Le référendum

 

PROPOSITION DE LOI N° 570
tendant à autoriser la mise en pratique par les Chambres, à titre consultatif, du référendum populaire,

(Renvoyée à la Commission du suffrage universel)

CHAMBRE DES DÉPUTÉS
DIXIÈME LÉGISLATURE
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1910

Annexe au procès-verbal de la 2^e séance du 12 décembre 1910.

PRÉSENTÉE
Par M. Paul PUGLIESI-CONTI (Seine),
Député.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Messieurs,

Partisan convaincu de la R. P., je ne crois pas pouvoir mieux servir ses intérêts que par l'examen loyal de certaines critiques qu'elle peut encourir.

Si la R. P. exprime une haute idée de justice et de progrès, il faut reconnaître que, au cas où il n'y serait pas avisé, elle pourrait avoir certains inconvénients graves.

Précisons ces inconvénients, dans l'intérêt même de la réforme, pour rechercher s'il n'est pas quelque moyen d'y apporter un correctif.

Tout d'abord, le fait que la R. P. permettra aux minorités, c'est-à-dire à tous les partis, d'être représentées, donnera-t-il au Parlement un caractère représentatif capable de satisfaire l'idéal républicain ?

Nous voudrions mettre en garde contre cette illusion trop répandue que les partis politiques se partagent l'ensemble de la nation.

Comme le disait récemment un homme politique belge des plus distingués, M. Goblet d'Alviella, « les partis ne sont, en somme, que des états-majors comprenant : les personnages investis d'un mandat, les aspirants mandataires, les membres des associations électorales, un certain nombre de journalistes, enfin une petite fraction de citoyens, qui, pour une raison quelconque, se classent eux-mêmes sous une étiquette politique. La masse du corps électoral, surtout sous un régime de suffrage généralisé, reste en dehors de cette organisation. »

Certes, la R. P. donnerait une image beaucoup plus exacte de la nation que le système majoritaire, mais on ne saurait prétendre que cette image se trouverait à ce point fidèle et complète qu'on n'aurait plus à la parfaire.

Ne doit-on pas, d'ailleurs, poser en principe qu'il est de l'essence de tout système électoral d'être plus ou moins imparfait? Les interminables controverses sur le meilleur mode de scrutin sont là pour démontrer qu'il faut rechercher ailleurs que dans le perfectionnement du mode électoral la vérité et la formule décisive du suffrage universel.

La R. P. n'en présenterait pas moins le mérite de nous apporter d'incomparables avantages de sincérité, de clarté et de justice, et les inconvénients qu'elle pourrait avoir nous apparaîtraient beaucoup moins dans son application électorale que dans ses conséquences parlementaires et politiques.

De quoi la France souffre-t-elle par dessus tout ? du fait que le jeu du parlementarisme s'y trouve faussé par la multiplicité des partis politiques dont les rivalités et les convoitises provoquent la prédominance des intérêts particuliers sur l'intérêt général, l'incohérence

La représentation proportionnelle portera-t-elle remède à cet état de choses, ou, tout au contraire, ainsi que certains le prétendent, menacera-t-elle de l'aggraver ?

Cette question nous semble devoir dominer toutes les autres.

Le plus sérieux grief adressé à la R. P. est de provoquer une cause nouvelle d'émiettement pour les partis politiques; on le formule ainsi :

La représentation proportionnelle de toute minorité, sinon trop infime, poussera les minorités à marcher à la bataille électorale dans le seul but de la conquête personnelle de quelques sièges, — sans voir ni plus haut ni plus loin.

Quel parti sera plié à une discipline assez forte pour être assuré qu'en pleine bataille électorale une divergence de vues, même secondaire, entre ses différents chefs, n'amènera pas l'un de ceux-ci à provoquer une scission dans les rangs du parti, pour rallier à ses préférences personnelles un groupe plus ou moins important d'électeurs.

Quant au reproche adressé au scrutin d'arrondissement de faire prédominer les intérêts locaux, la R. P. risquera fort de l'encourir : en plus de chaque groupe politique, chaque groupe économique voudra compter ses défenseurs au Parlement, et cette nouvelle formation de partis, jointe aux divisions politiques déjà existantes, amènera dans le pays et à la Chambre un inextricable enchevêtrement.

Considérons ce qui se passe déjà avec le scrutin majoritaire, qui, dans la nécessité de grouper une majorité pour enlever un siège, force cependant les partis à une entente avec leurs voisins immédiats. Si cette tendance à la division trouve moyen de s'affirmer malgré ce système de votation, elle ne fera que s'aggraver avec la représentation des minorités et nous finirons par avoir, à la Chambre, de la poussière de partis.

Notre collègue Ch. Benoist lui-même s'est autrefois demandé ce qu'il fallait attendre de cette œuvre de dispersion de partis opérée par la R. P.[1]

« Les Chambres actuelles, disait-il, usent bien des mois et bien des ministères à dégager d'elles-mêmes une majorité et, quand elles y sont parvenues, un tour de main suffit à tout démolir. Et pourtant, actuellement pour chaque siège attribué, il y a une ou plusieurs minorités non représentées et absentes des Chambres. Que serait-ce, lorsque toutes les minorités ayant dans la Chambre des représentants, les unes plus et les autres moins, il n'y aurait plus en dernière analyse, que des minorités juxtaposées, la plus nombreuse ne remportant pas assez pour former le noyau solide ou le pivot résistant d'une majorité. »

Et ces paroles de M. Ch. Benoist étaient suivies d'un sombre tableau du parlementarisme « versant de la tyrannie de la majorité, dans l'anarchie des minorités ».

En réalité, les opinions diverses qui se partagent le pays auront bien avec la R. P. la satisfaction de se voir toutes, ou presque toutes, représentées au Parlement, l'équité sera ainsi satisfaite, les scrutins se produiront plus clairs, plus paisibles et plus dignes ; au point de vue moral, un immense  progrès  sera réalisé, mais qu'en sera-t-il dans le domaine parlementaire et pratique?

Pour beaucoup, les sièges du Parlement apparaîtront suivant l'expression du professeur Esmein, comme des places honorifiques, répartis proportionnellement entre tous les partis au nom de la légalité et de l'équité.

La plupart des minorités n'envisageront que la conquête de ces quelques sièges, sans l'espoir de jamais arriver jusqu'au pouvoir, et la recherche de cette satisfaction toute relative produira fatalement l'assoupissement des énergies politiques.

N'oublions pas cette vérité essentielle que le fait, pour des minorités, de se contenter d'être telles, les décime plus que l'ostracisme d'une majorité intransigeante.

On prêle à M. Edmond Picard ce mot aigu : « La R. P. est la mouche tsétsé de la politique : elle engendre la maladie du sommeil »[2]

Ce propos lui a été également inspiré par cette constatation de l'expérience belge que la R. P., suivant sa pittoresque expression, a une tendance manifeste à « clicher » les partis.

Par le fait que sous le régime proportionnaliste les partis politiques acquièrent équitablement leur dû, leur énergie vient s'émousser contre cette conquête facile.

En admettant même que cette énergie se réveille parfois au cours de la vie des assemblées, elle ne tardera pas à être découragée par les inextricables difficultés de l'œuvre législative et politique d'un Parlement proportionnaliste.

Pour avoir quelque chance d'aboutir, les projets de loi devront subir des modifications multiples, dont chacune sera une concession à une des fonctions de la majorité. Combien seront viables parmi les produits de ces paternités diverses ?

Dans ce milieu chaotique, non seulement surgira l'impossibilité fréquente de dégager l'orientation du pays, mais de faire aboutir un programme défini.

On comprend ainsi que M. San Wiener, membre des plus distingués du Sénat belge, ait déclaré : « Nous sommes gouvernés par S. M. le statu quo » et qu'il ait ajouté : « Au gouvernement et dans la politique, piétinement, immobilité ; dans les partis, découragement et indifférence qui grandissent, voilà le profit ![3] ».

Chose particulièrement concluante, ce défaut d'inaction, destérilité relative du système proportionnaliste est reconnu par un grand nombre d'hommes politiques belges qui rendent cependant hommage aux bienfaits de la R. P.

Enfin, reste contre la R. P. un autre argument sérieux : En fait, la R. P. supprime le droit de dissolution et paralyse une des prérogatives des plus indispensables du pouvoir exécutif.

« Vous renoncez au droit de dissolution, disait au roi M. Woester, ancien ministre d'État, puisque la dissolution n'a d'autre objet que de provoquer une affirmation de volonté majoritaire »[4].

Cet argument a été développé avec force par M. Gérard Harry[5] dans un article de la Grande Revue.

Obstacle matériel et moral pour le chef d'État, dit M. Gérard Harry.

Il ne recourra pas à une dissolution, sachant à quel point la consultation proportionnaliste du pays serait incapable à reproduire les modifications subites du sentiment populaire.

Il n'aura même pas, moralement, la faculté d'y recourir, sous un régime qui a la prétention d'être le dernier mot de la justice et peut toujours se prétendre l'image exacte du pays.

Et cependant, le retour devant le pays, l'arbitrage du suffrage universel n'aura jamais plus de raison de s'exercer que sous le régime de la R. P. dans lequel la représentation parlementaire sera si divisée.

Jamais le pouvoir exécutif ne sera menacé plus souvent d'une Chambre incapable de décision, lui-même impuissant devant cette impuissance.

Est-ce à dire que la R. P. conduise forcément à l'anarchie comme ont voulu le prétendre certains de ses détracteurs? Faut-il, pour cela, se résigner au système imparfait, souvent inique, du scrutin majoritaire?

Non, certes, car toute réforme apportant plus d'équité dans l'organisme électoral est une réforme qui s'impose; et la R. P. — c'est là son grand mérite — est juste dans son principe, juste dans ses résultats.

Aux inconvénients qu'elle peut avoir, il est d'ailleurs un remède que nous indique l'évolution même du régime démocratique qui veut que la base du Gouvernement soit, de plus en plus, dans le peuple lui-même ; nous voulons parler du referendum.

Et ici, je m'empresse de rappeler que certains législateurs belges avaient eux-mêmes songé à juxtaposer le régime proportionnaliste et l'organisation du référendum.

Bien entendu, je n'oublie pas que dans la pensée des législateurs belges le référendum devait être une prérogative royale, mais l'idée n'en était pas moins analogue à la nôtre ; elle consacrait le principe fondamental de l'intervention directe de la volonté du peuple, par voie de consultation référendiste.

De même qu'il semble soutenable que ces législateurs obéissaient aux mêmes considérations que les nôtres.

Sans doute ils prévoyaient, dès cette époque, le pouvoir dispersant de la représentation proportionnelle, l'impuissance des minorités juxtaposées, la s'agnation du régime proportionnaliste, ce que M. Deschanel lui-même appelle « la lenteur des oscillations du pendule de la représentation proportionnelle »[6].

Toutes choses qui leur faisait croire que le référendum serait le complément nécessaire de la future réforme proportionnaliste.

M. Ch. Benoist n'écrivait-il pas, il y a quelques années[7] : « Dire que tout sera bien dans ce régime lorsque tous les partis y seront proportionnellement représentés, c'est ne considérer l'État que du point de vue de l'individu. C'est une conception incomplète et, en quelque sorte, unilatérale. Pour que ce fût assez, que le régime donnât une meilleure représentation, il faudrait que les attributions des Chambres fussent de beaucoup réduites, qu'elles ne lussent plus ou peu législatives et que l'on prît en dehors d'elles le point d'appui, la base du Gouvernement. »

Ce point d'appui, cette base, où les mieux trouver que dans le retour devant le pays ?

Quand on a la volonté sincère de savoir ce que pense la nation, il n'y a qu'à le lui demander directement.

Voudrait-on revenir sur la confusion intéressée qu'on a toujours cherché à établir entre le plébiscite et le référendum que M. Paul Deschanel répondrait pour nous à cette légende absolument injustifiée[8] :

« Le référendum est tout le contraire du plébiscite tel qu'il a fonctionné, la plupart du temps, dans notre histoire; car le plébiscite a souvent porté sur des hommes, au lieu que le référendum porte sur les idées et sur les choses ; et peut-être que ce système, en accoutumant le peuple à juger les idées directement, sans les incarner en des personnes, deviendrait, par une conséquence assez imprévue de nos parlementaires, un assez bon remède aux dangers de l'anthropomorphisme. »

C'est, en effet, dans les pays de référendum que règne le moins d'attrait du pouvoir personnel.

« Le peuple suisse, dit M. Numa Droz, s'occupe peu des questions de personnes. Il sent qu'il est le maître et que, par conséquent, les hommes qu'il a mis au pouvoir ne peuvent exercer qu'une influence très modérée sur la marche des affaires. Son Gouvernement a ainsi, à ses yeux, un caractère impersonnel. »

Plus grave serait l'objection tirée du caractère inconstitutionnel du référendum qui a fait, jusqu'ici, écarter délibérément toutes les propositions précédentes.

Le référendum porterait atteinte au pouvoir législatif des Chambres, telle a été la conclusion apportée par l'examen de chacune de ces propositions.

Faut-il, dans ces conditions, nous résoudre à l'exemple de nos prédécesseurs, et nous borner à une demande de révision de la Constitution ?

En l’état des esprits et des choses, l'œuvre nous semblerait trop platonique et nous avons préféré soumettre à la Chambre une idée moyenne qui aboutirait à rendre aujourd'hui le référendum d'une pratique légale.

Peu s'en est donc fallu qu'en 1892 le roi des Belges ne reçût la prérogative nouvelle du droit de référendum.

Notre projet consisterait, au même titre, à faire du droit de référendum une prérogative des assemblées parlementaires ou d'une fraction importante de ces assemblées.

Toutes les lois continueraient à être l'objet de la discussion et du vote des deux Chambres ; mais dans certaines circonstances où les Chambres seraient, soit opposées entre elles, soit saisies de propositions au sujet desquelles la volonté du pays ne pourrait être sincèrement interprétée par ses représentants, le référendum pourrait se trouver la conséquence légale d'une motion qui émanerait, dans les deux Chambres, du tiers de leurs membres.

Quoi de plus constitutionnel et aussi de plus conforme au devoir des représentants du peuple ?

Tout en conservant leur pouvoir législatif, les mandataires demanderaient, dans les circonstances difficiles, l'avis de leurs mandants.

Ce que nous voulons est donc simplement, pour les Chambres, de pouvoir, par la procédure d'instruction du référendum;  mettre leurs actes en harmonie avec la volonté du suffrage universel.

L'œuvre législative resterait à accomplir et continuerait à appartenir aux assemblées.

Mais les minorités auraient ainsi une arme effective entre les mains et la volonté populaire pourrait apparaître enfin dans toute sa réalité, au grand profit de la vérité du suffrage universel, du progrès de l'éducation civique et de la pacification sociale.

N'est-ce pas là surtout le but que poursuivent les partisans sincères et avisés de la réforme proportionnaliste ?

Ne voudraient-ils pas également permettre aux partis de s'organiser et offrir une base stable à la majorité parlementaire et au gouvernement ?

Où donc pourrait-on mieux trouver que dans l'arbitrage populaire, par voie de référendum consultatif, cette cohésion disciplinée des partis politiques et ce point d'appui nécessaire aux majorités et aux ministères ?

Nous ne saurions citer un exemple plus saisissant et plus actuel à l'appui de notre projet que celui de l'Angleterre, où les conservateurs unionistes, représentants par excellence des formes traditionnelles de la vieille monarchie britannique, font du référendum facultatif, c'est-à-dire du référendum tel que nous le proposons, la partie la plus essentielle de leur programme électoral.

La France républicaine continuera-t-elle à recevoir des monarchies qui l'environnent des leçons de probité démocratique ?

La légitimité et l'opportunité du référendum résulteraient non seulement de la nécessité d'obvier à certains inconvénients possibles de la R. P. mais du principe même de la souveraineté nationale et de la préoccupation d'y obéir.

Dans notre pensée, nous nous acheminerions, par cette pratique nouvelle, vers l'organisation constitutionnelle du référendum populaire, seul aboutissant logique et définitif du régime républicain.

On ne saurait nier que noire régime électoral est absolument arriéré et que le suffrage universel, en France, épuisant son droit, tous les quatre ans, dans le choix de ses maîtres, rappelle les paroles de Proudhon : « Le peuple souverain, qui, par l'exercice périodique du suffrage universel, renouvelle tous les trois ou cinq ans son abdication, semble, par la nullité de ses avantages, frappé d'exhérédation. C'est un roi sans domaine, un véritable Jean sans Terre qui, de toutes les grandeurs et magnificences royales, ne conserve que le titre, la nue propriété, cela est absurde, injurieux ! »

L'évolution naturelle et fatale de la démocratie est de se rapprocher autant que possible du gouvernement direct par le peuple, tel que l'avaient rêvé nos pères de 1793.

La République ne doit pas demeurer un vain mot, un simple vocable, et ce n'est pas impunément, a dit Naville, qu'on peut répandre des principes démocratiques et pratiquer un système qui les contredit. Il ne saurait même être moyen plus efficace de favoriser la réaction.

Les hommes d'État des Grisons ont dit: « Le référendum a fait de nous un peuple. » Nous pourrions, à notre tour, saluer sa venue dans nos institutions, en affirmant qu'il nous apporte la République.

Sous le bénéfice de cet exposé, j'ai l'honneur de soumettre au bienveillant examen de la Chambre la proposition de loi suivante :

 

PROPOSITION DE LOI

Article premier.

Dans la forme ordinaire de leurs délibérations, la Chambre et le Sénat peuvent, à titre consultatif, sur toutes les questions d'ordre économique, administratif ou politique qui rentrent dans leurs attributions, provoquer le référendum populaire et en régler le mode.

Art. 2.

La délibération ordonnant le référendum devra toutefois résulter d'un vote simultané, dans les deux assemblées, affirmant l'avis favorable du tiers au moins des membres de chacune de ces assemblées.