| Accueil > Archives de la XIème législature |
— — Document mis en distribution le 29 avril 1998  N° 856 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 avril 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions (1) (n° 780) TOME IV PAR Mme Véronique Neiertz, Députée. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Politique sociale. La commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions est composée de : M. George Hage, président, M. Patrick Devedjian et Mme Hélène Mignon, vice-présidents, MM. Pierre Cardo et Jean-Michel Marchand, secrétaires ; Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Dominique Baert, M. Gérard Bapt, M. Jacques Barrot, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Bur, M. Alain Cacheux, M. Laurent Cathala, M. Henry Chabert, M. Alain Cousin, Mme Martine David, M. Philippe Decaudin, M. Jean-Pierre Delalande, M. Jean Delobel, M. Laurent Dominati, M. Philippe Duron, Mme Nicole Feidt, M. Alain Ferry, M. Yves Fromion, M. Robert Galley, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Gaëtan Gorce, M. François Goulard, Mme Odette Grzegrzulka, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, Mme Muguette Jacquaint, M. Denis Jacquat, Mme Janine Jambu, M. Pierre Lasbordes, M. Jean Le Garrec, M. Pierre Lequiller, Mme Raymonde Le Texier, M. René Mangin, M. Daniel Marcovitch, M. Thierry Mariani, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Pierre Méhaignerie, Mme Véronique Neiertz, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Marcel Rogemont, M. André Schneider, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Alain Veyret, M. Alain Vidalies SOMMAIRE _____ Pages INTRODUCTION 7 PREMIÈRE PARTIE : LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT : UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX MÉNAGES 9 A. LE SYSTÈME DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT N’A PAS RETENU LA FAILLITE CIVILE 9 B. LA LOI DE 1989 : UN SYSTÈME ADAPTÉ AUX DIVERSES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT 12 1. Le déroulement de la phase amiable 12 2. La phase de recommandations de la commission 14 DEUXIÈME PARTIE : L’APPLICATION DE LA LÉGISLATION SUR LE SURENDETTEMENT EST ASSEZ SATISFAISANTE 17 A. L’ÉVOLUTION DES PROCÉDURES DE SURENDETTEMENT 17 B. L’ÉVOLUTION DES CAUSES DE SURENDETTEMENT 21 TROISIÈME PARTIE : DES ADAPTATIONS S’AVÈRENT AUJOURD’HUI INDISPENSABLES 26 A. LES MISSIONS DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT DOIVENT ÊTRE COMPLÉTÉES 26 B. LA PROTECTION DU DÉBITEUR DOIT ÊTRE MIEUX ASSURÉE, NOTAMMENT EN CE QUI CONCERNE LE LOGEMENT 28 TRAVAUX DE LA COMMISSION 31 I.- AUDITION DE LA MINISTRE 31 II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 37 III.- EXAMEN DES ARTICLES 39 TITRE II : DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS 39 Chapitre premier : Procédure de traitement des situations de surendettement 39 Avant l’article 42 39 Article 42 (article L. 331-1 du code de la consommation) : Composition de la commission de surendettement des particuliers 41 Article 43 (article L. 331-6 du code de la consommation) : Fixation des ressources minimales du ménage par la commission de surendettement 45 Après l’article 43 50 Article 44 (article L. 331-3 du code de la consommation) : Procédure applicable devant la commission 51 Article 45 (article L. 331-4 du code de la consommation) : Saisine du juge de l’exécution par la commission, en cas de difficulté sur la validité des créances 54 Article 46 (article L. 331-5 du code de la consommation) : Saisine du juge de l’exécution par le président de la commission de surendettement, en cas d’urgence, aux fins de suspension des procédures d’exécution 55 Après l’article 46 58 Article 47 (article L. 331-7 du code de la consommation) : Pouvoir de la commission en cas d’échec de la conciliation 58 Article 48 (article L. 331-7-1 nouveau du code de la consommation) : Mise en place d’un moratoire des dettes en cas d’échec des phases de conciliation et de recommandation 62 Article 49 (article L. 332-3 du code de la consommation) : Pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations de la commission 72 Article 50 (article L. 332-4 nouveau du code de la consommation) : Effets de l’effacement d’une créance 73 Après l’article 50 74 Article 51 (article L. 333-4 du code de la consommation) : Inscription au fichier sur les incidents de paiement 74 Après l’article 51 78 Article additionnel après l’article 51 (article 302 bis Y du code général des impôts) : Taxe sur les actes des huissiers de justice 79 Article additionnel après l’article 51: Tarifs des actes des huissiers de justice 79 Article 52 (article L. 331-7 du code de la consommation) : Conditions d’entrée en vigueur du chapitre premier du livre 3, titre 3 du code de la consommation 80 Article additionnel après l’article 52 : Application de la procédure de surendettement à la caution 81 Article additionnel après l’article 52 (article 2013 du code civil) : Forme du contrat de cautionnement 81 Article additionnel après l’article 52 (article 2024 du code civil) : Limitation de la responsabilité de la caution 82 Après l’article 52 82 Chapitre 2 : Saisies immobilières et interdiction bancaire 82 Avant l’article 53 82 Article 53 (articles 706 et 706-1 nouveau du code de procédure civile) : Conditions de remise en vente du bien immobilier après fixation de la mise à prix par le juge 83 Article 54 (article 706-2 nouveau du code de procédure civile ancien) : Possibilité pour l’adjudicataire d’office de trouver un autre acquéreur 85 Article 55 (article 716 du code de procédure civile ancien) : Publication du jugement d’adjudication 87 Article 56 (articles 696, 697, 698, 699 et 700 du code de procédure civile, ancien) : Fixation par décret de l’ensemble des règles relatives à la publicité des opérations d’adjudication 87 Article additionnel après l’article 56 (article 714 du code de procédure civile (ancien) : Imputation en priorité sur le capital du produit des saisies 89 Après l’article 56 89 Article 57 (articles 53 et 169-1 (nouveau) de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises) : Levée de l’interdiction d’émettre des chèques 90 Article additionnel après l’article 57 : Prohibition du démarchage financier auprès des mineurs 93 Après l’article 57 93 TABLEAU COMPARATIF 95 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 115 Avec la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles - communément appelée “ loi Neiertz ”, mais chacun comprendra que le rapporteur n’utilise pas cette dénomination dans la suite du présent rapport - notre pays s’est, pour la première fois, doté d’un dispositif spécifique destiné à résoudre les situations de surendettement. Ces situations sont légalement définies comme “ l’impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ”. Ce choix d’une législation globale et spécifique est original car les autres pays européens soit n’ont prévu aucun dispositif particulier, soit ont institué un régime de faillite civile applicable aux dettes auxquelles un ménage ne peut répondre, par application d’un système de liquidation judiciaire. Intégrées dans le code de la consommation par la loi n° 93-349 du 26 juillet 1993 instituant ce code, ces dispositions n’ont alors subi aucune autre modification que formelle. La réforme du dispositif résulte essentiellement de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Le texte de 1995 comporte, en effet, des aménagements importants de la procédure, en renforçant le pouvoir des commissions de surendettement et en supprimant la procédure judiciaire, ne conférant au juge qu’un pouvoir d’homologation des recommandations de la commission. Le dispositif législatif a donc subi, depuis 1990, une profonde modification dans sa conception d’ensemble. Les modifications qui sont proposées par le présent projet de loi ne bouleversent pas le texte de 1995 mais y ajoute une approche solide visant à apporter des solutions au “ surendettement passif ” : l’adoption d’un moratoire, puis, à l’issue de celui-ci, un possible effacement des dettes dans les situations les plus graves, c’est-à-dire celles où il n’y a plus de ressources. Tout plan de redressement est alors impossible. La loi de 1989 était faite pour ceux qui accumulaient les crédits qu’une diminution imprévue des ressources ne permettait plus de rembourser ; le présent projet doit y ajouter - malheureusement - un volet pour ceux qui ne peuvent faire face aux dépenses les plus élémentaires de la vie quotidienne faute de ressources. La loi de 1989 avait pour logique un objectif économique : régulariser les mécanismes du crédit, responsabiliser les prêteurs et les emprunteurs. Cet objectif a largement été atteint. Mais depuis 1990 apparaît un nouveau profil de surendetté auquel la loi de 1989 n’est pas adaptée. Le texte d’aujourd’hui relève donc d’une approche sociale du surendettement. PREMIÈRE PARTIE : LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT : UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX MÉNAGES Le dispositif issu de la loi du 31 décembre 1989, modifiée, vise à mettre en place un mécanisme totalement original, qui ne s’inspire pas d’un régime de faillite civile, lequel entraîne le dessaisissement, pour le débiteur, de l’ensemble de ses biens, qu’il ne peut plus administrer librement et dont il ne dispose plus. Ses droits sont alors exercés par un liquidateur qui est un mandataire de justice. Ce liquidateur donne alors son autorisation à toute dépense du ménage. Telle n’est pas l’option choisie par la loi de 1989. A. LE SYSTÈME DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT N’A PAS RETENU LA FAILLITE CIVILE Le système de la faillite civile a été écarté par le législateur de 1989, comme par celui de 1995. Un tel régime juridique existe en France pour les entreprises, en application de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire d’entreprises. Le prononcé d’un jugement implique la nomination d’un liquidateur, qui établit l’ordre des créanciers, procède aux opérations de liquidation, choisit les offres d’acquisition de l’actif, aliène les biens constitués en gage, etc... L’article 169 de cette loi - modifiée par la loi n° 94-475 du 10 juin 1994 - prévoit que le jugement de clôture de liquidation fait perdre aux créanciers l’exercice individuel de leurs actions contre le débiteur, sauf dans quelques cas. En particulier : “ Les créanciers recouvrent leur droit de poursuite individuelle en cas de fraude à l’égard des créanciers, de faillite personnelle, d’interdiction de diriger ou de contrôler une entreprise commerciale ou une personne morale, de banqueroute ou lorsque le débiteur ou la personne morale dont il a été le dirigeant a été déclaré en état de cessation des paiements et que la procédure a été clôturée pour insuffisance d’actif. ” indique cet article. Ce système de faillite civile ne s’applique, en dehors des procédures commerciales, aux débiteurs individuels - qui ne sont ni commerçants, ni artisans, ni agriculteurs - qu’en Alsace-Moselle où un tel dispositif coexiste avec les procédures de surendettement de la loi de 1989. Cette procédure de droit local provient d’une ordonnance allemande sur la faillite de 1877 ; il est fondé sur les articles 22 à 24 de la loi du 1er juin 1924, portant introduction des lois commerciales françaises dans ces départements. Alors que cette formule était peu utilisée jusqu’en 1990, l’entrée en vigueur de la législation nationale (également applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle) et l’augmentation des phénomènes de surendettement ont induit un recours plus systématique à celle-ci. Selon une étude réalisée en mai 1997 par la chambre de consommation d’Alsace, le nombre de procédures de faillite civile engagées par des particuliers, qui était “ quasi-confidentiel ” jusqu’en 1989 s’élève à environ 1500 par an. Une enquête récente de la même source portant sur 180 dossiers déclarés recevables par le tribunal de Colmar, donne une idée du profil des “ faillis ” : 95 % sont des particuliers, 2 % des associations, 2 % des professions libérales. La dette, le plus souvent née du crédit à la consommation, est faible, inférieure dans 85 % des cas à 600 000 francs, mais les ressources sont également minces et proviennent surtout de revenus du travail. Les conséquences principales de ce régime local sont l’arrêt des poursuites individuelles dès l’ouverture de la procédure, l’examen du passif par un mandataire de justice et l’effacement des dettes à l’issue de la liquidation judiciaire lorsque celle-ci est clôturée pour “ insuffisance d’actif ” sur le modèle de l’article 169 de la loi de 1985, sauf en cas de fraude du débiteur. La procédure peut être ouverte auprès du tribunal de grande instance sur l’assignation d’un créancier ou après une déclaration d’insolvabilité du débiteur. Si ce dernier est dans l’incapacité de présenter un plan de redressement (par un paiement échelonné de son passif), il est mis en liquidation judiciaire, son patrimoine est vendu et la procédure est clôturée généralement pour insuffisance d’actif. Le régime applicable est le régime simplifié : la période d’observation dure quatre mois, elle est renouvelable une fois, il n’y a pas de désignation d’un administrateur judiciaire. A l’issue de la procédure, le juge prononce soit la liquidation judiciaire, soit le redressement judiciaire. Dans ce cas, au terme de la période d’observation, un plan de continuation organisant l’apurement du passif pour une durée maximale de dix ans est mis en place. Si le débiteur ne respecte pas les engagements y figurant, la liquidation judiciaire est alors prononcée. La “ faillite civile ” permet de régler la situation d’insolvabilité de certaines catégories de débiteurs exclus à la fois du champ d’application des procédures commerciales et des procédures classiques de surendettement : les particuliers tenus de dettes d’origine professionnelle (salariés, fonctionnaires, chômeurs, etc...), les membres des professions libérales et les anciens commerçants et anciens artisans. S’agissant des professions libérales, on ne peut que constater une inégalité, puisque le droit local d’Alsace-Moselle leur ouvre ainsi une possibilité de traitement du surendettement dont leurs homologues sur le reste du territoire ne bénéficient pas. En outre, s’agissant du champ d’application de la procédure, on notera surtout qu’aucune condition de bonne foi n’est requise. Il est simplement exigé, conformément à l’article 234 de la loi du 25 janvier 1985, le constat d’un état d’“ insolvabilité notoire ”. La possibilité d’ouverture du processus est donc beaucoup plus large que celle de la législation sur le surendettement. Toutefois, la procédure de “ faillite civile ” ne présente pas que des avantages. Elle fonctionne relativement bien si le ménage dispose d’un certain volume de revenus qui le met en mesure de pouvoir apurer ses dettes. Elle entraîne également un coût élevé pour le débiteur, puisque l’existence même du liquidateur induit des frais de liquidation importants - notamment du fait que sa responsabilité civile peut être mise en cause. Enfin, par rapport à la procédure de surendettement, elle présente l’inconvénient de rendre immédiatement exigibles les créances et, par conséquent, d’entraîner la liquidation immédiate de l’actif, c’est-à-dire, concrètement, la vente des biens - y compris des biens immobiliers - du débiteur. Nul doute qu’à l’occasion de l’examen du présent projet de loi, le débat soit à nouveau ouvert entre les partisans de l’extension du système à la totalité du territoire, qui mettent en avant les avantages du système, vus du côté de la personne surendettée : perte du droit de poursuite des créanciers, apurement définitif des dettes, suspension immédiate des poursuites... et ses adversaires. Ces derniers pourront s’appuyer sur des travaux parlementaires particulièrement développés sur ce thème. Ainsi, en 1991, le rapport rédigé par M. Roger Leron1 s’oppose à la mise en place d’une faillite civile, au nom du refus de la réprobation morale, qui, classiquement est attachée en France à la situation de failli, et du risque de voir les emprunteurs déresponsabilisés : “ cette solution porte atteinte au principe de la force obligatoire des contrats et contribue à accréditer, dans le public, l’idée qu’il est possible, sinon légitime de se dérober à ses engagements ”. Le récent rapport des sénateurs Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant2 range pour sa part une telle éventualité au rang des “ fausses bonnes solutions ”, en évoquant, en outre, le risque de fraude, le caractère plus rigide de la situation du débiteur à l’issue de la procédure - du fait de la liquidation automatique du logement principal et de l’inscription du jugement au casier judiciaire - l’augmentation des frais de gestion et l’alourdissement de la tâche des juridictions. C’est précisément de tels défauts que le système de 1989 et la réforme de 1995 visent à éviter quand cela est possible. Ce système original est, en outre, moins onéreux s’agissant des frais de gestion. B. LA LOI DE 1989 : UN SYSTÈME ADAPTÉ AUX DIVERSES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT La procédure de surendettement est actuellement organisée en deux phases : en cas d’échec de la phase amiable, se déroule une phase de recommandations de la commission de surendettement, entérinées par le juge sauf si une des parties les conteste. 1. Le déroulement de la phase amiable Contrairement au système de la faillite civile, la loi de 1989 privilégie, dans une première phase, la recherche d’une conciliation entre le débiteur et ses créanciers. Cette phase est ouverte par la saisine de la commission de surendettement. La loi de 1989 avait laissé au débiteur l’alternative entre la saisine de celle-ci et le recours au juge. La loi du 8 février 1995 a, au contraire, prévu que la requête doit nécessairement être présentée à la commission de surendettement, à la seule initiative du débiteur. Ni un juge, ni un créancier ne peuvent donc déclencher la procédure. En revanche, l’article 28 de la loi de 1995 (article L. 333-9-1 du code de la consommation) étend explicitement le champ de la loi aux débiteurs français résidant à l’étranger, pour les dettes contractées auprès des créanciers établis en France. La commission doit ensuite vérifier la situation du demandeur, conformément à la loi (article L. 331-3 du code de la consommation) et à l’article 10 du décret n° 95-660 du 9 mai 1995, relatif à la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers. Ce texte dispose que “ la commission examine la recevabilité de la demande. Elle se prononce par une décision motivée qui est notifiée au débiteur et aux créanciers par lettre recommandée avec accusé de réception. La lettre indique que la décision peut faire l’objet d’un recours, dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, devant le juge de l’exécution, par déclaration, remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, au secrétariat de la commission. Cette déclaration, signée de son auteur, indique ses noms, prénoms, profession et adresse ainsi que la décision attaquée. Le secrétariat de la commission adresse copie de la déclaration au juge de l’exécution et lui transmet le dossier. Le juge statue après avoir recueilli ou demandé les observations des parties. ” Puis, ce texte précise que “ la décision du juge n’est pas susceptible d’appel ”. On notera que d’une part, la seule voie juridique ouverte pour contester la décision d’irrecevabilité est celle de la cassation, et que, d’autre part, aucun délai n’est prévu pour que le juge se prononce dans ce cas. Une fois la demande acceptée ou jugée recevable, la tâche primordiale de la commission consiste à dresser l’état d’endettement du débiteur, notamment par la faculté dont elle dispose de faire publier un appel aux créanciers. Les articles 44 et 45 du présent projet modifient les possibilités d’intervention des créanciers et du débiteur pendant cette phase préliminaire. La loi de 1995 a, en outre, prévu, à ce stade, que la commission puisse saisir le juge “ en cas de difficulté ” aux fins de vérification de la validité des créances (article L. 331-4 du code de la consommation). L’article 15 du décret du 9 mai 1995 prévoit que la décision, rendue par le juge après respect d’une procédure contradictoire, n’est pas susceptible d’appel. Cette décision s’impose à la commission : si le juge ne reconnaît pas la validité de la créance, elle sera écartée de la procédure conformément à l’article 14 du décret de 1995. En revanche, elle ne s’impose pas au juge du fond. Donc, cette procédure ne prive ni le créancier ni son débiteur de la possibilité de saisir, par ailleurs, le juge compétent pour lui soumettre leur différend et obtenir, éventuellement, un titre exécutoire. La décision alors rendue par le juge du fond prévaudra sur celle du juge de l’exécution. Rendue avant la signature du plan, elle s’imposera à son tour à la commission de surendettement. Cette solution, d’abord consacrée par la jurisprudence, (Cour d’appel de Douai, 19 mars 1992, Bailleule c/BNP) implique donc que certaines créances même contractées entre un débiteur et un créancier tous deux inclus par ailleurs dans la procédure de surendettement puissent être écartées de la procédure. C’est donc une fois que le champ précis de l’endettement est établi, que la phase de conciliation proprement dite intervient. Depuis la loi de 1995, aucun délai n’est imposé à la commission à laquelle l’article L. 331-6 du code de la consommation impose simplement de rapprocher le débiteur et ses principaux créanciers en vue de l’“ élaboration d’un plan conventionnel de redressement ”. L’objectif poursuivi par la loi de 1995, qui rend le déroulement de cette phase de la procédure obligatoire et non plus alternative, consiste à la fois à décharger les juridictions et à privilégier la recherche de solutions amiables, avec l’idée que les créanciers, informés de la situation d’ensemble du débiteur, préféreront le recours à une formule négociée plutôt qu’imposée, dont l’établissement prend nécessairement plus de temps. Aucun formalisme n’est imposé au plan par l’article L. 331-6 du code de la consommation si ce n’est de prévoir les “ modalités de son exécution ”. En pratique un moratoire voire la suspension des procédures d’exécution à l’encontre du débiteur y figurent. Le décret du 9 mai 1995 n’impose que deux éléments formels lors de la conclusion du plan : - la signature des parties auxquelles le document est adressé ; - la mention expresse du fait que le plan est de plein droit caduc quinze jours après une mise en demeure restée infructueuse. Ce mécanisme figurait déjà dans les clauses types des plans que la Banque de France et les établissements de crédit avaient mises au point. Dès lors que le débiteur ne respecte pas ses engagements, tels qu’il y a souscrit dans le plan conventionnel, chacun des créanciers est donc fondé à reprendre les procédures individuelles après une mise en demeure restée infructueuse. Pendant la durée de la phase d’instruction précédant la conciliation, la suspension des mesures d’exécution n’est pas automatique. Il s’agit d’une faculté ouverte pour une durée maximale d’un an à la demande de la commission, sur décision du juge (article L. 331-5 du code de la consommation). Statistiquement, elle n’est pas aussi fréquente qu’on pourrait a priori le croire. Ce n’est qu’en cas d’échec de cette phase conventionnelle négociée, qu’une deuxième phase a lieu, à la demande du débiteur. 2. La phase de recommandations de la commission La loi du 8 février 1995 permet, en effet, dans cette circonstance, à la commission d’édicter des recommandations dont la liste figure à l’article L. 331-7 du code de la consommation, parmi lesquelles se trouve le report de la dette, son rééchelonnement pour une durée maximale de cinq ans, la réduction des taux d’intérêt... Pendant cette phase, la durée de la suspension provisoire des poursuites est prolongée, jusqu’à la fin de la procédure. Les pouvoirs de la commission, à ce stade du processus, sont assez larges, ceci pour deux raisons. D’abord la rédaction de l’article L. 331-7 du code de la consommation présente un éventail de mesures diversifiées, qui favorise l’adaptation des recommandations à la situation précise du débiteur à condition qu’il présente des possibilités minimales de solvabilité. Cette souplesse, voulue par le législateur de 1989 comme par celui de 1995, a été affirmée plus nettement encore par la Cour de cassation. On citera deux exemples de cette politique jurisprudentielle, tous deux visant à interpréter le dispositif de l’article L. 331-7 du code de la consommation dans un sens favorable au débiteur. - Alors que cet article envisage le report ou le rééchelonnement de la dette du débiteur, la Cour de cassation admet que le report de la dette puisse se combiner avec son rééchelonnement3 ce qui permet d’ailleurs au débiteur de bénéficier d’un délai plus long que celui de cinq ans prévus par cet article. - Dans l’arrêt Eletto du 12 janvier 1994, la Cour a estimé que la faculté de décider que “ les échéances reportées ou échelonnées porteront intérêt à un taux réduit qui peut être inférieur au taux d’intérêt légal ”, peut aller, si la situation du débiteur l’exige, jusqu’à prévoir... un taux nul 4. Le champ des mesures possibles n’a pas été modifié par la loi du 8 février 1995. Mais cette loi a, et ce point est essentiel, transféré le choix des mesures du juge vers la commission, en lui conférant un pouvoir de recommandation. Pour autant, le pouvoir de celle-ci ne va pas jusqu’à rendre opératoires les mesures qu’elle recommande. Au demeurant, l’article 22 du décret du 9 mai 1995 précise bien qu’il s’agit d’un pouvoir d’avis, rendu dans un délai de deux mois après la saisine, puis transmis dans un délai de quinze jours au juge de l’exécution. Les articles L. 332-1 et L. 332-2 du code de la consommation précisent la suite de la procédure, qui comporte deux solutions alternatives : Si aucune partie ne conteste, dans un délai de quinze jours, les mesures recommandées par la commission, le juge de l’exécution leur confère force exécutoire. Dans cette hypothèse, le rôle du juge consiste simplement à entériner les mesures préconisées, après en avoir vérifié la régularité, c’est-à-dire à s’assurer du respect de la procédure - et notamment du respect du principe du contradictoire et du fait que les recommandations entrent bien dans les prévisions de l’article L. 331-7 du code de la consommation. Dans ce cas, l’article 25 du décret prévoit que l’ordonnance du juge est insusceptible d’appel. · L’article L. 332-2 du code de la consommation prévoit l’hypothèse dans laquelle une des parties conteste les mesures recommandées pour la commission, dans les quinze jours suivant leur notification. Dans ce cas, le juge de l’exécution retrouve la plénitude de ses pouvoirs : mesures d’instruction, appel aux créanciers, vérification, même d’office, de la validité et du montant des créances... Cette phase, juridictionnelle, lui permet de réexaminer, même en opportunité, les recommandations de la commission : “ au prix d’un bénin anachronisme, on pourrait presque dire qu’il redevient le juge du redressement judiciaire civil ” notent, de manière pertinente deux analystes de la loi de 19955. Il peut en particulier ordonner par provision l’exécution d’une ou plusieurs des mesures recommandées par la commission. On peut même penser que le champ de compétences de l’article L. 332-2 du code de la consommation s’étend à la recevabilité initiale du dossier. En revanche, à ce stade, le juge ne retrouve pas, contrairement au système issu de la loi de 1989, la faculté d’ordonner de sa propre initiative la suspension provisoire des mesures d’exécution, à laquelle la loi de 1995 réserve, on l’a vu, un sort particulier. Mais si celle-ci a été décidée en cours de procédure, son effet est prolongé jusqu’à la décision finale du juge, qu’elle soit rendue sur la base de l’article L. 332-1 ou sur celle de l’article L. 332-2. Il convient, aujourd’hui, de s’interroger sur le point de savoir si la loi est toujours bien adaptée à la diversification des situations de surendettement à l’augmentation du nombre des demandes et à l’apparition d’un surendettement qui ne doit rien à l’excès de crédit et tout à l’absence de ressources, accumulant ainsi les dettes de vie quotidienne sont loyers, factures EDF GDF, téléphone, eau et impôts locaux. DEUXIÈME PARTIE : L’APPLICATION DE LA LÉGISLATION SUR LE SURENDETTEMENT EST ASSEZ SATISFAISANTE La loi de 1989 est-elle “ victime ” de son succès ? On peut le penser, puisqu’en dépit de la forte augmentation du nombre des ménages qui doivent recourir à la procédure, le bilan de l’activité des commissions, le succès de la procédure amiable, les délais de traitement des dossiers, le faible nombre de contestations sont autant de signes du bon fonctionnement du système. A. L’ÉVOLUTION DES PROCÉDURES DE SURENDETTEMENT Après sept années complètes de fonctionnement, et plusieurs évaluations, on peut dresser un tableau d’ensemble des procédures et de leurs incidences. La première remarque qu’il convient de faire, c’est, hélas, le “ succès ” inattendu de la loi sur le surendettement. Cette constatation s’impose naturellement, en premier lieu, en termes de flux. Ceux-ci font ressortir une augmentation nette, depuis 1995, du nombre de demandes d’ouverture de la procédure : Dépôts annuels de dossiers de surendettement en phase amiable
Source : Banque de France Mais elle s’impose également en termes de stocks : Au 31 août 19956, les commissions de surendettement avaient été saisies de 403 400 demandes, ce qui représentait le double du volume envisagé lors des travaux préparatoires de la loi de 1989, qui estimaient que le mécanisme pourrait concerner quelques 200 000 ménages7 qui supportent des mensualités de remboursement supérieures à 60 % de leurs revenus. En données cumulées, au 28 février 1998, 638 600 dossiers ont été déposés. Outre ces statistiques, qui démontrent à l’évidence que les structures mises en place par la loi peuvent fonctionner pour un volume d’affaires beaucoup plus important que celui qui avait été initialement envisagé, on doit noter que le nombre de décisions d’irrecevabilité est extrêmement faible par rapport au volume total d’affaires : à cette dernière date, il est de 53 746 (soit 8,4 % des dossiers déposés). Ces décisions sont dues pour moitié à une absence de surendettement (25 500 dossiers), ce qui laisse apparaître que le critère de la bonne foi des demandeurs est presque systématiquement satisfait : le nombre de tentatives dilatoires de la part de débiteurs peu scrupuleux est donc minime. En outre, 8 000 dossiers seulement ont été rejetés car ils portaient sur des dettes professionnelles. Le champ d’application de la loi ne pose donc pas, globalement, de problèmes particuliers. Moins de 30 000 décisions d’irrecevabilité ont été contestées. Une autre donnée intéressante concerne le succès de la phase amiable : 297 129 dossiers ont donné lieu à la signature d’un plan conventionnel, soit plus de la moitié des dossiers recevables et près de la moitié du total des dossiers traités (49,6 %) et 13 500 sont en cours d’examen par les créanciers. C’est dire que l’article L. 331-6 du code de la consommation connaît un taux de réussite tout à fait conséquent. Avec des données chiffrées légèrement différentes, puisqu’il situe le taux de signature des plans conventionnels à 74 % au premier semestre 1997, le rapport de MM. les sénateurs Hyest et Loridant constate8 : “ Ces chiffres semblent donner raison au législateur de 1995 qui avait estimé que la refonte de la procédure inciterait les créanciers à se montrer plus conciliants en phase amiable, pour éviter la phase de recommandations. L’efficacité du dispositif doit se mesurer à l’aune non seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans conventionnels. Or, en l’absence de système de suivi de l’exécution des plans, aucune étude statistique d’ensemble ne permet de procéder à une telle évaluation. La mesure de la viabilité des plans a seulement fait l’objet d’une étude ponctuelle, à partir d’un échantillon représentatif, réalisée par le CREP (Centre de Recherche sur l’Epargne) en mai 1995 à la demande du comité consultatif du Conseil national du crédit : le taux d’échec correspondant à la proportion de plans frappés de caducité du fait du non-respect par le débiteur des engagements souscrits était de l’ordre de 10 %. Les statistiques tirées du FICP9 révèlent en outre qu’au 31 mars 1997, seulement 13,2 % des plans ont fait l’objet d’un incident caractérisé postérieurement à leur signature. ” Même s’il apparaît assez aléatoire dans le temps, le taux de “ réussite ” de la phase amiable, mesuré par le ratio entre le nombre de plans conventionnels signés rapporté à la somme de ce nombre et des constats de non-accord évolue en effet de façon assez satisfaisante.
A la lecture de ces données, on voit donc que la phase de concertation atteint les buts assignés par le législateur : éviter un recours trop marqué au juge et privilégier, autant que faire se peut, le dialogue et la recherche d’une solution concertée. Celle-ci apparaît, dans l’ensemble, bien adaptée au traitement du surendettement, puisque durable. Toutefois, dans ses analyses les plus récentes, l’Institut national de la consommation tempère ce jugement optimiste en situant l’analyse dans le long terme : l’institut estime que trois quarts des plans de redressement en matière de surendettement des ménages ne sont pas viables. Les mensualités prévues par les plans dépassent parfois les capacités de remboursement des ménages concernés et, alors que les plans ont une durée moyenne de dix ans, il est constaté que 30 % d’entre eux ont déjà fait l’objet d’un incident au cours des trois premières années. Il devient en effet, hélas, fréquent de voir un plan succéder à un autre plan, parce que le dispositif du premier ne peut être tenu par le surendetté. Les “ réaménagements ” sont de plus en plus courants. En revanche, les recours au juge aux fins de vérification de la validité des créances sont – statistiquement – très marginaux : on dénombre à peine 2 500 applications de l’article L. 331-4 du code de la consommation (en données cumulées). La suspension des procédures d’exécution a concerné environ 28 500 cas, ce qui n’est pas normal. Compte tenu des clôtures de dossiers en cours d’instance, la phase de recommandations de l’article L. 331-7 du code de la consommation n’est intervenue que dans un nombre assez limité de cas : elle a concerné moins de 44 000 dossiers en données cumulées. Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces statistiques au cours des derniers mois : Indicateurs statistiques sur le traitement du surendettement (au 28 février 1998)
Source : Banque de France, direction de réseaux On peut observer que le nombre des dossiers déposés enregistre une forte hausse en février 1998 (+ 14 %). Malheureusement, cette tendance n’était pas celle des années précédentes : le recours à la procédure et donc de plus en plus fréquent au cours de la période récente. Cet afflux récent risque d’avoir deux types de conséquences : - l’augmentation du stock de dossiers en cours ou en attente. Le stock s’élève désormais à 40 404 en phase amiable (et à 2 234 à la fin du mois de février), alors qu’il n’était que de 37 924 à la fin du mois précédent ; - l’allongement de la durée des procédures. Le rapport, déjà cité, de MM. les sénateurs Hyest et Loridant faisait état d’une situation satisfaisante. On peut cependant craindre que le délai moyen de traitement de 160 jours ne soit désormais dépassé compte tenu de l’augmentation du nombre de demandes. Enfin, il faut constater que les contestations de recevabilité devant le juge interviennent le plus souvent à l’initiative du débiteur – dans les deux tiers de cas –, tandis que la contestation des recommandations édictées par la commission en application de l’article L. 331-7 du code de la consommation (11 500 cas en données cumulées) est, pour l’essentiel, le fait des créanciers (9 300 dossiers). B. L’ÉVOLUTION DES CAUSES DE SURENDETTEMENT Après plusieurs années de fonctionnement des lois de 1989 et de 1995, on dispose désormais de suffisamment d’évaluations pour se désengager d’une approche purement comptable du phénomène de surendettement. Dès 1991, le rapport de M. Roger Leron faisait clairement apparaître que la loi de 1989 correspondait à un besoin réel, tout en s’interrogeant sur l’adaptation de ce texte au cas des ménages confrontés à une absence durable de ressources. En 1995, le Centre de recherche sur l’épargne a dressé un bilan, à la demande du comité consultatif du Conseil national du crédit, portant sur un échantillon de 790 dossiers. Il en ressort que le phénomène de surendettement devient durable - alors qu’on aurait pu imaginer le contraire une fois les situations les plus délicates résorbées -, et qu’on observe un tassement des dossiers et surtout un changement de la nature même du surendettement, de plus en plus souvent consécutif à des aléas professionnels. La même année, l’Institut national de la consommation parvient à une analyse similaire, en soulignant que, dès lors qu’un minimum de ressources n’est pas laissé aux ménages, les plans élaborés sont entachés d’une grande fragilité, ceci d’autant plus que certains des dispositifs de l’article L. 331-7 du code de la consommation sont insuffisamment utilisés, comme les reports des paiements de dettes. En janvier 1997, une étude de l’ODAS, portant sur trois départements, fait ressortir l’inadaptation croissante des dispositifs à un nouveau public : comme l’indiquait déjà le rapport Leron, il existe en effet un surendettement “ actif ” qui résulte d’une mauvaise anticipation par l’emprunteur, de ses capacités de remboursement ou d’une diminution imprévisible de ses ressources. Mais il existe aussi un surendettement “ passif ” qui provient de l’absence de ressources. Or, ce rapport, comme celui du CERP et celui des sénateurs Hyest et Loridant en octobre de la même année, met en évidence la part de plus en plus importante prise par l’endettement passif dans les causes du surendettement. Si l’on a détaillé ces analyses, c’est pour montrer qu’elles aboutissent toutes à cette conclusion : de plus en plus de ménages surendettés sont dans cette situation du fait d’un événement extérieur à leur volonté, en premier lieu le chômage. Selon l’Institut national de la consommation, les surendettés ne sont pas des “ cas sociaux ”, les deux tiers sont des salariés, avec une moyenne de ressources mensuelles totales assez proche de la moyenne nationale soit 10 700 F par mois. Les employés et les ouvriers sont aussi très présents dans la population surendettée avec respectivement 22 % et 36 % de l’échantillon et 18 % de chefs de famille chômeurs. La taille moyenne de ces familles est de trois à quatre personnes. On s’éloigne ainsi d’une image assimilant le surendetté à un consommateur imprévoyant ou à une personne isolée et irresponsable. Bien au contraire, c’est essentiellement indépendamment de leur volonté qu’un nombre important des ménages doivent recourir à la procédure de surendettement. En effet, l’augmentation du nombre de cas de surendettement n’est pas due, principalement, à une mauvaise maîtrise de leur taux d’endettement par les ménages. Bien au contraire, tout porte à croire que le comportement de ceux-ci face aux crédits est, globalement, bien maîtrisé : depuis la fin des années 80, le poids de l’endettement des ménages par rapport à leur revenu disponible diminue (42,9 % en 1989 à 38,8 % en 1996), comme la proportion de ménages endettés10. Endettement des ménages (hors endettement professionnel)
* provisoire Source : informations sociales n° 64 De la même manière, une approche globale révèle que le surendettement touche des catégories très spécifiques de ménages, ce qui rend difficile toute approche en termes de “ profil type ”. On trouve, en fait, plusieurs grandes catégories d’endettement, et au sein de chacune d’entre elles, une part de ménages surendettés ou à la limite du surendettement. Charges de l’endettement et situation financière des ménages endettés (en novembre 1996)
Source : informations sociales n° 64 Il ressort de ces données que trois types d’endettements peuvent ainsi être distingués. En premier lieu, la plupart des ménages ont recours à l’emprunt pour financer un projet immobilier. En général, la stratégie d’endettement ne pose alors pas de difficultés : les ménages ne finançant qu’une seule opération à la fois (pour 80 % d’entre eux), le plus souvent, pour l’achat de leur résidence principale, ce qui leur permet de réaliser une économie de loyers et anticipent bien leurs revenus futurs en fonction d’un remboursement à moyen et long terme. Au sein de cet ensemble, toutefois, les propriétaires du secteur aidé qui parviennent à réaliser leur acquisition au moyen d’un prêt d’accession à la propriété d’un prêt à taux zéro ou d’un prêt conventionné, auquel s’ajoute souvent un prêt employeur forment cependant une catégorie naturellement plus fragile. Une deuxième catégorie représente les ménages “ multi-endettés ”, où des crédits à la consommation s’ajoutant à un endettement immobilier. La charge de remboursement est alors moins maîtrisable, et la proportion de ménages qui jugent leur situation précaire augmente sensiblement dans cette hypothèse. Il convient de souligner que des établissements de crédits en diversifiant l’offre, la gamme de produits par des politiques de publicité souvent agressive ou des programmes de fidélisation pour l’utilisation de cartes de crédits (“ points ”, réductions, étalement des crédits ...) ont largement contribué à aggraver le phénomène. La concurrence exercée entre les banques, le démarchage pour l’offre de prêts personnels ou de crédits renouvelables dont l’usage est, pour le client, discrétionnaire mais onéreux, d’usage facile puisqu’il ne sont pas conditionnés par une condition d’affectation mais avec des taux élevés et parfois des frais de constitution de dossiers important, impliquent une sorte de tentation permanente pour des populations fragiles. Dès lors que cette accumulation de “ dettes éparses ” se combine avec un événement imprévu, le remboursement n’est plus possible, pour des ménages souvent peu aptes à résister aux mirages de la consommation immédiate. Reste enfin les ménages qui ne font appel qu’aux crédits de trésorerie. Cette “ population ” est majoritairement constituée soit de retraités libérés de leurs remboursements immobiliers, soit, à l’opposé, de jeunes. La moitié de ces ménages ont moins de 35 ans et représentent une population urbaine, plutôt aisée, qui a recours au découvert bancaire sans que cela suscite de réels problèmes. Mais au sein de cette catégorie, on trouve cependant une frange de population en situation réellement précaire : locataires de secteur HLM de situation modeste, plus souvent divorcés (12,5 %), pour lesquels l’endettement est fréquemment dû à la consommation courante. Parmi ceux dont la situation financière s’est dégradée, une proportion importante a déjà entamé une procédure de surendettement. Ce n’est donc pas l’endettement global lui-même qui provoque la situation actuelle. C’est plutôt la confusion entre les ressources stables et l’endettement permanent : dès lors que survient un aléa grave, il est clair que le ménage ne peut plus faire face. Beaucoup plus qu’une consommation mal maîtrisée, ce sont donc bien des événements sociaux qui expliquent le développement du surendettement. Au premier rang de ceux-ci on doit en premier lieu citer le chômage : la part des dossiers déposés dus au chômage est passé de 24 % en 1990 à 43 % en 1995 (selon le CREP). Une enquête de l’Union fédérale des consommateurs, fin 1997, portant sur 425 dossiers révélait que 46 % des débiteurs étaient des chômeurs, 15 % étaient en situation de surendettement suite à une maladie et 16 % suite à une séparation11. La fragilité croissante des ménages explique donc aussi, pour partie, le phénomène. Enfin, il ne faut pas ignorer le surendettement dû au développement des copropriétés – dès lors que l’insolvabilité de l’un entraîne une “ mutualisation ” à court terme de la dette sur tous les autres copropriétaires – et au développement du cautionnement – notamment des cautions solidaires – pour le financement d’une création d’entreprise12. Lorsque la garantie ne joue qu’après une longue période d’arriérés, la personne qui s’est portée caution peut être confrontée à une demande de paiement de sommes qui dépassent de loin ce qu’elle avait imaginé. Il convient à cet égard de rappeler que le cautionnement n’est pas plafonné, si ce n’est par l’article 2013 du code civil qui dispose que “ le cautionnement ne peut excéder ce qui est dû par le débiteur ”. Les termes de l’article 2016 du même code sont parfaitement explicites : “ Le cautionnement indéfini d’une obligation principale s’étend à tous les accessoires de la dette, même aux frais de la première demande, et à tous ceux postérieurs à la dénonciation qui en est faite à la caution ”. Nombre de parents, d’alliés, d’amis, n’osent pas refuser de se porter caution, sans savoir à quoi ils s’exposent, et, très fréquemment, se retrouvent devant une commission de surendettement du seul fait que les frais ou les intérêts de retard ont pris une importance qu’ils n’imaginaient nullement au départ. Quoiqu’il en soit, ici encore, le surendettement “ passif ” a désormais largement pris le pas sur le surendettement volontaire. Il est donc devenu urgent d’adapter la loi à ce phénomène comme à celui de la précarité de plus en plus grande d’une partie des surendettés. TROISIÈME PARTIE : DES ADAPTATIONS S’AVÈRENT AUJOURD’HUI INDISPENSABLES Il convient aujourd’hui d’adapter la loi à l’apparition et à l’augmentation de nouveaux types de surendettement pour lesquels le plan amiable d’aménagement de la dette n’a plus de signification puisqu’il n’y a plus de ressources donc plus de solvabilité du surendetté. Le 4 décembre 1998, à la demande de Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d’Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l’artisanat, chargée de la consommation, le Conseil national de la consommation a rendu un avis sur les nécessaires adaptations du système. Il en ressort des propositions de modifications légales pour tenir compte de la situation des ménages durablement privés de capacités de remboursement. L’avis préconise donc de permettre aux commissions de recommander un moratoire d’une durée maximale de trois ans, avec la possibilité de proposer un effacement total ou partiel des dettes des ménages surendettés. En outre, l’avis recommande d’améliorer la procédure utilisée pour la vérification des créances, la définition d’un “ reste à vivre ”, la suspension des poursuites en cas d’urgence. Tel est bien l’objectif d’ensemble du présent projet de loi qui s’inspire très largement de cet avis : définition d’un “ minimum vital ”, création d’un moratoire, possibilité d’effacer les dettes. Le présent projet vise donc essentiellement : - à étendre les possibilités offertes aux commissions de surendettement, - à mieux protéger le débiteur, notamment en ce qui concerne le logement, - à prendre en compte le surendettement “ passif ”. A. LES MISSIONS DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT DOIVENT ÊTRE COMPLÉTÉES Le présent projet ne remet pas en cause le déroulement de la procédure en trois phases : après recevabilité du dossier, la commission doit voir s’il convient de mettre en place un plan amiable (article L. 331-6 du code de la consommation). En cas d’échec de cette possibilité, doit suivre une phase de recommandations, notamment pour faire face aux situations les plus critiques. En effet, dans le cas d’un surendettement passif caractérisé par l’absence de ressources du débiteur, autres que les prestations sociales auxquelles il a droit et qui sont insaisissables, deux problèmes se conjuguent pour, rendre illusoire la possibilité d’un plan. - l’absence de définition légale d’un “ reste à vivre ”, minimum incompressible pour répondre aux besoins de la vie courante : si nombre de plans échouent, c’est du fait d’une absence d’appréciation “ réaliste ” de tels besoins. La capacité de remboursement, appréciée en dehors de la mise en place de ce seuil incompressible, ne peut être “ tenue ” par le débiteur surendetté. L’article 43 du présent projet définit donc une part des ressources correspondant à des dépenses courantes du ménage à laquelle les plans conventionnels (article L. 331-6 du code de la consommation) ou les autres dispositifs de surendettement ne toucheront pas ; - l’impossibilité d’une amélioration immédiate de la situation, qui rend illusoire tout dispositif de remboursement à court terme. Il convient donc, plutôt qu’un report de portée limitée de mettre en place pour les situations les plus critiques un moratoire suivi, le cas échéant, d’un effacement total ou partiel des dettes. Ce “ gel ”, que l’article 48 du présent projet fait porter à la fois sur le remboursement de la dette et éventuellement sur les intérêts, peut être suivi, selon les cas, d’un effacement ou d’une réduction de la dette, ces mesures expliquant une levée de l’interdit bancaire (article 50). Le moratoire ou l’effacement devront faire l’objet d’une homologation par le juge, comme c’est déjà le cas pour les recommandations de la commission. Ce dispositif implique donc, dans les situations d’insolvabilité notoire, une “ neutralisation ” de la situation pour une durée maximale de trois ans, suivie, si la situation ne s’est pas améliorée, d’un effacement de l’endettement, seul moyen possible pour permettre au débiteur de sortir d’une situation d’une extrême gravité. Ainsi, le rôle des commissions de surendettement est-il complété. Une nouvelle possibilité leur est offerte par le recours au moratoire, puis à l’issue de celui-ci où elles peuvent soit reprendre une procédure de recommandation, soit proposer un effacement ou une réduction des dettes (article 48). En outre, toutes les parties prenantes aux procédures de surendettement s’accordent pour constater que des plans comportant un rééchelonnement échouent souvent parce que le dispositif mis en place table sur une durée de remboursement trop brève. En conséquence, le projet prévoit de reporter la durée maximale de ces plans de cinq à huit ans (article 46). Enfin, en cas d’urgence, l’article 44 élargit les possibilités de saisir le juge de l’exécution pour suspension immédiate des poursuites, de manière à ce que le déclenchement de la procédure mette un coup d’arrêt à des situations qui, sinon, pourraient se dégrader davantage en cours d’examen du dossier. Les moyens des commissions de surendettement sont donc élargis, ce qui rend évidemment cruciale la question de leur composition. En toute hypothèse, le texte du projet vise à combler une lacune de la législation actuelle : celle des surendettés pour lesquels l’insolvabilité - temporaire ou définitive - rend impossible la conclusion d’une convention ou la mise en place d’un plan de rééchelonnement. B. LA PROTECTION DU DÉBITEUR DOIT ÊTRE MIEUX ASSURÉE, NOTAMMENT EN CE QUI CONCERNE LE LOGEMENT Dans les procédures de surendettement, le problème de logement est tout à fait essentiel : quiconque perd son logement a naturellement très peu de chances de retrouver un travail. Sur le plan matériel, comme sur le plan psychologique, le maintien dans le logement est crucial. Cette question rend, elle aussi, indispensable la définition du “ reste à vivre ” qui doit inclure les dépenses de loyer. De la même manière, le moratoire permettra également le maintien dans les lieux. Toutefois, les dispositions du projet de loi n’envisagent pas le logement indépendamment des autres dettes. En revanche, un traitement spécifique leur est réservé en cas de saisie du logement aboutissant à une vente forcée. La loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière a déjà prévu un dispositif pour préciser les conditions d’une vente forcée lorsqu’il existe conjointement une procédure de surendettement. Présenté comme un texte transitoire, dans l’attente d’une réforme d’ensemble des procédures de saisie, ce texte a modifié de manière ponctuelle le droit applicable. · Il vise à régler la question du juge compétent en matière de suspension des procédures dans le cas où un dossier de surendettement est en cours d’instruction. La commission de surendettement a en effet le pouvoir de saisir le juge de l’exécution pour demander la suspension des procédures d’exécution diligentées contre le débiteur pour des dettes non alimentaires, en application de l’article L. 331-5 du code de la consommation. Ce pouvoir se heurtait aux limites de la compétence du juge de l’exécution en matière de saisie immobilière. La Cour de cassation, par deux avis, a estimé que le juge de l’exécution ne pouvait être saisi d’une demande de délai qu’avant la publication de commandement de saisie et qu’aucun sursis ne pouvait être accordé sur le fondement du droit commun après la fixation de la date de l’adjudication, laquelle résulte de la délivrance de la sommation faite au saisi de prendre communication du cahier des charges13. La solution ainsi retenue pour déterminer, en cas de saisie, le juge compétent est reprise par la loi de 1998 : après la publication du commandement “ le juge de la saisie immobilière est seul compétent pour prononcer la suspension de cette procédure ”. Lorsque la date d’adjudication a été fixée, la commission peut saisir ce juge aux fins de remise de l’adjudication “ dans les conditions et selon la procédure prévues par l’article 703 du code de procédure civile ” : la demande de remise doit, à peine de déchéance, être formée au moins cinq jours avant la date de l’adjudication. · Il ouvre au débiteur le droit de contester la mise à prix. Il est fréquent, surtout en cas de surendettement, que le prix établi par le poursuivant soit en effet fixé à un montant permettant à ce dernier d’escompter le remboursement intégral de sa dette. En conséquence, la mise à prix sur laquelle s’engagent les enchères peut être très inférieure à la valeur réelle du bien en cause. Pour remédier à cela, la loi de 1998 permet de contester le montant de la mise à prix “ pour cause d’insuffisance manifeste ”. Dans ce cas, le juge fixe la mise à prix en tenant compte de la valeur vénale du bien saisi. Si le montant de la mise à prix fixé par le poursuivant est augmenté par le juge et s’il n’y a pas d’enchère, la loi n’envisage pas de déclarer le poursuivant adjudicataire mais prévoit une remise en vente “ sur baisses successives du prix fixées par le juge, le cas échéant, jusqu’au montant de la mise à prix initiale ”. Enfin, ce texte améliore l’information du surendetté en cas de saisie. En application de l’article 673 du code de procédure civile (ancien), celui-ci doit être clairement informé des possibilités ouvertes par la loi. Il reste que, si ce texte récent a apporté des améliorations ponctuelles, la situation des personnes subissant une saisie immobilière demeure - c’est un euphémisme - très perfectible. En particulier, il convient de souligner : - que le Crédit foncier de France et le Crédit agricole, en application d’un décret du 28 février 1852, disposent d’une procédure dérogatoire et que la procédure en cas d’insuffisance manifeste de la mise à prix ne leur est pas applicable ; - que lorsqu’il n’y a pas d’enchères, le bien immobilier est toujours vendu à un prix établi par le poursuivant, même lorsque cette procédure de rectification s’applique, c’est-à-dire à un prix estimé manifestement insuffisant par le juge. Les articles 53 et 54 du présent projet tendent à remédier à cette situation choquante en mettant en place un dispositif où le poursuivant doit acquérir le bien, à défaut d’enchère, au prix alors fixé par le juge. Il est clair, en ce qui concerne la question des saisies immobilières comme sur l’ensemble du dispositif de surendettement, que le projet de loi comporte des avancées utiles correspondant souvent aux propositions du Conseil national du crédit et qui répondent à des réflexions inspirées de la pratique et du bon sens : comment demander à une personne insolvable de faire face à des engagements dont on sait qu’il ne pourra les tenir ? A cette question, le projet apporte un début de réponse. Mais tout projet est perfectible. La commission spéciale a entendu Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d’Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l’artisanat, au cours de sa séance du mardi 7 avril 1998. M. Georges Hage, président, a rappelé que cette audition avait pour objet les dispositions du projet de loi relatives au surendettement, terme dont on peut se demander s’il est adapté à la situation de familles qui, faute de ressources, sont dans l’incapacité de maintenir leur budget familial en équilibre. Mme Marylise Lebranchu a indiqué que le dispositif relatif à l’amélioration de la procédure de traitement des situations de surendettement s’inscrivait dans le volet préventif de la lutte contre l’exclusion et qu’il apportait une réponse adaptée aux situations des ménages ayant subi une dégradation de leur situation financière, consécutive à une baisse de ressources ayant pour origine des causes indépendantes de leur volonté comme la maladie, le décès d’un conjoint, la séparation et surtout le chômage. Ce surendettement passif est à distinguer du surendettement ayant pour origine le recours excessif au crédit. De mars 1990 à janvier 1998, 630 000 demandes ont été présentées devant les commissions de surendettement, avec un fort accroissement au cours de deux dernières années (96 000 demandes en 1997). Ces chiffres illustrent l’efficacité de la procédure organisée par la loi de 1989 dite “ loi Neiertz ”. Toutefois, de nouvelles catégories de dossiers sont apparues concernant les personnes qui ne disposent plus de ressources durables pour faire face aux dépenses de la vie courante et qui ont pu avoir recours à des crédits de trésorerie. Ces dossiers représentent aujourd’hui environ 30 % des dépôts, soit 25 000 à 30 000 ménages pour 1997. L’absence de ressources de ces ménages empêche les commissions d’établir des mesures de redressement pour rééchelonner leurs dettes. Ils sont dans une situation sans issue, n’ayant véritablement aucun espoir de la voir s’améliorer. L’objectif de la réforme est de redonner à ces personnes de meilleures perspectives de vie en dotant les commissions de surendettement des moyens d’apporter une réponse mieux adaptée à leur situation, notamment par le biais d’une réduction de leurs dettes. L’amélioration de la procédure existante passe d’abord par la possibilité d’un rééchelonnement des dettes sur huit ans au lieu de cinq actuellement. Ensuite, le texte du projet permet d’offrir de nouvelles garanties au débiteur : il pourra désormais être entendu par la commission pour exposer personnellement sa situation et, grâce à la procédure d’établissement du passif, il pourra obtenir la vérification de ses créances par le juge de l’exécution. Enfin, la composition de la commission de surendettement est renforcée puisque le président du conseil général et le directeur départemental des services fiscaux siégeront en son sein. Parmi les mesures à prendre pour prévenir l’exclusion, il est prévu qu’aucun plan ne laissera au ménage surendetté des ressources inférieures à la quotité insaisissable des salaires, ce qui permettra à ce ménage de faire face aux dépenses incompressibles de la vie courante. Les règles d’inscription au fichier des incidents de crédit aux particuliers seront également modifiées dans un but préventif. Un moratoire d’une durée maximale de trois ans sera prévu pour les ménages les plus fragiles qui ne peuvent faire face à leurs dettes. Ce moratoire devra s’accompagner d’un suivi social. A la fin du moratoire, dont la durée pourra être inférieure à trois ans, la commission aura la possibilité, si la situation de la famille ne s’est pas améliorée, de recommander de réduire tout ou partie de la dette, sous le contrôle du juge. Mme Véronique Neiertz, rapporteur des dispositions concernant le surendettement, a rappelé que depuis longtemps elle avait signalé le phénomène du surendettement passif, auquel la loi de 1989 n’est pas du tout adaptée puisqu’elle avait pour objectif de venir en aide à des personnes disposant de ressources et ayant eu recours au crédit. Aujourd’hui, les commissions de surendettement reçoivent de nombreux dossiers émanant de familles sans ressources, n’ayant pas fait appel au crédit, qui n’ont pas les moyens de régler leurs dettes courantes (loyers, quittances EDF, impôts) et accumulent les impayés. Ces personnes ont parfois été adressées par les commissions aux fonds de solidarité logement, quand ils existent. Elles ont bien souvent omis de s’adresser aux commissions de surendettement, estimant que celles-ci ne pouvaient pas leur apporter d’aide. En 1994, à l’occasion de la réforme de la loi sur le surendettement et de la discussion de la proposition de loi sur les saisies immobilières, des solutions ont été avancées dont celle de la faillite civile. Aujourd’hui, même s’il paraît difficile de qualifier la situation de ces ménages de surendettement, on peut à coup sûr parler d’exclusion ce qui nécessite l’adoption des nouvelles mesures relatives aux commissions de surendettement. En 1989, il s’agissait de régulariser la pratique du crédit et de responsabiliser les emprunteurs et les prêteurs. Actuellement, il faut mener véritablement la lutte contre l’exclusion. Le projet est à cet égard très positif, même si quelques améliorations peuvent y être apportées. Mme Véronique Neiertz a ensuite demandé à la ministre de préciser pourquoi le Gouvernement avait renoncé à généraliser la procédure de faillite civile et l’a interrogée également sur la possibilité d’envisager l’automaticité de la suspension des poursuites dans certains cas et sur l’évaluation du “ reste à vivre ”. M. Jean Le Garrec, rapporteur, a demandé des éclaircissements sur les différents délais prévus par le projet et sur son application aux dossiers en cours. En réponse aux rapporteurs, Mme Marylise Lebranchu a donné les précisions suivantes : - Peu de dossiers sont traités par la procédure de faillite civile dans les départements de l’Est de la France. Il s’agit d’une procédure judiciaire confiée au tribunal de grande instance dont l’extension poserait nécessairement aux juridictions des problèmes de surcharge ayant des conséquences sur les délais d’instruction. C’est une procédure publique qui a un caractère stigmatisant. En outre, autant la faillite civile peut constituer une solution au traitement des cas de surendettement actifs dans lesquels les personnes ont la capacité et la volonté de mener cette procédure, autant elle paraît peu adaptée pour résoudre la situation de familles en grandes difficultés dont les problèmes proviennent d’un surendettement passif ou de la dégradation générale des conditions économiques. Il faut préciser que lorsque la faillite est prononcée, la personne est placée sous une tutelle totale qui ne favorise pas sa responsabilisation. De surcroît, le coût de cette procédure s’élève à 20 000 F par dossier. - Le prononcé du moratoire et de l’effacement de la dette relève du juge, ce qui permet d’apporter des garanties pour chaque partie. - Les commissions de surendettement sont en mesure d’estimer le reste à vivre qui doit demeurer à la famille. Il a cependant été jugé souhaitable de fixer un plancher à sa détermination, celui-ci étant égal à la quotité insaisissable du salaire, prévue par le code du travail, afin de donner un signal fort aux commissions de surendettement, notamment pour le traitement des dossiers en cours. De même, porter la durée du rééchelonnement à huit ans et prévoir un moratoire de trois ans minimum permettra de préserver ce reste à vivre et d’autoriser un retour à l’emploi que des durées plus courtes mettent trop souvent en péril. Certains plans d’une durée de cinq ans qui, par leur durée trop courte, empêchent les intéressés de sortir de leur situation de surendettement, devront être réexaminés. Enfin, des dossiers anciens et jamais traités devront pouvoir être soumis à l’examen des commissions de surendettement. M. Denis Jacquat, après s’être étonné de la position de la ministre sur l’extension de la faillite civile, compte tenu de l’accord intervenu sur cette question lors de la discussion du projet de loi relatif à la cohésion sociale qui avait donné lieu à l’adoption d’un amendement du groupe socialiste procédant à cette extension, a souligné qu’à sa connaissance, la publicité inhérente à cette procédure ne suscitait pas de remarques spécifiques de la part des personnes concernées. Son coût n’est généralement pas supporté par les intéressés puisque ceux-ci sont insolvables. Il s’agit donc d’une procédure qui fonctionne, même s’il faut reconnaître qu’elle devrait être mieux encadrée pour éviter qu’elle ne soit détournée de son objet lorsque certains professionnels y ont recours. Mme Véronique Neiertz, rapporteur des dispositions concernant le surendettement, a tenu à rappeler que le projet de loi sur la cohésion sociale ne contenant aucun article relatif au traitement des situations de surendettement passif, le groupe socialiste avait jugé nécessaire d’aborder cette question en proposant, avec le soutien des députés d’Alsace-Moselle, d’unifier le droit français en étendant la procédure de faillite civile. Cependant, il faut tenir compte des inconvénients que présente cette procédure : le terme même de “ faillite ” est stigmatisant, en matière civile comme en matière commerciale ; l’intervention du juge est souvent redoutée et les débiteurs et les professionnels n’ont pas spontanément tendance à y avoir recours. Au contraire, la procédure prévue par le projet de loi est plus souple et permettra de remédier à des situations dramatiques. Les mesures d’effacement ou de report des dettes, que le juge pourra édicter en dépit de l’opposition des créanciers, sont à cet égard positives. Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ayant indiqué que le débat concernant le choix entre la procédure de faillite civile et la procédure de règlement du surendettement avait essentiellement un caractère technique, a estimé qu’il convenait d’éviter la généralisation de la procédure stigmatisante de la faillite civile et la publicité à laquelle elle donne lieu. Présentée parfois comme une solution miracle, la faillite civile comporte de nombreux aspects négatifs. Toutefois, les associations d’aides aux familles étant très demandeuses de l’extension de la procédure de la faillite civile, il conviendra de faire preuve de pédagogie pour expliquer la pertinence du choix retenu. Mme Hélène Mignon, après avoir souligné l’insuffisance de la prévention en matière de lutte contre le surendettement, a souhaité la mise en place d’indicateurs d’alerte et l’instauration de “ guichets uniques ” animés par des aides en économie sociale et familiale pour le conseil en gestion aux familles. Mme Catherine Génisson a insisté sur la nécessité de développer les efforts de prévention du surendettement, d’une part en réduisant les pressions exercées sur les familles par les organismes de crédits, d’autre part en trouvant une solution de nature à assurer la transparence du niveau d’endettement sans porter atteinte à la protection des libertés individuelles. En réponse aux intervenants, la ministre a apporté les éléments suivants : - Après une étude approfondie de la réglementation de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle et l’avis rendu sur ce sujet par le Conseil national de la consommation (CNC) il a été constaté que dans bien des cas l’application de cette procédure était mal vécue par les personnes en situation de surendettement. La publicité inhérente à la mise en oeuvre de cette procédure peut, en effet, conduire à la stigmatisation des personnes concernées au regard de leurs proches. En outre, l’existence de la procédure de la faillite civile a incité certaines personnes exerçant des professions libérales à domicilier leur siège social en Alsace-Moselle uniquement pour pouvoir bénéficier de cette procédure. En outre l’intérêt des élus d’Alsace-Moselle pour la faillite civile résulte de l’absence, avant 1989, d’une autre procédure permettant notamment l’effacement des dettes, ce qui ne sera plus le cas après l’adoption du projet. En conséquence, le projet de loi retient le principe d’une procédure non publique mieux à même de préserver la dignité des personnes surendettées et moins lourde dans la mesure où elle n’impose pas une procédure judiciaire que certaines personnes surendettées sont incapables d’assumer. - L’étude confiée au CNC a permis de constater une évolution des professionnels en matière de surendettement et de dégager, en conséquence, une solution de compromis aboutissant à la reconnaissance de l’impossibilité de recouvrer certaines créances et ouvrant la possibilité de recourir au juge en cas de difficultés de règlement liées au refus de certains créanciers. En tout état de cause, il conviendra de dresser périodiquement un bilan de l’application de la loi, afin d’améliorer la connaissance des pratiques dans ce domaine et d’adapter le dispositif en conséquence. Celui-ci est très lié à la volonté de traiter des difficultés actuelles, en attendant que les situations, dépendantes de la conjoncture économique, s’améliorent. - Il est nécessaire d’accentuer la prévention du surendettement. Les moyens d’alerte existants devront être renforcés le choix d’une durée de trois ans pour le moratoire permet d’articuler ce mécanisme avec ceux de l’indemnisation du chômage et du FSL. La création d’un fichier positif des emprunteurs n’a pu jusqu’à présent aboutir en raison du refus de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) qui considère qu’un tel fichier porterait atteinte au respect des libertés individuelles. Le prêt accordé après un incident de paiement relève de la responsabilité du prêteur. - Le projet devrait être complété par des mesures sur l’encadrement de la caution et les conditions de sa responsabilité. Incidents de paiement, caution et saisie représenteront les trois points d’appui d’une politique rénovée du surendettement. Mme Véronique Neiertz, rapporteur des dispositions concernant le surendettement, a rappelé que la prévention passait en particulier par le renforcement de la responsabilisation des organismes de crédits qui, depuis la création du fichier des incidents de paiement, ne peuvent plus ignorer les situations de surendettement. Par ailleurs, l’application de la réglementation relative au surendettement, tant en ce qui concerne le fonctionnement des commissions de surendettement que du fichier des incidents de paiement, repose en grande partie sur la Banque de France. Il conviendrait donc de prévoir, dans le cadre du projet de loi modifiant le statut de la Banque de France actuellement en discussion, que celle-ci continuera bien d’assurer la mission - non rentable - de service public qui lui est confiée par la loi, notamment pour maintenir le service de proximité nécessaire au traitement des dossiers. M. Jean Le Garrec, rapporteur, a indiqué que ce point essentiel serait précisé dans le cadre de la discussion du projet de loi modifiant le statut de la Banque de France. Mme Marylise Lebranchu a indiqué que l’Etat montrerait une grande attention à la présence territoriale de la Banque de France, qui doit assurer le service public du surendettement. Les autres missions de la Banque de France sont susceptibles d’être négociées mais le maintien de ce rôle est indispensable. La commission a examiné, sur le rapport de Mme Véronique Neiertz, les dispositions du projet de loi concernant le surendettement au cours de sa séance du jeudi 23 avril 1998. Après l’exposé du rapporteur, M. François Goulard a déclaré partager totalement son analyse sur le changement du profil des surendettés et s’est demandé si le principe de priorité des dettes fiscales, parafiscales et sociales, hérité du passé, était toujours équitable. Par ailleurs, afin de donner aux établissements de crédit les moyens de leur indispensable responsabilisation, il conviendrait de réfléchir à l’établissement d’un fichier recensant l’endettement des particuliers, à l’instar de ce qui existe pour les entreprises, afin de décourager les pratiques abusives de prêts à la consommation. Mme Muguette Jacquaint a souligné la corrélation forte existant entre l’aggravation du chômage dans notre pays et l’apparition inquiétante d’une nouvelle catégorie de surendettés. De nombreuses familles ont un impérieux besoin, pour surmonter leurs difficultés, d’être accompagnées et conseillées dans leur gestion même du quotidien. Le rôle de la Banque de France et des établissements de crédit doit être développé afin d’aboutir à une plus grande responsabilisation devant les comportements, parfois complices, de certains établissements conduisant à l’aggravation des situations de surendettement de personnes démunies. En réponse aux intervenants, le rapporteur a indiqué que plusieurs amendements, qu’elle aura l’occasion de présenter ultérieurement, satisferont aux préoccupations exprimées sur les dettes fiscales. En ce qui concerne le comportement des établissements de crédit, il faut rappeler qu’il existe bien un fichier des incidents de paiement (FICP), couramment appelé fichier “ négatif ”, tenu par la Banque de France qui ne recense que les incidents et non pas la situation d’endettement des intéressés. Tous les pays anglo-saxons ont établi pour leur part des fichiers positifs de surendettement des particuliers, mais la France reste très réticente à l’égard de tout fichier. Cependant, l’idée chemine et la marche vers l’euro conduira certainement les banques françaises à s’aligner sur les banques anglo-saxonnes, par souci d’égalisation des conditions de concurrence. TITRE II DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS Chapitre premier Procédure de traitement des situations de surendettement La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant, d’une part la création d’un poste de médiateur dans toutes les institutions bancaires et, d’autre part, une procédure spécifique pour le traitement des chèques impayés à la charge du banquier de l’intéressé lorsque le compte est crédité au moins d’un tiers de la somme présentée à l’encaissement. Mme Muguette Jacquaint a souligné que le paiement des frais sur les chèques impayés conduisait souvent à l’aggravation de la situation des personnes les plus démunies et a insisté sur le besoin de trouver un mode de règlement à l’amiable avec les banquiers avant qu’ils n’engagent la procédure pénalisante des chèques impayés. Le rapporteur, tout en reconnaissant que l’amendement était inspiré par une motivation louable, a considéré qu’il risquait de faire éclater la procédure de surendettement dans la mesure où celle-ci vise à regrouper toutes les dettes, quels que soient les créanciers, sans donner priorité à l’un plutôt qu’à l’autre, alors que le dispositif proposé aboutirait à l’effet inverse. Par ailleurs, il semble plutôt relever de la loi bancaire que du présent projet de loi. Il vaut donc mieux poursuivre la réflexion pour améliorer, par d’autres moyens, les relations entre les banquiers et les particuliers surendettés. M. François Goulard a déclaré partager la position du rapporteur en notant qu’il existe d’ores et déjà des médiateurs dans tous les établissements bancaires et que le dispositif proposé relève, à n’en pas douter, de la loi bancaire. La commission a rejeté l’amendement. Elle a ensuite examiné un deuxième amendement de Mme Janine Jambu proposant de créer un livret d’épargne pour l’équipement ménager souscrit pour une durée de un à trois ans, rémunéré à un taux au moins égal à celui du livret A, et donnant droit au versement par l’Etat d’une prime proportionnelle au montant des dépôts et de la régularité des versements. Le président Georges Hage a observé que cet amendement n’était pas conforme à l’article 40 de la Constitution. Mme Muguette Jacquaint, après avoir souligné la nécessité d’aider les familles et particulièrement les jeunes couples à acquérir les biens de première nécessité, a retiré l’amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu visant à interdire que les taux globaux pratiqués lors des opérations de location avec option d’achat puissent excéder le taux de l’usure. Le rapporteur a indiqué qu’elle souscrivait à cette préoccupation, compte tenu des conséquences désastreuses de cette pratique en termes de surendettement. M. François Goulard a toutefois souligné que cet amendement se heurtait à l’impossibilité du calcul du taux d’intérêt global lors de la conclusion du contrat. En effet, tout dépend de la valeur du bien fixée par le contrat au moment de la location et cette valeur évolue dans le temps. M. Patrick Devdejian a rappelé que la pratique des taux usuraires était déjà interdite. M. Alfred Recours a observé que les systèmes de location avec option d’achat étant l’une des causes majeures de surendettement, il était essentiel de trouver le moyen de les obliger à respecter un taux d’intérêt maximal. M. Jean Le Garrec a convenu qu’il y avait accord sur le caractère contestable de ces locations-ventes, mais qu’on ne pouvait adopter l’amendement en l’état et qu’il fallait rechercher une solution technique appropriée. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, a, elle aussi, souligné que les législations visant à régulariser le crédit avaient suscité des innovations des organismes prêteurs pour tenter d’y échapper, telles que les locations avec option d’achat. Les règles de crédit ne leur étant pas applicables, il faut trouver une solution permettant de fixer un taux d’intérêt maximal. La commission a rejeté cet amendement. Article 42 (article L. 331-1 du code de la consommation) Composition de la commission de surendettement des particuliers La commission départementale de surendettement des particuliers, instituée par l’article L. 331-1 du code de la consommation a pour mission, en vertu de l’article L. 331-2 du même code, de traiter “ la situation de surendettement des personnes physiques, caractérisée par l’impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi ” de faire face à ses dettes non professionnelles. En clair, elle doit donc organiser le rapprochement - et si possible - la conciliation entre celui-ci et son ou ses créanciers et élaborer un “ plan conventionnel de redressement ” (article L. 331-6). Lors de l’élaboration de la loi du 31 décembre 1989, le débat parlementaire avait abouti à restreindre le nombre des membres de la commission, fixé à douze par le projet de loi initial. Estimant qu’une composition plus restreinte en nombre était gage d’efficacité, le Parlement avait alors ramené ce nombre à cinq personnes : - le représentant de l’Etat dans le département, président ; - le trésorier-payeur, vice-président ; - le représentant local de la Banque de France qui assure le secrétariat ; - les personnalités choisies par le représentant de l’Etat dans le département, l’une sur proposition de l’Association française des établissements de crédit et l’autre sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Le décret n° 95-660 du 9 mai 1995 a fixé les modalités concrètes de cette composition, prévu que le préfet et le trésorier-payeur général pouvaient se faire représenter, que les représentants locaux de la Banque de France étaient désignés par son gouverneur, ainsi que les règles de quorum - quatre membres sur cinq. Le décret a également prévu que les personnalités qualifiées étaient nommées par le préfet, pour une durée d’un an renouvelable, choisies sur des listes de quatre noms présentées par les associations visées à l’article L. 331-1 du code de la consommation. D’une manière générale, la composition des commissions de surendettement n’appelle pas de critiques, si ce n’est l’absence totale d’élus en son sein. Ainsi, le présent article ne prévoit-il pas de modification substantielle du droit existant : - il ajoute à la composition de la commission le président du conseil général ; - il ajoute également le directeur des services fiscaux. Le rapporteur a déjà indiqué que la composition de la commission était une question centrale. Divers points doivent à cet égard être abordés. · La présence du directeur des services fiscaux apparaît positive, dans la mesure où ses compétences ne se recoupent pas avec celles du trésorier-payeur général. Toutefois, on ne peut le classer parmi les représentants des surendettés. Sa présence, utile, déséquilibre donc la parité par ailleurs souhaitable entre les représentants des créanciers et ceux des débiteurs. · En revanche, il n’y a pas de justification au fait de faire figurer un élu - fût-il le président du conseil général - dans la commission. Outre la question de la disponibilité de ce dernier - qui aura tendance à déléguer ses missions - se pose la question de la nature même des commissions de surendettement, qui sont et doivent demeurer des instances de nature administrative. · La question du droit de vote du représentant de la Banque de France, chargé d’assurer le secrétariat de la commission mérite également d’être posée. · En revanche, le rapporteur doit insister sur une réelle carence de la composition de la commission de surendettement, qui ne permet pas d’assurer le lien nécessaire avec les organismes chargés du logement. Il n’y a pas actuellement, dans la commission, de représentant des locataires. Il serait très utile, en effet, d’assurer par ce biais la liaison entre le fonds de solidarité pour le logement (FSL) et les commissions. Cette nécessité d’assurer une coordination entre les procédures de surendettement et le FSL a été mise en évidence, en particulier par l’ODAS, qui constatait les carences en la matière : 14 “ d’après une enquête du ministère du logement sur l’organisation du FSL et son articulation avec d’autres dispositifs, cette coordination se vérifiait dans 66 départements en 1995 contre 50 en 1993. Cette coordination est souvent assez limitée dans son contenu. En effet, cette coordination devait permettre une intervention combinée de ces structures. Or, sur 66 départements dans lesquels existe cette coordination, seuls 41 d’entre eux organisent une véritable complémentarité de traitement qui se vérifie à travers l’existence de fiches navettes (21) et/ou de participation d’un représentant du FSL à la commission de surendettement (27). Dans les autres cas il s’agit d’un simple échange d’informations. L’existence et les limites de cette coordination ont pu être vérifiées dans les trois départements visités. La connaissance mutuelle des dispositifs est effectivement bonne, mais la coordination fonctionnelle est rigide... Il est vrai que la cohérence est souvent renforcée par des contacts personnels qui n’apparaissent pas toujours dans les organisations. Il reste que là encore les modes d’articulation entre dispositifs pourraient être largement améliorés. ” Il est clair que le lien entre l’aide au logement et le surendettement doit donc être mieux assuré. Toutefois, la composition des FSL est assez variable d’un département à l’autre. L’article 5 du décret n° 70-794 du 7 septembre 1990 portant application, en ce qui concerne les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement renvoie, en effet, au plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées le soin de fixer la composition de l’instance du FSL chargée de le gérer. Il existe actuellement 32 départements avec des instances déconcentrées, ce qui, en tout, fait 181 instances déconcentrées, et 3 départements avec des fonds locaux. Le nombre de fonds locaux est en évolution. Quarante-cinq sont en cours de création. Les départements dans lesquels existent un ou plusieurs fonds associatifs sont minoritaires. 58 fonds ont été recensés dans 23 départements. Parmi ces organismes intervenant dans le fonctionnement des FSL, les caisses d’allocations familiales (CAF) sont les plus présentes. Les CAF assurent directement la gestion comptable et financière des FSL dans 71 départements. Il n’y a donc pas systématiquement de représentants des locataires au sein des FSL. Pour autant une représentation de ces derniers, par le biais du FSL, ou à défaut du conseil départemental de la consommation s’impose. · Enfin, la question de la stabilité des personnes siégeant dans les commissions de surendettement est cruciale. Le décret du 9 mai 1995 prévoit que le préfet et le trésorier-payeur général peuvent se faire représenter - le mécanisme de représentation devrait d’ailleurs figurer dans la loi elle-même, dès lors qu’il est assorti d’un transfert de compétences attribuées par la loi - et que les représentants des créanciers et des débiteurs sont nommés par arrêté du préfet pour une durée d’un an, ce qui apparaît beaucoup trop limité pour permettre un suivi efficace des dossiers et établir une “ jurisprudence ” des commissions. Si cette durée relève, à l’évidence, du pouvoir réglementaire, il convient toutefois d’insister sur la nécessité d’assurer une durée plus longue et une permanence des personnes siégeant au sein de la commission. La commission a examiné quatre amendements du rapporteur tendant à modifier la composition des commissions de surendettement. Le rapporteur a tout d’abord rappelé que la législation sur le surendettement avait eu pour objectif de mettre en place des commissions peu nombreuses, composées des gens compétents et respectant un équilibre entre les débiteurs et les créanciers avec pour arbitre le représentant de l’Etat. Le présent projet fait passer le nombre des membres des commissions de sept à neuf, et ce faisant, rompt l’équilibre entre débiteurs et créanciers. Les quatre amendements ont donc pour objet de rétablir l’équilibre et de garantir l’efficacité de ces commissions. - Le premier a pour objet de supprimer de la liste des membres le président du conseil général. M. François Goulard a critiqué cette suppression. En effet, le président du conseil général, non seulement joue un rôle important dans le fonds de solidarité logement et peut donc assurer la liaison, par ailleurs souhaitée par le rapporteur, mais est en outre il est le relais naturel des élus, qui sont à un titre ou un autre concernés par les problèmes de surendettement. Après que le rapporteur eut souligné que le président du conseil général ne participerait jamais en personne aux réunions des commissions de surendettement, la commission a adopté cet amendement. - Le deuxième amendement prévoit que la représentation doit se faire par un seul et même délégué qui reçoit délégation de pouvoir afin d’éviter que siègent dans ces commissions des représentants éphémères démunis de pouvoir de décision. M. François Goulard a observé que le trésorier-payeur général, qui est l’une des autorités pouvant se faire représenter, a la qualité de comptable public et qu’il lui est impossible de transférer à son délégué la totalité de ses compétences, comme le prévoit l’amendement. M. Patrick Devedjian a insisté sur le fait que la rédaction de l’amendement était perfectible, tant en ce qui concerne le transfert des compétences que sur le fait que chaque personne pourrait avoir un représentant. Le rapporteur a indiqué que l’important était de créer un lien de responsabilisation entre le déléguant et son délégué. Le principe de la représentation figure d’ailleurs déjà dans le décret du 9 mai 1995, y compris pour le trésorier-payeur général. Toutefois, les termes selon lesquels la délégation vaut transfert de la totalité des compétences peuvent être supprimés de l’amendement, l’essentiel étant que chacune des personnes ait un seul et même représentant. La commission a adopté l’amendement ainsi modifié. - Le troisième amendement a pour objet de supprimer le droit de vote du représentant de la Banque de France, afin de restaurer l’équilibre en faveur des débiteurs. Après que M. Alfred Recours eut observé que la Banque de France avait souvent une vision sociale des problèmes et que son rôle au sein des commissions de surendettement était cohérent avec la réaffirmation qui venait d’avoir lieu de la mission de service public de la Banque, le rapporteur a retiré cet amendement. - La commission a adopté le quatrième amendement du rapporteur qui ajoute aux deux personnalités proposées par le préfet une troisième, désignée sur proposition du fonds de solidarité pour le logement (FSL), parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires, afin d’assurer une liaison organique entre la commission de surendettement et le FSL. En conséquence, deux amendements, l’un de Mme Janine Jambu et l’autre de M. Pierre Cardo, renforçant le nombre de représentants des associations familiales et de consommateurs, sont devenus sans objet. La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant la présence d’un travailleur social, avec voix consultative. La commission a adopté l’article 42 ainsi modifié. Article 43 (article L. 331-6 du code de la consommation) Fixation des ressources minimales du ménage par la commission de surendettement L’article L. 331-6 du code de la consommation prévoit que la mission première - chronologiquement parlant - de la commission consiste à tenter de concilier les parties en vue de l’élaboration d’un plan conventionnel de redressement, approuvé par le débiteur et ses principaux créanciers. Ce n’est qu’en cas d’échec de cette mission qu’interviennent ensuite les pouvoirs de recommandation de la commission (article L. 331-7), puis, à défaut de leur mise en oeuvre, éventuellement la suspension de l’exigibilité des créances (article L. 331-7-1 nouveau). Le présent article constitue une des dispositions essentielles du volet du présent projet consacré au surendettement. En effet, il introduit, par rapport à l’actuelle rédaction de la loi, deux novations essentielles. Ces deux novations ont pour objet d’exclure obligatoirement du champ de la procédure de surendettement une part de ressources minimales nécessaires aux dépenses courantes du ménage, qui, quelle que soit l’aboutissement de la procédure ou sa durée, vont échapper temporairement aux créanciers. Cette disposition correspond à une idée de bon sens : si une personne ou un ménage surendetté n’a plus aucun minimum vital, son redressement financier est très improbable, et, par conséquent, la possibilité de pouvoir honorer ses dettes est encore plus restreinte. D’autre part, ce dispositif correspond à une évidence éthique sur laquelle il n’est pas besoin d’insister. Ce mécanisme modifie donc, sur deux points, le droit existant : - il introduit une modification dans les pouvoirs de la commission, qui, jusqu’ici disposait d’une totale latitude dans le choix des mesures légales qu’elle pouvait proposer alors que désormais les plans et les recommandations devront nécessairement comporter cet élément ; - il prévoit les modalités de calcul des ressources échappant au redressement par référence à la fraction insaisissable de la rémunération, définie par le code du travail. Jusqu’ici le législateur n’a pas entendu fixer au plan de redressement ou aux recommandations de la commission un contenu impératif. Bien au contraire, l’énumération à laquelle procède l’actuel article L. 331-6 du code de la consommation n’est qu’indicative, puisque le plan est conçu par la loi comme un élément de rapprochement entre les parties et doit nécessairement rencontrer leur accord ; ceci implique que son contenu soit défini de la manière la plus souple possible dans la loi puisqu’il est, concrètement, fixé par les parties elles-mêmes. C’est ce qui justifie le caractère indicatif de l’article L. 331-6 quant aux éléments du plan, qui peut subordonner, par exemple, des mesures de rééchelonnement des paiements ou des remises de dettes à l’abstention de la part du débiteur de tout acte qui aggraverait sa situation d’insolvabilité pécuniaire. Il est donc évident que le présent article rompt, sur ce point, avec cette logique de souplesse en prévoyant un élément obligatoire dans le plan de redressement. Mais cet élément - qui figure déjà très souvent en pratique dans les plans - sera désormais indispensable. Il en va de même de la phase de recommandation, où l’énumération des mesures énumérées par l’article L. 331-7 du code de la consommation n’implique pas leur présence obligatoire au sein des propositions de la commission. Cet article dispose d’ailleurs que la commission peut “ recommander tout ou partie ” des mesures qu’il énumère. Le plan ou les recommandations devront désormais obligatoirement déterminer la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage. Cet élément échappe donc, en partie, à la libre fixation des stipulations du plan pour les parties ou à la liberté de recommandation de la commission. Non seulement, en effet, sa présence dans les mesures préconisées est obligatoire, mais le dispositif proposé prévoit également les conditions de fixation de la part minimale des dépenses, par référence au dispositif de saisie des salaires établi par l’article L. 145-2 du code du travail. Toutefois, il faut constater que le texte, qui renvoie les conditions d’application du barème à “ des modalités précisées par décret ”, comporte une certaine ambiguïté : le projet ne précise pas si le “ reste à vivre ” sera ou non égal - au minimum - à la fraction insaisissable des salaires. On peut supposer que tel est bien le sens du dispositif prévu par le présent article. Le minimum insaisissable est établi en fonction du revenu et du niveau de la rémunération de l’intéressé, y compris les accessoires du salaire et les avantages en nature, mais sans les cotisations obligatoires. Le décret n° 96-1146 du 26 décembre 1996 (art. R. 145-2 du code du travail) fixe ainsi les proportions dans lesquelles les rémunérations annuelles sont saisissables : “ - au vingtième, sur la tranche inférieure ou égale à 18 300 F ; “ - au dixième, sur la tranche supérieure à 18 300 F, inférieure ou égale à 36 500F ; “ - au cinquième, sur la tranche supérieure à 36 500 F, inférieure ou égale à 54 800 F ; “ - au quart, sur la tranche supérieure à 54 800 F, inférieure ou égale à 72 900 F ; “ - au tiers, sur la tranche supérieure à 72 900 F, inférieure ou égale à 91 100 F ; “ - au deux tiers, sur la tranche supérieure à 91 000 F, inférieure ou égale à 109 400 F ; “ - à la totalité, sur la tranche supérieure à 109 400 F. Ces seuils sont augmentés de 6 700 F par personne à charge et révisés annuellement par décret en fonction de l’évolution de l’indice des prix. Il est évident qu’un tel mécanisme réglementaire ne peut faire l’objet d’une transposition, sans adaptation. Un décret doit donc transposer les dispositions du code du travail pour les adapter aux situations de surendettement. Toutefois, ce décret devra appliquer le barème ainsi fixé. Sur deux points, ce mécanisme, positif, paraît perfectible. D’abord, il convient conformément à l’avis du CNC, de définir non pas le “ reste à vivre ” d’une manière résiduelle mais, à l’inverse, la part qui peut être consacrée au remboursement. Il s’agit là d’une affirmation du principe selon lequel c’est le remboursement qui est établi de manière résiduelle et non ce “ reste à vivre ”. Ensuite, il convient de ne pas prévoir de remboursement en-deçà d’un seuil minimum incompressible de ressources du ménage : la fraction saisissable, s’agissant des personnes surendettées, doit s’appliquer au-delà d’un plancher. A cet égard, la référence à l’équivalent du RMI est la plus simple et vient immédiatement à l’esprit, d’autant que ce minimum social est insaisissable. * La commission a examiné un amendement de M. André Schneider précisant que la définition des dettes d’origine professionnelle fera l’objet d’un décret en Conseil d’Etat. M. André Schneider a indiqué que cet amendement était inspiré par les règles de la faillite civile et avait pour objet de ne pas laisser les commissions de surendettement faire arbitrairement le tri entre les dettes professionnelles et celles qui ne le sont pas, mais de leur permettre de s’appuyer sur un décret. Le rapporteur ayant observé qu’il était exclu de traiter les dettes professionnelles dans le cadre de cette loi, la commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné deux amendements identiques l’un de M. André Schneider, l’autre, n° 1, de M. Léonce Deprez disposant que la bonne foi du débiteur n’est plus nécessaire pour bénéficier du règlement des situations de surendettement. Le rapporteur a indiqué que si cette proposition était pertinente dans le cas de la faillite civile, dans ce projet de loi le mécanisme était différent et qu’il était très important de maintenir cette notion qui permet aux commissions de statuer sur la recevabilité du dossier. Celle-ci est d’ailleurs entrée dans les mœurs. Les créanciers ne critiquent plus systématiquement la bonne foi pour éviter le déclenchement du système. Si on la supprimait des termes de la loi, tout le dispositif de surendettement serait remis en cause. Après que M. André Schneider eut regretté que l’on se réfère dans une loi à des notions qui ne sont pas juridiques, la commission a rejeté ces amendements. La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à définir la fraction du revenu pouvant donner lieu à remboursement dans le cadre d’un plan amiable ou des recommandations de la commission de surendettement. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, a indiqué qu’il s’agissait de pallier le manque de précision de la réglementation qui conduit à la détermination de reste à vivre, le plus souvent inférieur à mille francs par mois et les injustices résultant des disparités dans les décisions prises par les commissions de surendettement. La notion de revenu minimum doit être définie par la loi, non comme un reliquat mais comme une affirmation d’un seuil de ressources. La commission a adopté l’amendement. En conséquence, un amendement de M. Pierre Cardo visant à exclure les prestations sociales ou familiales, à raison de leur quotité insaisissable, de l’ensemble des ressources prises en compte par les commissions de surendettement pour évaluer la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage est devenu sans objet. La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, visant à prévoir que le reste à vivre calculé selon le barème prévu par le code du travail sur l’ensemble des ressources est considéré comme un minimum. En conséquence de l’adoption de l’amendement du rapporteur définissant la fraction du revenu pouvant donner lieu à remboursement dans le cadre d’un plan amiable ou des recommandations de la commission de surendettement, un amendement de M. Pierre Cardo visant à donner à la commission de surendettement la possibilité d’augmenter la quotité insaisissable en fonction de la situation familiale, professionnelle, sociale ou géographique du débiteur est devenu sans objet. La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le reste à vivre ne peut être inférieur à un montant égal au revenu minimum d’insertion dont disposerait le ménage. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que la commission de surendettement doit proposer au débiteur la possibilité de se faire accompagner par un médiateur tout au long de la procédure. Mme Muguette Jacquaint a indiqué qu’il s’agissait d’accompagner le débiteur dans les démarches conduisant au rétablissement de sa situation financière dans des conditions plus humaines. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, après avoir observé qu’il convenait de lutter absolument contre certaines pratiques d’officines qui proposent leurs services aux personnes surendettées à des coûts exorbitants, a rappelé que le rôle de médiation et d’accompagnement revenait à la commission de surendettement elle-même. En outre, le projet de loi prévoit la possibilité pour la personne surendettée d’être accompagnée par une personne de son choix. En tout état de cause, il convient de prévoir la gratuité de l’accompagnement. L’amendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo visant à faire prendre en compte les dettes fiscales, parafiscales ainsi que les dettes envers les organismes de sécurité sociale dans le traitement des situations de surendettement, le rapporteur ayant indiqué que ce dispositif n’était pas à la place idoine dans le texte. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que les personnes physiques s’étant engagées en qualité de caution pour les créances faisant l’objet d’une procédure de surendettement bénéficient des mêmes mesures que le débiteur principal, le rapporteur ayant indiqué sa préférence pour son amendement après l’article 52. La commission a adopté l’article 43 ainsi modifié. La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, visant à prévoir la mise en place par les commissions de surendettement des outils statistiques nécessaires à l’appréhension des phénomènes de surendettement et à l’évaluation de la capacité de remboursement des débiteurs. Article 44 (article L. 331-3 du code de la consommation) Procédure applicable devant la commission L’article L. 331-3 du code de la consommation fixe les règles de procédure applicables devant la commission de surendettement. Engagée à la demande du débiteur, cette procédure implique, une fois le dossier jugé recevable, que la commission dresse précisément l’état d’endettement de celui-ci, fasse, le cas échéant, publier un appel aux créanciers, et obtienne auprès des tiers des informations sur la situation du demandeur. Le présent article n’introduit que des modifications ponctuelles par rapport à ce dispositif, en renforçant le caractère contradictoire de la procédure. I. Le I de cet article prévoit que le débiteur est entendu, à sa demande, par la commission. Ce principe ne figurait pas dans la loi, mais l’article 12 du décret n° 95-660 du 9 mai 1995 prévoyait déjà une possibilité d’audition, sur demande de la commission. Au contraire, le dispositif proposé retient une audition de droit à la demande de l’intéressé, ce qui constitue une indéniable amélioration pour celui-ci, mieux à même de faire valoir ses droits. L’assistance du demandeur par toute personne de son choix, principe actuellement inscrit dans la loi (article L. 331-10 du code de la consommation) est en outre prévue par le même décret (art. 12) - texte qui devrait disparaître après l’adoption du présent projet. Ce principe n’est donc pas remis en question et s’appliquera en cas d’audition. En outre, le principe de l’audition de toute personne utile au déroulement de la procédure est maintenu. Il serait cependant nécessaire de garantir la gratuité absolue de cette assistance. II. Le II du présent article introduit un dispositif nouveau, relatif aux créanciers. Si ces derniers estiment que le passif déclaré par le débiteur n’est pas conforme à la réalité des créances, ils peuvent, dans un délai de quarante-cinq jours après avoir été informés, fournir des justifications de leurs créances. Passé ce délai, une procédure d’accord tacite est prévue. Le texte se présente donc comme un ensemble équilibré puisqu’il permet aux créanciers de faire valoir leurs droits, en apportant les preuves du montant et de la nature de leurs créances, mais simultanément, il fait obstacle à leur possibilité d’action passé ce délai de quarante-cinq jours. Ce dispositif pose cependant un double problème : - d’une part, il convient de s’assurer qu’en toute hypothèse les créanciers ont bien été informés, de manière à ce qu’aucune contestation dilatoire quant à la date de départ du délai ne soit ensuite possible. Elle implique également que chaque créancier inclus dans la procédure de surendettement soit informé ; - d’autre part, et ceci découle de ce qui vient d’être indiqué, une telle procédure prolonge le travail de la commission, alors qu’il est souvent nécessaire de voir la situation réglée rapidement. Toutefois, cet inconvénient ne doit pas être surestimé puisque de nouveaux moyens sont, par ailleurs, conférés à la commission, que son président, en cas d’urgence pourra obtenir la suspension provisoire des procédures d’exécution en application de l’article 46 du projet et que ce délai initial est, à terme, l’assurance d’un gain d’efficacité de la procédure. En revanche, ce mécanisme nouveau présente l’indéniable intérêt à la fois de permettre au créancier de contester la base sur laquelle la conciliation doit s’engager, d’en être clairement informé et, passé le délai de quarante-cinq jours, de ne plus pouvoir contester les éléments objectifs de la créance. Il reste que le délai de quarante-cinq jours peut apparaître trop long au regard des nécessités de régler les situations les plus urgentes et qu’il doit être mis en balance avec le délai de vingt jours accordé par l’article 45 du présent projet, au débiteur pour contester la validité de la créance. * La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assurer la gratuité de l’accompagnement par un tiers de la personne surendettée. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant qu’après le dépôt du dossier de surendettement par le débiteur, la Banque de France doit demander à chaque créancier la fourniture, dans un délai de trente jours, des justificatifs de ses créances. Mme Muguette Jacquaint a indiqué qu’en raison de la diversité et de la complexité des modalités de crédit, il était bien souvent impossible pour le débiteur d’établir l’état exact de ses dettes. Dès lors, on peut craindre que certains créanciers puissent évoquer de manière abusive la mauvaise foi du débiteur. Il est en conséquence souhaitable que les créanciers soient eux-mêmes appelés à justifier de leurs créances. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, a indiqué que l’objectif de l’amendement était satisfait puisque le projet de loi prévoit que dès l’instant où les créanciers ont été informés par la commission de surendettement de l’état du passif déclaré par le débiteur, ceux-ci doivent fournir, en cas de désaccord, les justifications de leurs créances. A défaut d’informations en ce sens communiquées par les créanciers à la commission, la créance est prise en compte au vu des seules déclarations du débiteur. En outre, l’amendement suivant du rapporteur, propose de ramener le délai de contestation des créanciers de quarante-cinq à trente jours. Enfin, la demande systématique par la Banque de France des justificatifs des créances serait inutilement coûteuse. L’amendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint. La commission a adopté deux amendements identiques, le premier du rapporteur, le second de M. Pierre Cardo visant à réduire de quarante-cinq à trente jours le délai imparti aux créanciers pour contester l’état du passif déclaré. La commission a ensuite réservé un amendement portant sur les créances assorties d’une caution. La commission a rejeté l’amendement n° 4 de M. Léonce Deprez visant à prévoir la désignation par la commission de surendettement d’un représentant des créanciers. La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que les créanciers qui contestent la validité d’une créance doivent indiquer si la créance en cause a donné lieu à une caution et si celle-ci a été actionnée et qu’à défaut d’une telle mention écrite, la caution devient caduque. Le rapporteur a souligné la nécessité d’obliger les créanciers à indiquer l’existence de cautions et leur éventuelle mise en cause au moment où ils doivent présenter le montant des créances. M. Patrick Devedjian s’est étonné de la sanction prévue par l’amendement, qui paraît manifestement disproportionnée par rapport à la nature de l’obligation à laquelle il ne serait pas satisfait. En effet, le cautuionnement est une garantie réelle qui se prescrit par trente ans et qui ne saurait être révoquée sur le seul constat d’une omission d’une formalité, somme toute accessoire, lors de la procédure devant la commission. Le rapporteur a précisé qu’il s’agissait d’éviter qu’un créancier, lorsqu’il est en désaccord avec le montant de la créance déclaré par le débiteur, invoque une créance dont il aurait déjà actionné la caution. M. Patrick Devedjian, après avoir rappelé qu’un créancier qui poursuivrait à la fois le débiteur et la caution se rendrait coupable d’un délit, a estimé qu’il serait de toutes manières de l’intérêt du débiteur de déclarer les cautions et qu’une non-concordance avec les cautions déclarées par le créancier serait un indice de mauvaise foi de ce dernier, ce qui serait apprécié par la commission de surendettement. En tout état de cause, on ne peut envisager un mécanisme de révocation du cautionnement tel que le propose l’amendement. Le rapporteur a alors rectifié son amendement afin de ne conserver que l’obligation pour les créanciers d’indiquer si les créances en cause ont donné lieu à une caution et si celle-ci a été actionnée. La commission a adopté l’amendement ainsi rectifié. La commission a adopté l’article 44 ainsi modifié. Article 45 (article L. 331-4 du code de la consommation) Saisine du juge de l’exécution par la commission, en cas de difficulté sur la validité des créances L’actuel article L. 331-4 du code de la consommation, tel qu’il résulte de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, prévoit les conditions de l’intervention du juge de l’exécution au cours de la phrase initiale de la procédure, pendant laquelle la commission tente de concilier les parties et d’élaborer un plan de redressement accepté par elles. Au cours de cette phase, en cas de difficultés, la commission peut, en vertu de cette disposition saisir “ le juge de l’exécution d’une demande de vérification de la validité des titres de créance et du montant des sommes réclamées ”. Ce mécanisme de question préliminaire a été mis en place afin d’éviter un recours excessif au juge, à un stade ultérieur de la procédure sur la même question. Son utilité réside dans le fait d’éviter toute contestation portant sur des éléments objectifs de la procédure de conciliation. Deux modifications sont introduites par le présent article : - la première s’inscrit dans la logique de l’actuel article L. 331-4 du code de la consommation, en prévoyant l’automaticité du recours au juge de l’exécution sur les questions visées par cet article, en cas de demande du débiteur en ce sens. Il convient cependant, afin d’éviter que des débiteurs de bonne foi ne fassent pas usage de cette possibilité, faute d’une connaissance suffisante de la loi, que soit prévue l’information systématique du débiteur sur ce point lorsque la commission lui transmet l’état de son endettement. Il convient, en outre, afin d’éviter le risque inverse consistant pour des débiteurs peu scrupuleux de tenter d’utiliser cette possibilité à des fins dilatoires qu’un terme soit fixé au-delà duquel la demande ne peut plus être formulée ; - la deuxième modification introduite par le présent article, consiste précisément à se prémunir contre l’un et l’autre de ces risques contraires en prévoyant : · une information de débiteur sur l’état du passif dressé par la commission en application de l’article L. 331-3 du code de la consommation ; · une procédure de contestation par celui-ci, qui fixe un délai de vingt jours pour formuler une demande, laquelle doit alors préciser les éléments du passif contestés et les motifs de cette demande. Enfin, il faut souligner que la commission pourra toujours saisir le juge, même en l’absence de demande du débiteur. * La commission a rejeté deux amendements identiques, le premier de M. Pierre Cardo, le second de Mme Janine Jambu, visant à porter de vingt à trente jours le délai dont dispose le débiteur qui conteste l’état du passif dressé par la commission de surendettement pour demander à la commission la saisine du juge de l’exécution afin de vérifier la validité et le montant de certaines créances. La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à prévoir l’obligation pour la commission de surendettement d’informer le débiteur du délai de contestation de vingt jours et à donner à ce délai un caractère impératif. La commission a adopté l’article 45 ainsi modifié. Article 46 (article L. 331-5 du code de la consommation) Saisine du juge de l’exécution par le président de la commission de surendettement, en cas d’urgence, aux fins de suspension des procédures d’exécution Aux termes de l’article L. 331-5 du code de la consommation, la commission de surendettement, et elle seule, peut saisir le juge de l’exécution aux fins d’obtenir la suspension des procédures d’exécution engagées à l’encontre du débiteur. Cette suspension interdit à ce dernier de contracter de nouvelles dettes ou de payer des créances. Elle est - et demeurera - limitée à une durée maximale d’un an, que peut interrompre la décision du juge de l’exécution. Ici encore, le projet ne remet pas en cause l’économie d’ensemble du mécanisme, en particulier il n’affecte pas les pouvoirs respectifs de la commission, qui procède à la demande de suspension, et du juge de l’exécution qui en décide. Deux modifications sont introduites dans ce dispositif : I.- Une procédure d’urgence est prévue. Le président de la commission peut formuler seul la demande auprès du juge de l’exécution. Cette saisine, à l’initiative du président, donne simplement lieu à une information de la commission. Une telle procédure présente un incontestable avantage : celui de la rapidité et de la simplicité. Confronté à des situations difficiles, qui requièrent immédiatement un “ gel ” de mesures dont les effets seraient irréversibles pour le débiteur, le président pourra agir de sa propre initiative. Il convient de rappeler, en toute hypothèse que le président de la commission ne dispose en la matière d’aucun pouvoir décisionnel, la suspension des procédures continuant à relever de la seule compétence du juge de l’exécution. Toutefois, la mise en place de ce processus pose trois questions : - d’une part, il convient de s’interroger sur le critère de l’“ urgence ” retenu par le projet, lequel ne précise ni quelle autorité est compétente pour l’apprécier, - sans doute celle qui saisit le juge ni jusqu’à quel moment de la procédure cette urgence peut être constatée ; - d’autre part, il n’est nullement indiqué si une telle saisine pour un motif d’urgence est ou non exclusive d’une saisine du juge de l’exécution par la commission de surendettement, par exemple à un autre moment de la procédure, si la situation de l’intéressé s’est dégradée ; - enfin, le texte ne précise pas si la saisine doit émaner du président personnellement ou si elle peut être le fait de son remplaçant. Or, l’article 44 du projet n’exclut pas que le président puisse se faire représenter, selon des modalités prévues par décret. Cette possibilité implique-t-elle que le représentant du président puisse lui-même saisir le juge ? II.- La seconde des modifications consiste simplement à assurer une mise en cohérence de la durée de la suspension avec les nouvelles dispositions que le texte prévoit par ailleurs. Jusqu’à présent, l’article L. 331-5 dispose que la suspension provisoire est acquise pour la “ durée de la procédure ” sans pouvoir excéder un an, cette durée maximale n’étant pas modifiée. Toutefois, le nouveau dispositif prévoit que la “ procédure ” concerne : - la phase de tentative d’élaboration du plan de redressement (article L. 331-6 du code de la consommation) ; - la phase de recommandations de la commission en cas d’échec de l’élaboration du plan de redressement (article L. 331-7 du même code) ; - et la phase de suspension d’exigibilité de créances, selon la nouvelle procédure de moratoire prévue par l’article 48 - article L. 331-7-1 nouveau du code de la consommation - avant le réexamen de la situation du débiteur prévu par le deuxième alinéa de cet article du code de la consommation. Il convient, en conséquence, d’adapter l’article L. 331-5 du code de la consommation en prévoyant que la suspension des procédures d’exécution est acquise jusqu’à la fin de la procédure de surendettement, c’est-à-dire, selon le cas, la signature d’un plan conventionnel, ou la force exécutoire conférée par le juge à des recommandations ou à un moratoire. Le II ne constitue donc qu’une mise en cohérence du texte, compte tenu des nouveaux pouvoirs de la commission. On observe cependant que la suspension des procédures d’exécution - qui constitue une mesure assez radicale - ne s’étend pas à la phase du réexamen de la situation du débiteur, seul le premier alinéa de l’article L. 331-7-1 étant visé. Dans ces deux dernières hypothèses, dès lors que le débiteur aura agi dans les délais, la suspension provisoire est acquise jusqu’à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures préconisées par la commission de surendettement. Ces modifications, de pure cohérence, n’appellent pas de remarque spécifique de la part du rapporteur. * La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à étendre le droit de saisine du juge de l’exécution au délégué du président de la commission de surendettement, au représentant local de la Banque de France et au débiteur. M. Patrick Devedjian a observé que la mention du débiteur était superfétatoire : une partie peut toujours saisir le juge. M. Alain Vidalies a répondu que la référence au débiteur pour saisir le juge de l’exécution avait disparu lors du vote de la loi de 1995 et qu’il convenait, au contraire, de rétablir expressément cette possibilité, qui ne se présume pas. La commission a adopté l’amendement. La commission a adopté l’article 46 ainsi modifié. La commission a rejeté un amendement de M. Germain Gengenwin visant à prévoir, qu’à titre exceptionnel, lorsque le plan comporte une première période de remboursement exclusif des aides fiscales, parafiscales ou envers les organismes sociaux, celle-ci ne peut excéder six mois, le rapporteur s’étant déclarée défavorable à la création d’un régime particulier pour les dettes fiscales et sociales. La commission a ensuite rejeté deux amendements : - le premier, de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, visant à fixer dans le plan les modalités de son exécution et éventuellement le suivi de sa mise en oeuvre par un travailleur social ; - le deuxième, de M. Alain Veyret, visant à donner la possibilité au président du tribunal de grande instance de suspendre, en considération de la situation financière du demandeur, pour une durée d’un an par ordonnance de référé, l’exécution d’un acte notarié revêtu de la formule exécutoire. Article 47 (article L. 331-7 du code de la consommation) Pouvoir de la commission en cas d’échec de la conciliation Introduit par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, l’article L. 331-7 du code de la consommation permet à la commission de recommander des mesures de redressement, lesquelles deviennent exécutoires, en application de l’article L. 332-1 du même code, lorsque le juge de l’exécution les a entérinées. La loi de 1989 avait confié des pouvoirs similaires au juge. Celle de 1995 en a transféré l’essentiel à la commission, le juge n’intervenant que pour avaliser les mesures préconisés par celle-ci. La commission de surendettement peut ainsi décider de recommander quatre types de dispositions, fortement inspirées de celles que pouvait jusqu’alors prendre le juge dans le cadre du redressement judiciaire civil, en vertu des anciens articles L. 332-3 et suivants du code de la consommation : 1° Le report ou le rééchelonnement du paiement des dettes autres que fiscales, parafiscales ou sociales sans que le délai de report ou de rééchelonnement puisse excéder cinq ans ou la moitié de la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours. En cas de déchéance du terme - c’est à dire lorsque le solde doit être immédiatement payé du fait d’une rupture du contrat de prêt -, le délai de report ou de rééchelonnement peut atteindre la moitié de la durée qui restait à courir avant la déchéance. 2° L’imputation des paiements d’abord sur le capital - mesure qui n’est efficace que si les intérêts ne portent pas eux même intérêts. 3° La prescription d’une mesure selon laquelle les sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit, qui peut être inférieur au taux d’intérêt légal sur décision spéciale et motivée et si la situation du débiteur l’exige. Cette mesure, contrairement à la précédente est fréquemment prononcée et confère au rééchelonnement une réelle efficacité. 4° La réduction des prêts immobiliers en cas de vente du logement principal du débiteur - et seulement de celui-ci - qu’il s’agisse d’une vente forcée ou d’une vente amiable destinée à éviter une saisine, à condition qu’une demande du débiteur soit formulée dans un délai de deux mois après des sommations, sauf si, dans ce délai la commission a été saisie. Ces délais ont été introduits par l’article 6 de la loi du 23 janvier 1998. Le présent article n’apporte à ce dispositif que trois modifications de portée limitée et ne remet en cause ni le principe du transfert des pouvoirs du juge à la commission, qui avait été opéré en 1985, ni l’éventail des mesures que celle-ci peut prendre, ni le fait que ces mesures sont des “ recommandations ” dont la force exécutoire continuera de provenir, conformément à l’article L. 332-1 du code de la consommation, de la décision du juge de l’exécution. I.- Le I de cet article comporte deux éléments distincts : en premier lieu il limite les possibilités de recommandations de la commission, en supprimant du champ de l’article L. 331-7 du code de la consommation le report du paiement des dettes, qui ne pourra plus faire partie des mesures préconisées. Cette suppression, justifiée par l’existence de moratoires désormais introduite par l’article 48 du présent projet, s’accompagne d’un plus large recours au rééchelonnement. La deuxième modification consiste en effet à modifier le rééchelonnement du paiement des dettes - autres que fiscales ou sociales -. Le délai de rééchelonnement maximal est porté de cinq à huit ans (ou, au-delà, à la moitié de la durée de remboursement restant à courir). En cas de déchéance du terme, le délai maximal de rééchelonnement reste inchangé. II.- S’agissant de la fixation d’un taux d’intérêt inférieur au taux légal (3°) ou de la réduction du montant des remboursements de prêts immobiliers (4°), il est prévu une “ proposition ” spéciale de la commission de surendettement et non une “ décision ” de celle-ci. Plus conforme au fait que la procédure ne devient exécutoire qu’une fois que le juge est intervenu et que la commission ne dispose, juridiquement parlant, que d’un pouvoir de recommandation, lequel ne lie pas le juge, une telle modification évitera en outre des interrogations sur la nature des actes pris par la commission de redressement dans le cadre de la procédure de rééchelonnement des dettes. La portée concrète des dispositions du présent article doit faire l’objet d’une appréciation nuancée. D’une part, il faut reconnaître à l’article L. 331-7 du code de la consommation le mérite de permettre à la commission de surendettement de disposer d’un éventail de possibilités assez large. D’autre part, il faut, en sens inverse, constater que la durée de cinq ans pour le rééchelonnement s’avère, dans les faits, être un facteur d’échec des plans de rééchelonnement : nombre d’incidents de paiement interviennent pendant ce délai, parce que l’étalement n’est pas assez long. Le rapporteur juge donc positif le passage de la durée maximale de cinq à huit ans. Cela est-il suffisant ? On peut regretter que les plans envisagent souvent une simple réduction des taux d’intérêt. A cet égard, la référence au “ taux légal ” faite par le 3° de l’article L. 331-7 du code de la consommation mérite qu’on s’y arrête. Etabli par la loi n° 75-619 du 11 juillet 1975 relative au taux d’intérêt légal, ce taux est fixé annuellement par décret. L’actuel taux légal est de 3,36 % (décret n° 98-62 du 2 février 1998). Or ce montant est très éloigné des taux constatés à l’heure actuelle, et notamment des taux applicables aux crédits de trésorerie, récapitulés dans le tableau ci-après. Les recommandations de la commission devraient donc plus systématiquement tenir compte du coût du crédit, du fait que les intérêts portent souvent sur les intérêts déjà accumulés et que le phénomène s’apparente donc à celui du tonneau des Danaïdes ou plus exactement du tragique de répétition. La définition du taux légal doit servir beaucoup plus largement de référence, voire de plafond. Nombre des interlocuteurs du rapporteur ont insisté sur le fait que les taux acceptés souvent faute de mieux par les débiteurs demeurent à un niveau trop élevé, donc intenable. Ceci est d’autant plus vrai que le rééchelonnement est long et c’est là un des facteurs essentiel d’échec des plans de redressement. Taux des crédits et seuils de l’usure (au 24 décembre 1997)
(a) : Ces taux ne comprennent pas les éventuelles commissions sur le plus fort découvert du mois. Source : Banque de France, Bulletin, Mars 1998. * La commission a rejeté un amendement de M. Germain Gengenwin visant à prévoir qu’en cas de report partiel ou total des dettes autres que fiscales, parafiscales ou sociales, la période de remboursement exclusif des dettes fiscales, parafiscales ou sociales ne peut excéder six mois. La commission a adopté un amendement de forme du rapporteur. La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à prévoir que le taux d’intérêt ne peut être supérieur au taux légal, lorsque le plan de redressement est recommandé pour une durée de cinq ans ou plus. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, après avoir rappelé que le projet de loi prévoyait de porter la durée maximum des plans de redressement de cinq à huit ans, a indiqué qu’il s’agissait de plafonner le taux d’intérêt pour les plans les plus longs. M. Alfred Recours a estimé que la rédaction proposée risquait de créer une ambiguïté en laissant penser, par a contrario, qu’un taux supérieur au minimum légal pourrait être appliqué aux plans d’une durée inférieure à cinq ans, alors que la pratique des commissions consiste à ramener les taux au niveau du taux légal. M. Patrick Devedjian a proposé un sous-amendement visant à limiter au taux légal le taux applicable à tous les plans de redressement quelle que soit leur durée. La commission a adopté le sous-amendement et l’amendement ainsi sous-amendé. La commission a adopté l’article 47 ainsi modifié. Article 48 (article L. 331-7-1 nouveau du code de la consommation) Mise en place d’un moratoire des dettes en cas d’échec des phases de conciliation et de recommandation Dispositif essentiel du projet, le présent article vise à créer un moratoire des dettes puis, à l’issue de celui-ci, une possibilité d’effacement ou de réduction des créances. L’institution d’un moratoire des dettes a été réclamée par plusieurs instances. Ainsi, le rapport de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant15 constate que pour la frange la plus fragilisée des ménages surendettés, il existe un très réel risque d’asphyxie, les recommandations de la commission de surendettement ne pouvant même pas, faute d’un minimum de ressources disponibles, être mises en oeuvre. Si le surendettement résulte d’un accident, en outre, les premiers temps risquent d’être les plus difficiles – tant sur le plan psychologique que sur le plan budgétaire – et la situation peut ne connaître d’amélioration qu’au bout d’un certain délai. Ce document constate que : “ Les dépôts successifs de dossiers concernant un même débiteur ont tendance à se multiplier : la proportion des dossiers correspondant à un dépôt renouvelé s’élèverait ainsi à 15 %, ce phénomène étant imputable à la fois à une fragilité accrue des plans élaborés, 35 % des dossiers déposés ne présentant aucune capacité de remboursement, et à un recours croissant à la pratique des moratoires ... Cela nécessite d’imaginer une issue définitive pour les situations les plus désespérées. Cette étape ultime devrait cependant être réservée aux cas inextricables pour éviter les travers de la faillite civile qui encourage la déresponsabilisation des emprunteurs. Elle ne doit pas remettre en cause le caractère fondamentalement consensuel de la procédure actuelle ... ”. Est préconisée la possibilité pour la commission de surendettement, sous le contrôle du juge, et dès lors que les phases précédentes ne peuvent aboutir, indépendamment de la volonté du débiteur, la mise en place d’un moratoire d’une durée maximale de trois ans : “ Cette phase ultime se déroulerait sous le contrôle du juge qui, appréciant la gravité de la situation, prescrirait un moratoire global d’une durée qui pourrait être fixée à trois ans. Une telle décision s’accompagnerait d’un fichage au FICP du débiteur bénéficiaire pendant toute la durée de ce moratoire avec obligation pour lui de répondre à un rendez-vous annuel avec le secrétariat de la succursale de la Banque de France pour faire le point sur sa situation. En cas de fait nouveau consistant en une amélioration de la solvabilité du débiteur rendant envisageable l’élaboration d’un plan de redressement, la procédure ordinaire serait reprise au point où elle avait été suspendue (phase amiable ou phase de recommandation). Tout acte de dissimulation ou provoquant une aggravation volontaire de la situation financière du débiteur emporterait à son encontre déchéance du bénéfice de ce dispositif. ” Le Conseil national de la concurrence dans son avis du 4 décembre dernier a, lui aussi, proposé l’existence d’un tel moratoire qui, prôné pour une durée maximale de trois ans, laisserait les dettes en l’état. Mais il envisage aussi un effacement des dettes, d’une manière exceptionnelle et encadrée par des conditions strictes. ž L’avis du CNC sur l’effacement des dettes : Les deux collèges proposent les conditions suivantes : - le débiteur ne doit pas avoir refusé un plan amiable conforme aux dispositions prévues dans cet avis, notamment concernant le “ reste à vivre ”, ou bien la commission doit avoir constaté l’impossibilité d’un plan amiable ; - tous les créanciers doivent être mis sur un même plan d’égalité ; - la réalisation du patrimoine doit être conduite dans les conditions énoncées ci-après en tenant compte du respect du droit des sûretés ; - l’effacement ne peut intervenir qu’après un moratoire maximum de trois ans qui peut être de plus courte durée ; - la procédure de l’effacement ne peut être renouvelée moins de dix ans après un premier effacement, sauf cas exceptionnel et dûment motivé par la commission de surendettement, à nouveau saisie. La proposition d’effacement des dettes devra être soumise au juge pour décision. Les deux collèges estiment que le caractère économique des biens saisissables doit être pris en compte, afin que soit évitée la vente de biens dont la valeur vénale est dérisoire ou qui aggraverait l’exclusion du débiteur ; Par ailleurs, le groupe de travail estime que la préconisation de la mise en vente du véhicule, ou de la résidence principale, doit donner lieu à un avis motivé de la commission. Celle-ci doit démontrer le caractère positivement économique de la vente et prendre en compte les conséquences sociales pour le débiteur ; Pour les mêmes raisons, le collège consommateurs suggère que la commission puisse recommander au juge de laisser au débiteur l’usage de certains biens essentiels tels que la résidence principale ou le véhicule, moyennant un traitement privilégié du créancier concerné. La décision de moratoire, la décision d’effacement des dettes sont susceptibles d’appels. Les décisions de la commission de surendettement sont susceptibles de recours. Le juge statue alors au fond. Le présent article prend donc en compte ces propositions, en établissant deux possibilités nouvelles, favorables au débiteur : - un moratoire de dettes - à l’issue de celui-ci, la réduction ou l’effacement de dettes. I.- L’article L. 331-7-1 (nouveau) du code de la consommation a) Le moratoire Le prononcé d’un moratoire est toujours, en application des IV et V du présent article, le fait de la décision du juge sur recommandation de la commission de surendettement. A cet égard, le moratoire n’échappe donc pas à la procédure qui régit l’ensemble du surendettement. Le moratoire ne peut intervenir qu’après l’échec de la tentative de conciliation, comme une solution alternative au prononcé des recommandations visées à l’article L. 331-7 du code de la consommation. Il est lié à des conditions objectives : absence de “ ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d’apurer tout ou partie ” de la dette. Il ne peut être étendu aux créances “ fiscales, parafiscales ou envers des organismes de sécurité sociale ”, ce qui est déjà le cas des autres recommandations proposées par la commission de surendettement au juge, ni aux créances “ alimentaires ”, ce qui n’est pas le cas pour les autres recommandations. Conformément aux propositions de réforme qui viennent d’être évoquées, la durée maximale du moratoire est de trois ans. Cette durée s’ajoute, le cas échéant, à la suspension provisoire prononcée par le juge de l’exécution au cours de la procédure, en application de l’article L. 331-5, laquelle porte sur les dettes autres qu’alimentaires. Il peut donc y avoir une suspension de paiement d’une durée maximale de quatre ans, voire – mais ceci devrait rester très rare – plus longtemps si le juge de l’exécution se prononce au-delà du délai d’un an prévu par l’article L. 331-5 du code de la consommation. Mais en revanche ces deux suspensions ne portent pas sur les mêmes dettes : la dette fiscale n’est incluse que dans la suspension initiale et non dans le moratoire. Le moratoire n’annule pas la dette mais il en reporte l’exécution. Celle-ci continue de produire des effets notamment en matière d’intérêts, qui demeurent dus, au taux légal, sauf si le juge décide, sur recommandation de la commission, le report de leur paiement. La durée maximale du moratoire est de trois ans maximum. b) La réduction ou l’effacement des créances Une fois le moratoire terminé, le deuxième alinéa de l’article L. 331-7-1 du code de la consommation prévoit deux solutions possibles. Ÿ Si la situation du débiteur s’est améliorée au cours du moratoire, la procédure reprend au stade de la phase de recommandation : la commission de surendettement “ peut alors recommander ” les mesures entrant dans le dispositif prévu par l’article L. 331-7 du code de la consommation (on observera que dans ce cas, le recours à un plan négocié est exclu par le présent article, lequel ne vise pas l’article L. 331-6 du code). Ÿ En revanche, si la situation du surendettement est toujours aussi critique, la commission de surendettement peut alors recommander l’abandon des créances entrant dans le champ du moratoire, c’est-à-dire leur réduction ou leur effacement. Il s’agit naturellement là de la plus nette atteinte portée par la procédure au droit des contrats puisque la dette est supprimée. Le dispositif apporte donc deux tempéraments à ce principe : - Il prévoit que la réduction ou l’effacement peut être différencié en fonction de la situation du créancier. Cette appréciation “ en équité ”, même si on en comprend bien la philosophie, est cependant susceptible, puisqu’elle vise à introduire une réelle discrimination entre les créanciers, de poser de nombreux problèmes contentieux. Les créanciers les plus défavorisés se considéreront comme frustrés et traités d’une manière inégalitaire, d’autant plus que le Trésor public, lui, ne sera pas touché par cet abandon. - Il prévoit que les dettes contractées postérieurement à l’entrée en vigueur du mécanisme et qui donnent lieu à réduction ou à effacement ne pourront faire l’objet d’une nouvelle réduction – ou d’un nouvel effacement – sur une période de dix ans. On constatera, en outre, compte tenu du caractère exceptionnel de ce dispositif, que le texte comporte un degré d’exigence supplémentaire vis-à-vis de la commission puisqu’il prévoit que la mesure de réduction ou d’effacement de la dette est subordonnée à une proposition spéciale et motivée. En application du IV du présent article, le juge apprécie la régularité et le bien-fondé du moratoire. Le V prévoit que le moratoire, la réduction ou l’effacement peuvent être contestés devant lui. II.- Ce dispositif suscite des interrogations Ce mécanisme nouveau est indispensable et il convient d’insister à la fois sur le bien-fondé du principe du moratoire suivi d’un possible effacement et sur le caractère positif de la durée de trois ans fixée par le projet. En revanche, il convient de s’interroger sur les dispositions concrètes qu’il prévoit. Ÿ En premier lieu, l’exclusion des dettes alimentaires du processus est parfaitement justifiée. Il n’en va pas de même, compte tenu de leur nature des dettes “ fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ”. En effet, il convient de constater qu’une telle exclusion recouvre un champ de créances très large. Cette restriction du champ d’application du texte est, à elle seule, susceptible d’atténuer toutes chances de succès d’un moratoire. Au rang des dettes fiscales ou trouvera principalement des arriérés d’impôts sur le revenu et de taxe d’habitation pour un montant souvent élevé et assorti de pénalités de retard qui peuvent se cumuler. Parmi les dettes parafiscales, on n’en voit guère qu’une qui entre dans le cadre du surendettement mais peut y contribuer très largement. Il s’agit de la redevance télévision. Le décret n° 92-304 du 30 mars 1992, relatif à l’assiette et au recouvrement de celle-ci est explicite. L’article 19 de ce décret dispose : “ Une majoration de 30 p. 100 est appliquée au montant de la redevance qui n’a pas été réglé le dernier jour du mois de la mise en recouvrement. Une lettre de rappel est alors adressée vingt jours au moins avant la notification du premier acte de poursuite. ” Enfin, les dettes “ envers les organismes de sécurité sociale ” laissent perplexe : ni l’hôpital, ni la C.S.G. ne peuvent être visés par ce dispositif, car le premier n’est pas un “ organisme ” de sécurité sociale, et la seconde est une imposition, certes affectée à ces organismes, mais de nature fiscale. Dans la mesure où les dettes professionnelles sont exclues du champ de l’application de l’ensemble de la procédure de surendettement, cette catégorie de dettes ne peut guère concerner que des cas très marginaux, par exemple les arriérés de cotisations dues par une personne à raison ..... de l’emploi d’une personne à domicile ! Il est assez peu probable que des surendettés, de surcroît insolvables, soient susceptibles de rentrer dans ce cas de figure. Au-delà des arguments tenant au champ d’application de ces catégories de dettes, il convient d’insister sur plusieurs points. Tout d’abord la suspension provisoire des poursuites prévue par l’article L. 331-5 du code de la consommation peut, quant à elle, concerner ces dettes puisque cet article n’exclut que les créances alimentaires. Le moratoire ou l’effacement auraient donc un champ d’application moindre que la suspension des poursuites en cours de procédure. Ensuite l’équité recommande d’appliquer le moratoire à un champ le plus large possible. Les moratoires seront inapplicables, de fait, si l’ensemble des dettes envers les collectivités publiques en sont automatiquement exclus. Certes, l’administration peut remettre en oeuvre les dispositions de l’article L. 247 1° du Livre des procédures fiscales (LPF), qui prévoit que peuvent être accordées “ des remises totales ou partielles d’impôts divers, régulièrement établies lorsque le contribuable est dans l’impossibilité de payer par suite de gêne ou d’indigence ”. Mais cet article, pas plus que le fait de faire siéger dans les commissions de surendettement le directeur des services fiscaux, en plus du trésorier payeur général pour assurer la cohérence entre les décisions prises par ces commissions pour les créances privées et celles que pourraient prendre l’administration pour les créances fiscales, parafiscales ou de sécurité sociale n’apporte de garantie certaine aux débiteurs. En effet, le dispositif de l’article L. 247 1° du L.P.F. demeure d’application purement discrétionnaire. Il est alors clair que le succès du moratoire ne dépendra plus de la volonté des parties – qui peuvent consentir des efforts – mais du seul bon vouloir de l’administration. Ÿ Il convient ensuite de s’interroger sur le sort réservé par le projet aux intérêts. En effet, la rédaction actuelle du premier alinéa de l’article L. 331-7-1 du code de la consommation laisse apparaître que ceux-ci ne sont pas inclus dans le moratoire, la commission pouvant simplement en recommander le report de paiement à l’issue de la période. Les sommes dues sont productives d’intérêts au taux légal, et ce de plein droit, et ces intérêts sont donc susceptibles d’être payés pendant le moratoire. Ÿ En troisième lieu, il faut constater que l’issue du moratoire n’est pas suffisamment précisée. Le texte du projet offre deux possibilités à la commission : soit la reprise d’une phase de recommandation, soit la réduction ou l’effacement des créances comprises dans le champ d’application du texte, mais cet effacement ou cette réduction peuvent être différenciés si “ en équité ” la situation respective des créanciers l’exige. Chacun convient du fait que l’effacement est la mesure la plus radicale qui soit, puisqu’elle éteint la dette sans que celle-ci soit effectivement payée. Mais il parait très délicat : - de réserver un sort particulier à certains créanciers, ce qui est prévu par le présent article ; - de justifier cette différence de traitement par “ l’équité ” qui doit être, à ce stade, appréciée par la commission de surendettement et non par le juge, alors que celle-ci ne dispose pas a priori d’information sur la situation des créanciers, et qu’aucune procédure n’est prévue pour lui permettre une telle appréciation ; - de justifier, ici encore, l’exclusion des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale. Ÿ Enfin le rapporteur doit souligner que l’effacement ne peut, pour le même type de dette, avoir lieu à nouveau dans une période de dix ans suivant un premier effacement ou une réduction, encore que la rédaction de la fin du texte proposé par le projet pour l’article L. 331-7-1 du code de la consommation soit sur ce point particulièrement ambiguë et nécessite d’être clarifiée. * - Article 331-7-1 du code de la consommation La commission a examiné un amendement du rapporteur, étendant le dispositif du moratoire mis en place par l’article aux cas dans lesquels le surendettement est uniquement dû à l’existence d’un cautionnement. M. François Goulard a suggéré une modification rédactionnelle afin de préciser que la situation de surendettement est due à la “ mise en œuvre ” du cautionnement. M. Patrick Devedjian ayant fait remarquer que le terme approprié était “ mise en cause ”, la commission a adopté l’amendement ainsi rectifié. Elle a ensuite examiné trois amendements en discussion commune : - un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que les moratoires peuvent être étendus aux créances fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale et que la durée de ces moratoires peut aller de trois mois à trois ans ; - un amendement du rapporteur prévoyant que les moratoires peuvent être étendus aux créances fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale et proposant un système de compensation financière pour les pertes de recettes occasionnées par ce dispositif ; - un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que les moratoires peuvent être étendus aux créances fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale. M. François Goulard s’est déclaré favorable à ces amendements. Le rapporteur a rappelé que la perte de recettes devait être gagée en application de l’article 40 de la Constitution. La commission a adopté l’amendement du rapporteur après que les deux autres amendements eurent été retirés par leurs auteurs. De ce fait, deux amendements de repli du rapporteur sont devenus sans objet. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que le moratoire entraîne, en règle générale, la suspension effective du paiement des intérêts, celui-ci étant reporté à la fin de la période du moratoire. M. François Goulard a souligné que ce système entraînerait une accumulation des dettes au terme de la période par anatocisme, les intérêts non payés engendrant des intérêts supplémentaires. Le rapporteur a alors indiqué que l’amendement suivant permettrait de répondre à ce problème. La commission a adopté l’amendement. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que pendant la durée du moratoire, seules les sommes dues au titre du capital sont productives d’intérêts au taux légal, un amendement de M. Pierre Cardo et un amendement de repli du rapporteur devenant, de ce fait, sans objet. La commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur puis rejeté un amendement n° 2 de M. Léonce Deprez prévoyant que le prononcé de la proposition de remise ou d’effacement des dettes par la commission de surendettement doit être précédé de l’audition du représentant des créanciers. La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les remises ou les effacements de dettes pourront être effectués sur les créances fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale, un amendement de portée identique de M. Patrick Devedjian ayant été retiré et deux amendements de repli du rapporteur devenant sans objet. La commission a adopté un amendement du rapporteur alignant la durée des incidences d’un effacement de dettes sur celle d’un plan de redressement, c’est-à-dire huit ans, un amendement de repli du rapporteur devenant de ce fait sans objet. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que la commission de surendettement choisit un médiateur pour accompagner le débiteur tout au long de la procédure. Mme Muguette Jacquaint, ayant considéré que l’amendement était satisfait, l’a retiré. - Paragraphe III bis nouveau La commission a adopté un amendement de conséquence du rapporteur modifiant l’article L. 331-10 et relatif à la gratuité de l’assistance des parties. - Article L. 332-1 du code de la consommation La commission a rejeté un amendement n° 3 de M. Léonce Deprez relatif aux pouvoirs du juge en cas d’absence de contestation des recommandations de la commission et supprimant sa compétence liée. La commission a examiné un amendement du rapporteur disposant qu’en cas d’absence de contestation par l’une des parties des mesures recommandées par la commission de surendettement, celles-ci sont revêtues de la force exécutoire après un délai d’un mois si le juge de l’exécution n’a pas statué dans ce délai Mme Véronique Neiertz, rapporteur, a expliqué que le rôle du juge de l’exécution, lorsqu’il n’est pas saisi d’une contestation, se limite à entériner les mesures recommandées par la commission de surendettement après en avoir vérifié la régularité. Pourtant, dans la pratique, ces décisions ne sont rendues que très tardivement, ce qui est dommageable pour les personnes en situation difficile. Il est donc proposé d’appliquer à la justice le même principe qu’à l’administration, c’est-à-dire que le silence gardé, passé un délai, vaut acceptation. M. Patrick Devedjian s’est opposé à l’amendement en considérant que cela revenait à supprimer en pratique le recours au juge. Celui-ci, vu l’encombrement des tribunaux, ne sera pas capable de se prononcer dans ce délai. De plus, un tel dispositif retirerait aux recommandations de la commission toute force exécutoire puisqu’elles ne feraient pas l’objet d’un jugement explicite, lequel, en termes de procédure, est indispensable. M. François Goulard a souligné le caractère anticonstitutionnel de l’amendement, puisqu’il n’existe pas en matière judiciaire de décision implicite. M. Jean Le Garrec a considéré qu’il était dangereux de ne pas prévoir de décision explicite du juge. L’amendement a été retiré par le rapporteur qui a cependant insisté sur le fait que tant que le juge ne rend pas son ordonnance, le plan ou le moratoire ne peut s’appliquer. La commission a adopté l’article 48 ainsi modifié. Article 49 (article L. 332-3 du code de la consommation) Pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations Cet article adapte aux dispositions nouvelles les pouvoirs du juge de l’exécution lorsque l’une des parties le saisit d’une contestation. Il prévoit, dans l’hypothèse où le créancier ou le débiteur conteste, dans le délai de quinze jours, soit les recommandations prises en application de l’article L. 331-7, soit le moratoire visé au premier alinéa de l’article L. 331-7-1, soit les mesures d’effacement ou de réduction résultant de l’application du deuxième alinéa du même article, que le juge est alors chargé non pas d’entériner les mesures proposées mais, au contraire, retrouve la plénitude de ses missions, y compris la vérification de la validité des créances, ou celle de l’appréciation de la situation d’insolvabilité notoire du débiteur. Le présent article prévoit que le juge n’est lié que par l’existence du “ reste à vivre ” défini conformément à l’article 43 du présent projet. La rédaction de cet article ne présente pas d’ambiguïté : dès lors que les propositions de la commission de surendettement sont contestées par l’une des parties, le juge peut, indistinctement, décider d’un moratoire, de mesures entrant dans le champ des recommandations, voire d’un effacement des dettes, puisque cet article fait référence à la totalité de l’article L. 331-7-1 (nouveau) du code de la consommation. En outre, il peut parfaitement décider de la mise en place d’un dispositif qui combine certaines des dispositions prévues en cas d’insolvabilité avec des recommandations. Il résulte donc de cet article que le juge retrouve ici la plénitude de son pouvoir d’appréciation et que le choix des mesures dont il décide ne dépend pas des appréciations de la commission. Il n’est limité que par le champ des possibilités ouvertes par la loi et par l’existence du “ reste à vivre ”. * La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que, selon qu’il est saisi soit de recommandations, soit d’un moratoire, le juge prend des dispositions entrant dans l’une ou l’autre de ces catégories mais ne peut les combiner. Le rapporteur ayant considéré que la rédaction du projet de loi était préférable car elle étend les pouvoirs du juge qui, lorsqu’il est saisi d’une contestation, pourra alors prononcer un moratoire, même s’il n’est saisi que d’un plan de redressement, l’amendement a alors été retiré par son auteur. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu disposant que la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage mentionnée dans la décision du juge ne peut plus faire l’objet de contestation. Le rapporteur s’est opposé à l’amendement en considérant que les procédures contentieuses habituelles, c’est-à-dire le droit au recours, ne pouvaient pas être écartées. La commission a rejeté l’amendement. Elle a ensuite adopté l’article 49 ainsi modifié. Article 50 (article L. 332-4 nouveau du code de la consommation) Effets de l’effacement d’une créance Cet article procède à une modification de cohérence, du fait de l’existence des possibilités d’effacement des créances à l’issue de la période de moratoire. Celles-ci donnent nécessairement lieu à une décision du juge de l’exécution, soit en application de l’article L. 332-1 du code de la consommation s’il n’y a pas de contestation, soit, après contestation de l’une des parties, en application de l’article L. 332-2 du même code. Il est logique que, même s’il est inscrit au FICP, le débiteur qui aura bénéficié d’un tel effacement soit relevé d’une interdiction d’émettre des chèques. L’article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 modifié, unifiant le droit en matière de chèque et relatif aux cartes de paiement prévoit qu’après un refus de la banque de payer un chèque pour insuffisance de provision, l’interdit peut retrouver la possibilité d’émettre des chèques dans deux cas où il justifie, après une injonction de payer : - soit avoir réglé le montant des chèques, - soit avoir payé une pénalité libératoire fixée par l’article 65-3-1 du même code à 120 francs par tranche de 1 000 francs impayés. Le présent article libère le surendetté qui a bénéficié d’un effacement de l’obligation de remplir ces conditions. Il est clair que la date d’entrée en vigueur de ce dispositif, novateur, est identique à celle de l’article L. 331-7-1 qui a prévu les possibilités d’effacement et qu’aucun texte spécifique d’application du présent article n’est indispensable. * La commission a adopté l’article 50. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le respect de leur plan de désendettement par les personnes surendettées faisant l’objet d’une interdiction bancaire entraîne la levée de cette interdiction. Article 51 (article L. 333-4 du code de la consommation) Inscription au fichier sur les incidents de paiement Le fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement (FICP) comporte “ des informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels ” (article L. 333-4 du code de la consommation). Créé par la loi de 1989, et géré par la Banque de France, il s’agit comme l’indique sa dénomination, d’une centrale purement “ négative ” ayant vocation à recenser uniquement les incidents de paiement et non les encours d’endettement, cette seconde option ayant été écartée en raison, d’une part, des menaces qu’elle faisait peser sur la vie privée, garantie par l’article 9 du code civil et par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, et, d’autre part, des problèmes techniques que poserait une telle centralisation de données. Le coût actuel du fichier est de 16,5 millions de francs. Toutefois, en 1991, le rapport Leron envisageait la création d’un fichier positif de l’endettement “ seule mesure efficace pour lutter contre l’apparition de phénomènes de surendettement provoqués par l’accumulation de dettes auprès de différents établissements de crédit. Il permettrait également de vérifier l’existence d’un véritable apport personnel dans les cas où celui-ci est exigé par la réglementation ou par la prudence ”16 Toutefois, depuis lors, nombre de voix autorisées se sont élevées contre la possibilité de créer un fichier positif de l’endettement. Dans un avis du 20 mai 1992, le Conseil national du crédit a insisté sur le risque de voir cet instrument se transformer en outil de prospection commerciale et d’être peu respectueux des libertés individuelles. En outre, un tel fichier aboutirait à mettre en place une sorte de “ norme ” d’endettement en deçà de laquelle des consommateurs seraient rejetés par le marché bancaire. De plus, le fichier - qui recense actuellement 1,2 millions d’emprunteurs - devrait changer de dimension, pour recenser quinze millions d’emprunteurs. Aussi, cette solution fut-elle écartée tant en 1989 qu’en 1995. Le FICP recense donc exclusivement, sur communication des établissements de crédit, les incidents de paiement caractérisés, définis par le règlement - modifié - du 11 avril 1990 comme les circonstances suivantes : a) Pour un même crédit comportant des échéances échelonnées, les défauts de paiement atteignant un montant cumulé au moins égal : - pour les crédits remboursables mensuellement, au triple de la dernière échéance due ; - dans les autres cas, à l’équivalent d’une échéance, lorsque ce montant demeure impayé pendant plus de quatre-vingt-dix jours ; b) Pour un même crédit ne comportant pas d’échéance échelonnée, le défaut de paiement des sommes exigibles plus de quatre-vingt-dix jours après la date de mise en demeure du débiteur d’avoir à régulariser sa situation, dès lors que le montant des sommes impayées est “ au moins égal à 3 000 F ” ; c) Pour tous les types de crédit, les défauts de paiement pour lesquels l’établissement de crédit engage une procédure judiciaire ou prononce la déchéance du terme après mise en demeure du débiteur restée sans effet. Le deuxième alinéa de l’article L. 333-4 du code de la consommation fait obligation aux établissements de crédits soumis à la loi bancaire (loi n° 84-46 du 24 janvier 1984) et aux services financiers de la Poste de transmettre les incidents soumis à recensement. Il n’y a donc pas uniquement les procédures de surendettement qui figurent au FICP, mais celui-ci recense également les mesures conventionnelles ou judiciaires de traitement du surendettement transmises, selon les cas, par la commission de surendettement ou par le juge judiciaire, c’est-à-dire les mesures prises dans le cadre d’une procédure aboutie. Il ne recense donc pas actuellement les dossiers en cours d’instruction. Les informations centralisées sont conservées par le FICP à compter de la date d’enregistrement de l’incident. Les informations concernant les mesures de traitement sont conservées pendant la durée d’application des mesures rendues exécutoires par le juge. Les renseignements du surendettement sont radiés dès la date d’enregistrement de la déclaration de paiement intégral des sommes dues par le débiteur (ou une caution autre qu’un établissement de crédit), en application du règlement du 11 avril 1990. Les établissements de crédit peuvent obtenir communication des renseignements inscrits sur le fichier. L’existence d’une inscription dans le fichier n’est donc pas, en elle-même, un obstacle à l’octroi d’un crédit mais constitue seulement une information. Toute remise de copie de ces informations à des tiers est interdite, même à l’intéressé. Les personnes inscrites au FICP peuvent cependant exercer leur droit d’accès conformément aux articles 34 et 35 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Elles s’adressent alors à un guichet de la Banque de France qui leur communique oralement les informations qui les concernent. On retiendra donc que l’existence même du fichier ne remet en cause ni le principe de l’octroi d’un crédit à une personne, ni le secret bancaire, ni l’application de la loi “ informatique et libertés ” à laquelle l’article L. 333-4 du code de la consommation ne déroge pas s’agissant du droit d’accès et de rectification de données nominatives. Le présent article ne remet pas en cause ce dispositif. Il ne tend à modifier que les conditions dans lesquelles les procédures de surendettement sont recensées au FICP. A l’heure actuelle sont recensées : - les mesures prises dans le cadre d’un plan amiable ; - les recommandations prises en application de l’article L. 331-7 du code de la consommation et rendues exécutoires par le juge de l’exécution ; - les autres décisions du juge de l’exécution prises en vertu de l’article L. 333-2 du code de la consommation. Le présent article tire les conséquences des nouvelles dispositions sur le surendettement. I.- Le dispositif ne prévoit pas que la commission de surendettement informe la Banque de France de l’ouverture d’une procédure. Celle-ci ne donne lieu à inscription que lorsque le dossier est jugé recevable par la commission de surendettement ou par le juge. Ce dispositif est de nature à éviter dans certains cas un surendettement actif, puisque tous les établissements prêteurs seront informés, s’ils en font la demande, de l’existence d’une procédure de surendettement. Cette disposition, parfaitement logique, correspond à une demande formulée par le Conseil national de la consommation 17. Le deuxième alinéa de l’article L. 333-4 du code de la consommation, vise la signature des plans conventionnels, dont toutes les mesures sont communiquées. Tel était déjà le cas dans la rédaction de l’article L. 333-4 actuellement en vigueur. En revanche, la nouvelle rédaction apporte une précision s’agissant de la durée de conservation - qui est celle de la durée du plan. Les troisième et quatrième alinéas de ce même article adaptent le texte en vigueur, afin de permettre l’inscription des mesures de moratoires visées à l’article L. 331-7-1 nouveau du code de la consommation. Ici encore, une précision est apportée quant à la durée d’inscription de ces renseignements : pendant la durée de la suspension de l’exigibilité des créances - soit trois ans au maximum - ou, en cas de réduction des créances, à l’issue de cette phase, en fonction de l’importance de la réduction, sans pouvoir excéder dix ans. Curieusement, dans ce cas, la durée de l’inscription devra donc faire, selon le projet, l’objet d’une disposition prise par le juge. Des durées différentes pourront donc concerner des réductions ou des effacements identiques. II.- Le II de cet article corrige une malfaçon de l’article L. 333-6 du code de la consommation, qui vise les attributions dévolues dans les départements d’outre-mer à l’institut d’émission des départements d’outre-mer - non par application du “ présent article ” - mais de l’ensemble du chapitre III qui inclut l’article L. 333-4 du code de la consommation. * La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian disposant que toute personne saisissant la commission de surendettement fait l’objet d’une inscription d’office au fichier des incidents caractérisés de paiement (FICP), cette inscription étant levée de plein droit si le dossier est déclaré irrecevable par la commission. Le rapporteur, tout en confirmant son attachement au principe de l’inscription du débiteur au FICP, s’est opposé à l’amendement qui déclenche cette inscription avant même que la personne ait été reconnue comme surendettée. Cela est à la fois trop risqué pour les débiteurs - notamment les artisans et les commerçants - et trop lourd à gérer pour la Banque de France. L’amendement a été retiré par son auteur. La commission a rejeté, après avis défavorable du rapporteur, un amendement de Mme Janine Jambu supprimant de l’article les dispositions qui prévoient que le FICP recense également les mesures des plans conventionnels, des recommandations et de réduction totale des dettes. La commission a examiné, en discussion commune, un amendement du rapporteur supprimant la faculté dont dispose le juge d’apprécier la durée d’inscription au FICP des mesures d’effacement ou de réduction de la dette et ramenant cette durée à huit ans, et un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que les mesures d’effacement ou de réduction de la dette peuvent demeurer inscrites au fichier des incidents de paiement pour une durée maximale de dix ans. Le rapporteur a rappelé qu’elle avait souhaité, dans tout le texte, harmoniser à huit ans les délais applicables en matière de surendettement. L’amendement effectue donc une modification de coordination et supprime l’appréciation du juge sur la durée d’inscription, qui n’est pas nécessaire. La commission a adopté l’amendement du rapporteur, M. Patrick Devedjian ayant retiré son propre amendement pour s’associer à celui du rapporteur. La commission a ensuite adopté l’article 51 ainsi modifié. La commission a rejeté un amendement n° 5 de M. Léonce Deprez prévoyant une forclusion pour absence de déclaration de créances. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que les frais d’huissier de justice sont à la charge du créancier dès lors que la commission de surendettement a constaté que le débiteur se trouve dans une situation d’insolvabilité visée à l’article L. 331-7-1 du code de la consommation. Le rapporteur a précisé qu’il s’agissait de mettre à la charge du créancier les frais d’huissier lorsque le débiteur engagé dans une procédure de surendettement est dans l’incapacité de payer. M. Patrick Devedjian a considéré que l’amendement n’était pas pertinent car il ne correspond pas aux situations qui peuvent se présenter. En effet, s’il s’agit de procédures de recouvrement engagées par des commerçants ou des organismes de crédit, les frais ne sont pas systématiquement dûs et le juge peut alors en apprécier le montant ; d’autre part, lorsqu’il s’agit de procédures fiscales, elles font intervenir l’agence judiciaire du Trésor ; enfin, il existe des frais d’huissier obligatoires liés à des procédures judiciaires. L’amendement ne peut pas appréhender ces différences de situations et l’on ne peut punir les créanciers en les obligeant à payer ce qui n’est pas dû par eux. M. Alfred Recours a souligné que de nombreux organismes de crédit à la consommation font preuve, lorsqu’une procédure de surendettement s’engage, d’un véritable harcèlement des débiteurs, afin de recouvrer des dettes qui doivent normalement faire l’objet d’un examen par la commission de surendettement. C’est dans ces circonstances que les débiteurs sont amenés à payer des frais importants. Le rapporteur, après avoir déploré que dans ce cas, les débiteurs acceptent de payer des frais alors que ceux-ci ne sont pas dûs parce qu’ils sont mal informés, qu’en outre le recouvrement de créances fiscales donne parfois lieu à des actes d’huissiers, a retiré son amendement. Article additionnel après l’article 51 (article 302 bis Y du code général des impôts) Taxe sur les actes des huissiers de justice La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer la taxe forfaitaire de 60 francs sur les actes des huissiers de justice, son auteur ayant précisé que le Gouvernement serait amené en conséquence à abaisser le tarif des huissiers de manière à ce que les surendettés ne voient leurs dettes artificiellement gonfler par l’ajout de frais souvent importants. Article additionnel après l’article 51 Tarifs des actes des huissiers de justice La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant qu’un décret fixera les tarifs applicables aux huissiers de justice dès lors que la procédure concerne un ménage dont la commission de surendettement a vérifié qu’il se trouve dans une situation d’insolvabilité, son auteur ayant indiqué que les frais d’huissier doivent être différenciés, donc abaissés, en cas de procédure de surendettement et M. Patrick Devedjian ayant déclaré être favorable à ce dispositif. Article 52 (article L. 331-7 du code de la consommation) Conditions d’entrée en vigueur du chapitre premier du livre 3, La date et les conditions d’entrée en vigueur du chapitre premier sont renvoyées par le présent article à un décret en Conseil d’Etat. L’existence d’un tel décret ne se confond pas avec celle du décret simple visé aux articles 43 et 49 s’agissant de la fixation de la part de ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage. La partie du texte sur le surendettement, y compris les modifications relatives à la composition et au fonctionnement de la commission de surendettement, entrera donc en vigueur au moment de la publication du décret en Conseil d’Etat. L’intervention dudit décret en Conseil d’Etat abrogera, par conséquent le décret n° 95-680 du 9 mai 1995 et par voie de conséquence, la circulaire du 28 septembre 1995 prise pour l’application de ce texte. Il implique également la refonte du règlement n° 90-05 du 11 avril 1990 relatif au FICP. Les dispositions nouvelles relatives au surendettement seront applicables aux procédures en cours dès lors que le juge n’aura pas statué sur celles-ci. Une application uniforme de cette entrée en vigueur aux dossiers non aboutis poserait cependant des problèmes s’agissant des dossiers en phase de conciliation, puisqu’en application des articles 44 et 45, l’information des créanciers et du débiteur et les délais de quarante-cinq et de vingt jours pour contester le montant des créances doivent nécessairement précéder l’élaboration du plan de redressement proprement dit. Aussi, il est parfaitement logique que ces dispositions ne soient pas applicables dès lors que l’état d’endettement du débiteur a déjà été dressé par la commission. Dans le cas inverse, elles auraient une sorte de portée rétroactive et retarderaient inutilement des procédures en cours. En revanche, une telle exception ne vaut ni pour la définition des ressources nécessaires à la couverture des dépenses courantes du ménage (article 43) ni pour la mise en place des moratoires (article 49) dont l’application sera donc immédiate. * La commission a adopté l’article 52 sans modification. Article additionnel après l’article 52 Application de la procédure de surendettement à la caution La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant qu’en cas de procédure de surendettement, le prêteur ne peut se prévaloir du cautionnement dont il bénéficie et que si un plan amiable ou des recommandations ne peuvent être menées à leur terme, la caution bénéficie de plein droit de tous les aménagements consentis à l’emprunteur principal, son auteur ayant précisé qu’il s’agissait de prévoir que les cautions sont incluses dans la procédure de surendettement et que dès lors qu’un plan, des recommandations ou un moratoire sont prononcés, les mesures valent ipso facto pour la caution du surendetté. Article additionnel après l’article 52 (article 2013 du code civil) Forme du contrat de cautionnement La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant qu’à peine de nullité, le contrat de cautionnement comporte mention du montant maximum pour lequel il est consenti, y compris les accessoires ou les frais. Le rapporteur a précisé qu’il s’agit de faire figurer dans les contrats de cautionnement le montant maximum de la dette, y compris les éléments adventices de celle-ci, pour laquelle la caution s’engage, dans la mesure où, très souvent, une personne qui se porte caution ne sait pas qu’elle peut s’engager à supporter des frais beaucoup plus importants que le montant initial de la dette ou du bien sur lequel porte la caution. M. Patrick Devedjian a suggéré de compléter l’amendement afin de préciser qu’il s’agit du montant maximum “ à l’égard de la personne cautionnée ” et s’est déclaré favorable à ce dispositif. La commission a adopté l’amendement ainsi modifié. Article additionnel après l’article 52 (article 2024 du code civil) Limitation de la responsabilité de la caution La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le montant des dettes résultant du cautionnement ne peut avoir pour effet de priver la personne physique qui s’est portée caution d’un minimum vital de ressources, le rapporteur ayant rectifié la rédaction pour indiquer qu’il s’agit du cas où la caution est mise en cause. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que l’obligation résultant du cautionnement s’éteint dès la nullité du contrat pour lequel elle a été consentie. Le rapporteur a indiqué que l’amendement vise à aller à l’encontre d’une jurisprudence récente de la Cour de cassation qui a décidé qu’en dépit de la nullité du contrat qui avait provoqué la caution, celle-ci produit des effets jusqu’à restitution du bien. M. Patrick Devedjian s’est interrogé sur la pertinence de l’amendement dans la mesure où seul le juge peut apprécier le sort de l’obligation résultant du cautionnement, laquelle fait partie du contrat. S’il estime devoir faire perdurer l’obligation au-delà même de la nullité du contrat, c’est qu’il constate que la caution a commis un abus de confiance vis-à-vis de la vraie victime qui est, dans ce cas, le débiteur. L’amendement est également dangereux car il favorise des détournements visant à se libérer du cautionnement. Le rapporteur, après avoir souligné la nécessité de limiter les cautionnements dont l’usage frôle l’escroquerie, a retiré son amendement. Chapitre 2 Saisies immobilières et interdiction bancaire La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le plan départemental de logement institue un fonds de solvabilisation des accédants à la propriété en difficulté, confrontés à un risque de procédure de saisie immobilière, dont la mission est de permettre une recomposition de la dette de l’accédant à la propriété par portage de celle-ci. Article 53 (articles 706 et 706-1 nouveau du code de procédure civile) Conditions de remise en vente du bien immobilier après fixation de la mise à prix par le juge Régie par les articles 673 et suivants du code de procédure civile (ancien) la saisie immobilière est une voie d’exécution forcée permettant au créancier, poursuivant, d’obtenir un paiement de ses créances. Le poursuivant établit, par l’intermédiaire de son avocat, un cahier des charges, dans lequel il fixe une mise à prix. A défaut d’enchères lors de l’audience d’adjudication, le poursuivant est déclaré adjudicataire au montant de la mise à prix. Ce mécanisme conduit donc le poursuivant à pouvoir obtenir un bien à un prix très inférieur à sa valeur vénale, surtout s’il n’y a pas d’enchères ou si elles aboutissent à très faiblement majorer la mise à prix. Pour lutter contre les adjudications faites à vil prix au poursuivant ou à une filiale constituée par lui qui enchérit faiblement sur la mise à prix, souvent fixée en fait au montant de la créance du saisissant, la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 ouvre une possibilité de contestation, devant le juge des saisies, des mises à prix “ manifestement sous-évaluées ”. En vertu du sixième alinéa de l’article 690 du code de procédure civile (ancien) tel qu’il résulte de cette loi : “ Le montant de la mise à prix du logement principal du débiteur fixé par le poursuivant peut faire l’objet d’un dire pour cause d’insuffisance manifeste. Le tribunal tranche la contestation en tenant compte de la valeur vénale de l’immeuble ainsi que des conditions du marché, le cas échéant, après consultation ou expertise. ” Cette disposition, introduite par l’article 2 de la loi de 1998, est la plus innovante de ce texte, puisqu’elle permet à l’une des parties – mais en pratique il s’agit toujours du débiteur – si elle apporte la preuve de l’insuffisance manifeste de la mise à prix d’obtenir une mise aux enchères à un prix supérieur. On observera cependant que le texte ne règle pas explicitement les moyens de preuve de cette insuffisance, et qu’il paraît peu opportun qu’elle se traduise par des frais supplémentaires pour le requérant compte tenu de la situation de ce dernier. On peut imaginer, faute d’une mise en pratique suffisamment étayée de ce dispositif, que des observations émanant de professionnels de l’immobilier seront suffisantes. Toutefois, il est clair que cette solution est un pis-aller : les frais de consultation ou d’expertise viendront s’ajouter aux frais de vente, et le résultat risque de s’avérer très infructueux pour le débiteur. Dans l’hypothèse où le juge trancherait en sa faveur, en effet, la procédure va, certes, s’engager sur une mise à prix d’un niveau plus favorable que celui établi par le poursuivant. Pour autant, le résultat final est toujours aussi aléatoire pour le saisi. En effet, même une fois cette phase acquise, la loi de 1998 prévoit des conditions spécifiques de vente du bien immobilier, s’il n'y a pas eu d’enchère : “ Le bien est immédiatement remis en vente sur baisses successives du prix fixées par le juge, le cas échéant jusqu’au montant de la mise à prix initiale. A défaut d’adjudication, le poursuivant est déclaré adjudicataire pour la mise à prix initiale ”. On remarquera que ce texte n’impose pas de paliers minimum de baisses. Le I du présent article abroge ce dispositif de remise en vente – qui date de la loi du 23 janvier dernier – et lui substitue de nouvelles modalités figurant au II : - la remise en vente n’a pas lieu immédiatement mais à une audience suivante laquelle ne peut être éloignée de plus de soixante-dix jours de la première mise aux enchères infructueuse ; de fait, les conditions de publicité de cette nouvelle mise aux enchères imposent un délai minimal d’au moins quinze jours ; - lors du renvoi, il est procédé à la remise en vente sur la base du prix réévalué ; - la plus grande nouveauté du dispositif proposé réside dans le dernier alinéa du présent article, lequel prévoit alors que le bien est remis en vente non pas par baisses successives jusqu’au prix établi par le poursuivant, mais au prix établi par le juge. A défaut d’enchères pendant cette phase, le prix ne serait donc plus abaissé par paliers. Le bien serait, dans cette hypothèse, adjugé d’office au poursuivant, au prix fixé par le juge. De telles dispositions pourraient évidemment paraître strictes pour les poursuivants. Cette vision omettrait cependant deux points qu’il convient de rappeler : - d’une part, la procédure en question est provoquée par le poursuivant lui-même qui a fixé au départ un prix manifestement sous-évalué, parfois établi au montant de la dette due, alors que le bien a une valeur intrinsèque nettement supérieure. C’est donc la possibilité pour le débiteur d’obtenir un gain disproportionné – lorsqu’il n’y aura pas d’enchères – qui conduit à la fixation d’un prix supérieur à la mise aux enchères par le juge ; - il convient de ne pas oublier, en outre, le caractère déséquilibré inhérent à une procédure de vente forcée du bien, dans laquelle la personne saisie possède bien peu de moyens de se défendre. Le dispositif proposé par le présent article remédie donc, partiellement, au caractère spoliateur que présente une vente forcée, laquelle peut se conclure à un prix particulièrement sous-évalué s’il n’y a pas d’enchères. Le poursuivant prend donc alors le “ risque ” de devoir acquérir le bien au prix fixé par le juge, à moins qu’il n’opte pour l’abandon des poursuites. Encore conviendrait-il de préciser – c’est dans ce sens que le rapporteur entend ce dispositif – que l’abandon des poursuites est définitif et que l’adjudicataire qui abandonne ne saurait entamer une nouvelle procédure de saisie pour la même créance, sur les mêmes biens. Sans qu’il soit besoin, sur ce point, de préciser la rédaction du texte, il convient toutefois que les travaux préparatoires lèvent toute ambiguïté à ce sujet. * La commission a adopté l’article 53 sans modification. Article 54 (article 706-2 nouveau du code de procédure civile ancien) Possibilité pour l’adjudicataire d’office de trouver un autre acquéreur Le présent article n’appellera pas un long commentaire, dans la mesure où il vise simplement à permettre au poursuivant – qui a été “ contraint ” d’acquérir à un prix supérieur à celui qu’il escomptait – de trouver un acquéreur de substitution dans les deux mois suivant la dernière adjudication. Cette possibilité, ouverte au premier alinéa de l’article 706-2 du code de procédure civile, n’est conditionnée que par le fait que le nouvel acquéreur remplit les conditions fixées par la loi pour acquérir. Ceci exclut, conformément à l’article 711 du code de procédure civile (ancien), les avocats des poursuivants, les membres du tribunal, les saisis eux-mêmes et les personnes “ notoirement insolvables ”. Ce dispositif laisse donc toute latitude au poursuivant pour trouver un “ repreneur ” qui se substitue à lui-même, même si ce dernier n’a pas entendu participer aux enchères. Le deuxième alinéa de cet article établit des formalités simplifiées en cas de substitution. Si celle-ci doit naturellement résulter d’un accord exprès du nouvel acquéreur et du poursuivant, cet accord revêt la simple forme d’une déclaration conjointe, présentée par l’avocat du poursuivant, annexée au jugement et publiée. Aucun mécanisme d’opposition n’est alors possible de la part du saisi, ni de tiers - sauf dans le cas, hautement improbable, dans lequel le nouvel acquéreur ne répondrait pas aux conditions légales - ou si une erreur matérielle se produit. En toute hypothèse, il n’est pas utile de prévoir l’information des tiers, puisqu’elle ne les concerne pas, ni, pour le même motif, celle de la personne saisie qui est certaine du prix d’acquisition mais ne peut ni enchérir elle-même, ni s’opposer à la substitution. L’article 716 du code de procédure civile (ancien) dispose que : “ l’expédition ou le titre délivré à l’adjudication n’est signifié qu’à la partie saisie... l’adjudicataire est tenu de faire publier son titre dans les deux mois de sa date, à peine de revente sur folle enchère ... ”. Il est donc logique que le présent article fasse jouer des possibilités de substitution durant ce même délai. Le troisième alinéa du présent projet prévoit donc, dès lors que la possibilité de substitution existe, un report des délais de publication des titres : s’il n’y a pas eu de substitution, le délai sera de quatre mois à compter de l’adjudication, c’est-à-dire les deux mois pendant lesquels la substitution est possible auxquels s’ajoute un délai de publication de deux mois. S’il y a eu substitution, la publication doit intervenir dans les deux mois suivant la déclaration de substitution mentionnée au deuxième alinéa. Peut-être aurait-il été plus judicieux de prévoir que le délai ne court qu’à compter de la délivrance du récépissé, dans la mesure où les formalités d’enregistrement au greffe peuvent prendre quelques jours. Toutefois, ce point n’est pas fondamental, la plupart des greffes délivrant les titres immédiatement. En outre, il faut souligner que les délais prévus à l’article 716 du code de procédure pénale courent à compter de la date du titre et non de celle de sa délivrance. Il est donc logique, par assimilation, de retenir comme point de départ du délai de deux mois celui de la signature de la déclaration et non celui de la remise du récépissé. En outre, il faut souligner que la publication est de l’intérêt du poursuivant, puisque le mécanisme de folle enchère impliquerait, le cas échéant, qu’il supporte la différence entre le prix auquel le bien a été adjugé d’office et le prix obtenu à la suite de la folle enchère, conformément à l’article 741a du code de procédure civile (ancien). * La commission a adopté l’article 54 sans modification. Article 55 (article 716 du code de procédure civile ancien) Publication du jugement d’adjudication Cet article procède à une simple modification de cohérence : dans la mesure où, du fait de la possibilité de substitution, les délais de publication des titres dérogent, en vertu de l’article 54 du présent projet, au “ droit commun ” de la publication tel qu’il résulte de l’article 716 du code de procédure civile (ancien), il convient de prévoir une mention de ces dispositions dérogatoires dans cet article. * Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission a adopté l’article 55 ainsi modifié. Article 56 (articles 696, 697, 698, 699 et 700 du code de procédure civile, ancien) Fixation par décret de l’ensemble des règles relatives à la publicité des opérations d’adjudication Le présent article vise à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les règles relatives à la publicité des ventes par adjudication : - le I prévoit le principe de la publicité dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d’Etat, - le II abroge les dispositions de quatre articles du code de procédure civile (ancien) qui fixent les conditions de publicité de la vente par annonces légales, insertion dans un journal ou affichage et les pouvoirs du président du tribunal pour restreindre la publicité ou, au contraire, autoriser une publicité supplémentaire ; - le III enfin fixe la date d’application de cet article. Le rapporteur doit faire part de sa perplexité devant un article qui, sous des apparences anodines, vise à renvoyer au pouvoir réglementaire toutes les dispositions relatives à la publicité des saisies immobilières en les abrogeant. La publicité de la vente forcée est naturellement protectrice pour celui qui subit la saisie. Sans vouloir procéder ici à l’énumération des articles 696, 698, 699 et 700 du code de procédure civile (ancien), dont le texte figure dans le tableau comparatif du présent rapport, il convient d’observer que ces dispositions ne peuvent pas être rangées parmi celles qui relèvent du pouvoir réglementaire sans qu’un doute quant à leur caractère législatif subsiste, pour nombre d’entre elles. Sans prétendre ici à l’exhaustivité, le rapporteur tien à souligner que : - L’article 696 du code prévoit une publicité portant sur des éléments tels que le nom et la demeure des parties, ce qui touche naturellement au respect de la vie privée lequel relève du domaine de la loi, voire au respect du secret bancaire. - Le même article fait état de la publicité du prix de vente de l’immeuble, lequel permet le cas échéant au saisi d’obtenir un meilleur prix pour son bien, ce qui paraît concerner le droit de propriété, que l’article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi. - L’indication d’éléments concrets liés à l’adjudication, qui touche naturellement aux conditions de la vente par mise aux enchères et à la procédure civile, serait également abrogée. - La possibilité laissée à l’article 700 au président du tribunal de restreindre la “ publicité légale ”, qui, ici encore, touche les conditions essentielles de l’enchère est également incluse dans le champ d’application du présent article. - Les pouvoirs ou obligations des avocats et des huissiers concernent également la procédure civile. Certes, le caractère désuet d’une partie du dispositif ne saurait échapper au lecteur, même peu averti, comme par exemple la possibilité d’autoriser une publicité supplémentaire par “ son de cloche, trompe ou tambour ” (article 700). On peut également s’interroger sur le coût de ces dispositifs. Mais ceci ne justifie pas que le Parlement soit dessaisi de la fixation de toutes les règles de publicité en matière de vente sur saisie, lesquelles peuvent - et doivent - être protectrices des droits du saisi, puisqu’une publicité plus large permet naturellement des enchères plus favorables à l’intéressé. Le rapporteur souligne enfin que l’article 37, alinéa 2, de la Constitution permet au Premier ministre d’obtenir rapidement le “ déclassement ” de telle ou telle mesure qui apparaîtrait d’ordre réglementaire, sans pour autant que le Parlement abandonne sa compétence. * La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par le rapporteur. Le rapporteur a exposé que le caractère réglementaire de l’ensemble des dispositions relatives à la publicité de l’adjudication en cas de vente aux enchères n’était pas fondé s’agissant de matières susceptibles de concerner le domaine du droit de propriété, des obligations civiles, des pouvoirs des avocats ou du président du tribunal. M. Patrick Devedjian a indiqué que, toutefois, l’article ne portant que sur les modalités de la publicité de ces opérations, comme les obligations de parution dans quatre quotidiens, il n’y avait pas lieu de le supprimer. Le rapporteur a répondu que le caractère réglementaire de tout le dispositif n’allait pas de soi. La commission a adopté cet amendement et a donc supprimé l’article 56. Article additionnel après l’article 56 (article 714 du code de procédure civile (ancien)) Imputation en priorité sur le capital du produit des saisies La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que le produit de la vente aux enchères d’un bien est affecté en premier lieu au remboursement du capital. Mme Véronique Neiertz, rapporteur, a indiqué qu’il s’agissait de mettre fin à des situations de surendettement qui s’autogénèrent par accumulation d’intérêts. M. Jean Le Garrec a souligné le caractère essentiel et très positif de cette disposition. M. Patrick Devedjian a exposé qu’elle n’était pas contraire au principe du code civil selon lequel tout paiement devait être affecté prioritairement à la dette que le débiteur a le plus intérêt à éteindre. La commission a adopté cet amendement. La commission a rejeté deux amendements présentés par Mme Janine Jambu : - le premier tendant à supprimer de l’article 715 du code de procédure civile (ancien) la nécessité qu’il y ait eu préjudice pour annuler une vente, le rapporteur ayant précisé que le code était suffisamment explicite à cet égard ; - le second exonérant en matière de saisie immobilière les débiteurs insolvables des frais de poursuite et de recouvrement, le rapporteur ayant indiqué que des amendements précédemment adoptés répondaient à cette préoccupation. Article 57 (articles 53 et 169-1 (nouveau) de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises) Levée de l’interdiction d’émettre des chèques Comme l’article 50 du présent projet, lequel visait les cas d’effacement des dettes, le présent article instaure deux cas dans lesquels les intéressés retrouvent la possibilité d’émettre des chèques. I. Le 1° du présent article concerne la situation des créanciers au cours de la procédure d’observation, laquelle constitue la première phase de la procédure de redressement judiciaire. L’article 53 de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, fixe le régime de déclarations des créances fait par le créancier ou par son mandataire ou préposé. L’article 52 de cette loi dispose que le débiteur remet au représentant des créanciers la liste des créances. A défaut de déclaration, l’article 53 prévoit une forclusion des créances, sauf si le créancier peut établir que la défaillance n’est pas de son fait. Dans ce cas, la charge de la preuve incombe à celui-ci. Une action en relevé de forclusion est possible dans le délai d’un an à compter de la décision d’ouverture. Le dernier alinéa de l’article 53 dispose que : “ les créances qui n’ont pas été déclarés et n’ont pas donné lieu à relevé de forclusion sont éteintes ”. Le dispositif proposé comble une lacune de ce texte, puisque l’extinction, dans ces conditions, d’une créance n’entraîne pas la régularisation automatique de l’incident de paiement pour le débiteur. Les dispositions de l’article 65-3 du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement, impliquant le règlement d’un chèque impayé et le paiement de pénalités libératoires, déjà décrites dans le commentaire de l’article 50 du présent projet deviennent applicables, même en cas d’extinction des créances non déclarées - et non réclamés dans le délai d’un an. Il est donc parfaitement logique de prévoir, dans ce cas, que le débiteur mis en liquidation judiciaire retrouve la possibilité d’émettre des chèques lorsqu’il est interdit bancaire du fait du non-paiement des créances en cause. Bien que ce dispositif ne présente qu’un lointain rapport avec le surendettement et a fortiori avec l’exclusion, le rapporteur doit souligner sa logique. Il convient toutefois de préciser que le dispositif ne pourra être appliqué qu’une fois un décret d’application sera intervenu pour préciser, en particulier, les conditions dans lesquelles le banquier s’assurera de l’absence d’une action en relevé de forclusion. La date d’entrée en vigueur de ces dispositions nouvelles sera donc celle de cet article et du décret d’application. L’article n’entraîne donc pas de levées rétroactives d’interdits bancaires résultant des procédures achevées avant son entrée en vigueur mais sera applicable aux procédures achevées postérieurement à cette date, passé le délai d’un an. II. Le dispositif du 2° est plus novateur. Il concerne la clôture de la liquidation. Conformément à l’article 169 de la loi de 1985, les créanciers ne retrouvent pas, alors, leur droit de poursuite individuelle, sauf dans des exceptions spécifiquement énumérées par cet article, notamment la fraude, la faillite civile ou en cas de condamnation pénale. Le nouvel article 169-1 prévoit la suspension de l’interdiction d’émettre des chèques en cas de clôture de la liquidation. Une telle possibilité est déjà ouverte par l’article 69-1 de la loi de 1985 en cours de plan de redressement ; mais il s’agit alors d’une faculté pour le tribunal: “ Lorsque le débiteur fait l’objet d’une interdiction d’émettre des chèques conformément à l’article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif au cartes de paiement, mise en oeuvre à l’occasion du rejet d’un chèque émis avant le jugement d’ouverture de la procédure, le tribunal peut prononcer la suspension des effets de cette mesure pour une durée ne pouvant excéder les délais arrêtés en application de l’article 74 ou de l’article 75, selon le cas. La décision du tribunal prononçant, en application de l’article 80, la résolution du plan met fin de plein droit à la suspension des effets de l’interdiction. Le respect des échéances et des modalités prévues par le plan vaut régularisation de l’incident au sens de l’article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 précité. ” Cette faculté ouverte au juge en cours de procédure est concrètement régie par l’article 103-1 du décret n° 85-1388 du 27 décembre 1985 relatif au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises, lequel dispose notamment : “ Art. 103-1.- A la demande de l’administrateur s’il en a été désigné un, du commissaire à l’exécution du plan ou du débiteur, le tribunal peut, dans le jugement arrêtant le plan de continuation ou par décision ultérieure, prononcer la suspension des effets d’une interdiction d’émettre des chèques en application du premier alinéa de l’article 69-1 de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985. (...) ”. En outre, l’article 27-1 du décret du 22 mai 1992 fixe les conditions de transmission des décisions visées à l’article 103-1 du décret de 1985 de la Banque de France, dans les deux jours suivant leur notification, à chaque banquier ayant déclaré des incidents de paiement. “ En cas de suspension des effets d’une mesure d’interdiction d’émettre des chèques, le tiré transmet à la Banque de France, au plus tard le deuxième jour ouvré suivant la réception de la décision du tribunal, les demandes d’annulation de chacune des déclarations des incidents mentionnés par cette décision. ” Le dispositif proposé pour le II du présent article s’inspire largement de ce dispositif de suspension d’interdiction d’émettre des chèques. Mais il crée une obligation et non une faculté. Il prévoit à l’issue de la procédure une suspension des effets d’une mesure d’interdiction et non pas une régularisation de l’incident de paiement. Il s’agit d’une suspension puisque si une nouvelle liquidation a lieu, notamment en cas de fraudes, l’interdiction s’appliquera à nouveau ; mais cette suspension produit les mêmes effets que la régularisation, notamment en ce qui concerne l’exonération pour les débiteurs, du paiement des pénalités libératoires. Ici encore, le dispositif est assez éloigné du traitement du surendettement. Il n’entretient qu’un très lointain rapport avec les objectifs de la loi mais concerne la régularisation des incidents après la clôture d’une procédure spécifique au droit commercial. Le rapporteur souhaiterait toutefois indiquer que ce texte ne doit pas s’interpréter comme s’appliquant à des procédures de liquidation judiciaire déjà clôturées ayant donné lieu à des inscriptions au fichier, conformément à l’article 5 du décret de 1985, pour une durée de dix ans (à défaut de régularisation). Il convient donc de préciser la date d’entrée en vigueur, afin que les incidents actuellement enregistrés, pour lesquels les procédures de liquidation sont closes, et qui n’ont pas donné lieu à régularisation, ne soient pas inclus dans le champ d’application du II ci-dessus. * La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à réparer une omission sur la date d’entrée en vigueur et sur les conditions d’application de cet article. La commission a adopté l’article 57 ainsi modifié. Article additionnel après l’article 57 Prohibition du démarchage financier auprès des mineurs La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur, visant à interdire tout démarchage financier auprès des mineurs. La commission a rejeté deux amendements présentés par M. Alain Veyret : - le premier ayant pour effet d’éteindre les dettes nées d’une activité professionnelle dès la liquidation des biens du débiteur ; - le second tendant à l’extinction des dettes générées par la détention d’un bien dès lors que ce dernier a fait l’objet d’une vente judiciaire. ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Articles additionnels avant l’article 42 Amendements présentés par Mme Janine Jambu : • I.- Chaque institution bancaire a obligation de créer au moins un poste de médiateur chargé de régler à l’amiable les conflits entre l’institution bancaire et les usagers. II.- Lorsque la provision sur le compte est insuffisante - mais que ce dernier est crédité d’au moins un tiers de la somme présentée à l’encaissement - le banquier tiré paye le bénéficiaire du paiement à concurrence du solde créditeur. Il adresse au bénéficiaire du paiement un chèque dont le montant est égal à la créance non encore perçue et en informe immédiatement le tireur. Ce chèque de remplacement, adressé au bénéficiaire, émis par le tiré est supposé l’être par le tireur dont le compte sera débité en cas de présentation. Le banquier tiré doit, en tout état de cause payer même partiellement le bénéficiaire d’un paiement, avant de débiter le compte du tireur de frais éventuels. Si, lors de la présentation du chèque de remplacement, la provision est inexistante, indisponible ou insuffisante, les dispositions du décret du 30 octobre 1935 modifié son applicables. III.- Sont insérés après l’article 65-1 du décret du 30 octobre 1935 précité, les articles suivants : “ Art. 65-1-1.- Nonobstant les cas où s’applique l’article 67 du décret du 30 octobre 1935 modifié, le tireur, émetteur de bonne fois de chèques sans provision d’un montant total supérieur à 5 000 francs, qui n’est manifestement pas en mesure de régulariser sa situation dans un délai d’un mois après que lui soit signifié par l’établissement bancaire le refus d’accepter le découvert ainsi occasionné, peut engager, devant une commission départementale de traitement des impayés bancaires, une procédure de règlement amiable qui vise à l’élaboration d’un plan conventionnel entre l’établissement bancaire et le tireur ”. IV.- Sont supprimés les articles 65-3, 65-3-1 à 65-3-5 du décret du 30 octobre 1935 précité. • I.- Il est créé un livret d’épargne équipement ménager pouvant être souscrit pour une durée de un à trois ans. Il est rémunéré à un taux qui ne peut pas être inférieur à celui du livret A. Les intérêts sont exonérés d’impôts sur le revenu. Il donne droit au versement par l’Etat d’une prime proportionnelle au montant des sommes déposées et tenant compte de la régularité des versements. Un décret précise les conditions d’application du présent article. II.- Les taux du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune sont relevés de 10 %. ” (Retiré en commission) • Après l’article L. 311-2 du code de la consommation, il est inséré un article ainsi rédigé : “ Art. L. 311-2-1.- Le taux d’intérêt effectif global applicable à toute opération de location avec option d’achat portant sur les biens de consommation courante ne peut excéder le taux des prêts usuraires définis à l’article L. 313-3. Toute infraction aux présentes dispositions entraîne les sanctions prévues à l’article L. 313-5 en cas de dépassement du taux de l’usure. Toute récidive est obligatoirement sanctionnée par la fermeture de l’établissement pour une durée d’un mois à un an. ” Article 42 Amendement présenté par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : Dans la deuxième phrase du dernier alinéa de cet article, après les mots : “ le secrétariat ”, insérer les mots : “ et qui n’a pas voix délibérative...(le reste sans changement) ”. (Retiré en commission) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : I.- Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article le mot : “ deux ” est remplacé par le mot : “ trois ”. II.- En conséquence, dans le même alinéa, remplacer les mots : “ l’autre ”, par les mots : “ les deux autres ”. (Devenu sans objet) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : I.- Dans la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article, le mot : “ deux ” est remplacé par le mot : “ trois ”. II.- En conséquence, dans le même alinéa, remplacer les mots : “ l’autre ” par les mots : “ les deux autres ”. (Devenu sans objet)) Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Compléter le deuxième alinéa de cet article par la phrase suivante : “ La commission comprend en outre, la présence d’un travailleur social disposant d’une voix consultative, lors des délibérations. ” Article 43 Amendement présenté par M. André Schneider : Rédiger ainsi cet article : “ L’article L. 331-2 du code de la consommation est ainsi rédigé : “ La commission a pour mission de traiter, dans les conditions prévues par le présent chapitre, la situation de surendettement des personnes physiques, caractérisée par l’impossibilité manifeste pour le débiteur de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir. “ La définition des dettes d’origine professionnelle fera l’objet d’un décret en Conseil d’Etat ”. Amendement n° 1 présenté par M. Léonce Deprez Avant le premier alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Dans l’article L. 331-2 du code de la consommation, les mots “ bonne foi ” sont supprimés. ” Amendement présenté par M. André Schneider : Avant le premier alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Dans l’article L. 331-2 du code de la consommation les mots : “ de bonne foi ” sont supprimés. Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, après les mots : “ l’ensemble des ressources ”, insérer les mots : “ à l’exception de celles provenant de prestations sociales ou familiales dans la limite de leur caractère insaisissable ”. (Devenu sans objet)) Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Compléter la première phrase du deuxième alinéa de cet article par les mots : “ qui sera considéré comme un minimum ”. Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Après la première phrase du deuxième alinéa de cet article, insérer la phrase suivante : “ La quotité insaisissable définie en application du présent article peut être augmentée par la commission en fonction de la situation familiale, professionnelle, sociale ou géographique du débiteur. ” (Devenu sans objet)) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Compléter cet article par l’alinéa suivant : “ La commission propose au débiteur, pour l’accompagner tout au long de la procédure, un médiateur mentionné sur une liste établie par elle et dont les compétences sont fixées par décret. ”. (Retiré en commission) Amendements présentés par M. Pierre Cardo : · Compléter cet article par l’alinéa suivant : L’article L. 331-2 du code de la consommation est complété par l’alinéa suivant : “ Les dettes fiscales, parafiscales ainsi que les dettes envers les organismes de sécurité sociale sont prises en compte dans le traitement des situations de surendettement. ” · L’article L. 331-2 du code de la consommation est complété par l’alinéa suivant : “ Les personnes physiques s’étant engagées en qualité de caution pour les créances définies au premier alinéa du présent article bénéficient des mesures prévues au présent titre dans les mêmes conditions que le débiteur principal. ” Article additionnel après l’article 43 Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : “ La commission met en place des outils statistiques nécessaires à la bonne appréhension du phénomène de surendettement et à l’évaluation de la capacité de remboursement des débiteurs ”. Article 44 Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Le II de cet article est ainsi rédigé : “ Après que le débiteur a déposé son dossier à la Banque de France, celle-ci doit demander à chaque créancier les justificatifs de ses créances en principal, intérêts et accessoires en vue d’établir l’état passif de la dette. Chaque créancier dispose de 30 jours pour fournir ces titres de créances. ” (Retiré en commission) Amendement n° 4 présenté par M. Léonce Deprez : Compléter le II de cet article par l’alinéa suivant : “ La commission désigne un représentant des créanciers ”. Article 45 Amendements présentés par M. Pierre Cardo et Mme Janine Jambu : (art. L. 331-4 du code de la consommation) Dans la deuxième phrase de cet article, remplacer le nombre “ vingt ” par le nombre : “ trente ”. Articles additionnels après l’article 46 Amendement présenté par M. Germain Gengenwin : Après le vingtième alinéa de l’article L. 331-6 du code de la consommation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : “ A titre exceptionnel, lorsque ce plan comporte une première période de remboursement exclusif des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes sociaux, celle-ci ne peut excéder 6 mois. ” Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Le dernier alinéa de l’article L. 331-6 du code de la consommation est ainsi rédigé : “ Le plan prévoit les modalités de son exécution. Il prévoit, éventuellement, le suivi de sa mise en oeuvre par un travailleur social. ” Amendement présenté par M. Alain Veyret : “ Après l’article 3 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, il est inséré l’article 3-1 ainsi rédigé : “ Art. 3-1 : “ Le président du tribunal de grande instance peut, par ordonnance de référé, suspendre l’exécution d’un acte notarié revêtu de la formule exécutoire pour une durée d’une année en considération de la situation financière du demandeur. ” Article 47 Amendement présent par MM. Germain Gengenwin : Après le mot “ supprimer ” rédiger ainsi la fin du I de cet article : “ , le mot : “ cinq ” est remplacé par le mot : “ huit ” et après les mots : “ , en cas de report partiel ou total des dettes mentionnés ci-dessus, la période de remboursement exclusif des dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes sociaux, ne peut excéder 6 mois. ” Article 48 (art. L. 331-7-1 du code de la consommation) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Après les mots : “ autres qu’alimentaires ”, rédiger ainsi la fin de la première phrase du premier alinéa de cet article : “ pour une durée qui peut aller de trois mois à trois ans ”. (Retiré en commission) Amendement présent par M. Patrick Devedjian : Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, supprimer les mots “ fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ”. (Retiré en commission) Amendements présentés par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : • I. Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, supprimer le mot : “ parafiscales ”. II. Les pertes de recettes résultant de l’application du I sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle sur les ouvrages mentionnés à l’article 522 du code général des impôts, recouvrée dans les conditions prévues à l’article 527 du même code, et affectée aux organismes supportant les pertes en cause. (Devenu sans objet) • I. Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, remplacer les mots : “ parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ”, par les mots : “ ou parafiscales ”. II. Les pertes de recettes résultant pour les organismes de sécurité sociale de l’application du I ci-dessus sont compensées, à due concurrence, par une majoration de la contribution visée à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale. (Devenu sans objet) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Dans la deuxième phrase du premier alinéa de cet article, les mots : “ sont de plein droit productives d’intérêts au taux légal ” sont remplacés par les mots : “ au titre du capital ne sont pas productives d’intérêts. ” (Devenu sans objet) Amendement présenté par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : A la fin de la dernière phrase du premier alinéa de cet article, insérer les mots : “ ou leur suppression, totale ou partielle... ” (le reste sans changement). (Devenu sans objet) Amendement n° 2 présenté par M. Léonce Deprez : Dans la deuxième phrase du dernier alinéa du I de cet article, après les mots : “ une proposition spéciale et motivée ”, insérer les mots : “ le représentant des créanciers entendu ”. (Devenu sans objet) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Dans la deuxième phrase du dernier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ”. (Retiré en commission) Amendements présentés par Mme Véronique Neiertz, rapporteur • I. Dans la deuxième phrase du dernier alinéa de cet article, supprimer le mot : “ parafiscales ”. II. Les pertes de recettes résultant de l’application du I sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle sur les ouvrages mentionnés à l’article 522 du code général des impôts, recouvrée dans les conditions prévues à l’article 527 du même code, et affectée aux organismes supportant les pertes en cause. (Devenu sans objet) • I. Dans la deuxième phrase du dernier alinéa de cet article, remplacer les mots : parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ” par les mots : “ ou parafiscales ”. II. Les pertes de recettes résultant pour les organismes de sécurité sociale de l’application du I ci-dessus sont compensées, à due concurrence, par une majoration de la contribution visée à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale. (Devenu sans objet) • Supprimer l’avant dernière phrase du dernier alinéa de cet article. (Devenu sans objet) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Compléter cet article par l’alinéa suivant : “ La commission choisit un médiateur mentionné sur une liste établie par elle et dont les compétences sont fixées en Conseil d’Etat pour accompagner le débiteur tout au long de la procédure. ” (Retiré en commission) (art. L. 332-1 du code de la consommation) Amendement n° 3 présenté par M. Léonce Deprez : Rédiger ainsi le dernier alinéa du IV de cet article : “ Art. L. 332-1.- Le juge prend en compte les recommandations de la commission, les contestations éventuelles soulevées et prononce les mesures prévues à l’article L. 331-7 ou à l’article L. 331-7-1. ” (Retiré en commission) Amendement présenté par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : Compléter cet article par la phrase suivante : “ Si le juge n’a pas statué, la force exécutoire est acquise un mois après l’expiration du délai prévu à l’article L. 332-2. ” (Retiré en commission) Article 49 (article L. 332-3 du code de la consommation) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Après les mots : “ Art. L. 332-3, rédiger ainsi la fin de la première phrase de cet article : “ fait application, selon le cas, de l’article L.331-7 ou de l’article L. 331-7-1 ”. (Retiré en commission) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Rédiger ainsi la dernière phrase de cet article : “ Elle est mentionnée dans la décision rendue par le juge de l’exécution, ou en marge de celle-ci, et ne peut plus faire l’objet de contestation ”. Article additionnel après l’article 50 Amendement présenté par M. Pierre Cardo : “ Il est inséré dans le chapitre II du titre III du Livre III du code de la consommation, un article L. 332-5 ainsi rédigé : “ Art. L. 332-5 - L’établissement d’un plan résultant de l’application des articles L. 331-6, L. 332-1 ou L. 332-2 du code de la consommation vaut régularisation provisoire de l’incident de paiement au sens de l’article 63-3 du décret du 30 octobre 1935 modifié, unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement pour les dépenses de la vie courante. La non exécution du plan par le débiteur entraîne la déchéance du bénéfice de la présente disposition. ” Article 51 Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Remplacer la première phrase du deuxième alinéa du I de cet article par les deux phrases suivantes : “ Lorsque la commission instituée à l’article L. 331-1 est saisie par le débiteur, elle en informe la Banque de France aux fins d’inscription au fichier institué au premier alinéa du présent article. Cette inscription est levée de plein droit lorsque le dossier est déclaré irrecevable par la commission. (Retiré en commission) Amendement présenté par Mme Janine Jambu : Supprimer les deux derniers alinéas du I de cet article. Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Après le mot : “ fixée ”, rédiger ainsi la fin du dernier alinéa du I de cet article : “ à 10 ans ”. (Retiré en commission) Articles additionnels après l’article 51 Amendement n° 5 présenté par M. Léonce Deprez : Dispositions communes : En cas d’appel aux créanciers, par la commission ou le juge, les créances ayant leur origine antérieurement à l’ouverture de la procédure, non révélées dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat sont forcloses. ” Amendement présenté par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : L’article 32 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution est complété par un alinéa ainsi rédigé : “ Les frais d’huissiers de justice sont à la charge du créancier dès lors que la commission de surendettement a constaté que le débiteur se trouve dans la situation prévue au premier alinéa de l’article L. 331-7-1 du code de la consommation. ” (Retiré en commission ) Article additionnel après l’article 52 Amendement présenté par Mme Véronique Neiertz, rapporteur : L’article 2034 du code civil est complété par la phrase suivante : “ En toute hypothèse, elle s’éteint dès la nullité du contrat pour lequel elle a été consentie. ” (Retiré en commission) Article additionnel avant l’article 53 Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Le plan départemental de logement institue un fonds de solvabilisation des accédants à la propriété en difficultés susceptibles de la procédure de saisie immobilière en application des articles 673 et suivants du code de procédure civile. Ce fonds de solvabilisation est administré par le fonds de solidarité pour le logement. Le plan départemental logement procède régulièrement au recensement des situations ainsi décrites. Le fonds de solvabilisation permet une recomposition de la dette de l’accédant à la propriété par portage de celle-ci. Le logement sera confié en gestion à un organisme de logement social agréé par le préfet. L’ancien propriétaire, s’il le désire, sera maintenu dans les lieux selon le principe du logement social locatif ou selon le principe de location-vente. Le patrimoine libéré par l’occupant est intégré au patrimoine social du département. Un décret en Conseil d’Etat définira les modalités d’application de cette mesure. Les charges créées par l’application de cette disposition sont compensées, à due concurrence par l’institution de droits de timbres additionnels à ceux fixés aux article 919 A et 919 B du code général des impôts. Articles additionnels après l’article 56 Amendement présenté par Mme Janine Jambu : • La deuxième phrase du premier alinéa de l’article 715 du code de procédure civile (ancien) est ainsi rédigée : “ A peine de déchéance, les formalités prescrites par les mêmes articles sont sanctionnés par la nullité de la procédure ”. • Le premier alinéa de l’article 752 du code de procédure pénale est ainsi rédigé : “ Les frais de poursuite et de recouvrement ne peuvent être exécutés contre les débiteurs qui justifient de leur insolvabilité en produisant : ” Articles additionnels après l’article 57 Amendements présentés par M. Alain Veyret : • La liquidation de biens réalisée à l’encontre d’une personne physique éteint les dettes nées d’une activité professionnelle. Lorsque l’ensemble du patrimoine d’une personne qui s’est portée caution a été vendu par voie judiciaire, la vente vaut extinction des dettes nées de la caution. • La vente judiciaire d’un bien entraîne l’extinction des dettes générées par l’acquisition, la rénovation ou les réparations de ce bien. _____________ N° 856.– Rapport de Mme Véronique Neiertz, au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions (n° 780) : Tome IV : dispositions concernant le surendettement. 1 Publications du journal officiel, n° 1634, p. 77. 3 Arrêt Epoux Rousselet, 27 janvier 1993 et 1ère chambre civ. : 9 mars 1994. La Cour a donc fait une interprétation opposée au texte littéral de la loi. 4 On observera que cette décision a été rendue possible par le silence du texte sur ce point, le Sénat ayant manifesté des réticences pour admettre un taux zéro : voir débats 14 novembre 1989, p. 3200. La Cour de cassation s’est donc éloignée des travaux préparatoires de la loi de 1995 mais rapprochée des dispositions de la loi de 1989. 5 P.C. Châtain et F. Ferrière, Dalloz 1996, chr. p. 45. 6 P.C. Chatain et F. Ferrière, article cité, p. 46. 7 Doc AN n° 1049, IXe législature par M. Pierre Lequiller, p. 11. 8 Doc. Sénat n° 60, 1997-1998, p. 49. Ce taux est calculé comme le rapport entre le nombre de dossiers ayant abouti au cours de la phase de conciliation, par rapport à la somme de ce nombre et des dossiers transmis en phase de recommandation. 9 Il s’agit du fichier national recensant des incidents de paiement géré par la Banque de France. 10 Voir L. Chapeaux et M. Mouillart, Informations sociales n° 64/1997 11 Voir Les Echos du 31 mars 1998 12 On notera à cet égard les effets extensifs de la jurisprudence de la Cour de cassation : en principe, en vertu de l’article 2012 premier alinéa du code civil, la nullité de l’obligation principale - par exemple du contrat de prêt - entraîne la nullité de cautionnement. Toutefois, dans une jurisprudence récente (Civ. 1ère, 1er juillet 1997, Sté Urof c/Mme Laborie) la Cour de cassation a jugé que le cautionnement subsiste jusqu’à la restitution du bien : le cautionnement peut donc survivre à la nullité même du contrat pour lequel il a été consenti ! 13 C. ass., avis, 5 mai 1995 : Bull. inf. C. cass. 15 juin 1995, Bull. inf. C. cass.15 déc. 1997, p. 26. 14 Les cahiers de l’ODAS, janvier 1997, p. 23. |
