ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES COMPTE RENDU N° 4 (Application de l'article 46 du Règlement) Mardi 9 octobre 2001
(Séance de 16 heures 15) Présidence de M. Paul Quilès, Président SOMMAIRE
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- Audition de M. Jean-François Hebert, Secrétaire général pour l'Administration du ministère de la Défense |
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| La Commission de la Défense a procédé à l'audition de M. Jean-François Hebert, Secrétaire général pour l'Administration du ministère de la Défense. Accueillant M. Jean-François Hebert, Secrétaire général pour l'Administration du ministère de la Défense, le Président Paul Quilès a souhaité que son audition soit l'occasion de faire le point sur l'application des mesures d'aménagement et de réduction du temps du travail aux personnels civils de la défense ainsi que sur la réflexion en cours concernant le temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires. Il a également souhaité que soit détaillé l'effort consenti dans le projet de budget en faveur des rémunérations des personnels civils et militaires. Enfin, il a estimé que l'audition du Secrétaire général pour l'Administration pourrait être l'occasion de réfléchir à l'application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances et aux possibilités qu'elle offre pour rendre la gestion du ministère de la Défense à la fois plus efficace et plus transparente. Après avoir jugé que le projet de budget donnait à la Défense les moyens d'achever la professionnalisation, M. Jean-François Hebert a souligné que les directions placées sous son autorité en suivaient les progrès au jour le jour en étroite liaison avec les états-majors. Puis il a souhaité mettre l'accent sur trois thèmes qui recouvraient les questions évoquées par le Président Paul Quilès. En premier lieu, il a estimé que l'une des caractéristiques majeures du projet de budget de la Défense pour 2002 était l'importance des mesures prises en faveur du personnel, qu'il s'agisse des civils ou des militaires, en dehors même des mesures relevant du plan Sapin, à savoir les revalorisations salariales et les mesures prises en faveur des bas salaires. Dans le projet de budget pour 2002, les mesures nouvelles en faveur des civils s'élèvent à 12,8 millions d'euros (84 millions de francs), auxquels viennent s'ajouter 3,2 millions d'euros (21 millions de francs) pour financer l'attribution de points différenciés pour les bas salaires et 6 millions d'euros (42 millions de francs) à titre de provision pour la mise en _uvre d'une allocation de cessation anticipée d'activité destinée aux personnels de DCN exposés à l'amiante, le décret ouvrant ce droit aux ouvriers étant en cours d'examen au Conseil d'Etat. M. Jean-François Hebert a rappelé qu'il s'agissait là d'une transposition des mesures destinés aux personnels des chantiers civils. Pour les militaires, les mesures catégorielles atteignent 38,12 millions d'euros (250 millions de francs), ce qui correspond à un quintuplement par rapport aux années précédentes, les forces armées n'ayant bénéficié que de 6,2 millions de francs de mesures spécifiques en 2000 et de 50,8 millions de francs en 2001. M. Jean-François Hebert a expliqué que cette augmentation répondait au souci du Ministre de la Défense de marquer la reconnaissance de la Nation à l'égard des armées, confrontées au cours de ces dernières années à une activité intense, dans un environnement difficile et contraignant, qui a demandé des efforts importants de la part de tous. Le besoin de reconnaissance, particulièrement perceptible au cours du premier semestre 2001, s'est exprimé à travers les organes de concertation du ministère et a été relayé par les états-majors. Il trouve aujourd'hui une première traduction, confirmant la pertinence de la mesure de création d'un fonds de consolidation de la professionnalisation, prévue par le projet de loi de programmation pour les années 2003-2008. Le Secrétaire général pour l'Administration a également souligné que les mesures catégorielles inscrites au projet de budget bénéficiaient à l'ensemble des forces armées, et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de santé et à la Délégation générale pour l'Armement. Il a enfin précisé qu'elles concernaient prioritairement les sous-officiers. Si la réussite initiale du processus de professionnalisation impliquait un effort important en faveur des engagés dont la rémunération mensuelle aura augmenté de plus de 60 % entre 1996 et 2002 (passant de 4 200 francs à plus de 6 700 francs), il devenait en effet nécessaire de valoriser les qualifications et les responsabilités exercées par les sous-officiers. Ceux-ci se verront donc attribuer plus des deux tiers des mesures mises en _uvre l'année prochaine. Une première mesure répond à un souci d'attractivité. 14,5 millions d'euros (94,9 millions de francs) permettront ainsi d'améliorer la situation des jeunes sergents qui bénéficieront d'une revalorisation indiciaire avant et après trois ans de service (8 points pour les plus jeunes, 2 pour les plus anciens). Conjuguée à l'attribution de points d'indices supplémentaires dans le cadre du plan Sapin, cette mesure devrait se traduire par une augmentation de l'ordre de 50 euros (328 francs) de leur solde mensuelle. Par ailleurs, dans une perspective de fidélisation, les sous-officiers plus anciens verront, de leur côté, leurs compétences mieux reconnues grâce à la création de 6 000 nouvelles primes de qualification. Cette mesure, d'un coût de 12 millions d'euros (78,72 millions de francs), permettra d'attribuer la prime de qualification, non seulement à tous les majors et adjudants chefs éligibles comme c'est le cas actuellement, mais à un plus grand nombre d'adjudants. S'agissant de la Gendarmerie, le nouveau contingent qui lui sera accordé (4 200 primes) répond à la volonté de reconnaître les responsabilités particulières des adjudants dans les unités de la Gendarmerie départementale. Pour leurs bénéficiaires, l'impact de ces mesures nouvelles sera chaque mois de l'ordre de 150 euros (984 francs). D'autres mesures complètent ce dispositif : contingent supplémentaire de 600 échelles 4 pour les sous-officiers de l'armée de Terre, contingent supplémentaire de 56 primes d'atomiciens pour la Marine, revalorisation de l'indemnité spéciale de sécurité aérienne allouée aux maîtres-contrôleurs de la circulation aérienne de l'armée de l'Air, augmentation de l'indemnité journalière d'absence temporaire de la Gendarmerie mobile. Enfin, le plan de valorisation de la condition des médecins, lancé cette année, se poursuit avec deux améliorations, l'une relative à la consolidation de l'indemnisation des gardes de nuit (versement d'une indemnité forfaitaire de 5 000 francs aux médecins effectuant plus de 3 gardes de plus de 12 heures en un mois) et l'autre au déroulement de carrière (surnombre de 120 médecins principaux). Le Secrétaire général pour l'Administration a estimé que ce plan devrait être poursuivi. M. Jean-François Hebert a jugé que l'ensemble de mesures qu'il venait de présenter démontrait la capacité du ministère de la Défense à s'adapter à l'évolution des besoins de l'institution militaire. Après les mesures visant à encourager le départ volontaire des cadres, à favoriser le recrutement, puis à fidéliser les engagés et à gérer dans les meilleures conditions possibles la ressource que constituaient les appelés, l'accent désormais mis sur la condition du personnel traduit la volonté de consolider l'armée professionnelle sans attendre la mise en _uvre de la prochaine programmation. Il s'agit là d'une étape dans un plan d'ensemble qui doit nécessairement être pluriannuel. Le Secrétaire général pour l'Administration a ensuite fait le point sur l'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) au ministère de la Défense pour les personnels civils, dont le projet de budget pour 2002 intègre les conséquences financières. Il a en premier lieu rappelé qu'en application du décret du 25 août 2000 relatif à l'ARTT dans la fonction publique de l'Etat, c'est la date du 1er janvier 2002 qui avait été retenue pour le passage aux 35 heures, avec cependant la possibilité d'anticiper cette échéance par arrêté interministériel. Il a également souligné que le ministère de la Défense était jusqu'à présent le seul à avoir passé un accord cadre avec l'ensemble de ses organisations syndicales. Cet accord devrait permettre aux personnels civils de passer aux 35 heures à compter du 1er octobre, même si tous les accords locaux ne sont pas signés à cette date, ce qui autorisera le personnel à bénéficier de 6 jours d'ARTT d'ici à la fin de l'année. M. Jean-François Hebert a rappelé les 5 points clés de cet accord : - la durée hebdomadaire moyenne du travail passe de 39 à 35 heures sans diminution, ni gel des rémunérations ; - le décompte du temps de travail se fait dorénavant sur l'année, la durée annuelle étant fixée à 1 600 heures de travail effectif, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ; - le temps de travail est organisé selon des cycles prédéterminés, qui peuvent être modifiés selon les nécessités du service. Le cycle de référence au ministère de la Défense est de 38 heures, soit, pour une semaine de 5 jours, une durée quotidienne de temps de travail effectif de 7 heures 36 minutes ; - les personnels ont la possibilité de prendre 18 jours d'ARTT sur l'année, dont 9 à leur disposition, qui viennent à s'ajouter aux 25 jours de congés actuels ; - un compte épargne temps sera par ailleurs institué dans un cadre qui doit encore être défini au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Il pourra être alimenté, dans la limite de 10 jours, par des jours de congés ou de réduction du temps de travail qui n'ont pu être pris dans les délais compte tenu des contraintes de service. Il pourra l'être également pour faciliter la réalisation d'un projet personnel ou familial. Il sera valable pendant deux ans. Les cadres bénéficieront quant à eux d'un dispositif plus souple, avec 18 jours à reporter dans la limite de 5 ans. Le Secrétaire général pour l'Administration a ensuite expliqué que des actions de formation avaient été organisées tout au long de l'été pour familiariser les chefs d'établissement avec les dispositions de l'accord cadre et les aider à conduire la négociation locale, 450 d'entre eux étant concernés. Parallèlement, des aides ont été apportées aux organisations syndicales pour qu'elles puissent former leur propres négociateurs. L'ensemble des négociations devrait être achevé à la fin du mois d'octobre, pour une entrée en vigueur de l'ARTT avec effet rétroactif à compter du 1er octobre. M. Jean-François Hebert a exposé que plusieurs facteurs avaient facilité le bon déroulement des négociations sur l'ARTT au ministère de la Défense. En premier lieu, ont incontestablement compté les expériences antérieurement menées au sein du ministère, notamment les expérimentations d'aménagement du temps de travail lancées il y a 5 ans dans une soixantaine d'établissements de la DGA et des armées. La négociation qui a précédé le passage de DCN aux 35 heures, effective depuis le 6 mars 2000, a également favorisé l'obtention de l'accord sur la réduction du temps de travail, de même que la vitalité du dialogue social au sein du ministère de la Défense marqué, de part et d'autre, par une attitude d'écoute et de responsabilité. M. Jean-François Hebert, a alors indiqué que le Ministre de la Défense avait défini, dès octobre 2000, la méthode et le calendrier des négociations. Il a fait remarquer que la conclusion de l'accord-cadre le 11 juillet avait permis d'en traduire les conséquences dans le projet de budget pour 2002 : les engagements pris et tenus portent sur 171 recrutements au Service de santé, correspondant à des créations budgétaires, 1 100 recrutements supplémentaires de fonctionnaires sur des postes précédemment gelés et 900 autorisations d'embauche d'ouvriers d'Etat. Le volet indemnitaire d'accompagnement de l'accord-cadre représente 7,5 millions d'euros (49 millions de francs). Les heures supplémentaires seront forfaitisées à concurrence de 16 heures par la création au plan interministériel d'une indemnité nouvelle « d'administration générale et de technicité » (5,3 millions d'euros soit 35 millions de francs). Le régime des astreintes sera étendu aux fonctionnaires et aux contractuels (1,2 million d'euros soit 8 millions de francs) et les congés annuels seront normalisés pour les personnels administratifs des services déconcentrés (1 million d'euros soit 6,6 millions de francs). L'ensemble des mesures liées à la mise en place de la réduction du temps de travail représente un total de 186 millions de francs. M. Jean-François Hebert a enfin évoqué la modernisation des procédures financières du ministère de la Défense. La réforme de la nomenclature budgétaire mise en _uvre en 1999, de même que le suivi de programmes d'armement au sein d'articles identifiés, offrent désormais un cadre de présentation plus transparent, plus homogène et plus lisible. Le projet de loi de finances pour 2002 poursuit dans cette voie puisque deux nouveaux articles sont créés afin de suivre le programme des frégates multimissions et celui des sous-marins d'attaque futurs Barracuda. Après la mise en place en 1998 des opérations budgétaires d'investissement et l'établissement en 1999 d'un lien entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, la normalisation progressive des règles de gestion des crédits d'équipement s'est traduite par la généralisation du contrôle financier déconcentré. Ces réformes permettent à l'ensemble des acteurs de la dépense publique de disposer d'un cadre de gestion partagé. Le ministère de la Défense a par ailleurs fait du contrôle de gestion une de ses priorités. Chaque grande composante de la Défense est désormais dotée d'un plan d'action et d'une directive annuels s'appuyant sur des instruments de suivi. De plus, l'application du contrôle de gestion à des politiques transversales a débuté en 2000 avec des thèmes tels que la reconversion, le recrutement, l'infrastructure, la communication, les munitions, la solde et les postes à l'étranger. Un plan pluriannuel qui comprendra d'autres secteurs sera prochainement soumis à l'approbation du Ministre. Enfin, l'approfondissement de la connaissance des coûts passe également par l'utilisation de la comptabilité analytique en complément de la traditionnelle comptabilité budgétaire. L'administration de la Défense a engagé une démarche d'ensemble qui a reçu le soutien de la Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat. Ces réformes devraient faciliter la mise en _uvre au sein du ministère de la Défense des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le projet de budget pour 2002 marque une étape supplémentaire puisqu'il est l'occasion pour le ministère de présenter des objectifs détaillés et représentatifs de l'entraînement et du niveau d'équipement des armées. Ils correspondent à ceux retenus dans le projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008. Les armées seront par ailleurs aidées par le fait que beaucoup d'innovations apportées par la loi organique du 1er août 2001 rejoignent des pratiques ancrées dans leur tradition comme la pluriannualité, qui s'exprime à travers les lois de programmation, ou comme le budget de fonctionnement des unités qui autorise, sous réserve d'une restitution d'information rigoureuse, une fongibilité des crédits qui va devenir la règle. M. Jean-François Hebert a conclu en faisant remarquer que tout en assumant leurs missions sur le territoire national et tout en étant présentes sur les théâtres extérieurs, les armées continuaient à se réformer. Elles achèvent et consolident leur professionnalisation et figurent dans le peloton de tête des ministères qui modernisent leur gestion. Remerciant le Secrétaire général pour l'Administration pour la clarté de son exposé, le Président Paul Quilès lui a demandé s'il considérait, comme le Chef d'état-major des Armées, que l'équilibre du titre III reposait sur des paramètres fragiles et si la difficulté de son financement n'était pas due à un alourdissement des coûts de la professionnalisation bien supérieur aux prévisions initiales. Se faisant aussi l'écho des préoccupations de M. Jean-Yves Le Drian, M. Robert Gaïa a souligné l'ampleur de l'incompréhension et de l'inquiétude des personnels de DCN au regard de l'indemnisation des atteintes causées par l'amiante, aucun plan n'étant prêt pour les personnels de l'Etat tandis qu'un dispositif a été élaboré pour ceux du secteur privé. Il s'est ensuite inquiété de l'avenir des personnels détenteurs d'emplois relevant de la jurisprudence Berkani, ainsi que des modalités d'intégration dans la fonction publique de ceux d'entre eux qui étaient assimilés à la catégorie B, et qui, pour beaucoup, ne se verraient proposer que des emplois de catégorie C. Après s'être interrogé sur les hypothèses que privilégiait, pour les militaires, le ministère de la Défense dans l'éventualité d'une réforme des régimes de retraite, M. Charles Cova s'est demandé si l'institution du contrôle déconcentré ne risquait pas de restreindre la capacité de réactivité d'un service comme le Service de soutien de la flotte, au moment où il a de lourds défis à relever. M. René Galy-Dejean, remerciant lui aussi M. Jean-François Hebert pour la qualité de son exposé, s'est interrogé sur les modalités d'application de la réduction du temps de travail aux militaires. Il a estimé que, partout où la réduction du temps de travail ne pouvait être compensée par des gains de productivité liés à l'emploi de machines plus performantes, son application avait pour conséquence une réduction du service offert. Constatant l'incompatibilité de cette situation avec la mission des armées, qui doit être assurée de façon continue et permanente, il s'est demandé si la transposition aux militaires des mesures de réduction du temps de travail ne devait pas plutôt prendre la forme d'une indemnisation financière de la différence d'horaires avec le secteur civil. Il a alors souligné que cette solution tiendrait compte de la disponibilité permanente qui faisait partie à la fois de la mission et de la culture des militaires. Il a également relevé que le traitement différencié de la Défense et des autres administrations dans la question de l'indemnisation des effets de l'amiante suffisait à montrer à quel point, de l'extérieur, les secteurs civils et militaires faisaient l'objet d'une perception différente. Enfin, saluant les efforts de réorganisation budgétaire du ministère de la Défense, il s'est demandé si l'achèvement des réformes en cours pourrait inciter les contrôleurs financiers à cesser de bloquer la dépense en refusant de viser les ordonnancements. Le Secrétaire général pour l'Administration du ministère de la Défense a alors apporté les éléments de réponse suivants : - le montant des crédits du titre III se situe incontestablement à un bon niveau dans le projet de loi de finances pour 2002. La communauté de défense en avait fait sa priorité afin de revaloriser les rémunérations des personnels civils et militaires, et d'améliorer les crédits de fonctionnement. Les dispositions du projet de loi de finances pour 2002 permettent de remplir ces objectifs mais il faudra consolider la tendance amorcée dans la durée ; - globalement, le coût de la professionnalisation des armées avait été bien évalué dès l'origine. Cependant, les revalorisations de traitements négociées de manière globale par le ministère de la Fonction publique ont bouleversé les paramètres de l'équilibre initial. C'est la raison pour laquelle, en accord avec les états-majors, il a été convenu de ne pas inscrire de prévision d'évolution du titre III dans le projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008 mais de s'en tenir à des niveaux d'effectifs ; - l'indemnisation des personnels civils et militaires qui ont travaillé au contact de l'amiante, essentiellement au sein de DCN, constitue l'une des préoccupations majeures du ministère de la Défense. La question sera bientôt réglée pour les ouvriers d'Etat. Les personnels susceptibles d'en bénéficier ont été recensés. Il sera cependant nécessaire de procéder à un travail d'explication des dispositions prévues par le décret relatif à cette question, en cours de finalisation ; - le décret qui régit le statut des personnels relevant de la jurisprudence Berkani a été publié en septembre, le ministère de la Défense étant ainsi le premier ministère à clarifier la situation des personnels concernés. Désormais ceux-ci pourront choisir entre leur statut d'agent public ou le retour à leur statut d'agent de droit privé. Les organisations syndicales ont engagé un important travail d'information à ce sujet en liaison étroite avec l'administration ; - comme le Parlement, le Gouvernement accorde une grande attention au problème des retraites des personnels civils et militaires du ministère de la Défense. Suite à la création d'un Conseil d'orientation des retraites, le Secrétariat général pour l'administration a sensibilisé les membres de cette instance sur la spécificité de l'activité des personnels de la communauté de défense. Il ne devra pas y avoir, en tout état de cause, de différence de traitement entre les personnels militaires et civils ; - le contrôle financier déconcentré peut effectivement, dans un premier temps, perturber le mode de fonctionnement des services. Ces difficultés devraient s'estomper. Les principes qui le sous-tendent doivent néanmoins être appliqués de manière uniforme sur l'ensemble du territoire ; - la modernisation des procédures financières relatives aux dépenses d'équipement et leur adaptation sur le modèle des procédures en vigueur pour les ministères civils a conduit à une amélioration réelle de la gestion du ministère de la Défense. A cet égard, il n'a pas été constaté de refus durable des autorités du contrôle financier sur les grands programmes d'armement pour l'exercice budgétaire en cours ; - la transposition aux personnels militaires des règles de réduction du temps de travail prévues pour les personnels civils n'est pas possible en raison de leurs contraintes de disponibilité, qui trouve d'ailleurs une contrepartie dans des avantages statutaires. Toutefois, le Ministre de la Défense prend en considération les aspirations des personnels militaires à bénéficier de davantage de temps libre lorsque les nécessités opérationnelles ne s'y opposent pas afin de minimiser le décalage entre leur régime de travail et celui de la société civile. Des orientations seront arrêtées en ce domaine en novembre prochain. Il semble que des mesures de réorganisation interne puissent permettre d'optimiser le temps de service des personnels afin d'accroître leur temps libre. A défaut d'accroissement du temps disponible pour les militaires, des compensations indemnitaires voire des créations d'emplois pourraient être envisagées.
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