hostilité à la démocratie directe. Apparaît au contraire légitime l'interprétation qui ouvre plus largement la voie au référendum.

Sur ce conflit entre le peuple et les juristes, la position du général de Gaulle était dans la logique de la Constitution ; cette Constitution approuvée par référendum peut être révisée, surtout sur des points importants, par référendum :

« Sur ce sujet, qui touche tous les Français, par quelle voie convient-il que le pays exprime sa décision ? Je réponds : par la plus démocratique, la voie du référendum. C'est aussi la plus justifiée car la souveraineté nationale appartient au peuple et lui appartient évidemment, d'abord dans le domaine constituant. D'ailleurs c'est du vote des citoyens qu'a procédé directement notre actuelle Constitution.

« La Constitution (...) spécifie que le peuple exerce la souveraineté soit par ses représentants, soit par référendum.

« Si le texte prévoit une procédure déterminée pour le cas où la révision aurait lieu dans le cadre parlementaire, il prévoit aussi, d'une façon très simple et très claire, que le président de la République peut proposer au pays, par voie de Référendum "tout projet de loi" – je souligne : "tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics", ce qui englobe évidemment le mode d'élection du président. » (discours du 20 septembre 1962).

Dans l'interprétation qui a prévalu, et peut-être selon la coutume qui s'est établie, l'article 11 permet au président de la République de soumettre au référendum tout projet de loi, même de révision constitutionnelle.

Dans l'article 11 se trouve donc une seconde voie de révision constitutionnelle, parallèlement à celle de l'article 89. Cet article vise même essentiellement la révision du texte fondamental, car toute la Constitution est consacrée à l'organisation des pouvoirs publics. D'ailleurs les quatre référendums de la V^e République ont tous porté sur des révisions de la Constitution. C'est évident pour les référendums d'octobre 1962 et d'avril 1969. C'est vrai aussi pour les deux référendums sur l'Algérie. Car l'indépendance des départements d'Algérie ne pouvait s'accomplir par d'autres procédures prévues par la Constitution, ni l'article 76 sur les départements d'Outre-Mer, ni les articles 78, 86, sur les États de la Communauté.

L'article 11 établit ainsi la participation du peuple à la révision de la Constitution.

Quant au référendum législatif, il est réduit à très peu, puisqu'il doit porter sur l'organisation des pouvoirs publics. On pourrait en élargir le champ d'application, soit en admettant pour cet effet les notions de pouvoir administratif et judiciaire, soit en modifiant l'article 11 pour qu'il retienne « tout projet de loi » sans restriction.

Si on fait la synthèse des articles 11 et 89 de la Constitution, dans l'esprit de son article 3, apparaissent trois voies de révision : les volontés conjuguées du président et du peuple (art. 11) ; les volontés conjuguées des chambres et du peuple (art. 89, al. 2) ; et les volontés conjuguées du président et des trois cinquièmes du Congrès (art. 89, al. 3).

On voit donc que le pouvoir constituant n'appartient pas au peuple qui ne peut pas se saisir lui-même par une initiative populaire, mais qui doit être saisi soit par le président ou par les chambres et qui peut être dessaisi, par le président et le Congrès qui, alors, peuvent modifier la Constitution sans appel au peuple.

Le peuple a donc une participation à l'exercice du pouvoir constituant dans deux parmi trois procédures possibles.

Faut-il en conclure que cette participation est très faible, comme en 1946, et que ce sont toujours les représentants qui l'emportent ? Sans doute non, car d'abord l'article 89, al. 3, n'est pas destiné à faire violence à la volonté populaire, mais plutôt à jouer pour des révisions mineures qui ne valent pas qu'on consulte le peuple.

Il y a eu deux révisions constitutionnelles de cette nature : le 4 juin 1960 pour modifier les articles 85 et 86 de la Constitution, sur la Communauté et ses institutions ; le 30 décembre 1963 pour modifier l'article 28 sur les règles relatives aux sessions parlementaires. Il est peu probable qu'on abuse de cette procédure pour faire une révision dont le peuple ne voudrait pas. Il pourrait réagir aux élections suivantes.

Ensuite, s'il est vrai que le peuple ne peut pas se saisir lui-même, il n'en reste pas moins qu'il peut désormais être saisi par deux pouvoirs : le président et les chambres. Or, si le Parlement est encore actuellement hostile au référendum par application du vieux principe représentatif, le président doit y être favorable, car il est issu du suffrage universel et, pour faire contrepoids au Parlement, il doit s'appuyer sur le peuple.

______________________________

CONCLUSION

LA RESPONSABILITÉ DEVANT LE PEUPLE :
CONFIANCE ET ARBITRAGE POPULAIRES

Les institutions de la V^e République donnent au peuple la possibilité de confirmer ou de retirer sa confiance à ceux qu'il a élus, qu'il s'agisse du président ou du Parlement.

On a souvent dit que sept ans c'est bien long pour un mandat présidentiel. C'est vrai, mais il faudrait parler au conditionnel : ce serait bien long si le président n'était pas pendant ces sept années responsable devant le peuple et si le peuple, comme il l’a fait en 1969, n'avait pas la possibilité d'interrompre le septennat.

De même qu'on a pu dire autrefois que cinq ans c'était long pour une Assemblée, on songeait, ce disant, aux Communes en Grande-Bretagne à une époque où la législature était de quatre ans en France. Cinq ans, c'est long en effet, mais les Communes vont rarement jusqu'au bout de leur mandat parce que la dissolution l'interrompt avant terme.

Dans les institutions françaises actuelles, les pouvoirs élus sont responsables, et donc révocables. Le président est responsable, le Parlement aussi. L'un et l'autre doivent bénéficier de la confiance populaire. Le but du système est de réaliser l'harmonie entre ces trois facteurs essentiels de la vie politique que sont le président, l'Assemblée et la majorité populaire, ou plus exactement la majorité électorale, le président et la majorité parlementaire, car c'est la majorité parlementaire qui est chargée d'exercer le contrôle, la minorité n'étant qu'un gouvernement en puissance pour la législature suivante et n'exerçant pas les responsabilités du gouvernement.

La politique du pays est confiée à trois organes : le président, la majorité parlementaire et la majorité électorale. Le système de responsabilité et de confiance a pour but de réaliser une harmonie : que la politique du président soit aussi celle de la majorité parlementaire, et en même temps celle de la majorité électorale. La concordance entre la politique présidentielle et la politique parlementaire découle du fait que l'une et l'autre doivent être en accord avec la majorité électorale.

On pourrait alors se demander, si ces trois organes sont en accord les uns avec les autres, pourquoi ne pas se borner à un seul, et la monocratie présidentielle ne serait-elle pas meilleure ? Non pas, car il faut considérer que la majorité parlementaire est pour le président, pour l'application de la politique présidentielle qui a été approuvée par le peuple, un instrument presque aussi important que le sont les ministres. Le président a besoin de ses ministres, mais il a besoin aussi que ses ministres soient contrôlés au nom même de la politique qu'il a définie. Un contrôle qui serait exercé uniquement d'en haut, du poste de chef de l'État, est difficile à faire sentir dans la réalité jusqu'en bas. Alors que les parlementaires sont en rapport avec les électeurs dans leurs circonscriptions. Ils voient l'application concrète des lois et les effets des politiques adoptées. Les parlementaires sont mieux placés pour contrôler l'exécution et dénoncer les déformations de la politique présidentielle.

J'ai souvent dit – et je crois que cette expression est plus vraie que paradoxale – que les députés sont de véritables ministres du président de la République, aussi nécessaires que les ministres au gouvernement le sont eux-mêmes. Le président, pour mener à bien la politique qu'il a exposée au peuple, a besoin sans doute de ministres positifs qui sont chargés de faire cette politique, mais il a besoin aussi de ministres négatifs, de ministres contrôleurs qui viendront observer les premiers et au besoin redresser les choses. Dans toute administration, on trouve d'une part le corps des administrateurs et puis un corps d'inspection, les inspecteurs généraux sont au service du ministre autant que les directeurs du ministère, et ils sont aussi utiles les uns que les autres. De même, la majorité parlementaire est en quelque sorte l'inspection générale nécessaire au bon aboutissement de la politique voulue par le peuple.

Alors cette concordance, cette harmonie qui doit s'établir dans une certaine division des fonctions, mais pour l'accomplissement d'une tâche commune, est réalisée grâce au système de responsabilité, grâce au fait que si un désaccord intervient, alors jouera la responsabilité devant le peuple et le peuple choisira si deux politiques se mettent tout à coup en divergence. Les élus qui faisaient la politique condamnée devront disparaître et céder la place à d'autres qui, par définition, seront alors en accord avec le corps électoral, donc en accord aussi avec les tenants de l'autre pouvoir constitué.

La responsabilité – devant le peuple – peut donc faire jouer un arbitrage en cas de conflit. Mais même en l'absence de conflit, elle peut aussi servir à redresser des déformations dont président et Assemblée se seraient rendus l'un et l'autre coupables. C'est par la subordination commune du président et de la majorité parlementaire à la volonté populaire que se rétablit finalement l'unité de l'État et la cohérence de la politique nationale.

Extraits de Démocratie et Participation politique par René CAPITANT, Études / Politique n° 266, Bordas, 1972.