ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES COMPTE RENDU N° 5 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 17 octobre 2001
(Séance de 9 heures 30) Présidence de M. Jean Le Garrec, président SOMMAIRE
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- Suite de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 (n° 3307) |
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| La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a poursuivi l'examen du projet de loi de financement sur la sécurité sociale pour 2002 (n° 3307). M. Jean-Luc Préel a interrogé les rapporteurs pour les recettes et l'équilibre général et pour la branche vieillesse sur la baisse annoncée par la presse du prix de vente des licences UMTS. Le produit de cette vente devant alimenter le fonds de réserve pour les retraites par répartition, cette décision, dont le Parlement n'a pas été informé, est très inquiétante. Le président Jean Le Garrec a rappelé que le projet de loi comportait des articles relatifs au fonds de réserve qui permettront de débattre de ce problème. M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a précisé qu'il n'était pas en possession de l'information relative à la révision à la baisse du prix de vente des licences UMTS lorsqu'il a présenté son rapport sur l'assurance vieillesse pour 2002. Cette absence d'information est tout à fait déplorable. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a précisé qu'il avait appris par la radio la décision du Gouvernement mais que cette décision ne l'avait pas réellement surpris. Mme Marie-Françoise Clergeau a présenté son rapport sur la famille en saluant tout d'abord le retour à l'excédent de la branche famille, pour la troisième année consécutive. Le solde positif devrait ainsi s'établir en 2001 à 9,2 milliards de francs. Les mesures nouvelles sont principalement destinées, en 2002, au financement du congé de paternité, au développement de l'accueil de la petite enfance, à la poursuite de la réforme des aides au logement et à la réforme de l'allocation d'éducation spéciale. La branche famille de la sécurité sociale doit également, comme en 2001, prendre en charge un certain nombre de dépenses, comme la majoration des pensions de retraite pour enfants à charge. S'agissant de l'évolution des recettes de la branche famille, qui s'élèveront en 2001 en droits constatés à 290 937 millions de francs, elles proviennent à 65 % des cotisations à la charge des employeurs. Le montant des impôts et taxes affectés représente en 2001 60,3 milliards de francs. Les subventions de l'Etat correspondent à la prise en charge des prestations servies aux fonctionnaires par la branche famille, comme l'allocation adulte handicapé (AAH), le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation de parent isolé (API) et le solde des cotisations d'allocations familiales dues par l'Etat. En revanche, la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS), désormais intégrée dans l'allocation de base et financée par la branche famille, ne donne plus lieu à transfert. Le niveau des subventions devrait s'établir pour 2001 à 32,2 milliards de francs pour 2001 et pour 2002 à 33,3 milliards de francs. En ce qui concerne les dépenses, leur montant total s'élèverait, en 2001, à 283 milliards de francs, en augmentation de 3,9 % par rapport à l'année précédente. En 2000, a été constatée une progression du volume des prestations de 1,1 % qui tient à la croissance de la natalité (35 000 naissances supplémentaires par rapport à l'année précédente) et au développement rapide des aides à la garde d'enfants en liaison avec une conjoncture économique favorable. Au 30 juin 2001, les caisses d'allocations familiales ont versé des prestations à 12,7 millions de familles. Les prestations sanitaires et sociales sont pour la même période en forte augmentation conformément aux orientations définies par la convention d'objectifs et de gestion 1997-2000. L'évolution des dépenses de prestations montre en particulier : - La forte croissance de l'allocation versée aux familles employant une assistante maternelle (AFEAMA) : les aides à la garde individuelle des enfants, en progression continue depuis 1999 (10,9 milliards de francs) atteignent 13,7 milliards de francs en 2001. L'effort consenti à la petite enfance répond donc à la demande des familles et porte ses fruits. - L'évolution contrastée de l'allocation parentale d'éducation (APE) : l'allocation de rang 2 a tendance à régresser en volume, alors que celle de rang 3 augmente. Il est encore trop tôt pour évaluer l'effet du cumul de l'APE à taux plein avec la reprise d'une activité professionnelle qui a été permis par la dernière loi de financement. - L'allocation de rentrée scolaire est désormais versée en totalité par la branche famille. Le nombre de familles bénéficiaires est resté stable alors même que l'allocation est versée aux familles d'un seul enfant. - L'allocation de présence parentale instituée l'année dernière connaît un démarrage plus lent que prévu : même si le nombre de demandes progresse, elle n'a été demandée que par 1060 familles au premier juillet 2001. Il conviendra de suivre l'évolution de cette nouvelle prestation. En ce qui concerne la revalorisation des prestations familiales, la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF), qui détermine l'évolution de 85 % des prestations familiales, est désormais indexée sur les prix. Le maintien du pouvoir d'achat des familles pour 2002 conduit à revaloriser la BMAF de 2,1 %. Il serait cependant souhaitable d'examiner la question de la majoration de ce taux, pour parvenir à une revalorisation de 2,2 % qui est celle décidée pour les retraites. Les dépenses d'action sociale permettent d'agir en faveur des familles notamment par la participation financière des CAF à des équipements et services d'accueil des enfants (haltes-garderies, centres de loisirs,...) qui permet de diminuer la contribution des familles. Le fonds national d'action sociale (FNAS) a bénéficié depuis 1999 de 2,7 milliards de francs de dotations supplémentaires, dont 1,7 milliards de francs en 2001 afin principalement de développer les modes de garde collectifs. Pour 2002, une nouvelle dotation de 242 millions d'euros (1,6 milliards de francs) est prévue. Elle permettra d'assurer le fonctionnement des nouvelles places d'accueil qui ont été créées par le Fonds d'investissement pour la petite enfance, institué par la loi de financement pour 2001. En 2001, les orientations de l'action sociale des CAF ont été les suivantes : - concernant l'accueil de la petite enfance : la réforme de la prestation de service crèche et le développement des relais assistantes maternelles ; - en direction des adolescents, la généralisation du dispositif d'accompagnement scolaire et la montée en charge des contrats temps libre pour les 6-16 ans, contrats qui permettent d'accroître le nombre de places en centres de loisirs et de vacances. - concernant l'animation de la vie locale, la création de nouveaux équipements et le renforcement des actions de soutien à la fonction parentale. S'agissant des aides au logement, la Cour des comptes a souligné le caractère particulièrement redistributif de ces allocations qui sont versées sous conditions de ressources. En 2001, l'augmentation des dépenses de la CNAF au titre des allocations logement résulte pour grande partie des réformes intervenues : mise en place d'un barème unique pour tous les bénéficiaires d'allocations logement (+1,7 milliard de francs) et report à 21 ans de l'âge limite pour la prise en compte des enfants (260 millions de francs). Enfin, la CNAF verse 22,5 milliards de francs en 2001 à la Caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de la prise en charge des cotisations vieillesse des parents restés au foyer. Le projet de loi de financement pour 2002 contient d'importantes mesures nouvelles : - La création du congé de paternité, droit à congé indemnisé et financé par les caisses d'allocations familiales de onze jours, à prendre dans les quatre mois qui suivent la naissance et qui s'ajoute aux trois jours d'autorisation d'absence existants. La rapporteure a précisé qu'elle proposerait d'améliorer le dispositif présenté afin de mieux prendre en compte la situation des pères en cas de naissances multiples. - L'augmentation des dotations du FNAS (+ 1,4 milliard de francs), afin, notamment, de permettre l'accueil des enfants en structure collective et la reconduction du FIPE doté en 2002 de 229 millions d'euros (1,5 milliards de francs). En effet, en 2001, le FIPE a rencontré un réel succès, et les demandes ont excédé de 400 millions de francs les dotations du fonds. Les moyens mis en _uvre en 2001 permettent d'accueillir 40 000 enfants supplémentaires. - La poursuite de la réforme des aides au logement par l'harmonisation des barèmes des allocations et une prise en compte plus cohérente des ressources entre les revenus du travail et ceux provenant des minima sociaux, l'introduction d'un mode de calcul plus équitable des ressources pour les aides au logement des jeunes adultes pour un coût de 27,44 millions d'euros (180 millions de francs). - La réforme de l'allocation d'éducation spéciale en vue de mieux adapter cette allocation aux besoins des familles par la modulation de l'aide et l'homogénéisation des critères de son attribution sur l'ensemble du territoire pour un montant de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs). - Le soutien à la fonction parentale qui constitue un domaine d'action important pour les CAF depuis 1999. Ces actions ont permis la mise en place et l'animation de réseaux d'écoute et d'accompagnement des parents, de lieux d'accueil parents-enfants et de lieux de médiation entre les parents et les adolescents. Elles interviennent aussi dans le cadre de la médiation familiale lors de la séparation des familles. En 2000, les CAF ont ainsi constitué les premiers financeurs des associations et des services de médiation familiale. Un débat a suivi l'exposé de la rapporteure. Mme Hélène Mignon a observé que les mesures en faveur des familles permettaient d'aller dans la bonne direction et confirmaient la place centrale occupée par la famille dans la politique du Gouvernement. Elle a ensuite formulé les observations suivantes : - Il serait souhaitable que le taux de revalorisation es allocations familiales soit porté à 2,2 %. - Le congé paternel prévu par le projet de loi est très attendu par les familles. - La reprise de la natalité en France, phénomène exceptionnel en Europe, peut très certainement s'expliquer en partie par les efforts qui ont été faits pour mettre en place des structures de garde et d'accueil permettant aux femmes de concilier vie familiale et vie professionnelle. La reconduction en 2002 du fonds d'investissement pour les structures d'accueil de la petite enfance est donc une très bonne chose et était très souhaitée par les collectivités locales. - La politique de la famille menée depuis plusieurs années tend aussi, à travers le renforcement des structures d'accueil de la petite enfance qui permettent une socialisation précoce - et par l'accueil péri-scolaire -, de lutter contre la violence des jeunes ; - Il sera nécessaire de poursuivre la réflexion sur les revenus des jeunes adultes car, s'il n'est évidemment pas souhaitable des les faire bénéficier du RMI, il reste néanmoins nécessaire de trouver une solution pour accompagner ceux qui démarrent difficilement dans la vie. M. Pierre Hellier a signalé deux difficultés qui ne remettent pas en cause le caractère plutôt satisfaisant des mesures proposées pour 2002 : - la véritable pénurie d'assistantes maternelles qui rend le recours à ce type de garde extrêmement difficile ; - les graves problèmes de fonctionnement rencontrés depuis plusieurs mois par les unions départementales d'associations familiales (UDAF) dans la gestion des tutelles : les dossiers de tutelles sont de plus en plus nombreux et difficiles et les moyens financiers ne sont alloués qu'avec beaucoup de retard. Les DDASS sont dans l'incapacité de les aider et leur conseillent d'augmenter le nombre des dossiers par tuteur, ce qui ne peut qu'entraîner une dégradation de la qualité de ces mesures. M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a estimé, en ce qui concerne les comptes de la branche famille, que si le rapporteur pour la branche vieillesse pouvait se féliciter que celle-ci soit abondée par les excédents de la CNAF, le député ne pouvait que désapprouver un tel transfert qui, d'une part, prive cette branche de moyens d'action susceptibles de répondre aux attentes et aux besoins des familles et d'autre part contrevient au principe de séparation des branches décidé par la loi. Mme Muguette Jacquaint s'est félicitée de la situation excédentaire de la branche famille mais a regretté que ce surplus de recettes ne soit pas utilisé pour renforcer les moyens de la politique familiale. Il pourrait notamment servir à assurer une revalorisation plus importante des prestations, à accorder l'allocation de rentrée scolaire à un plus grand nombre de familles et à revenir sur la question non résolue du revenu des jeunes adultes. Lors de l'adoption du programme TRACE, le groupe communiste avait proposé la mise en place d'une prime à l'autonomie accordée aux jeunes en formation, afin de leur donner les moyens de devenir véritablement indépendants. Cette suggestion demeure d'actualité. Enfin, la question du versement des allocations familiales dès le premier enfant mériterait d'être à nouveau débattue, étant donné la bonne santé des comptes de la branche famille. M. Jean-Luc Préel a considéré qu'il n'était pas acceptable que les excédents de la branche famille soient reversés à l'assurance vieillesse : un tel transfert contrevient au principe de séparation des branches et explique d'ailleurs le vote négatif du conseil d'administration de la CNAF sur ce projet. Les excédents existants devraient être utilisés pour améliorer la politique de la famille qui est bien floue. Il serait tout particulièrement bien venu de revoir le quotient familial et de revenir sur la baisse décidée il y a quelques années. En ce qui concerne la petite enfance, si la mesure relative au congé paternel apparaît intéressante, elle ne semble pas déclencher l'enthousiasme décrit par la rapporteure et n'était en tout cas pas une priorité. Il serait plus urgent de travailler à une harmonisation des coûts des différents modes de garde. La garde à domicile devrait par ailleurs être fortement encouragée pour les plus petits, car les enfants de deux ans n'ont pas vraiment leur place en maternelle même si l'on comprend bien l'avantage pour les parents, puisque l'école est gratuite. Une modification de l'AGED et des mesures pour l'emploi de personnes au pair seraient notamment utiles. M. Bernard Perrut a fait les remarques suivantes : - Il est regrettable que la politique de la famille ne soit abordée qu'au détour des quelques mesures ponctuelles figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale alors qu'elle mériterait une loi-cadre ou tout au moins une grand débat d'orientation. - La nouvelle ponction opérée sur la CNAF en direction de la branche vieillesse est d'autant plus surprenante que des besoins demeurent insatisfaits comme le versement des allocations familiales dès le premier enfant et leur maintien jusqu'au dernier enfant. - Des places supplémentaires de crèches doivent être encore créées. - Le congé d'accompagnement de fin de vie et la médiation familiale ne peuvent se développer correctement faute de moyens. Mme Catherine Génisson a évoqué : - la nécessité de progresser dans le domaine de l'autonomie des jeunes ; - l'injustice que constitue la diminution du montant des allocations familiales versées lorsque, après la séparation d'un couple, la garde partagée des enfants est décidée. M. Maxime Gremetz a formulé les observations suivantes : - La revalorisation annoncée des allocations familiales ne garantit pas le pouvoir d'achat de ces prestations. - L'allocation au premier enfant pourrait être financée puisqu'en son absence, l'argent est versé à la branche vieillesse. C'était une promesse faite par l'actuel Premier ministre en 1997. - Le dépôt d'une proposition de loi sur l'autonomie des jeunes par le groupe communiste n'a pu aboutir, après deux ans, qu'à la seule création d'une commission. Le président Jean Le Garrec s'est élevé contre une conception trop étroite de la séparation des branches. Il ne faut pas oublier en effet que la CSG est une recette d'ensemble dont il suffit de modifier la clé de répartition pour abonder telle ou telle branche. Le débat sur les excédents de la branche famille n'a donc guère de sens. La question posée est plutôt de savoir à quel niveau on fixe des dépenses. En réponse aux intervenants, Mme Marie-France Clergeau, rapporteure, a apporté les précisions suivantes : - Une commission nationale sur l'autonomie des jeunes est en cours de constitution et devra formuler des propositions avant la fin de l'année. Par ailleurs, la réforme de l'allocation de logement facilitera l'autonomie des jeunes dans leurs lieux de vie. - Le recrutement et la formation des assistantes maternelles sont prises en compte par la convention d'objectifs et de gestion ; la formation de réseaux doit concourir à une amélioration du service rendu et, en favorisant la reconnaissance et l'exercice de la profession, à accroître l'offre. M. Pierre Hellier a observé que, s'il convient de former des assistantes maternelles, ce secteur connaît surtout une crise des vocations. Des progrès restent à faire dans le domaine de l'agrément et des salaires de cette profession actuellement mal rémunérée. Mme Hélène Mignon a indiqué que son département connaissait un nombre important de candidatures, tant pour la garde des personnes âgées que des enfants. M. Georges Colombier a souligné l'utilité des relais d'assistance maternelle. La rapporteure a ensuite apporté les indications suivantes : - Les difficultés évoquées en matière de tutelle sont réelles. - En ce qui concerne les allocations familiales, il a été plutôt choisi de faire porter l'effort sur des mesures en direction des familles en difficultés même si la revalorisation à 2,2 % serait, en tout état de cause, souhaitable. D'ailleurs, si le coût du versement des allocations familiales dès le premier enfant a été estimé à 14 milliards de francs l'an dernier, ce montant serait encore accru cette année. - L'allocation de rentrée scolaire peut soit faire l'objet d'un relèvement du plafond de ressources soit d'un lissage ; la question est, notamment, posée de son maintien pour les enfants scolarisés au-delà de 18 ans. - S'agissant des crèches, 19 845 places ont été financées grâce au FIPE : 14 691 sont nouvelles, 2 719 réaménagées et 2 435 transplantées. - Un rapport a été remis à Mme Ségolène Royal sur la médiation familiale, sujet sur lequel la réflexion est en cours. La commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi. TITRE IER ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE SANTÉ
ET DE SÉCURITÉ SOCIALE Article 1er : Approbation du rapport annexé Le président Jean Le Garrec a décidé de réserver l'article premier. M. Jean-Luc Préél a regretté que, une nouvelle fois, l'examen du rapport annexé sur les orientations de la politique de santé et de la sécurité sociale soit ainsi reporté, ce qui tend à faire prévaloir une approche purement comptable au lieu de privilégier une réflexion portant prioritairement sur les besoins de santé de la population. M. Maxime Gremetz a considéré qu'il serait de bonne méthode de discuter de l'article premier avant le reste des articles. Il ne paraît pas logique de débattre en premier lieu des enveloppes budgétaires sans avoir au préalable eu la possibilité de discuter des grandes orientations des politiques sociales à mener. M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a plaidé pour que le débat sur les politiques en matière de sécurité sociale et de politique de santé précède le débat sur les moyens financiers à leur accorder. M. Bernard Accoyer n'a pas trouvé d'explication rationnelle au choix de renvoyer la discussion sur l'article premier du projet de loi en fin de débat. Ce choix apparaît d'autant plus curieux que la commission devrait logiquement assumer dans un premier temps les grandes orientations qu'elle souhaite donner à la sécurité sociale dans son ensemble avant d'en venir aux discussions plus techniques. M. Yves Bur a estimé que le bon sens imposait de discuter des orientations sanitaires avant de fixer les moyens qui doivent leur être consacrés. Le président Jean Le Garrec a fait observer que le fait de réserver l'examen de l'article premier correspondait à une logique de synthèse des travaux et des votes ayant eu lieu auparavant. Le vote de cet article doit en effet être conçu comme l'aboutissement logique des débats ayant porté sur tout le reste du projet. La nécessité d'un débat d'orientation préalable ne fait pas cependant de doute mais ce débat ne peut être organisé à l'occasion de l'examen du seul article premier du projet de loi. Cet article contient certes des propositions et des souhaits mais son examen ne saurait tenir lieu de réel débat d'ensemble. C'est bien avant l'élaboration même du projet de loi de financement de la sécurité sociale qu'un tel débat peut prendre toute sa signification. C'est pourquoi le projet de loi sur les droits des malades ouvre la voie d'un débat d'orientation sanitaire chaque année au printemps. M. Maxime Gremetz a suggéré que, pour cette année du moins, en attendant l'organisation souhaitable d'un débat d'orientation en bonne et due forme, l'examen des articles par la commission ainsi qu'en séance publique sur le projet de loi de financement commence par l'article premier. Il a demandé que la commission vote sur la réserve de l'article premier. Le président Jean Le Garrec a indiqué qu'il lui appartenait d'organiser les travaux de la commission et de décider de la réserve. TITRE IERBIS (NOUVEAU) CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE La commission a adopté un amendement présenté par les quatre rapporteurs insérant une division additionnelle. Article additionnel après l'article 1er : Questionnaires parlementaires sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale La commission a examiné un amendement présenté par les quatre rapporteurs fixant au 10 juillet une date limite pour l'envoi par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat de questionnaires relatifs à l'application des lois de financement de la sécurité sociale au Gouvernement et au 8 octobre la date limite pour la réception par ces commissions des réponses écrites du Gouvernement. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a considéré que le Parlement ne bénéficiait pas d'une information suffisante et exploitable dans des délais raisonnables en matière d'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Cet amendement vise à transposer pour les lois de financement les règles prévues pour les lois de finances. Cet article additionnel a parfaitement sa place en loi de financement : il ne relève pas de la loi organique car le III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale précise que les lois de financement peuvent comporter des dispositions améliorant le contrôle du Parlement sur leur application, à condition de ne pas empiéter sur le domaine réservé à la loi organique. Les retards constatés cette année dans les réponses aux questionnaires sont particulièrement préoccupants : la veille de la réunion de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, seulement 33 % de réponses pour la branche maladie, 25 % pour la branche famille et une seule réponse pour la branche accidents du travail. Cela ne permet pas à la commission de disposer d'une information suffisante, exploitable dans des délais raisonnables. M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a marqué sa profonde désapprobation des pratiques observées en matière de délais de réponse de la part du Gouvernement. Les réponses parviennent aux rapporteurs concernés la veille et parfois même après le débat en commission, ce qui ne permet pas de travailler dans des conditions acceptables. C'est pourquoi il a d'ailleurs pris la décision de n'envoyer aucune question au Gouvernement pour bien signifier son vif mécontentement sur ce sujet. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a observé qu'entre la « grève des questions » et le fait de porter les difficultés rencontrées dans l'obtention des réponses sur la place publique, il préférait la seconde solution. M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail, a regretté que les rapporteurs doivent même se transformer en porteurs pour obtenir quelques réponses. Il est donc normal de transposer aux lois de financement de la sécurité sociale les règles applicables en matière de lois de finances. Il existe un autre problème de fond : le législateur a établi dans la loi organique de 1996 un délai trop court pour l'examen par l'Assemblée nationale des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le texte du présent projet a été adopté par le Conseil des ministres la semaine dernière et doit être examiné en séance publique la semaine prochaine. L'Assemblée nationale dispose de moins de temps que le Conseil d'Etat pour l'examen du texte. La procédure est donc à revoir, même si la démarche est complexe puisque le caractère organique du texte suppose l'accord du Sénat. M. Bernard Accoyer a demandé si les annexes étaient incluses dans le champ de l'amendement. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a rappelé que ces annexes devaient être remises en vertu de la loi organique au plus tard le 15 octobre, ce qui a été fait avec un jour de retard. Le président Jean Le Garrec, a estimé que, pour utile qu'elle a été, la réforme introduite par la loi organique de 1996 devait aujourd'hui être repensée du point de vue de la procédure. Mme Muguette Jacquaint a souligné le consensus sur l'importance du débat autour du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Une semaine de délai d'examen ne laisse pas assez de temps aux députés pour préparer un tel débat. M. Jean-Pierre Foucher s'est enquis de la sanction éventuelle en cas de non-respect du délai fixé par l'amendement. La disposition comparable existant pour les lois de finances, telles qu'interprétée par le Conseil constitutionnel, ne permet pas pour autant aux rapporteurs pour avis de disposer de réponses en temps utile. Le président Jean Le Garrec a observé que cette remarque vient à l'appui de ceux qui plaident pour une réforme de la Constitution de la Vème République. La commission a adopté l'amendement. Article additionnel après l'article 1er (article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997) : Pouvoir de contrôle auprès des organismes privés de sécurité sociale La commission a examiné un amendement des quatre rapporteurs permettant l'exercice d'un pouvoir de contrôle auprès des organismes de sécurité sociale de droit privé. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué que cet amendement vise à améliorer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Il a été prévu en 1997 d'autoriser les rapporteurs à effectuer des contrôles sur pièces et sur place auprès des administrations de l'Etat et des établissements publics concernés. Cette formulation est trop restrictive : si les fonds de financement qui ont été créés constituent bien des établissements publics, les organismes de base de sécurité sociale sont des organismes de droit privé que ne pourraient pas contrôler les membres du Parlement à ce titre. De même pour le régime agricole, la caisse centrale de MSA est aussi un établissement privé. Les rapporteurs disposeront ainsi de l'habilitation juridique nécessaire pour remplir leur mission de contrôle des finances sociales, lorsqu'ils l'estimeront nécessaire. La commission a adopté l'amendement. TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES Article 2 (article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999) : Exonération de cotisations et de contributions sociales des indemnités complémentaires de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante La commission a examiné un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, appliquant l'exonération de cotisations pour les indemnités complémentaires de cessation d'activité à titre rétroactif à compter de la date d'entrée en vigueur du dispositif de cessation anticipée d'activité. M. Jean-Luc Préel s'est interrogé sur la validité juridique du caractère rétroactif du dispositif. M. Jean-Pierre Foucher a souligné qu'il devait être explicitement précisé dans le texte. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a précisé que tel était bien l'objet de l'amendement. La rétroactivité n'est pas interdite par principe ; elle ne l'est que dans des domaines particuliers, par exemple en matière pénale. La commission a adopté l'amendement puis l'article 2 ainsi modifié. Article 3 (articles L. 311-3 du code de la sécurité sociale et 722-2 du code rural) : Affiliation au régime général de certains dirigeants d'associations et présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées ainsi que des dirigeants d'associations et aux présidents et dirigeants de sociétés par actions simplifiées ayant un objet agricole La commission a adopté deux amendements de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général : - l'un de nature rédactionnelle ; - le second visant à réparer une omission à l'article L. 722-20 du code rural, en précisant que le régime de protection sociale des salariés des professions agricoles applicable aux gérants de SARL l'est également aux présidents et dirigeants de sociétés par actions simplifiées. La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié. Après l'article 3 La commission a examiné un amendement de M. François Goulard visant à modifier l'assiette des cotisations sociales des chefs d'entreprise individuelle en distinguant dans le bénéfice professionnel la part consommée par le chef d'entreprise et celle réinvestie dans l'entreprise. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, s'est déclaré partagé sur cet amendement. On peut souscrire à l'objectif consistant à établir la neutralité du prélèvement social à l'égard du statut juridique de l'entreprise. Cette idée est d'ailleurs dans l'air du temps puisqu'un projet de loi d'orientation relatif à l'artisanat devrait aborder cette question. Il faut cependant mener en parallèle une réflexion sur le taux applicable. En effet, le gage proposé ferait supporter le coût de la mesure à l'ensemble des assurés sociaux, ce qui n'est pas acceptable. M. Bernard Accoyer a objecté que l'adoption rapide d'une loi d'orientation pour l'artisanat était exclue. Dès lors, il convient de se saisir de la question. Le président Jean le Garrec a souligné que le problème de l'assiette n'était pas contestable mais ne pouvait être réglé sans aborder ceux du taux de cotisation et du financement de l'amendement. M. Bernard Perrut a souligné que l'amendement répondait à une exigence de justice et d'équité. On ne peut avoir une taxation différente pour des personnes exerçant la même activité. Le vote de l'amendement constituerait un geste positif. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a estimé que l'auteur de l'amendement devait mener une réflexion sur le taux de cotisation de façon à ce que la profession continue de financer elle-même sa protection sociale dans les mêmes proportions. M. Germain Gengenwin a rappelé que cet amendement correspondait à une revendication ancienne des non salariés non agricoles. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. François Goulard supprimant de l'assiette des cotisations de sécurité sociale versées par les non-salariés les revenus tirés de la location d'un fonds de commerce. Après que M. Bernard Accoyer a présenté cet amendement comme une mesure d'égalité et de justice, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué que cet amendement remettait en cause une décision qui avait été adoptée en loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 afin justement de prendre en compte les revenus de location qui doivent logiquement, comme les autres revenus, être soumis à cotisations et contributions sociales. M. Bernard Accoyer a proposé de créer un seuil au niveau du SMIC en deçà duquel les revenus de locations-gérance seraient exclus de l'assiette. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué qu'il n'était pas en mesure d'improviser un seuil. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné un amendement présenté par M. Bernard Accoyer excluant de l'assiette de la C3S la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) acquittée par les entreprises de distribution de fioul domestique. M. Bernard Accoyer a précisé que cet amendement avait pour objet de protéger les petits distributeurs de produits pétroliers de la concurrence souvent déloyale de la grande distribution qui entreprend la distribution de fioul domestique dans des conditions scandaleuses. Le plafond au-dessous duquel il est prévu une exonération de C3S est tellement bas que de fait il ne joue pas. En effet, seules les sociétés dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs sont exonérées. Cet amendement se justifie donc par le souci de préserver l'existence de stations-service en zone rurale. Plus fondamentalement, on ne peut que regretter que la C3S soit conçue comme « pompe à finances » servant à rééquilibrer d'autres régimes déficitaires et non à garantir la retraite des artisans et commerçants. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a observé que l'intégration de la TIPP dans l'assiette de la C3S pouvait paraître injuste mais que la vraie question était celle du niveau de contribution finalement payée. Il est déjà prévu que la C3S peut être plafonnée par décret pour tenir compte de la marge des entreprises de négoce des combustibles. Cette question pourrait donc être utilement soulevée auprès du Gouvernement. De surcroît, le fait que cet amendement ne soit pas gagé semble signifier qu'il revient bien au régime des artisans et commerçants de supporter les différences d'effort contributif entre ses membres. La commission a rejeté l'amendement. Article additionnel après l'article 3 (articles L. 381-33 nouveau du code de la sécurité sociale, L. 114-26, L. 114-27 et L. 114-27-1 nouveau du code de la mutualité) : Statut social des élus mutualistes La commission a examiné un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, précisant le régime d'affiliation à la sécurité sociale des administrateurs mutualistes et leur permettant de se constituer une retraite supplémentaire. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué que le nouveau code de la mutualité a mis en place un statut des élus mutualistes. A ce titre, l'article L. 114-26 a défini les conditions d'indemnisation des administrateurs engagés de façon significative dans le contrôle et la gestion d'un organisme mutualiste. En outre, l'article L. 114-27 a prévu l'assujettissement aux cotisations sociales des indemnités versées au titre de ce mandat d'élu mutualiste. Toutefois, ainsi que l'a fait remarquer le CNAM dans son avis rendu le 28 mars 2001 sur le projet d'ordonnance réformant le code de la mutualité, ce nouveau code n'a pas précisé les régimes d'affiliation des administrateurs mutualistes concernés. Aussi le présent amendement a-t-il pour objet de garantir la traduction complète de la création d'un statut des élus mutualistes en permettant aux élus mutualistes de se constituer une retraite supplémentaire, dont la cotisation incombe, pour moitié à l'administrateur mutualiste et pour l'autre moitié à l'organisme dans lequel l'élu mutualiste exerce ses fonctions. M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail, a souhaité savoir si cet amendement concernait les administrateurs mutualistes conservant leur activité professionnelle, qui pourraient ainsi toucher des indemnités de fonction en plus. M. Bernard Accoyer a relevé que par son objet même cet amendement mettait en évidence les insuffisances du système des retraites, puisqu'il concerne des professionnels percevant par ailleurs des rémunérations. M. Jean-Luc Préel a souhaité savoir s'il s'agissait bien de retraite supplémentaire et non de retraite complémentaire. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué qu'il s'agissait bien de retraite supplémentaire, que le champ du dispositif était étendu mais que l'objet principal de l'amendement était de permettre l'affiliation des administrateurs mutualistes au régime de sécurité sociale. La commission a adopté cet amendement. Article 4 (article 20-1 nouveau de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail) : Allégement de cotisations sociales patronales en faveur de l'embauche d'un premier salarié La commission a examiné un amendement de précision de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, visant à lever toute ambiguïté sur le fait que c'est bien l'embauche d'un premier salarié à compter du 1er janvier 2002 qui constitue le fait générateur du droit à allégement de cotisation. M. Bernard Accoyer s'est déclaré défavorable à l'article qui constitue une remise en cause des exonérations de charges prévues pour la première embauche. La commission a adopté l'amendement. La commission a adopté un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, visant à préciser la notion de première embauche en disposant que l'employeur ne doit pas avoir recouru à un salarié dans les douze mois précédant l'embauche, sinon au plus un salarié en apprentissage ou en contrat de formation en alternance. La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint visant à lier l'exonération de cotisations à la signature d'un contrat à durée indéterminée afin de ne pas favoriser la précarité de l'emploi. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué qu'à l'heure actuelle un contrat à durée déterminée d'un an ouvre droit à exonération et que l'amendement proposé supprimerait cette disposition ; de surcroît, l'entreprise ne peut pas enchaîner des contrats à durée déterminée sous peine de perdre le bénéfice de l'exonération de cotisations. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, visant à éviter une éventuelle contradiction entre l'article 20-1 nouveau de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, créé par le présent article, et l'article 20 de la même loi relatif aux entreprises nouvelles. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué que l'article 20-1 nouveau fixe un délai d'un an pour la conclusion d'un accord, tandis que l'article 20 entraîne la suspension de l'allégement en même temps que celle de l'aide incitative en l'absence d'un accord dans un délai de deux ans. Le présent amendement vise donc à faire prévaloir en cas de litige entre les deux normes le régime de l'article 20, plus favorable aux entreprises nouvelles. La commission a adopté l'amendement, puis l'article 4 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 4 (articles L. 133-1, L. 135-3 et L. 136-6 du code de la sécurité sociale, 1641 et 1647 du code général des impôts et 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996) : Frais d'assiette de la CSG et de la CRDS La commission a examiné un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, visant à supprimer les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué qu'il s'agissait du traditionnel amendement « fermier général ». Il vise à supprimer les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale (notamment sur la CSG et la CRDS sur les revenus du patrimoine). A la demande de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, la Cour des comptes a étudié en détail ce problème dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001. Elle a constaté la très grande disparité des bases juridiques des frais d'assiette, ainsi qu'une relation ténue entre les frais facturés et les coûts réellement supportés dont il est par ailleurs difficile d'avoir une connaissance précise. Elle a recommandé en conséquence de revoir l'ensemble du système (frais d'assiette et de recouvrement par l'Etat d'un côté, frais de gestion par la sécurité sociale de l'autre). Les frais ainsi supportés par la sécurité sociale sont en effet sans aucune mesure avec le coût pour la sécurité sociale et notamment les caisses d'allocations familiales de la gestion pour le compte de l'Etat, sans rémunération, du RMI, de l'AAH et de l'ASA, dont elle supporte également la charge de trésorerie. Par quatre fois déjà, un amendement identique a été adopté à l'unanimité de l'Assemblée nationale et du Sénat en loi de financement de la sécurité sociale. Le ministère des finances a, par trois fois, en 1999, 2000 et 2001, obtenu sa suppression en loi de finances rectificative. En raison de l'article 40, le Parlement ne peut que proposer la suppression des frais d'assiette. Il ne peut pas obliger l'Etat à payer des frais de gestion à la branche famille car il s'agirait de la création d'une charge publique. Mais s'il le souhaitait, le Gouvernement pourrait très bien reprendre à son compte cette idée et suivre la logique voulue par le Parlement. M. Bernard Accoyer s'est déclaré scandalisé par le sort réservé chaque année à cet amendement. Face à Bercy, l'Assemblée nationale et le Sénat ne peuvent pas l'emporter. Sur ce sujet, le président de la commission devrait prendre une initiative publique visant à infléchir la position du Gouvernement. Le président Jean Le Garrec a rappelé qu'en séance publique il avait soutenu vivement, mais seul, cette disposition face à l'opposition du Gouvernement et des membres de la commission des finances. M. Jean-Luc Préel a regretté qu'un tel prélèvement pénalise les régimes sociaux et a souhaité que la commission des finances révise son jugement. M. Germain Gengenwin a demandé quel était le taux de prélèvement consacré à ces frais de trésorerie. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a indiqué qu'il s'agissait le plus souvent d'un taux de 0,5 % mais que l'administration fiscale prélevait parfois jusqu'à 3,2 %. La commission a adopté cet amendement. Après l'article 4 La commission a examiné quatre amendements de Mme Jacqueline Fraysse : - le premier créant une contribution sur les revenus financiers des entreprises ; - les trois autres proposant une réforme des cotisations employeurs en les modulant en fonction de la variation de la masse salariale dans la valeur ajoutée. Mme Muguette Jacquaint a indiqué que, étant donné les besoins immenses en matière de sécurité sociale et le coût de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux, il convenait de trouver des recettes nouvelles. De plus, la réforme des cotisations patronales, souhaitée par l'ensemble de la majorité depuis de nombreuses années, est indispensable. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a rappelé que cette législature avait connu une réforme d'ampleur en matière de financement de la sécurité sociale avec le basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG. Cette réforme a permis de mettre en place de manière pérenne une ressource dynamique dans son évolution et dont l'assiette n'est pas uniquement constituée par les revenus du travail mais comprend tous les types de revenus. Les amendements de Mme Muguette Jacquaint présentés au nom du groupe communiste visent à une réforme des cotisations patronales. La majorité est effectivement favorable à une réforme d'ensemble des cotisations patronales depuis le début de la législature. Un amendement sera présenté après l'article 6 allant dans ce sens. Toutefois, il faut bien se rendre compte des difficultés techniques que soulève une réforme d'une telle ampleur. Il risque de se produire d'importants transferts de charges entre branches professionnelles, dont on n'est pas très sûr des répercussions sur l'emploi. M. Germain Gengenwin s'est opposé à ces amendements au motif qu'une telle réforme serait d'une rare complexité de mise en _uvre et déboucherait sur l'augmentation du nombre d'employés à la sécurité sociale pour l'appliquer. M. Bernard Accoyer s'est déclaré en accord avec la logique initiée dès 1996 et prolongée par l'actuel Gouvernement consistant à faire basculer les cotisations salariales vers la contribution sociale généralisée. A la logique de taxation des revenus du travail, il faut substituer une logique de taxation de l'ensemble des revenus, ce qui présente l'avantage d'élargir l'assiette des prélèvements et de moins taxer la valeur travail. Mais il n'est pas raisonnable pour autant de préconiser comme semblent le faire ces amendements une taxation trop lourde pesant sur les employeurs. L'objectif poursuivi ne peut pas être de dissuader les entreprises de maintenir leur activité économique sur le territoire national. Il faut avoir conscience du rétrécissement de plus en plus important du nombre des actifs en France et de l'augmentation du nombre des inactifs. Cette situation doit amener les responsables français à proposer des réformes d'envergure passant par une modification radicale de l'assiette des cotisations sociales. Celle-ci pourrait être basée sur la consommation et non plus essentiellement sur les revenus du travail. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a observé que le Gouvernement et sa majorité ne pouvaient naturellement pas échapper à une réflexion d'ensemble sur le financement de la sécurité sociale du fait notamment de l'évolution démographique de notre pays. Le système actuel ne va pas nécessairement dans le sens de l'incitation à l'emploi puisque les cotisations patronales sont fonction du nombre de salariés dans l'entreprise. Les sommes en jeu ne sont pas négligeables : à hauteur de 122 milliards d'euros (soit 800 milliards de francs). Un changement radical de système permettrait de faire peser l'effort aujourd'hui supporté par les entreprises de main-d'_uvre sur les entreprises plus capitalistiques. Mais il semble certain cependant qu'un basculement trop brutal aurait des conséquences désastreuses sur l'économie. Le système qui pourrait être imaginé devrait être une combinaison entre des cotisations assises sur la valeur ajoutée et des cotisations assises sur la masse salariale. C'est ce type de compromis qui est sans doute le plus susceptible d'être mis en _uvre efficacement. L'alternative proposée par M. Bernard Accoyer revient de fait à exonérer les entreprises de cotisations sociales pour faire porter le poids du financement de la sécurité sociale sur un système fondé sur la consommation, qui étant plus injuste pour les salariés est inacceptable. La commission a rejeté les amendements. Article 5 (articles L. 131-9, L. 131-10 et L. 135-1 du code de la sécurité sociale) : Organisation et comptabilité du FOREC La commission a examiné deux amendements de suppression de cet article présentés par MM. Bernard Accoyer et Jean-Luc Préel. M. Jean-Luc Préel a expliqué qu'il s'agissait par ces amendements de suppression de dénoncer les conditions de mise en place du FOREC. A cet égard, on peut remarquer que l'article prévoit une mise en place au 1er janvier 2001 alors que la loi de financement de la sécurité sociale ne sera sans doute promulguée que peu de temps avant le fin de cette année. En principe, ce fonds aurait dû commencer à fonctionner dès 2000. On peut donc avoir de sérieux doutes quant au calendrier réel d'installation concrète du fonds. Les parlementaires de l'opposition s'insurgent contre un système qui permet de fait de faire financer la réduction du temps de travail par les régimes de sécurité sociale. Pour 2000, ce sont 16,1 milliards de francs qui ont été ponctionnés sur les organismes de sécurité sociale, ce qui contrevient au principe établi depuis 1994 d'une compensation intégrale par l'Etat des mesures d'exonérations de cotisations sociales décidées par les pouvoirs publics. Le manque de clarté des financements ainsi opérés a en tout cas été fermement dénoncé par la Cour des comptes. M. Bernard Accoyer s'est élevé contre la pratique comptable, plus que contestable, du Gouvernement en la matière. Le présent projet tente de donner l'impression que l'équilibre des finances sociales est atteint alors qu'il n'hésite pas à pratiquer une véritable falsification des comptes sociaux. Les comptes des organismes sont en effet modifiés après la clôture de l'exercice, ce qui est rendu possible par la coexistence d'une double comptabilité : en encaissements-décaissements et en droits constatés. Un particulier qui tenterait de procéder à de tels détournements serait probablement passible du code pénal. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, a expliqué que les décisions du Conseil constitutionnel qui ont annulé des recettes prévues pour le FOREC ont obligé le Gouvernement à prendre des mesures pour compenser l'insuffisance des recettes du fonds qui en résultait. Une autre solution, qui n'a pas été privilégiée, aurait consisté à opérer des prélèvements sur le budget de l'Etat et donc à augmenter les prélèvements obligatoires. Le choix fait, qui consiste à imputer au titre des droits constatés des dépenses correspondant à l'année auxquelles elles se rapportent effectivement, apparaît comme tout à fait constitutionnel et permet de garantir la sincérité des comptes publics. M. Maxime Gremetz a jugé anormal que des exonérations de cotisations sociales patronales liées à la réduction du temps de travail soient financées au détriment des organismes de sécurité sociale. La Cour des comptes a d'ailleurs clairement fait connaître sa désapprobation s'agissant de telles méthodes. D'une manière générale, il ne faut pas poursuivre la politique actuelle qui consiste à multiplier les exonérations de cotisations sociales au bénéfice des entreprises. Enfin, les engagements qui avaient été pris par l'actuel Gouvernement pour élargir l'assiette des cotisations sociales patronales sont malheureusement restés lettre morte. Le groupe communiste votera donc contre l'article. La commission a rejeté les amendements de suppression de l'article. Elle a également rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à supprimer le II de cet article. La commission a adopté un amendement présenté par M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, de coordination avec les règles de la comptabilité en droits constatés. La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
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