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Document mis en distribution le 30 avril 1998 N° 856 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 avril 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE DEXAMINER LE PROJET DE LOI dorientation relatif à la lutte contre les exclusions (1) (n° 780) TOME III PAR M. Alain CACHEUX, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Politique sociale. La commission spéciale chargée dexaminer le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions est composée de : M. George Hage, président, M. Patrick Devedjian et Mme Hélène Mignon, vice-présidents, MM. Pierre Cardo et Jean-Michel Marchand, secrétaires ; Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Dominique Baert, M. Gérard Bapt, M. Jacques Barrot, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Bur, M. Alain Cacheux, M. Laurent Cathala, M. Henry Chabert, M. Alain Cousin, Mme Martine David, M. Philippe Decaudin, M. Jean-Pierre Delalande, M. Jean Delobel, M. Laurent Dominati, M. Philippe Duron, Mme Nicole Feidt, M. Alain Ferry, M. Yves Fromion, M. Robert Galley, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Gaëtan Gorce, M. François Goulard, Mme Odette Grzegrzulka, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, Mme Muguette Jacquaint, M. Denis Jacquat, Mme Janine Jambu, M. Pierre Lasbordes, M. Jean Le Garrec, M. Pierre Lequiller, Mme Raymonde Le Texier, M. René Mangin, M. Daniel Marcovitch, M. Thierry Mariani, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Pierre Méhaignerie, Mme Véronique Neiertz, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Marcel Rogemont, M. André Schneider, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Alain Veyret, M. Alain Vidalies INTRODUCTION 7 I. LA CONFIRMATION DUNE RELANCE AMBITIEUSE DE LA MISE EN UVRE DU DROIT AU LOGEMENT 10 A. UN PROJET DE LOI QUI PARTICIPE DE LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU LOGEMENT 10 B. UN PROJET DE LOI QUI ORGANISE DE RÉELLES AVANCÉES DANS LA MISE EN UVRE DU DROIT AU LOGEMENT 12 1. Améliorer les mécanismes daide au logement des personnes défavorisées 12 2. Aider au maintien dans un logement décent 14 3. Favoriser le développement dune offre de logements adaptés 16 4. Clarifier et améliorer les règles daccès au parc locatif social 18 II. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DUNE MEILLEURE MIXITÉ SOCIALE ET GÉOGRAPHIQUE 19 A. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DE LA MIXITÉ SOCIALE 21 1. La paupérisation accélérée du parc locatif social 21 2. Le nécessaire réexamen des mécanismes de la politique du logement social 23 B. LINDISPENSABLE RÉÉQUILIBRAGE GÉOGRAPHIQUE DU PARC LOCATIF SOCIAL 26 TRAVAUX DE LA COMMISSION 31 I. AUDITION DE M. LE SECRÉTAIRE DETAT AU LOGEMENT 31 II. DISCUSSION GÉNÉRALE 45 III. EXAMEN DES ARTICLES 50 TITRE PREMIER DE LACCÈS AUX DROITS 50 CHAPITRE II ACCÈS AU LOGEMENT 50 Section 1 : Mise en uvre du droit au logement 50 Article additionnel avant larticle 16 : Modification de larticle 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement 50 Avant larticle 16 51 Article 16 : Définition du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. 54 Article 17 : Contenu et mise en uvre du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées 58 Après larticle 17 67 Article 18 : Conventions de mise en uvre du plan départemental 68 Après larticle 18 68 Article 19 : Fonds de solidarité pour le logement 69 Après larticle 19 75 Articles 20 et 21 : Régime juridique des fonds de solidarité pour le logement 76 Après larticle 21 78 Article 22 :Décret dapplication 79 Après larticle 22 81 Article 23 : Institution dune aide aux associations ou organismes aidant au logement des personnes défavorisées 81 Article 24 : Extension des compétences de certains organismes dHLM 84 Article 25 : Exonération de taxe dhabitation pour certains logements en sous-location 85 Article additionnel après larticle 25 : Exonération de taxe dhabitation pour les locaux loués par des associations reconnues dutilité publique aux personnes défavorisées 87 Article 26 : Exonération du droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées 87 Article 27 : Modification des règles relatives aux conditions de versement de laide personnalisée au logement 88 Article additionnel après larticle 27 : Calendrier relatif à lAPL 89 Article additionnel après larticle 27 : Maintien de lAPL aussi longtemps que le locataire est dans les lieux 90 Article additionnel après larticle 27 : Coordination 92 Après larticle 27 92 Section 2 : Accroissement de loffre de logement 93 Avant larticle 28 93 Article 28 : Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées 93 Article additionnel après larticle 28 : Dissociation de la location du logement de la location de laire de stationnement 97 Article additionnel après larticle 28 : Exonération des revenus fonciers des logements concernés par un bail à réhabilitation 97 Article additionnel après larticle 28 : Exonération de la taxe de publicité foncière des logements concernés par un bail à réhabilitation. 99 Article additionnel après larticle 28 : Exonération des droits de mutation à titre gratuit des logements concernés par un bail à réhabilitation 99 Article 29 : Modifications des conditions dexonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties 99 Après larticle 29 102 Article 30 : Création dune taxe sur les logements vacants 102 Après larticle 30 111 Article 31 : Création dun régime de réquisition avec attributaire 111 A. OBSERVATIONS PRÉALABLES 111 B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ 114 Article L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation : Principes régissant la réquisition avec attributaire 115 Après larticle L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation 116 Article L. 642-2 du code de la construction et de lhabitation : Attributaires de la réquisition 116 Article L. 642-3 du code de la construction et de lhabitation : Rapports entre les attributaires et lEtat 117 Article L. 642-4 du code de la construction et de lhabitation : Bénéficiaires de la réquisition 117 Article L. 642-5 du code de la construction et de lhabitation : Durée de Article L. 642-6 du code de la construction et de lhabitation : Droit de reprise du titulaire du droit dusage 119 Article L. 642-7 du code de la construction et de lhabitation : Rôle des agents commissionnés par le préfet 119 Article L. 642-8 du code de la construction et de lhabitation : Rôle des services fiscaux 119 Article L. 642-9 du code de la construction et de lhabitation : Notification de lintention de réquisition 120 Article L. 642-10 du code de la construction et de lhabitation : Réponse du titulaire du droit dusage des locaux 120 Article L. 642-11 du code de la construction et de lhabitation : Notification de la décision du préfet 120 Article L. 642-12 du code de la construction et de lhabitation : Justification de labsence de vacance des locaux 121 Article L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation : Affichage de la notification 121 Après larticle L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation 121 Article L. 642-14 du code de la construction et de lhabitation : Relations entre le titulaire du droit dusage des locaux et lattributaire 121 Article L. 642-15 du code de la construction et de lhabitation : Indemnité du titulaire du droit dusage 122 Article L. 642-16 du code de la construction et de lhabitation : Compétence du juge judiciaire pour lindemnisation 122 Article L. 642-17 du code de la construction et de lhabitation : ransmission des locaux 123 Article L. 642-18 du code de la construction et de lhabitation : Conditions du droit de reprise 123 Article L. 642-19 du code de la construction et de lhabitation : Compétence du juge judiciaire 123 Article L.642-20 du code de la construction et de lhabitation : Décrets en Conseil dEtat 123 Article L. 642-21 du code de la construction et de lhabitation : Relations entre lattributaire et le bénéficiaire 123 Article L. 642-22 du code de la construction et de lhabitation : Détermination du loyer 124 Article L. 642-23 du code de la construction et de lhabitation : Durée du contrat 124 Article L. 642-24 du code de la construction et de lhabitation : Congé donné par le bénéficiaire 126 Article L. 642-25 du code de la construction et de lhabitation : Interdiction de sous-location 126 Article L. 642-26 du code de la construction et de lhabitation : Conséquences de la fin de la réquisition 126 Article L. 642-27 du code de la construction et de lhabitation : Dispositions pénales 127 Article 32 : Extension aux centres communaux daction sociale du bénéfice de laide au logement temporaire (ALT) 128 Après larticle 32 131 Section 3 : Régime des attributions de logements locatifs sociaux 131 Article additionnel avant larticle 33 : Prise en compte des dispositions des chartes intercommunales du logement par les programmes locaux de lhabitat 131 Article additionnel avant larticle 33 : Suppression du seuil de population pour lapplication du dispositif contraignant de la loi dorientation pour la ville 133 Article additionnel avant larticle 33 : Définition du logement social au sens de la loi dorientation pour la ville 133 Article additionnel avant larticle 33 : Missions du parc locatif social 134 Article 33 : Réforme des attributions des logements locatifs sociaux 135 Article L. 441 du code de la construction et de lhabitation : Principes régissant les attributions de logements locatifs sociaux 136 Article L.441-1 du code de la construction et de lhabitation : Contenu du décret régissant les attributions 137 Article L.441-1-1 du code de la construction et de lhabitation : Règlement départemental des attributions 138 Article L. 441-1-2 du code de la construction et de lhabitation : Accords collectifs relatifs aux attributions 140 Article L. 441-1-3 du code de la construction et de lhabitation : Sanctions attachées à laccord collectif départemental 144 Article L. 441-1-4 du code de la construction et de lhabitation : Création des conférences intercommunales du logement 145 Article L. 441-1-5 du code de la construction et de lhabitation : Rôle des conférences intercommunales du logement 151 Article L. 441-1-6 du code de la construction et de lhabitation : Dispositif applicable dans la région Ile-de-France 155 Article L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation : Commissions dattribution 157 Article L. 441-2-1 du code de la construction et de lhabitation : Traitement des demandes dattribution de logements locatifs sociaux 159 Article additionnel après larticle L. 441-2-1 du code de la construction et de lhabitation : Motivation des décisions de refus dattribution 163 Article L. 441-2-2 du code de la construction et de lhabitation : Commission de médiation 165 Article L. 441-2-3 du code de la construction et de lhabitation : Pouvoirs des maires 166 Article L. 441-2-4 du code de la construction et de lhabitation : Informations sur lattribution des logements locatifs sociaux 166 Article L. 441-2-5 du code de la construction et de lhabitation : Décret dapplication 169 Article 34 : Extinction du mécanisme des protocoles doccupation du patrimoine social 170 Section 4 : Mesures relatives aux DOM 171 Article 35 : Extension aux sociétés déconomie mixte des DOM des dispositions relatives aux attributions de logements 171 TITRE II : DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS 172 Chapitre III : Mesures relatives au maintien dans le logement 172 Section 1 : Prévention des expulsions 172 Avant larticle 58 175 Article 58 : Modification de la procédure de résiliation de plein droit des baux dhabitation 176 A. LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE DE CLAUSE DE RÉSILIATION DE PLEIN DROIT DU BAIL POUR DÉFAUT DE PAIEMENT DU LOYER OU DES CHARGES 177 B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT 180 Article 59 : Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux 183 Article 60 : Versement en tiers-payant de lallocation de logement familiale pour le parc social non conventionné 189 Après larticle 60 191 Article 61 : Information du préfet sur les décisions dexpulsion et les délais accordés pour leur exécution 192 A. LE DROIT EXISTANT 193 B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT 197 Article additionnel après larticle 61 : Saisine directe du juge de lexécution par les justiciables en cas de décision dexpulsion 199 Article 62 : Conditions doctroi du concours de la force publique en cas dexpulsion 200 Article additionnel après larticle 62 : Conditions dintervention des huissiers de justice 207 Après larticle 62 208 Article 63 : Institution de chartes pour la prévention des expulsions dans les départements 209 Article additionnel après larticle 63 : Attribution dun nouveau logement aux locataires qui ne respectent pas lobligation dun usage paisible du logement loué 211 Après larticle 63 212 Article additionnel après larticle 63 Modalités dapplication du congé pour vente. 213 Après larticle 63 213 Section 2 : Amélioration des conditions de vie et dhabitat 214 Article 64 : Mesures durgence contre le saturnisme A. LE SATURNISME 214 B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ 217 Article 32-1 du code de la santé publique : Détermination du risque dintoxication au plomb 218 Article L.32-2 du code de la santé publique : Travaux à effectuer 219 Article L. 32-3 du code de la santé publique : Contrôle de lexécution des travaux 222 Article L. 32-4 du code de la santé publique : Dispositions à prendre en cas de travaux 222 Article L. 32-5 du code de la santé publique : Contrôles en cas de vente ou de relocation 224 Article 65 : Création dune peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil 225 Article 66 : Clarification du statut des sous-locataires 229 Article 67 : Protection des occupants des hôtels meublés Article L. 632-1 du code de la construction et de lhabitation : Contrat de location dun logement meublé 237 Article L. 632-2 du code de la construction et de lhabitation : Cessation dactivité du bailleur 239 Article L. 632-3 du code de la construction et de lhabitation : Dérogations 240 TABLEAU COMPARATIF 241 AMENDEMENTS SOUMIS À LA COMMISSION ET NON ADOPTÉS 331 TABLEAU DES SIGLES 377 Il nest pas besoin de longs discours pour convaincre de limportance de la politique du logement en matière de lutte contre les exclusions sociales. Tous les rapports, toutes les études qui se sont succédé sur ce sujet saccordent sur ce point précis : la perte du logement est la marque du basculement dans lexclusion, laccès à un logement décent est la condition de la réinsertion sociale. Comme le soulignait le rapport de M. François Geindre réalisé dans le cadre des travaux préparatoires au XIe plan (1) : « Limpossibilité daccéder à un logement ou laccès à un logement trop médiocre ne permet pas laccès aux autres droits des habitants ; un vrai logement est indispensable à chacun pour vivre dans la dignité ; assurer le droit au logement est ainsi devenu un devoir social dans une société développée comme la nôtre, qui a inscrit ce droit dans la loi ». Effectivement, le droit au logement a été reconnu à plusieurs reprises par le législateur. Larticle premier de la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs, dite « loi Quilliot », reconnaît que « le droit à lhabitat est un droit fondamental ». A la suite de ce texte, une circulaire du 20 juillet 1982 va inaugurer toute une série dinitiatives des pouvoirs publics visant à mettre en place des dispositifs daide au logement des personnes en difficulté. La notion de « droit au logement » apparaît pour la première fois dans notre législation dans larticle premier de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, dite loi « Mermaz Malandain », qui dispose que « le droit au logement est un droit fondamental ». Elle est reprise par larticle premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, dite « loi Besson », qui va plus loin en affirmant que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour lensemble de la Nation ». En moins de dix ans, le législateur a donc reconnu un droit à lhabitat reposant essentiellement sur la liberté pour chacun de choisir son type de logement, puis consacré un droit au logement avant, lannée suivante, de faire de la garantie de ce dernier un devoir pour la Nation. Souvent regardées avec scepticisme par les juristes, ces déclarations de principe ont pourtant acquis une effectivité juridique certaine. Ainsi, le Conseil constitutionnel, lors de lexamen de la loi du 31 mai 1990, a indiqué que les actions à mener pour promouvoir le logement des personnes défavorisées répondent à « une exigence dintérêt général » (2). Il va aller plus loin à loccasion du recours intenté contre la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de lhabitat en considérant « que la possibilité pour toute personne de disposer dun logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle » (3). La jurisprudence sest elle aussi emparée du droit au logement et deux arrêts du tribunal de grande instance de Paris de mars 1995 et de septembre 1996 vont confirmer la valeur constitutionnelle de ce droit et juger quil « constitue un devoir de solidarité nationale qui mérite protection au même titre que le droit de propriété ». Enfin, il convient de souligner que le droit au logement a été consacré au niveau international puisque la conférence de lOrganisation des Nations Unies « Habitat II » a, en mai 1996, conclu ses travaux par une reconnaissance unanime de ce droit comme droit fondamental à portée universelle et a invité les États à assumer leurs responsabilités pour que ce droit soit effectif. Le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions sinscrit ainsi dans le cadre dune préoccupation de la communauté internationale tout en participant à la mise en uvre dun objectif à valeur constitutionnelle. Le logement occupait déjà une place centrale dans le projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale dont la discussion parlementaire a été interrompue par la dissolution du printemps dernier. Cest encore davantage le cas dans le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions puisque les articles consacrés au logement représentent plus du tiers des articles et, quantitativement, plus de la moitié des dispositions de ce texte. Il convient dailleurs de souligner que, sil y a une certaine continuité entre les deux projets de loi quant aux thèmes abordés (réquisition, attributions de logements locatifs sociaux, statut des sous-locataires, protection des occupants dhôtels meublés, prévention des expulsions par exemple), les mesures soumises cette année à lexamen du Parlement se caractérisent globalement par davantage de cohérence, une incontestable recherche defficacité et par un élargissement du champ des actions concernées puisque sont abordées des questions nouvelles importantes, telles la lutte contre le saturnisme ou les marchands de sommeil, lactualisation de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, ou encore laffirmation pour toute personne en situation de précarité, du droit à une aide de la collectivité pour laccès aux fournitures deau, énergie et de services téléphoniques. Le sens de ces dispositions a dailleurs été bien résumé par le secrétaire dÉtat au logement, M. Louis Besson, dans la postface dun ouvrage récent de M. Michel Mouillart (4) dans laquelle on peut lire : « Cest lambition du Gouvernement que de permettre laccès au logement de tous ceux qui sont à la recherche dun toit, dassurer le maintien dans lhabitat, dans des conditions de respect de la famille et de la personne, à tous ceux qui sont logés, de contribuer à apporter au plus grand nombre la liberté de choisir de garder un logement ou de changer de logement. ». A travers ces propos, on peut deviner la volonté délargir la notion de droit au logement en passant à un véritable droit à lhabitat, volonté que lon retrouve dans ce projet de loi mais qui devrait également sous-tendre des textes en préparation comme le projet de loi sur lhabitat qui devrait être examiné en conseil des ministres avant lété prochain. Cest en tout cas limportance du volet logement du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions qui a amené la commission spéciale chargée dexaminer ce texte, à désigner un rapporteur spécialement chargé de ces questions qui seront traitées dans un tome spécifique du rapport. Ce tome traitera des dispositions du chapitre 2 du titre premier, intitulé « Accès au logement » et regroupant les articles 16 à 35 et de celles contenues dans le chapitre 3 du titre II, consacré aux « Mesures relatives au maintien dans le logement » qui rassemble les articles 58 à 67. Ces dispositions témoignent dune relance ambitieuse de la mise en uvre du droit au logement, mais il convient de les inscrire dans la recherche dune meilleure mixité sociale et géographique. I. LA CONFIRMATION DUNE RELANCE AMBITIEUSE La majorité issue des élections législatives du printemps 1997 a, dès son installation, accordé une priorité claire à la politique du logement et, en particulier, à celle du logement social et il convient de rappeler les actions engagées depuis un an, car la mise en uvre du droit au logement est un souci constant du Gouvernement et ne saurait être limitée à ce projet de loi, même si ce dernier permet incontestablement de réelles avancées dans ce domaine. A. UN PROJET DE LOI QUI PARTICIPE DE LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU LOGEMENT Le logement a occupé une place très importante dans le discours de politique générale prononcé par le Premier ministre devant lAssemblée nationale, après linstallation du nouveau Gouvernement, et a fait lobjet dun traitement privilégié lors des premières mesures prises. Cest ainsi quen juillet dernier, des crédits ont été dégagés pour assurer le financement de 50 000 primes à lamélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), pour abonder de 300 millions de francs les crédits de la prime à lamélioration de lhabitat (PAH) et de 200 millions de francs ceux de lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH) et enfin, et peut être surtout pour permettre une actualisation et une revalorisation des aides personnelles au logement. Cette dernière décision est sans doute la plus remarquable car la précédente majorité, malgré les dispositions légales existantes (5), mise à part une actualisation « a minima » en 1994, avait « omis », depuis 1993, dactualiser le barème de ces aides qui sont sans doute les plus redistributrices de tout notre système de protection sociale. Ce renforcement des aides à la personne sest traduit par une augmentation moyenne de 3,4 % de laide personnalisée au logement et par des gains encore plus significatifs pour certaines catégories de ménages (+ 8,5 % pour une personne seule gagnant le SMIC et logée dans un appartement HLM récent en région parisienne ou + 10 % pour un couple avec quatre enfants gagnant 7 000 francs et payant un loyer privé de 2 200 francs ou plus en région parisienne). La loi de finances pour 1998 est venue confirmer le caractère prioritaire du secteur du logement. Sans reprendre ici le détail des mesures prévues dans ce cadre, il convient dinsister sur certaines dentre elles. Tout dabord, il faut souligner que le budget voté est un budget sincère, permettant le financement des programmes physiques et des mesures annoncées, ce qui rompt heureusement avec les pratiques de la majorité précédente qui avait pris lhabitude dannoncer des programmes physiques maintenus ou en progression, tout en prévoyant des crédits manifestement insuffisants pour atteindre ces objectifs. Ensuite, dans le cadre de crédits progressant globalement de 9,6 % ou de 6,7 % selon que lon prend ou non en compte les comptes daffectation spéciale, la loi de finances pour 1998 a permis : un réel effort de justice sociale puisque les crédits affectés à la réalisation de logements très sociaux ont progressé de plus de 80 % alors même que la TVA à taux réduit permet de diminuer le coût des opérations ; ceux destinés aux aides à la personne ont augmenté de plus de 10 %, ce qui permettra une nouvelle actualisation de ces aides au 1er juillet prochain et les mécanismes visant à aider au logement des plus défavorisées, comme les fonds de solidarité pour le logement (FSL), laide au logement temporaire (ALT) ou les opérations les plus sociales (logements durgence, réquisition...) ont vu leurs dotations augmentées mais aussi, pour lALT et les FSL, rebudgétisées et ne dépendant plus du produit incertain de la taxe sur les surloyers ; une amélioration significative des conditions de réalisation des opérations de réhabilitation du parc locatif social, puisque le passage à 5,5 % du taux de la TVA applicable aux opérations concernées, contrairement à ce qui sétait passé en 1996 lors de la mise en place du PLA fiscal, ne sest pas accompagné dune diminution des crédits budgétaires correspondants, ces derniers étant même confortés ; la réalisation effective de 80 000 logements en prêts locatifs aidés (PLA), soit un accroissement significatif si lon rapproche ce chiffre des 65 000 logements effectivement financés les années précédentes et la réorientation de ce dispositif vers les plus démunis de nos concitoyens. En effet, à côté de 50 000 PLA ordinaires, sont prévus 20 000 logements PLA à loyer minoré (anciennement dénommés PLA-TS) et 10 000 logements PLA dintégration réservés aux ménages cumulant difficultés économiques et handicaps sociaux. La totalité de ces 80 000 logements bénéficie dune TVA à 5,5 % à laquelle sajoute, pour une partie dentre eux (notamment les PLA à loyer minoré et les PLA dintégration), une subvention dont le taux est modulé selon le type de logement et les conditions de réalisation (construction neuve ou acquisition-amélioration). Ce rapide rappel des mesures déjà prises par la majorité de gauche en faveur du logement et, notamment du logement social, montre bien que sa volonté de favoriser la mise en uvre du droit au logement na pas attendu le dépôt du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, mais sest concrétisée dès son arrivée au pouvoir. Ce projet de loi intervient donc dans un contexte favorable qui ne pourra que faciliter le succès des réelles avancées quil prévoit. B. UN PROJET DE LOI QUI ORGANISE DE RÉELLES AVANCÉES DANS LA MISE EN UVRE DU DROIT AU LOGEMENT Le texte soumis à lexamen de lAssemblée nationale organise de réelles avancées dans la mise en uvre du droit au logement en proposant daméliorer les mécanismes daide au logement des personnes défavorisées, de faciliter le maintien dans un logement décent, de favoriser le développement dune offre de logements adaptés et de clarifier les règles daccès au parc locatif social. 1. Améliorer les mécanismes daide au logement des personnes défavorisées Pour lessentiel, ces mécanismes ont été mis en place par, ou à loccasion de la loi du 31 mai 1990 précitée, qui est à lorigine des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, des fonds de solidarité pour le logement, des PLA « très sociaux », du bail à réhabilitation ou encore du développement de la location avec « intermédiaire » et de lintervention du mouvement associatif dans le logement des personnes défavorisées. Dans le domaine qui nous intéresse, cette loi apparaît comme un texte fondateur qui a mis en place lessentiel des mécanismes destinés à favoriser le logement des personnes défavorisées. Huit ans après son entrée en vigueur, il apparaissait de bonne méthode den faire un bilan et de proposer les adaptations qui savéreraient nécessaires. Cest ce que propose le projet de loi dans ses articles 16 à 22, abordant là un sujet largement ignoré lan dernier par le projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Le paradoxe veut dailleurs que ce soit celui qui a initié lensemble de ces mécanismes qui se retrouve aujourdhui en position de les actualiser. Cette actualisation sorganise autour de deux thèmes : lamélio-ration des conditions de fonctionnement des plans départementaux et des fonds de solidarité pour le logement et la recherche dune meilleure égalité territoriale entre les mécanismes mis en place dans les départements. Ainsi, le projet de loi propose, en premier lieu, plusieurs dispositions visant à améliorer le fonctionnement des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées. Tout dabord, les publics visés sont précisés par la mention expresse des personnes cumulant des difficultés économiques et sociales, à savoir les bénéficiaires potentiels des PLA dintégration qui feront également lobjet dun traitement spécifique dans la réforme des attributions de logements sociaux. En effet, si, dans la période récente, les bailleurs sociaux ont fait un réel effort pour loger les personnes très modestes, ils sont, pour beaucoup, restés réticents pour accueillir celles qui ont les plus grandes difficultés dinsertion. Ensuite, le cadre institutionnel des plans départementaux est renforcé par la mise en place de comités chargés de suivre leur mise en uvre et dinstances locales devant permettre une déconcentration des mécanismes, indispensable notamment dans les départements les plus peuplés. Par ailleurs, les plans départementaux intégreront désormais les dispositions du plan pour lhébergement durgence des personnes sans abri. Toutes ces modifications sont apportées par larticle 17 du projet de loi. Enfin, larticle 16 réforme le dispositif applicable dans la région Île-de-France où la coordination des plans départementaux ne sera plus assurée par un plan régional qui na jamais pu être élaboré, mais par une section de la conférence régionale du logement social. Le régime des fonds de solidarité pour le logement est également retouché : larticle 19 prévoit quun décret encadrera leurs frais de fonctionnement et les articles 20 et 21 indiquent quils devront désormais, soit être constitués sous forme de groupements dintérêt public, soit gérés par une instance désignée par le plan départemental et qui peut être une caisse dallocations familiales ou une association agréée par le préfet. A côté de ces améliorations dordre structurel, le projet de loi recherche également les conditions dune meilleure harmonisation entre les mécanismes mis en place dans les différents départements. Il est ainsi prévu dinstaurer une durée minimale pour les plans départementaux (article 16), de favoriser la mise en uvre des plans par des conventions spécifiques (article 18), ou encore de généraliser la prise en charge des sous-locataires par les fonds de solidarité pour le logement (article 19). Ce dernier article comprend dautres mesures importantes : il précise les critères déligibilité aux aides des fonds de solidarité en indiquant que ces derniers ne peuvent reposer sur dautres éléments que le niveau des ressources ou limportance et la nature des difficultés rencontrées et quils ne peuvent, en aucun cas, mettre en place une condition de résidence préalable dans le département ; il généralise la possibilité pour les fonds de solidarité daccorder une garantie aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées ; il indique que les mesures daccompagnement social donnent lieu à des conventions entre lÉtat et le département et les organismes qui les exécutent ; il met en place une obligation dinstruction de toutes les demandes daides et organise la possibilité pour les personnes concernées de connaître les motifs dun éventuel refus. Ces dispositions peuvent apparaître ponctuelles et dune importance limitée, mais il sagit en fait de tirer les leçons dune expérience de plusieurs années et de réparer les insuffisances du dispositif mis en place en 1990 qui, globalement, a, depuis lors, fonctionné à la satisfaction de lensemble des partenaires concernés et constitué un élément essentiel dans la mise en uvre du droit au logement. On peut toutefois observer que le projet de loi sabstient de traiter des questions liées à laccueil des gens du voyage auxquelles la loi du 31 mai 1990 na pas apporté une réponse satisfaisante et ne comporte aucune mesure visant à relancer le bail à réhabilitation, sujet qui fera lobjet de développements particuliers dans la suite de ce rapport. 2. Aider au maintien dans un logement décent Sil convient de tout mettre en uvre pour garantir le maintien des personnes en difficulté dans leur logement, il faut également sassurer que ce maintien est réalisé dans de bonnes conditions de sécurité juridique et permet la mise à disposition dun logement décent. Dans ce domaine, le projet de loi comporte tout dabord un important dispositif de prévention des expulsions (articles 58 à 63). La philosophie de ces dispositions a été parfaitement résumée par M. le secrétaire dÉtat au logement lorsquil a déclaré, lors de son audition par la commission spéciale, quil sagissait « de substituer une logique de travail social et de prévention à une logique dordre public ». Si les mesures proposées à ce titre atteignent leurs objectifs, seules les personnes de mauvaise foi feront lobjet dune expulsion, la situation des autres ayant été réglée, soit par lobtention daides du fonds de solidarité pour le logement notamment, soit par un relogement. Pour arriver à ce résultat, il faut intervenir le plus en amont possible et, pour ce faire, le projet de loi : fixe un délai de deux mois à partir de lassignation, pour permettre au préfet de recenser et mobiliser les aides dont le locataire peut bénéficier et dinformer le juge sur la situation des familles et leur solvabilité ; rend obligatoire, pour les bailleurs sociaux, la saisine de la section départementale des aides publiques au logement ou de la caisse dallocations familiales préalablement à toute assignation devant le juge, celle-ci ne pouvant intervenir avant lexpiration dun délai de quatre mois suivant la saisine de ces organismes ; organise une meilleure information du préfet sur les décisions de justice relatives à des expulsions ; impose au préfet de naccorder le concours de la force publique que si la personne expulsée a fait lobjet dune offre dhébergement. On le constate, les mesures visant à prévenir les expulsions sont traitées de manière cohérente par le projet de loi. Ce sujet avait été abordé lan dernier par le texte relatif au renforcement de la cohésion sociale mais dune manière qui avait amené le rapporteur pour avis, au nom de la commission de la production et des échanges, à qualifier les dispositions alors proposées de « relativement limitées » et « décevantes ». Afin que le maintien dans le logement soit réalisé dans de bonnes conditions, le projet de loi reprend, avec de légères modifications, les dispositions proposées lan dernier et visant à mieux protéger les occupants de logements meublés (article 67) et à renforcer la situation des sous-locataires (article 66), mais il prévoit également trois mesures nouvelles. En premier lieu, larticle 27 facilite louverture des droits à laide personnalisée au logement pour les personnes hébergées bénéficiant de laide au logement temporaire, en supprimant tout délai quant au versement de cette aide qui sera due dès le premier jour doccupation du logement y donnant droit. A lheure actuelle, en effet, laide personnalisée au logement nest due, en vertu de larticle L. 351-3-1 du code de la construction et de lhabitation, quà compter « du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions douverture du droit sont réunies ». Ce délai de carence dun mois a été instauré par la majorité précédente dans larticle 93 de la loi de finances pour 1995. Le projet de loi permet de supprimer lune de ses conséquences les plus dommageables, mais le rapporteur estime quil est nécessaire daller plus loin et de supprimer complètement le délai de carence qui constitue une disposition injustifiée sur le plan social et dont la majorité actuelle ne peut accepter la perpétuation. En deuxième lieu, larticle 65 crée une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil, sur le modèle de celle qui est applicable en matière de répression du proxénétisme. Il sagit là dune mesure permettant de sattaquer à des pratiques intolérables et qui vient heureusement compléter celle visant à protéger les occupants de logements meublés. En dernier lieu, larticle 64 organise la prévention et la lutte contre le saturnisme, en permettant dintervenir en urgence lorsquil est constaté quun enfant est intoxiqué au plomb et quun immeuble présente des risques dans ce domaine. Le maintien dans un logement décent fait donc lobjet dun traitement privilégié dans le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions. Les articles concernés contribuent à garantir un véritable droit à lhabitat, objectif évoqué au début du présent rapport. 3. Favoriser le développement dune offre de logements adaptés Afin de compléter ou de faciliter la mise en uvre des mesures arrêtées dans la dernière loi de finances pour favoriser la production de logements locatifs très sociaux et concernant le PLA à loyer minoré et le PLA dintégration, le projet de loi met en place une série de dispositions visant à favoriser le développement dune offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées. Deux dentre elles sont destinées à dissuader les propriétaires de conserver des logements vacants. On dénombre en France environ 2,2 millions de logements vacants dont on estime quun peu plus du quart pourrait être remis sur le marché. Dans ce but, comme cela a déjà été souligné, le Gouvernement a augmenté la dotation de lANAH, accepté le vote dune proposition de loi autorisant les organismes dHLM à intervenir dans le parc privé et, par ailleurs, maintenu le système du bail à réhabilitation. A côté de ces outils, il a paru opportun de mettre en place deux mécanismes de dissuasion dont la vocation est dailleurs essentiellement incitative. Tout dabord, larticle 31 reprend le dispositif modernisant le droit de réquisition prévu par le projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. La réquisition nest certes pas destinée à régler lensemble des problèmes de logement mais, utilisée de manière ponctuelle et ciblée, elle peut constituer un instrument de lutte contre la vacance spéculative pratiquée par certains gros propriétaires. Dans le même ordre didée, larticle 30 met en place une taxe sur la vacance. Cette dernière ne concerne pas les cas de vacance indépendante de la volonté des propriétaires. Il ne sagit effectivement pas de pénaliser des personnes qui laissent un logement vide car elles ne parviennent pas à le louer ou à le vendre, nont pas trouvé les moyens de le réhabiliter ou sont empêchés de prendre toute initiative en raison dune procédure de succession ou de divorce par exemple. Par contre, la notion de « vacance indépendante de la volonté des propriétaires » na pas vocation à couvrir le cas de ceux qui sont largement négligeants à légard de leur bien. Mais, sans aller jusquà la suppression pure et simple de lexonération de la taxe dhabitation, il est apparu normal de prévoir une taxation des logements laissés volontairement inoccupés par leurs propriétaires, afin dinciter ces derniers à les remettre sur le marché sous peine de devenir redevable dune imposition dont le produit sera affecté à lamélioration de lhabitat. Une deuxième série de mesures vise à faciliter les conditions de mise à disposition de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées et concernent essentiellement la sous-location. Larticle 23 institue une aide forfaitaire pour les associations ou organismes à but non lucratif pratiquant la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés aux personnes défavorisées. Larticle 25 exonère de taxe dhabitation les résidences sociales. Larticle 26 exonère de droit de bail les sous-locations consenties par des organismes sans but lucratif à des personnes défavorisées. Larticle 32 ouvre laccès à laide au logement temporaire aux centres communaux daction sociale. Enfin, une dernière série de mesures a pour objectif de favoriser la réalisation de logements adaptés. Ainsi, larticle 24 reprend une disposition, prévue dans le projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, permettant aux organismes HLM dacquérir et de donner en location des hôtels sociaux, afin de freiner la disparition du parc des hôtels meublés. De même, larticle 28, également repris du texte de lan passé, vise à diminuer le coût de réalisation des logements adaptés en les dispensant de lobligation de réaliser des aires de stationnement et du versement pour dépassement du plafond légal de densité. Pour compléter cet ensemble, le projet de loi, dans son article 29, met en place une disposition nouvelle assouplissant les conditions dexonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les opérations dacquisition-amélioration réalisées par des associations. Si lensemble de ces mesures destinées à promouvoir une offre adaptée mérite dêtre salué, le rapporteur ne peut que dire son grand étonnement quant à labsence de toute mesure visant à relancer le bail à réhabilitation. Ce mécanisme, qui fonctionne mal, pourrait, si certains blocages notamment fiscaux étaient supprimés, constituer un instrument efficace de mobilisation du parc vacant. Lan dernier, la commission de la production et des échanges et la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, avaient adopté, de façon unanime, trois amendements en ce sens que le rapporteur entend reprendre à son compte. 4. Clarifier et améliorer les règles daccès au parc locatif social Le projet de loi, dans ses articles 33 à 35, comporte une importante réforme des règles dattribution des logements locatifs sociaux. Cette réforme était déjà inscrite, lan dernier, dans le texte portant renforcement de la cohésion sociale, mais dans des conditions qui étaient critiquables à deux points de vue. Dune part, les mesures proposées ignoraient totalement le rôle des maires, alors que ces derniers sont bien placés pour apprécier la mixité sociale des villes et des quartiers, surtout si on les place dans un dispositif axé sur lintercommunalité. Dautre part, cette réforme navait pas amené le Gouvernement à proposer une refonte totale de la section concernée du code de la construction et de lhabitation, ce qui aboutissait à accroître encore lincohérence de la présentation de dispositions, déjà fort complexes et disparates. Sur ces deux points, la commission de la production et des échanges avait apporté des améliorations significatives qui méritent ici dêtre saluées car elles ont constitué une base de travail pour le nouveau Gouvernement qui a convenu de la nécessité de recodifier lensemble des articles concernés et a repris, en laméliorant, lidée dune intervention des maires dans des conférences intercommunales instaurées au niveau du bassin dhabitat. Le dispositif proposé par le projet de loi constitue donc un ensemble cohérent, dont la longueur sexplique par la recodification évoquée ci-dessus, qui repose sur trois principes : la contractualisation, lintercommunalité et la transparence. La contractualisation devient en effet la règle dans les rapports entre lÉtat et les bailleurs sociaux. Ainsi, dans chaque département, des accords collectifs départementaux permettront, en particulier, de définir des objectifs annuels quantifiés dattribution de logements sociaux aux personnes défavorisées. Cette démarche contractuelle doit être saluée car elle représente un facteur important de responsabilisation des bailleurs sociaux. Lintercommunalité est renforcée puisque, là où la situation lexige, des conférences intercommunales du logement pourront être créées dans chaque bassin dhabitat et permettre aux collectivités locales de répartir les objectifs quantifiés fixés aux organismes entre les différentes communes du bassin et de définir des objectifs complémentaires dattribution par lélaboration de chartes intercommunales. Enfin, la transparence dans linstruction des demandes dattribution est recherchée par linstauration dun numéro départemental unique denregistrement qui facilitera le suivi des dossiers, le repérage des cas difficiles et une meilleure information des demandeurs qui, par ailleurs, pourront, en cas de délais excessivement longs, saisir une instance de médiation placée auprès du préfet. Sagissant dun secteur caractérisé ces dernières années par la multiplication des démarches expérimentales et la prolifération de réglementations ponctuelles, la mise en cohérence permise par le projet de loi est tout à fait positive. Ce dispositif complexe sera détaillé lors de lexamen des articles, mais il faut observer quil pose à lévidence le problème de la mixité sociale et géographique qui constitue lune des principales insuffisances du projet de loi quil convient en effet dinscrire clairement dans la recherche dune meilleure mixité. II. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DUNE MEILLEURE MIXITÉ SOCIALE ET GÉOGRAPHIQUE Il nest pas possible de parler de lutte contre les exclusions, sans aborder la question fondamentale de la mixité sociale et géographique du parc social. Cette évidence a été soulignée par la plupart des parlementaires qui sont intervenus lors de laudition de M. Louis Besson, secrétaire dÉtat au logement, par la commission spéciale, tous soucieux déviter que la mise en uvre du droit au logement se traduise par le renforcement de la ghettoïsation qui constitue un obstacle très important à tout effort de réinsertion. Dans ce domaine, la situation est suffisamment dégradée pour quaucun élément ne vienne aggraver une évolution déjà très difficile à maîtriser. Deux extraits du rapport récemment remis au Gouvernement par M. Jean-Pierre Sueur et portant sur lavenir de la politique de la ville, permettent de bien situer les données du débat. Sagissant du constat, M. Jean-Pierre Sueur met en évidence lefficacité très limitée des actions engagées depuis vingt ans au titre de la politique de la ville en remarquant que : « dans les quartiers périphériques voués à lhabitat social, il y a moins de mixité et donc plus de ségrégation, aujourdhui quil y a dix ou vingt ans ». Concernant lavenir, M. Jean-Pierre Sueur observe que : « La mixité si ardemment souhaitée ne cessera dêtre un voeu pieux que lorsque le logement social sera mieux réparti et lorsque les attributions de logements aux populations qui connaissent les plus grandes difficultés ne seront plus réservées si lon peut dire à certaines communes, certains quartiers et certains organismes. Cela suppose, dans ces différents domaines y compris le dernier un vrai pouvoir de décision, une vraie puissance publique au niveau de lagglomération. Cela suppose aussi que lÉtat joue pleinement son rôle à cet égard. » Cet appel ne doit pas être ignoré. Il permet de mettre en évidence lintérêt des dispositions du projet de loi tendant à renforcer lintercommunalité en matière dattributions de logements locatifs sociaux, mais il souligne également la nécessité daller très vite plus loin. Les réformes nécessaires sont certes délicates et complexes à mettre au point et on peut comprendre que le Gouvernement désire prendre le temps nécessaire à la réflexion, mais il est indispensable de progresser à loccasion de lexamen du présent projet de loi. Si la loi du 31 mai 1990 a, pour la plupart de ses dispositions, bien fonctionné et ne nécessite que quelques ajustements de détail, il nen va pas de même de la loi dorientation pour la ville qui a clairement échoué du fait, sans doute, de limperfection de certaines de ses dispositions, mais surtout en raison de lattitude de la majorité précédente qui non seulement na pas eu la volonté politique de mettre en application des mesures heurtant les égoïsmes communaux, mais na eu de cesse, au travers de la loi n°95-74 du 21 janvier 1995, improprement intitulée « relative à la diversité de lhabitat », de vider de son contenu ce texte essentiel. Il convient aujourdhui de revenir sur ces errements. Le droit au logement ne peut, en effet, prendre tout son sens que si la mixité sociale et géographique est assurée. A. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE DE LA MIXITÉ SOCIALE La mixité du peuplement du parc social doit être garantie si lon veut éviter que certains quartiers concentrent les populations les plus en difficulté et deviennent, pour cette raison, ingérables. La relégation dont parlait un ancien délégué interministériel à la ville, est aujourdhui plus couramment désignée sous le terme de stigmatisation, mais au-delà des mots, la réalité reste la même : des ghettos de personnes défavorisées se sont constitués car les familles qui y demeurent ne peuvent accéder à un autre type de logement. La mobilité résidentielle nexiste plus et la ville, au sens où lon pouvait entendre ce mot au début du siècle, a disparu, sest perdue avec la brutalité des mutations qui se sont imposées à notre société depuis la fin de la dernière guerre mondiale et qui se sont radicalisées avec la crise qui a débuté dans les années 1970. A des ensembles relativement harmonieux, mêlant les activités et les catégories sociales, ont succédé des périmètres spécialisés dans laccueil des activités économiques, des loisirs et de certaines catégories de population. Le mélange, cette délicate alchimie qui faisait de nos villes des endroits à vivre, nexiste plus. Les différentes composantes de nos unités urbaines ne dialoguent plus ensemble, ce qui explique aussi la baisse de la citoyenneté si souvent dénoncée. Et lensemble de ces phénomènes a été aggravé, tant par la crise économique, que par lémiettement excessif des structures communales de notre pays que na pu compenser une intercommunalité qui peine à simposer. Le rétablissement de la mixité du peuplement du parc social est une nécessité, car au-delà de ces éléments généraux, on constate que le parc locatif social subit une paupérisation accélérée et que face à une situation bloquée, un réexamen global des mécanismes mis en uvre dans ce domaine simpose. 1. La paupérisation accélérée du parc locatif social La récente enquête sur loccupation sociale du parc HLM, remise en novembre dernier en vertu des dispositions de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996, synthétise les enquêtes réalisées par les organismes sur loccupation de leur patrimoine. Ce document très instructif met en évidence ce que lon pourrait appeler par euphémisme le « rôle social » du parc HLM. En effet, la moitié des ménages logés dans ce parc ont des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources, ce qui équivaut concrètement à moins dun SMIC net pour une personne seule et moins de 1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant. Un ménage sur six dispose de revenus inférieurs à 20 % des plafonds, soit léquivalent de 1 700 francs par mois pour un couple. Cet élément montre la très grande dépendance dune part significative des locataires HLM à légard des minimas sociaux. Lenquête indique, par ailleurs, une forte présence des titulaires du revenu minimum dinsertion, surtout dans les zones urbaines sensibles et parmi les emménagés récents (40 % des ménages bénéficiaires du RMI son des emménagés récents alors que ces derniers ne représentent que 30 % de lensemble des locataires). De même, beaucoup doccupants sont en situation précaire, la proportion de chômeurs, de titulaires de contrats à durée déterminée et dinactifs parmi les 18-65 ans étant plus importante que dans lensemble de la population et, là encore, ce phénomène est plus marqué dans les zones urbaines sensibles et parmi ceux qui ont récemment emménagé. A linverse, on ne relève que 18 % des ménages ayant des revenus supérieurs aux plafonds de ressources dont 5 % ont des revenus supérieurs au seuil dapplication obligatoire du supplément de loyer de solidarité (soit 140 % du plafond). Ces proportions sont respectivement de 15 % et de 4 % dans les zones urbaines sensibles. Enfin, trois éléments doivent être soulignés : les candidats à lattribution disposent de revenus de plus en plus faibles et précaires ; le fait que les ménages ayant emménagé depuis moins de trois ans disposent de revenus sensiblement plus faibles que ceux des autres ménages est dû, en partie, à lévolution des plafonds de ressources, inférieure à celle des revenus, et aux priorités accordées dans les attributions aux demandes de personnes défavorisées ; 30 % du patrimoine HLM sont situés dans les zones urbaines sensibles et le taux de logements vacants dans ces zones est deux fois et demi plus important que dans le reste du patrimoine, ce qui témoigne de la dévalorisation de limage de ces quartiers, même parmi les plus démunis et par contraste, de limportance des actions de restructuration urbaine. En résumé, on constate que loccupation du patrimoine HLM est très sociale et que cette réalité a tendance à saffirmer de plus en plus depuis quelques années. 2. Le nécessaire réexamen des mécanismes de la politique du logement social Le parc locatif social se trouve aujourdhui placé face à une double exigence : loger les plus démunis tout en assurant la mixité. En létat actuel des choses la conciliation de ces deux impératifs apparaît problématique. Si, comme nous venons de le voir, le parc HLM remplit globalement sa mission en termes daccueil des personnes défavorisées, il lui est de fait difficile de garantir la diversité sociale des locataires. Progresser dans le sens dune meilleure mixité impose en particulier daméliorer les services offerts aux occupants et de favoriser le maintien, voire larrivée de ménages « modestes » mais correctement insérés dans la société ; or sur ces différents points de nombreuses difficultés existent. En premier lieu, les organismes HLM ne pourront offrir plus de services que si leur situation financière le leur permet. Si, dans ce domaine de grandes diversités sont constatées, il apparaît néanmoins que globalement la santé financière des organismes sest dégradée, comme en atteste la diminution de leur marge dautofinancement qui est passée de 8 % à 2 %. Des mesures durgence (allongement de la durée de la dette et baisse du taux des prêts) ont permis de ralentir lévolution négative des comptes, mais il est certain que les organismes ne pourront répondre à la demande de services qui leur est adressée que si leurs moyens sont confortés. Dans cette optique le passage à un taux réduit de TVA pour les opérations de réhabilitation constitue une mesure tout à fait positive mais dautres dossiers doivent être ouverts. On peut notamment penser au poids croissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui résulte notamment de la sortie dun nombre important dimmeubles de la période dexonération. Par ailleurs, une réglementation inadaptée aboutit à une surimposition du parc locatif social qui affecte aussi limposition des locataires au titre de la taxe dhabitation malgré quelques corrections heureuses apportées avant 1993 et depuis le printemps 1997. Sur ce dernier point le constant report de la réforme des valeurs cadastrales qui aurait permis de corriger en partie cette anomalie, impose de rechercher, en liaison avec les collectivités locales, dautres mécanismes correcteurs permettant de maîtriser lévolution de la charge. En deuxième lieu, le maintien dans le parc HLM de ménages modestes mais correctement insérés dans la société apparaît contradictoire avec le supplément de loyer de solidarité, mécanisme ségrégatif sur lequel il convient de revenir. Enfin, attirer de tels ménages dans le parc HLM pose deux questions : celle du niveau des loyers et celle des plafonds de ressources. Chacun saccorde à reconnaître quà lheure actuelle les loyers de sortie des logements PLA sont trop élevés et M. le secrétaire dÉtat au logement a été très clair sur ce point lors de son audition par la commission spéciale. Cette réalité a deux conséquences également défavorables en termes de mixité sociale : si le niveau des loyers aboutit à les placer nettement au-dessus des loyers de référence servant de base au calcul des aides personnelles, le caractère solvabilisateur de ces dernières en est réduit dautant ce qui peut dissuader certains ménages logés en HLM daccéder à un logement neuf. Par ailleurs, laugmentation de la part à charge qui en résulte réduit les possibilités daccès ou dissuade ceux qui ont des revenus inférieurs aux plafonds ; dans le cas contraire, des loyers trop élevés ne rendent les logements accessibles quaux familles ayant droit à une aide au logement très solvabilisatrice conduisant à une concentration dune seule catégorie de personnes contraire à la mixité sociale. Sagissant maintenant des plafonds de ressources, le retard qui a été pris pendant de nombreuses années dans leur actualisation na pas été rattrapé et ils sont à lheure actuelle trop bas pour permettre de développer une véritable mixité car ils excluent des ménages aux revenus pourtant modestes et qui pourraient utilement contribuer à léquilibre du peuplement du parc HLM. La question est certes complexe car toute augmentation des plafonds pourrait amener certains organismes à sélectionner les risques ce qui se traduirait inévitablement par une difficulté plus grande pour les ménages défavorisés à accéder au parc locatif social. Toutefois ce danger peut être limité grâce à lapproche contractuelle des attributions quorganise larticle 33 du projet de loi et le problème de laugmentation des plafonds de ressources doit être posé même si le Gouvernement prépare des mesures en direction des ménages de petite taille et pour supprimer les disparités existant entre les ménages selon que le conjoint est actif ou inactif. Ces quelques éléments montrent bien quune remise à plat des mécanismes de la politique du logement social est nécessaire. Quil sagisse des questions fiscales, de la remise en cause des surloyers, du niveau des loyers ou de laugmentation des plafonds de ressources, le chantier est vaste surtout si lon veut bien admettre quau-delà de ces questions cest tout le problème du financement du logement locatif social qui mérite dêtre réexaminé. De fait, à lheure actuelle, léquilibre financier des opérations nest assuré que de manière artificielle, les fonds propres pouvant être mobilisés dans ce but par les organismes étant de moins en moins importants, et il est absolument nécessaire de réduire le coût financier des opérations pour, notamment, baisser le niveau des loyers ce qui, par parenthèse, ne pourra quavoir des conséquences favorables sur la maîtrise des aides à la personne. Lutter contre les exclusions, cest aussi éviter aux familles de tomber dans de telles situations et, à cet égard, le parc locatif social peut, si on lui en donne les moyens, jouer un rôle fondamental. Comme la déclaré M. Roger Quilliot lors du dernier congrès de lUnion nationale des fédérations dorganismes HLM qui sest tenu en juin dernier à Lille : « Le système de financement du logement social est aujourdhui au bord dun état de blocage. Il a été conçu il y a vingt ans, dans un tout autre contexte, et ses paramètres ont été fortement érodés au fils des années. De ce fait, la politique du logement social narticule plus de manière cohérente les différents types daides publiques, et de multiples effets pervers se manifestent. Comment accueillir les défavorisés dans de nouvelles réalisations quand les aides personnelles laissent à leur compte des montants de loyers et de charges locatives hors de proportion avec leur budget ? Comment imaginer que les organismes puissent continuer à lancer encore et toujours des opérations quand leur financement déséquilibre fortement leurs comptes au niveau de loyer autorisé ? Et surtout, comment leur demander de gérer le patrimoine, de ladapter aux évolutions sociales et aux aspirations de nos concitoyens, quand leurs charges augmentent sensiblement plus vite que les recettes quelle que soit la rigueur de leur gestion ? Il est nécessaire de sortir de ces impasses sans délai ». Il nappartenait pas au présent projet de loi de régler lensemble de ces questions, néanmoins il est apparu indispensable au rapporteur de les évoquer largement car elles sont la condition dune véritable mixité sociale dans le parc de logements des organismes dHLM. B. LINDISPENSABLE RÉÉQUILIBRAGE GÉOGRAPHIQUE DU PARC LOCATIF SOCIAL « Retrouvons lesprit de la loi dorientation pour la ville concernant la mixité des populations logées. Le parc social doit se développer là où il contribue à cette mixité et non là où il la compromet. » Cette déclaration de M. Louis Besson, lors du dernier congrès HLM, souligne la nécessité de mieux répartir géographiquement le parc social. Il nest pas admissible que ce dernier soit concentré dans certaines communes, le plus souvent pauvres en ressources fiscales alors quelles ont à faire face à des dépenses sociales importantes, pendant que des communes proches se refusent à accueillir des logements sociaux et ont pour cette raison des charges sociales moindres les autorisant à pratiquer des taux dimposition faibles, attirant bureaux et entreprises et donc des recettes de taxe professionnelle. Accepter une telle situation cest saccommoder dune dualité des territoires urbains, certains accumulant toutes les difficultés sociales et étant placés dans une spirale dappauvrissement et les autres prospérant en refusant de prendre leur part à leffort national de solidarité par le logement. 29 % du parc locatif social, soit près de 955 000 logements, se trouvent déjà dans les zones urbaines sensibles, et cette proportion ne doit pas augmenter. Modifier cet état de fait passe nécessairement par la prise de mesures destinées à inciter fortement les communes dépourvues de logements sociaux à en accueillir. Cétait là lobjet de la loi dorientation pour la ville (loi n° 91-662 du 13 juillet 1991) qui avait dans ce but mis en place deux mécanismes. Le premier dentre eux était la participation à la diversité de lhabitat qui consistait en une contribution pouvant être instaurée par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière durbanisme dont le territoire était couvert par un programme local de lhabitat. Cette contribution était due par les constructeurs privés et destinée à faciliter la réalisation de logements sociaux. Le second mécanisme était organisé autour du programme local de lhabitat (PLH) qui, pour les communes comprises dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants et comptant sur leur territoire à la fois moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires daides à la personne, emportait deux conséquences : si elles nont pas établi de PLH, lÉtat se voit donner la possibilité dexercer par substitution le droit de préemption urbain afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux, si elles ne sont pas pourvues dun PLH ou si, au vu de leur PLH, elles nont pas pris les engagements permettant en trois ans la construction dun nombre suffisant de logements locatifs sociaux (soit 1% du nombre de résidences principales, soit 9 % du nombre de logements construits sur la commune au cours des dix dernières années) les communes sont redevables dune contribution annuelle dun montant égal à 1 % de la valeur locative des immeubles situés sur leur territoire et ne pouvant excéder 5 % des dépenses de fonctionnement ; le produit de cette contribution étant utilisé, à linitiative du préfet, en vue de la construction de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune concernée. Ce dispositif novateur, à la fois complexe et ambitieux, na pourtant pas atteint son objectif. On ne lui a dailleurs pas laissé le temps de se mettre concrètement en uvre. Plusieurs autres séries de raisons peuvent être avancées pour expliquer cet échec. Elles doivent tout dabord être recherchées dans les mesures prévues. Ces dernières, dun caractère technocratique affirmé, nétaient sans doute pas totalement « mûres » techniquement doù des imperfections qui ont empêché le succès dun projet volontariste, heurtant souvent des susceptibilités locales et en avance par rapport à la mentalité de bon nombre de décideurs locaux. Pour imposer un tel projet, il aurait fallu quil soit techniquement irréprochable, ce qui nétait pas le cas. Mais léchec provient aussi, et peut-être surtout, dun manque de volonté politique et, là, la responsabilité de la majorité précédente est lourdement engagée. En effet, lalternance de 1993, a fait quil lui revenait de mettre en application les mécanismes de la loi dorientation pour la ville dont les derniers décrets dapplication étaient sortis début 1993. Or, après plusieurs reports de leur date dentrée en vigueur, le vote de la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995, issue dune proposition de loi déposée par M. Gilles Carrez a, sous prétexte de « sauver la LOV », totalement vidé ce texte de son sens, le dispositif alors retenu étant étranger à lesprit initial de la loi dorientation pour la ville. Ainsi cette loi, dite « loi Carrez », a en particulier : supprimé la participation à la diversité de lhabitat ; élargi les catégories de logements permettant aux communes de se libérer de leurs obligations jusquaux logements intermédiaires et aux logements étudiants ; limité aux communes de plus de 3 500 habitants, soit moins de la moitié des communes concernées, le dispositif contraignant de la LOV. Établis sur cette base, les éléments du bilan de la loi dorientation pour la ville communiqués au rapporteur laissent apparaître les résultats suivants : 209 communes (sur un total de 827 communes de plus de 3 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 200 000 habitants) ont été contraintes à la réalisation de logements sociaux. 110 de ces communes sont situées en Île-de-France ; les obligations 1995-1997 portent sur la réalisation de 22 400 logements, dont 10 600 à Paris et 7 300 pour le reste de lÎle-de-France ; 201 communes ont pris lengagement de réaliser les logements sociaux qui leur étaient demandés : 122 lont fait dans le cadre dun PLH monocommunal (75 en Île-de-France), 72 dans le cadre dun PLH intercommunal (35 en Île-de-France, uniquement en grande couronne), 7 communes navaient pas approuvé de PLH au 1er janvier dernier. Sur les 8 communes qui nont pris aucun engagement, 5 ont versé une contribution et les informations manquent sur les 3 dernières ; selon des éléments partiels et restant à confirmer on peut estimer que 148 communes (sur 199 recensées) avaient, le 1er janvier 1998, atteint ou dépassé le niveau des obligations de construire qui leur avait été demandées dont 86 sur 110 communes en Île-de-France ; les contributions versées par les cinq communes évoquées ci-dessus se montent à 3,4 millions de francs ; au total, et compte tenu des communes qui ont dépassé leur objectif, 28 340 logements sociaux ont été réalisés dont 24 200 PLA (au nombre desquels 3 120 PLA-TS), 3 520 PLI et 620 logements appartenant à dautres catégories. Ces données montrent que ce dispositif na pu contribuer que très faiblement à la diversité de lhabitat, puisque dans les agglomérations concernées, les logements réalisés représentent à peine plus de 1 % du parc de logements sociaux estimé à plus de deux millions dunités. Ce résultat décevant implique une réaction, allant sans doute au-delà du simple rétablissement des mécanismes initiaux de la LOV. Il est souhaitable que le nouveau dispositif sappuie clairement sur lintercommunalité et prenne en compte la réalité des agglomérations et des bassins dhabitat, quil parvienne à mettre en place un droit de préemption permettant à lÉtat dintervenir dans des communes récalcitrantes et quil nautorise pas certaines communes « à acheter » le droit de ne pas avoir de logements locatifs sociaux sur leur territoire. Le Gouvernement a engagé une réflexion sur lensemble de ces questions qui devrait déboucher sur le dépôt dun projet de loi avant la fin de lannée. Le rapporteur souhaite que ce calendrier soit respecté et même, si possible, accéléré mais il juge indispensable de revenir, dès ce projet de loi, sur certains « assouplissements » introduits par la loi du 21 janvier 1995 précitée et notamment sur lexclusion des communes de moins de 3 500 habitants et sur la conception plus quextensive de la notion de logement social alors retenue. * * * Pour conclure ces propos introductifs sur le volet « logement » du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, le rapporteur, sil tient à réaffirmer toutes les avancées positives contenues dans le texte pour rendre effectif le droit au logement, tient aussi à réaffirmer quil est indispensable que la mise en uvre du droit au logement saccompagne dune recherche de la mixité sociale et dune répartition géographique équilibrée des logements sociaux entre les villes et dans les quartiers. Il tient également à souligner que la lutte contre les exclusions doit en ce qui concerne le logement, comme dans lensemble du projet de loi, reposer sur une logique de développement de la responsabilité et de la citoyenneté. Cela signifie que sil convient de reconnaître et de rendre effectifs des droits, il convient de réaffirmer des devoirs, bien entendu, proportionnés aux moyens de chacun. Cela signifie clairement que sil est logique que ceux qui ont le plus de moyens aient le plus de devoirs, cela signifie tout aussi clairement que ceux qui ont peu de moyens nont pas aucun devoir, ils doivent également être soumis au respect de certaines obligations. Ne pas accepter cette vérité et cette logique de citoyenneté faite de droits et de devoirs, cest en réalité laisser se développer une logique dassistance et laisser séloigner une perspective de réinsertion durable. I. AUDITION DE M. LE SECRÉTAIRE DETAT AU LOGEMENT La commission a entendu M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, sur les dispositions concernant le logement du projet dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, au cours de sa séance du mercredi 1er avril 1998. M. Georges Hage, président, a rappelé que la loi du 31 mai 1990 dont M. Louis Besson a été linitiateur avait mis en place les seuls dispositifs opérationnels en faveur du logement des personnes défavorisées. Depuis la situation de ces personnes sest aggravée, une adaptation des instruments est donc nécessaire, car les difficultés considérées en 1990 comme conjoncturelles sont devenues structurelles. Le droit au logement nest toujours pas une réalité pour la partie la plus vulnérable de la population. Comme le déplore le dernier rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées « La montée de la précarité et la contraction de loffre locative à bas loyer nont cessé de compliquer laccès au logement ou le maintien dans un logement décent pour un nombre croissant de familles ». En outre, il est tout à fait choquant de constater que la manifestation de certains particularismes locaux joue trop souvent contre la cohésion sociale en faisant reposer le logement des personnes les plus en difficultés sur les communes ayant la plus faible capacité fiscale et qui doivent, en conséquence, assumer la charge financière et humaine des problèmes sociaux les plus lourds. M. Louis Besson, après avoir rappelé que la loi du 31 mai 1990 devait beaucoup aux propositions des associations mobilisées sur les questions du logement a tenu, même si les résultats obtenus nétaient pas toujours à la hauteur des espérances, à saluer le travail de terrain conduit par les associations grâce aux outils mis en place par ce texte. Le bilan annuel dressé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées fait apparaître les éléments suivants : - la production de logements dinsertion na pas atteint les résultats escomptés mais a cependant permis le financement de 100 000 de ces logements de 1991 à 1997 ; - 500 000 ménages ont bénéficié daides de Fonds de solidarité pour le logement (FSL). Lampleur de laide ainsi apportée a permis déviter bien des expulsions, mais révèle également linsuffisance des dispositifs structurels face aux besoins. La loi du 31 mai 1990 ne vaut que par lusage qui en est fait. Le bilan de son application montre que des réalisations exemplaires ont eu lieu mais aussi que des disparités très grandes existent entre les différents départements ou les localités. Le projet de loi contre lexclusion offre loccasion daccroître lefficacité de laction des différents acteurs que ce soit lEtat, financeur principal avec le conseil général, les collectivités territoriales compétentes en matière durbanisme et de politique foncière, les constructeurs gestionnaires comme les HLM mais aussi dautres intervenants tels les collecteurs du 1 %, les caisses gestionnaires des aides au logement et les associations. Ces dernières sont en effet un acteur essentiel car elles effectuent le travail daccompagnement social, elles permettent de remédier au caractère souvent inadapté de loffre de logements pour les plus modestes et assurent, à côté des agences immobilières à vocation sociale, une fonction de médiation et même de gestion locative directe qui permet de prendre en compte certains besoins. Le dernier rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées souligne les raisons des difficultés aujourdhui rencontrées. Sur les douze dernières années, environ un million de logements privés à bas loyer ont disparu. Le même constat peut être dressé pour les logements sociaux locatifs car les réhabilitations qui y ont été effectuées ont conduit à un renchérissement des loyers pratiqués. Lessentiel de la crise que nous connaissons sexplique donc par le fait que pendant une période où la précarisation sest accrue, on a assisté à une contraction de loffre de logements locatifs à bon marché, qui, tous parcs confondus, peut être estimée à environ deux millions de logements. Parmi les moyens daction à la disposition des pouvoirs publics figurent tout dabord les aides personnelles au logement. Celles-ci ont connu une forte évolution puisquelles sont passées dun montant total de 40 milliards de francs en 1989 à 75 milliards de francs aujourdhui. Le bouclage de ces aides, à savoir leur versement sous seule condition de ressources, a provoqué une augmentation du nombre de bénéficiaires de 1,2 millions de personnes. Ceci a conduit à modifier les règles déligibilité à ces aides afin de contenir la dépense et même parfois à ne pas les réactualiser. Cette non-réactualisation a entraîné une perte significative de pouvoir dachat pour des personnes très modestes : en effet, sur les 6 150 000 personnes percevant une aide personnelle au logement, la moitié dentre elles ont des revenus inférieurs au SMIC. Un premier rattrapage et une actualisation ont été décidés au 1er juillet 1997, une autre actualisation aura lieu au 1er juillet 1998 et 3 milliards de francs de crédits supplémentaires ont été prévus à cet effet dans la dernière loi de finances. Le deuxième levier dont disposent les pouvoirs publics réside dans lencouragement à la construction de nouveaux logements. Dans la loi de finances pour 1998, les crédits destinés aux prêts locatifs aidés (PLA) ont été fortement accrus. Leur réglementation a également été modifiée afin dassurer une réponse efficace à différents types de problèmes et, en particulier, une distinction a été introduite entre des PLA dits « de loyers minorés » et des PLA dits « dintégration ». Les PLA-loyers minorés sont destinés à faciliter laccès aux logements neufs à des ménages disposant de revenus modestes mais nayant pas de problèmes particuliers dintégration. Dans ce cas, labaissement du taux de TVA se cumule avec le maintien dune subvention de 8 % pouvant être portée à 13 % par dérogation préfectorale. Les PLA dintégration sont quant à eux destinés à faciliter le logement de familles bien souvent considérées comme « inlogeables » par les organismes de logement social, et qui sont en attente dune proposition depuis dix, quinze voire vingt-deux ans dans les cas les plus critiques. Les conditions de financement particulièrement favorables dégagées pour ces PLA dintégration (TVA à taux réduit et subvention de 20 % pouvant être portée à 25 %, avec un niveau de subvention moyenne de 80 000 francs par logement) devraient aider les organismes à construire ou à réhabiliter des logements adaptés à ce type de familles, qui connaissent des problèmes particulièrement graves dintégration à lenvironnement social et au voisinage, tout en aboutissant à des loyers de sortie permettant une très forte solvabilisation par les aides personnelles. Laugmentation de ces aides tant en construction neuve quen réhabilitation devrait également favoriser, si les collectivités concernées savent se servir des moyens à leur disposition comme le droit de préemption urbain, le développement des PLA dintégration. Pour ces familles en effet, ce ne sont pas toujours les logements neufs standards qui sont les mieux adaptés. Il convient avant tout que les collectivités assument désormais leurs responsabilités par rapport à ces familles en situation dexclusion, sans évacuer le problème de leur logement vers dautres communes. La création de 10 000 logements de ce type par an serait à ce titre considérée comme satisfaisante. A côté de ces outils mis en place par le dernier projet de loi de finances, le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, apporte à lEtat de nouveaux moyens pour répondre aux problèmes spécifiques des plus défavorisés en matière de logement. Une trentaine darticles soit environ la moitié du texte y est consacrée, répartis en quatre catégories de mesures. La première dentre elles vise à renforcer le dispositif de la loi du 31 mai 1990 afin de rendre plus effective lapplication du droit au logement. Avec un recul de près de huit années, il apparaît que les départements ont besoin du maintien dune marge de manoeuvre pour la gestion des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées et des FSL créés par cette loi, les situations auxquelles ils sont confrontés étant extrêmement diversifiées. Il convient cependant de préserver un corps de règles communes afin dassurer une véritable équité territoriale dans lapplication du droit au logement. Le projet de loi sattache donc à concilier ces deux objectifs. Il propose également des mesures destinées à soutenir les actions menées par les associations, comme par exemple le dégagement de crédits pour le financement de la médiation locative et linstauration dune possible pluriannualité pour les accords entre les collectivités et ces associations. Une deuxième série de dispositions sont destinées à améliorer le dispositif dexpulsion, afin déviter que celui-ci touche, à lavenir, des occupants de bonne foi. Comme il nest bien évidemment pas question que cette évolution se fasse aux dépens du bailleur, il convient de modifier en profondeur les règles actuellement applicables afin que les pouvoirs publics puissent intervenir bien avant la demande dintervention de la force publique. Aujourdhui, le préfet nest officiellement informé de lexistence dun projet dexpulsion quau moment où toutes les voies de règlement « à lamiable » ont été épuisées et où lhuissier requiert de lui lintervention de la force publique. 500 000 à 600 000 commandements de payer sont produits chaque année et aboutissent à 100 000 assignations devant le juge pour rupture de bail. Le projet propose que les services sociaux soient saisis à ce moment là de la procédure du cas des familles menacées dexpulsion, donc avant que la justice soit appelée à se prononcer. Les pouvoirs publics pourront alors intervenir par lintermédiaire de différentes aides dont celles du FSL, ou encore proposer, à partir du contingent préfectoral, un relogement en habitat social, avec un loyer plus adapté aux moyens financiers de la famille. Il sagit donc, avant tout, de substituer une logique de travail social et de prévention à une logique dordre public, ce qui impliquera notamment pour les préfets de revoir lorganisation des services extérieurs de lEtat intervenant dans le domaine du logement et dassurer une véritable coordination entre ceux qui sont compétents pour programmer la construction de logements sociaux, ceux qui gèrent les FSL, ceux qui sont chargés du contingent de réservation préfectoral et ceux qui soccupent des demandes de recours à la force publique lors des expulsions. Le troisième objectif du texte est de dépasser le droit au logement pour instaurer un véritable droit à lhabitat. Une politique de prévention permettant le maintien de la fourniture dénergie et deau en cas de non paiement des dettes en est la première concrétisation. Des conventions à cet effet seront passées entre lEtat, EDF, GDF et les organisations professionnelles de distributeurs deau. Cette mesure rendra vraiment effective le maintien dans lhabitat en particulier pendant la période de trêve hivernale des expulsions. Tout un ensemble de moyens juridiques permettra ensuite de lutter contre le saturnisme et contre linsalubrité des logements. Cette maladie touche particulièrement les jeunes enfants de moins de trois ans parce quils portent fréquemment leurs mains à la bouche et quils ingèrent le plomb contenu dans les écailles des anciennes peintures. Pour éviter quune fois soignés, les enfants, de retour dans leurs foyers, ne soient exposés au même risque, le texte prévoit, dans le respect du secret médical, dinformer les services préfectoraux de lexistence dun cas de saturnisme, de procéder à lexpertise de limmeuble en cause pour déterminer le risque encouru, de faire exécuter les travaux nécessaires, soit par le propriétaire, soit, en cas dinexécution par celui-ci, par le préfet, aux frais du propriétaire. Lhébergement temporaire des familles au moment des travaux est prévu et financé. La résolution du problème du saturnisme est donc possible, surtout lorsque lon sait que le coût de traitement dun logement ne sélève quà 30 ou 50 000 francs et que des aides en provenance de lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH) ou de la prime à lamélioration de lhabitat pourront être mobilisées à cet effet. La lutte contre les marchands de sommeil passera par la confiscation de leurs fonds de commerce lorsquils nont pas un comportement conforme à la loi et quils portent atteinte à la dignité humaine. Le quatrième objectif du texte est daccroître loffre de logement pour les personnes aux revenus modestes par ladoption de diverses mesures techniques et fiscales. En premier lieu, une taxe sur la vacance des logements privés, quils appartiennent à des particuliers ou à des organismes institutionnels, sera créée. Ces logements vacants sont actuellement au nombre de 2 200 000 pour lensemble de la France, chiffre en progression continue depuis vingt ans, quoique ralentie ces dernières années. Alors quà Paris, sur un total de 1 200 000 logements, 5 500 étaient déclarés vacants en 1954, aujourdhui, ces chiffres sont respectivement de 1 300 000 et de 117 500. Curieusement, il y a donc, dans la capitale, moins de logements occupés en 1998 quen 1954. La vacance de logements constitue un problème majeur dont la solution passe dabord par une meilleure information des propriétaires bailleurs potentiels. Ceux-ci font en effet état de trois sortes de difficultés : le coût des travaux de remise aux normes de leurs logements, la crainte du non-paiement de leur loyer, et, pour certains, leur méfiance vis-à-vis des professionnels de limmobilier. Or les moyens de financement pour réhabiliter les logements existent, que ce soient les aides de lANAH ou le mécanisme du bail à réhabilitation. Un projet de loi en préparation portant statut du bailleur privé mettra en place un système de prise en charge de la garantie de loyer. Enfin, la médiation locative est possible, que ce soit par lintermédiaire des agences immobilières à vocation sociale ou en sollicitant lintervention des organismes dHLM au bout de deux ans de vacance, comme lautorise la loi du 19 février dernier. Aujourdhui, la vacance bénéficie dun avantage fiscal, puisque la taxe dhabitation nest pas due dans ce cas, ce qui est une incitation supplémentaire à la rétention de logements. Toutefois, comme la vacance nest pas toujours volontaire, il est prévu des dégrèvements à cette taxe qui prennent en compte aussi bien la vacance subie (notamment en milieu rural, où elle est estimée à 6 ou 700 000 logements), que la vacance technique et temporaire (la taxe nétant exigible quau bout de deux ans). La taxe ne sera applicable que dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants, ce qui peut sembler restrictif mais ce qui recouvre en fait les situations les plus difficiles. La vacance représente une perte de recettes pour les collectivités territoriales, elle a un impact négatif sur lenvironnement urbain, elle constitue un perte dactivité possible pour le commerce de proximité et elle dévitalise certains quartiers de leurs services publics. Remettre sur le marché les logements vacants est donc un objectif dintérêt général que tous peuvent partager, même si les modalités dapplication de ce principe peuvent être différentes suivant les sensibilités. La réforme des attributions de logements HLM, de même que la modification du droit de réquisition devraient également permette daccroître loffre de logement. La réquisition ne peut être quun appoint car elle est une réponse à lurgence mais ne permet pas une véritable insertion dans le logement au vu de la précarité des statuts des bénéficiaires. Celle-ci doit être recherchée par une offre de logements plus adaptée. Des mesures sont également prévues en faveur des occupants de meublés et des sous-locataires. M. Alain Cacheux, rapporteur des dispositions concernant le logement, a tout dabord rappelé les mesures très positives figurant dans le projet de loi pour rendre le logement plus accessible aux personnes défavorisées. Il a notamment cité laugmentation de loffre de logements, dans la continuation du budget pour 1998, avec la baisse du coût de la construction et une meilleure mobilisation du parc existant, ainsi que la garantie dun meilleur accès au logement par une réforme des attributions et le renforcement des possibilités de maintien dans le logement par la réforme de la procédure dexpulsion. Le projet comporte néanmoins certaines insuffisances, au tout premier rang desquelles labsence de dispositions destinées à favoriser la mixité. On peut difficilement, en effet, envisager la lutte contre les exclusions sans promouvoir un développement de la mixité sociale et géographique. Il existe une concentration territoriale de logements sociaux dans certaines communes ainsi quun problème déquilibre de peuplement. Pour favoriser cette mixité, il faut certes revenir à lesprit initial de la loi dorientation pour la ville mais aussi revoir les plafonds de ressources, notamment pour ceux qui sont « juste au-dessus » et pour les plus défavorisés qui souffrent dincohérences dans le calcul de lAPL entre bénéficiaires du revenu minimum dinsertion et titulaires dallocations ASSEDIC, par exemple. Sagissant de la réforme des attributions, il faudrait réaffirmer la responsabilité des bailleurs pour garantir un équilibre de peuplement et prévoir de rendre publics les bilans sociaux des organismes HLM. Concernant lAPL, le délai de carence dun mois pourrait être revu, de même que la possibilité de maintien du versement de cette aide en cas de dettes de loyers jusquau terme de la procédure dexpulsion qui devrait, par ailleurs, clairement distinguer les débiteurs de bonne foi de ceux de mauvaise foi. Les mesures concernant loffre de logements devraient mettre laccent sur la production de grands logements et comporter des dispositions fiscales destinées à relancer le bail à réhabilitation. Enfin, on peut sinterroger sur la nécessité de revoir les normes dhabilitation minimales, issues de la loi de 1948, afin dinciter les marchands de sommeil à améliorer les conditions de logement de leurs clients. En réponse, M. Louis Besson a apporté les éléments dinformation suivants : - Il existe effectivement des anomalies au niveau des plafonds de ressources. Elles vont faire lobjet dun texte réglementaire interministériel qui permettra notamment de régler les problèmes dinéquité entre les ménages selon que le conjoint est actif ou inactif et les difficultés spécifiques des ménages de petite taille. - Le phénomène de « ghettoïsation » des ménages défavorisés provient pour partie de limpossibilité pratique de changer de logement. A lheure actuelle, les loyers de sortie des logements PLA sont trop élevés et sont en tout cas supérieurs aux loyers de référence servant au calcul des aides personnelles au logement, ce qui constitue un frein à la mobilité. Le PLA-loyers minorés devrait permettre daméliorer cette situation et faciliter laccès des personnes défavorisées aux logements neufs. - La politique des loyers HLM sera prise en compte dans le futur projet de loi sur lhabitat, qui concernera également le statut des bailleurs privés et la mise en place dun financement durable de laccession sociale à la propriété. - La loi dorientation pour la ville vient de faire lobjet dun bilan précis dont il ressort que les résultats obtenus par ce texte sont décevants. Revenir au dispositif initial de la loi serait intéressant, mais ne sera sans doute pas suffisant. Ainsi, un système autorisant certaines communes, en payant une taxe, à saffranchir de lobligation daccueillir des logements sociaux nest pas satisfaisant. Si larticle 72 de la Constitution pose le principe de la libre administration des collectivités locales, il précise aussi que cette dernière intervient « dans les conditions prévues par la loi » et la loi peut donc parfaitement prévoir des éléments permettant dobtenir la construction de logements sociaux là où il ny en a pas. Le chantier est complexe, plusieurs sujets sont à aborder comme la mise en place effective dun droit de préemption urbain de substitution de lEtat en cas de carence des communes ou les moyens dutiliser la procédure des programmes dintérêt généraux pour construire des logements sociaux. La loi dorientation pour la ville mérite dêtre renforcée sur tous ces points et sur dautres également. Le Gouvernement est conscient de cet impératif et proposera prochainement un texte sur ce sujet. - La responsabilité des bailleurs sociaux en matière dattribution est reconnue dans le cadre des relations contractuelles, mais il faut aussi pouvoir se substituer à eux en cas de carence. La contrainte est nécessaire, même si le contrat est préférable. - Il est tout à fait possible de rendre public le bilan social des organismes publics dHLM. - Il est exact que le projet de loi ne contient aucune disposition fiscale destinée à relancer le bail à réhabilitation et que cela est un des points faibles du texte. - Les besoins en grands logements devraient être mieux satisfaits au moyen du numéro départemental denregistrement qui autorisera une connaissance plus fine de la demande et permettra dadapter en fonction la programmation des constructions. - Sagissant des normes minimales dhabitabilité, le débat est délicat : sans pour autant les appliquer trop strictement, une certaine limite ne doit pas être transgressée à peine de priver le droit au logement de toute consistance. Par ailleurs, certains peuvent préférer des logements bien situés et peu onéreux ne respectant pas strictement les normes, à des logements aux normes situés en périphérie de ville. - Un groupe de travail entre le ministère du logement et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a été créé afin dassurer une meilleure prise en compte des évolutions de ressources des personnes ne disposant pas de ressources régulières. Une révision seulement annuelle ne permet pas en effet de connaître la situation réelle des personnes concernées. Mme Roselyne Bachelot-Narquin sest étonnée de la reprise dans le projet de loi de deux dispositifs du précédent projet de loi de cohésion sociale qui avaient soulevé des oppositions de la part de députés appartenant tant à la majorité quà lopposition de lépoque. Ainsi, le numéro dordre départemental avait été considéré par certains comme inapplicable alors quil sagit effectivement de la seule manière de gérer le logement social dans la transparence. Dautre part, la disposition permettant dexonérer certains logements sociaux de lobligation de comprendre des aires de stationnement avait été supprimée en commission aux motifs quil sagissait dune stigmatisation des pauvres et des exclus, les députés socialistes ayant notamment dénoncé le scandale que constituerait cette adaptation des règles de construction aux situations dexclusion. Mme Muguette Jacquaint a formulé les observations suivantes : - Les problèmes liés à la stigmatisation dans lesprit de la population des ensembles de logements sociaux vont devenir de plus en plus aigus si lon ne parvient pas à une véritable mixité, notamment dans les constructions nouvelles. Il faudrait réellement envisager la possibilité dimposer des logements sociaux à certaines collectivités qui font preuve de mauvais vouloir. - Il est nécessaire de maintenir lAPL lorsque le bénéficiaire est débiteur dune dette de loyer car lallocation est liée au logement et doit être versée tant que la personne concernée est dans le logement. - Le projet de loi prévoit le principe selon lequel aucune expulsion ne peut être réalisée en labsence de solution dhébergement. Or, le choix du terme « hébergement » de préférence à celui de « relogement » renvoie aux problèmes actuels dhébergement, notamment dans les hôtels sociaux où les familles considérées peuvent rarement rester plus dun mois en raison des prix pratiqués. - Il est impératif de modifier les plafonds de ressources pour laccès ou le maintien en HLM. En effet, lapplication des plafonds actuels interdit à certaines familles, pourtant modestes, daccéder aux HLM, ce qui réduit dautant les possibilités de mixité. Parallèlement, il convient de revoir le mécanisme du surloyer qui pousse également à la constitution de « ghettos ». - Lobjectif de lutte contre les marchands de sommeil doit être mis en relation avec le problème du saturnisme. Il faut prévoir lobligation de réaliser des travaux et le relogement des familles, et envisager linterdiction pour les marchands de sommeil de relouer ou de vendre les locaux concernés. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a fait les remarques suivantes : - Il est parfois difficile de procéder au relogement de familles en dehors des villes centres, en raison des réticences des autres collectivités locales et aussi des personnes concernées. - Il est nécessaire de renforcer la sécurité dans les immeubles anciens, les sinistres tels que les incendies touchant surtout les familles les plus pauvres. Leffort de réhabilitation doit être amplifié. - Il convient dêtre attentif à certaines dérives dans les pratiques des commissions dattribution des aides, notamment des fonds sociaux, celles-ci ayant tendance à privilégier un accompagnement social très dur, voire une mise en tutelle, qui sont de véritables atteintes à la citoyenneté. Mme Véronique Neiertz, rapporteur des dispositions concernant le surendettement, après avoir souligné limportance des dispositions prévues par le projet de loi pour lutter contre lexclusion par le logement, a formulé les observations suivantes : - Le règlement du problème des inégalités dans la construction de logements sociaux entre les départements et les communes constitue un préalable politique déterminant pour lutter contre les phénomènes de ghettoïsation par le logement et les risques dexplosion sociale permanente dans certains quartiers. La question de la mixité doit absolument être posée à loccasion de ce projet de loi. - Les dispositions existantes concernant le fonds de solidarité logement départemental apparaissent insuffisantes. La généralisation du numéro départemental pour accéder au logement social ne peut constituer à lui seul une solution permettant de résoudre les problèmes dexclusion par le logement et les disparités locales en matière de logement social. - Il serait souhaitable de permettre aux fonctionnaires daccéder aux logements sociaux dans la ville où ils accomplissent leurs fonctions. - Il conviendrait dinstituer un lien entre les fonds de solidarité pour le logement et les commissions de surendettement, afin de faciliter le règlement des difficultés que peuvent connaître les personnes en situation de « surendettement passif » qui sont dans cette situation, non parce quelles ont trop consommé, mais tout simplement parce quelles sont sans ressources et ne peuvent payer leur loyer. La circulaire qui avait été prise il y a quelques années pour assurer lapurement de dettes de loyer apparaît insuffisante dans la mesure où les situations de « surendettement passif » sont aujourdhui beaucoup plus nombreuses. - Il faut réduire les disparités locales concernant les conditions daccès aux fonds de solidarité logement. A cet égard les modalités de fixation des plafonds de dettes qui sont actuellement fixés par les préfets dans chaque département mériteraient dêtre harmonisées. M. Marcel Rogemont a souhaité un renforcement du rôle joué par lEtat pour assurer la mixité sociale dans le logement et demandé que le système de taxation en cas de non-respect des obligations en matière de logement social soit plus contraignant. M. Alain Veyret a formulé les observations suivantes : - LEtat doit être le garant de la cohésion sociale et assurer par des modalités dintervention adaptées la correction des disparités en matière daccès au logement social entre les départements et la lutte contre les phénomènes de ghettoïsation par le logement. A cet égard, il convient de mettre en uvre une politique globale du logement social qui ne se limite pas à la construction de logements sociaux mais prenne en compte également le problème des infrastructures de transport et lorganisation de services sociaux (installations de crèches, services aux personnes, en particulier aides aux familles monoparentales). On peut regretter que le Gouvernement renvoie le traitement de ces questions importantes à dautres textes même si ce délai pourra permettre dapprofondir la réflexion. - Concernant laide personnalisée au logement (APL), il serait souhaitable en premier lieu de supprimer le délai de carence concernant son versement, en deuxième lieu dapporter des améliorations concernant les modalités de calcul de celle-ci en prenant mieux en compte les loyers annexes demandés pour accéder à certains services ou équipements (jardins, équipements collectifs...), en troisième lieu de revoir les conditions daccès des jeunes à lAPL, ceux-ci rencontrant des difficultés daccès au logement, en particulier lorsquils nhabitent plus chez leurs parents et ont des références dactivité professionnelles insuffisantes pour accéder au fonds de solidarité logement. - Il serait souhaitable que lEtat pilote, à travers les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, la mise en place de chartes départementales visant à lutter contre certaines discriminations en matière de logement comme celles qui touchent les célibataires ou les jeunes. - Afin déviter certaines situations de « surendettement passif », il conviendrait de faciliter le relogement des parents de familles nombreuses qui bénéficient de grands appartements HLM et dont la taille sest rétrécie du fait du départ des enfants, dans des logements plus petits. - Des solutions devraient être trouvées afin de lutter contre le saturnisme provoqué par une charge en plomb excessive de leau consommée acheminée par des canalisations et tuyaux en plomb dans certains quartiers. En réponse aux intervenants, M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, a apporté les informations suivantes : - Le numéro départemental sera un numéro denregistrement et non un numéro de priorité. Depuis lexamen inachevé du projet de loi de cohésion sociale, il faut souligner que les points de vue se sont rapprochés pour aboutir à un dispositif qui ne sera ni rigide ni systématiquement centralisé à léchelon départemental. La fonction de ce numéro sera de détecter les demandes non satisfaites susceptibles dentraîner des situations dramatiques ; les modalités de gestion pourront être adaptées par bassins dhabitat. - En ce qui concerne les aires de stationnement dans les logements sociaux, il faut savoir que certains parcs déjà réalisés ne sont pas occupés en totalité car les bénéficiaires de logements en centre ville, par exemple, ne possèdent souvent pas de voiture. Lapplication stricte de lobligation de réaliser des aires de stationnement aboutit à renchérir le coût du logement pour son occupant. Or, la priorité est à lallégement du coût des opérations. - Pour atteindre les objectifs de mixité, il faut effectivement envisager dimposer certains programmes et prévoir des possibilités de dépassement des plafonds de ressources pour les attributaires dans les projets de construction. Il est nécessaire de réduire les disparités entre régions concernant laccès aux HLM, en assurant notamment que la composition familiale nest pas un facteur de pénalisation au détriment des petits ménages. - Linterruption du versement de lAPL nintervient quen cas de rupture du bail ou de décisions du service départemental des aides publiques au logement, après examen de la situation des intéressés. Dans les situations de dettes de loyers, la saisine des services sociaux avant lengagement des procédures de résiliation du bail permettra déviter linterruption du versement de cette aide - Dans lesprit du projet de loi, lexpulsion doit strictement sinscrire comme la sanction de la mauvaise foi. En conséquence, il convient de prévoir dans ce cas un hébergement mais non un relogement qui serait une prime à la mauvaise foi. - Le surloyer fait lobjet dune réflexion dans la mesure où il est nécessaire de mettre fin à un dispositif qui, à lheure actuelle, est une véritable incitation au départ puisquil signifie aux intéressés quils deviennent indésirables. Pour autant, il nest pas inéquitable que laide publique soit moindre si les ressources du ménage sont plus élevées. Par ailleurs, il faut rappeler que certaines situations locales sont incompréhensibles : dans un même quartier, différents bailleurs peuvent en effet mettre en pratique les surloyers à partir du seuil de 10 % correspondant à louverture de la faculté de perception du surloyer, jusquau seuil de 40 % correspondant à la perception obligatoire. Le futur projet de loi relatif à lhabitat apportera donc des réponses à ces situations ; dores et déjà, il est envisagé de moduler les loyers selon le niveau de ressources. - En ce qui concerne la lutte contre les marchands de sommeil, le projet de loi prévoit une mesure importante qui permettra, sous réserve dune décision de justice, la confiscation du fonds de commerce alors quactuellement, les organismes publics ne peuvent intervenir quen se portant acquéreur du fonds, ce qui est très onéreux. - Il existe déjà un produit construction-démolition ; une circulaire précise les modalités de relogement social, notamment dans le cadre de projets urbains de rééquilibrage au niveau de lagglomération. Là où existent des programmes locaux dhabitat (PLH), la contractualisation apparaît possible. - Le Gouvernement sest donné des moyens accrus de requalification des immeubles anciens qui permettent daméliorer la sécurité. De plus, un inspecteur général a été chargé dune étude sur linsalubrité et les différences de compétences et de responsabilité selon quun immeuble est insalubre ou en situation de péril, lobjectif étant de réunifier les réglementations afin de répondre notamment aux situations de mauvaise volonté des collectivités locales. - Il faut être attentif aux recours abusifs à la mise sous tutelle, mais il faut également comprendre le besoin de sécurisation des bailleurs. A cet égard le système du tiers-payant qui permet de sécuriser le bailleur tout en garantissant le maintien dans le logement apparaît très satisfaisant. - La question des lieux dimplantation des habitats sociaux est effectivement cruciale. En lespèce, il convient pour réduire les disparités, de mener une politique de longue haleine : les mesures, même les plus efficaces, ne produisant pas de résultats instantanés. Toutefois, la réduction des disparités a été évoquée au niveau interministériel et a reçu un écho favorable de la part du Premier ministre. - Les modifications concernant les plafonds de ressources devraient permettre de résoudre, au moins en partie, la question du logement des fonctionnaires, notamment des couples jeunes sans enfant. - Il est indispensable daméliorer les liens entre les FSL et les commissions de surendettement. - Le projet dispose que laccès aux FSL ne peut être conditionné quà des critères objectifs liés aux niveaux des ressources et aux difficultés des ménages. Concernant un principe dégalité territorial, il était prévu de renvoyer aux décrets le soin de fixer les règles applicables dans les départements. Mais ce renvoi au pouvoir réglementaire a posé un problème au Conseil dEtat. Une solution doit donc être trouvée. - Les plafonds des charges de fonctionnement des FSL doivent être fixés par décret. Ceci évitera un véritable détournement dusage des fonds, parfois constaté, puisque certains FSL financent des agents sociaux. - Le principe dune taxation évolutive comme sanction de non-respect des dispositions de la loi dorientation pour la ville suggérée par M. Marcel Rogemont est a priori intéressant. Il pourra être envisagé dans le cadre de la révision de la loi dorientation pour la ville. - Il est nécessaire de mieux assurer larticulation entre les PLH et les documents durbanisme, en particulier les POS. La décentralisation a en effet entraîné un désengagement de lEtat en ce domaine, qui induit actuellement des effets négatifs. - Si le délai de carence na pas été supprimé dune manière générale, il est toutefois prévu de le supprimer lorsque le foyer passe dun logement ouvrant droit à lALT à un logement locatif social de droit commun, couvert par lAPL. - Le fait que des petits logements soient parfois proposés avec des loyers trop chers est un frein à la mobilité et empêche des ménages dont les enfants ont quitté le foyer de déménager. Sans doute, une solution est à rechercher dans les dispositifs qui visent à faciliter les échanges. - Le FAJ peut intervenir, comme dailleurs les fonds provenant du « 1 % logement » pour aider au logement des jeunes en recherche demploi ou en mobilité professionnelle. - Une charte départementale pour la prévention des expulsions est prévue par larticle 63 du projet de loi. - Les études dont le ministère dispose font apparaître que les conduites deau en plomb ont des conséquences sur la qualité de leau mais ne génèrent pas de cas de saturnisme. La commission a procédé à la discussion générale des dispositions concernant le logement du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, au cours de sa séance du matin du mercredi 22 avril 1998. M. Alain Cacheux, rapporteur au nom de la commission spéciale, a commencé par rappeler les éléments forts du volet logement du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre lexclusion. Il sagit dun ensemble de propositions qui visent à rendre plus effectif le droit au logement inscrit dans la loi Besson de 1990. Tout dabord la lutte contre lexclusion implique un accroissement de loffre de logements adaptés. Plusieurs dispositions fiscales prévues par le texte permettent de diminuer leur coût et donc de faciliter leur réalisation. Elles sinscrivent dans la continuité du budget pour 1998 qui prévoit vingt mille prêt locatifs aidés (PLA) à loyer minoré et dix mille PLA dintégration. Parmi les mesures visant à accroître loffre de logement, il convient également de citer la « taxe dinhabitation » qui vise à mobiliser le parc vacant. Ensuite, le projet propose une amélioration des conditions daccès des personnes défavorisées au parc locatif social. Cest notamment lobjectif de la réforme des attributions de logements locatifs sociaux, organisée par larticle 33, qui vient confirmer la démarche contractuelle engagée dans ce domaine entre lEtat et les organismes dHLM à la suite de laccord national conclu en décembre dernier. Cet accord national sera relayé par des accords départementaux et des sanctions, allant jusquà lattribution doffice par le préfet, pourront être appliquées en cas de non-respect. En outre, la réforme des procédures de réquisition peut permettre, de façon ponctuelle, de compléter utilement ce dispositif. Enfin, un des éléments essentiels du projet de loi vise à garantir le maintien dans les lieux à travers une réforme des procédures dexpulsion. Cette réforme vise à faire prévaloir une logique de prévention sur lactuelle logique reposant essentiellement sur lidée de maintien de lordre public. Mais sil sagit de garantir le maintien dans les lieux, il convient aussi de sassurer que les logements concernés permettent des conditions dhabitat décentes et, dans cet esprit, le projet de loi comporte notamment un important volet de lutte contre le saturnisme. A côté de ces mesures positives, le rapporteur a ensuite indiqué quil estimait difficile de parler de prévention et de lutte contre les exclusions sans parler de mixité. La mixité sociale est un enjeu essentiel car il faut éviter les « banlieues ghetto », concentrant les personnes les plus en difficulté, en ouvrant ces lieux aux personnes moins démunies. Cela rend nécessaire de poser les problèmes du surloyer et du niveau des plafonds de ressources qui seront abordés par plusieurs amendements. Le rapporteur a également souligné limportance de la diversité géographique. Les problèmes dinsertion se règlent mieux quand le logement social est réparti de façon équilibrée entre les communes. Cela impose que toutes les communes acceptent daccueillir des logements sociaux et donc den revenir à la problématique de la loi dorientation pour la ville. Bien entendu, il nest pas question, à loccasion de ce projet de loi, de réécrire lensemble de ce texte, dautant plus que le Gouvernement a annoncé le dépôt prochain de mesures en ce sens, mais il est néanmoins indispensable, par quelques amendements bien ciblés, de progresser dans cette voie. En conclusion, il faut rappeler que le volet logement du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions sappuie sur une volonté de développer la responsabilité des citoyens et ne vise pas à mettre en place une société dassistance. Cette démarche implique bien entendu la reconnaissance de droits, mais aussi laffirmation de devoirs. Un débat a suivi lintervention du rapporteur. M. Daniel Marcovitch a exposé la philosophie des propositions du groupe socialiste. Il sagit déviter de considérer que les exclus constituent une catégorie de personnes condamnées à résider dans des endroits bien définis. Lensemble des communes doivent prendre leur part à leffort de solidarité qui simpose dans ce domaine. Il est nécessaire de mettre en place un système destiné à faire face à lurgence mais il faut aussi aider à la réinsertion des exclus à travers une politique basée sur la responsabilité et non sur lassistance comme la rappelé le rapporteur. M. Jean-Pierre Brard a constaté que lexamen de ce texte allait, une nouvelle fois, mettre en relief lutilité du Parlement et permettre aux députés denrichir le projet de loi grâce à lexpérience accumulée par leur travail de terrain. La mixité navait pas été considérée comme un élément essentiel au moment de la loi Besson en 1990. Il faut lutter contre la création de ghettos, de quartiers réservés. A propos de la diversité géographique, il faut notamment lutter contre un « droit à la non-solidarité » car aucune commune ne peut sexclure de son devoir de solidarité. Toute autre attitude reviendrait à accepter un « apartheid à la française », reposant sur le développement de quartiers dexclus pendant que dautres endroits seraient réservés à la bourgeoisie. Une fois ce genre de situation installée, il est très difficile de revenir en arrière, la prévention est donc essentielle. Ce projet de loi doit être loccasion de réagir après les dégâts causés par les mesures prises par lancien gouvernement et, notamment, par le précédent ministre du logement. M. François Goulard a indiqué être en accord avec certains objectifs affichés par le projet de loi et les précédents intervenants mais être en désaccord avec les moyens proposés qui visent à redonner au préfet lessentiel du pouvoir de décision en matière de logement social et marque ainsi une défiance à légard des acteurs locaux qui pourtant nont pas failli dans lexercice de leurs compétences. Il faut éviter tout retour au dirigisme en cette matière. Dans cette logique, il y a lieu de regretter les dispositions concernant la taxation et la réquisition des logements vacants qui risquent de décourager linvestissement dans le logement locatif privé. Par ailleurs, il conviendrait de sinterroger sur la politique du logement conduite depuis une dizaine dannées en particulier en ce qui concerne lattribution des logements HLM qui ne bénéficient pas toujours aux personnes qui en ont le plus besoin. M. Jean-Michel Marchand, après avoir souligné la nécessité de développer la mixité sociale dans le logement, a formulé les observations suivantes : la notion de bassin dhabitat ne doit pas être limitée au seul milieu urbain, elle doit être étendue au milieu rural qui connaît aussi des difficultés en matière de logement ; il convient de conforter le rôle joué par les acteurs locaux et en particulier dassurer la représentation des associations qui agissent dans le domaine du logement au sein des institutions et organismes représentatifs ; il est regrettable quaucune disposition du texte ne concerne les gens du voyage ; il est souhaitable daller au-delà des dispositions positives prévues par le projet de loi concernant le droit à lénergie afin dassurer aux personnes démunies la couverture de leurs besoins vitaux. Mme Huguette Bello sest étonnée quaucun représentant des départements doutre-mer ne soit membre de la commission spéciale alors que les problèmes dexclusion dans ces départements qui touchent près de 30 % de la population sont beaucoup plus aigus quen métropole. Le président Georges Hage a indiqué que la nomination des membres de la commission spéciale relevait de la responsabilité des groupes politiques. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a tout dabord souligné limportance de lobjectif de la mixité sociale dans le logement, puis, tout en estimant regrettable de devoir recourir à des mesures de réquisitions de logements pour faire respecter le droit daccès au logement pour les plus démunis, a estimé nécessaire dutiliser cette procédure en cas de besoin urgent. Il est également souhaitable dassurer la représentation des plus démunis et notamment des associations qui les aident pour accéder au logement au sein des instances intervenant dans ce secteur. Par ailleurs, on peut regretter quaucune disposition concernant les gens du voyage ne soit prévue par le texte ; ces personnes devraient pouvoir bénéficier dune aide au logement. M. Henry Chabert a indiqué que les amendements déposés par le groupe RPR sinspiraient de deux principes généraux. Dune part, il sagit de ne pas remettre en cause la décentralisation en faisant confiance aux élus locaux et en sabstenant de réduire leurs compétences et leurs moyens en matière de logement social ; on ne peut en effet tout demander à lEtat ; les collectivités territoriales doivent conserver leur rôle en matière de logement social en particulier pour favoriser loccupation de locaux privés dans un but social. Dautre part, il convient de maintenir léquilibre entre le droit au logement et le droit de propriété. Mme Janine Jambu, après avoir insisté sur la nécessité de mettre en place les moyens pour faire respecter la mixité sociale et permettre laccès au logement social pour tous, notamment les personnes les plus démunies, a souhaité que, sans attendre le projet de loi en préparation, soient abordés, dès maintenant, les problèmes relatifs au surloyer dans les HLM qui est un impôt injuste et aux plafonds de ressources pour accéder aux HLM qui entraînent des effets pervers et renforcent les phénomènes de ghettoïsation. Il y a lieu de se féliciter des dispositions prévues par le projet de loi qui visent à prévenir les expulsions. Dans ce domaine, il est normal que lEtat assure pleinement sa responsabilité ; on peut toutefois regretter que le rôle des élus locaux, notamment des maires, ne soit pas davantage affirmé. A la suite de ces interventions, M. Alain Cacheux, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants : la préoccupation quil a lui-même exprimée sur la nécessité denrichir le texte du projet de loi, en prenant en compte la mixité sociale et la diversité géographique, est largement partagée par les membres de la majorité ; en revanche, lappréciation des commissaires membres de lopposition sur les problèmes de réquisition nest pas juste dans la mesure où le texte respecte un certain équilibre entre le droit au logement et le droit de propriété. Dailleurs, le dispositif proposé reprend en grande partie, tout en laméliorant, les propositions du projet de loi pour le renforcement de la cohésion sociale examiné lannée dernière par lAssemblée nationale avant le changement de législature et ce qui était bon au printemps 1997 ne peut être devenu subitement mauvais un an plus tard ; sagissant des compétences décentralisées, il faut rappeler que les grandes lois de décentralisation de 1982 et 1983 navaient pas procédé au transfert de compétence en matière de logement au profit des collectivités locales, au motif que celles-ci constituent bien un instrument de politique nationale de solidarité. La question centrale est bien, là aussi, de trouver le meilleur équilibre entre la responsabilité de lEtat et celle des collectivités locales. La commission a procédé à lexamen des articles concernant le logement du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions au cours des séances du mercredi 22 et jeudi 23 avril 1998. TITRE PREMIER CHAPITRE II Section 1 Mise en uvre du droit au logement Article additionnel avant larticle 16 Modification de larticle 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant Larticle 2 de la loi du 31 mai 1990, dite loi Besson, précise que les mesures visant à permettre aux personnes défavorisées daccéder ou de se maintenir dans un logement font lobjet dun plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. Il indique également que ces plans doivent être élaborés dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de cette loi. Près de huit ans après, et alors que lensemble des départements se sont dotés de plans, cette dernière précision est devenue inutile. Larticle 16 du projet de loi supprime dailleurs le renvoi au « délai fixé à larticle 2 » figurant dans larticle 3 de la loi Besson. Dans le même esprit, et afin de parfaire lactualisation de cette loi opérée par les articles 16 à 22, il est apparu nécessaire au rapporteur de supprimer une référence obsolète. Il a proposé à la commission un amendement en ce sens. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 91). La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu proposant dabroger les articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de lhabitation ainsi que larticle 302 bis ZC du code général des impôts afin de supprimer le dispositif du supplément de loyer de solidarité et la taxe sur les surloyers. Mme Muguette Jacquaint a considéré que la suppression des surloyers et labrogation de la taxe sur ces derniers, proposées par cet amendement, permettraient déviter la « ghettoïsation » qui sobserve dans de nombreux quartiers défavorisés et qui est alimentée par cette taxe. M. Alain Cacheux, rapporteur, tout en comprenant les motivations de cet amendement, a craint que cette mesure naille trop loin, et a préféré sorienter vers un relèvement des seuils à partir desquels les surloyers sont applicables, relèvement pour lequel des amendements seront ultérieurement proposés. Sur le plan des principes, il nest pas absurde, ni injuste de demander une contribution à ceux qui ont des revenus très supérieurs aux plafonds de ressources. M. Daniel Marcovitch a également estimé que la mesure proposée est excessive. Dans louest parisien, de nombreux logements sociaux sont en effet occupés par des personnes qui ne sont pas ou qui ne sont plus dans une situation justifiant loccupation de tels logements, au mépris de léquité sociale. M. Jean-Pierre Brard a soutenu lamendement en regrettant vivement les abus dans la gestion des logements sociaux à Paris. Létablissement dun seuil unique au niveau national, comme semble le proposer le rapporteur, nest pas souhaitable car il ne tiendrait pas compte des situations locales. Il est indispensable que la représentation nationale adopte, par voie damendement au texte, des mesures concrètes contre lexclusion qui dépassent le simple discours politique et qui puissent rassembler la majorité plurielle. M. Jean Le Garrec a soutenu la proposition du rapporteur en faveur du relèvement des seuils et dune meilleure prise en compte des situations particulières par bassin géographique, solution qui semble être plus adaptée au problème fondamental de la mixité sociale. M. Pierre Cardo a estimé que les surloyers ne sont pas injustes dans la mesure où ils sont liés aux revenus des locataires. De plus, cette mesure ne sapplique pas dans les quartiers très défavorisés. Il nest donc pas opportun dabroger les surloyers ni la taxe qui est appliquée à leur produit. En revanche, il est nécessaire dexaminer la gestion des organismes dHLM et de sintéresser aux niveaux des loyers qui, par leur grande différence, créent de fortes inégalités sociales. Enfin, il serait dangereux de permettre aux organismes dHLM de fixer eux-mêmes le niveau des surloyers dans la mesure où certains de ces organismes dépendent directement des communes. Mme Janine Jambu a souligné lattachement du groupe communiste au présent amendement car la pratique des surloyers est un facteur très fort dexclusion et daggravation de lexclusion. Nombreux sont les ménages qui, faute de moyens, sont obligés de quitter leur logement parce quils ne peuvent payer le surloyer demandé et, le plus souvent, de séloigner de leur lieu de travail. Par ailleurs, le niveau des loyers fixé par les organismes dHLM est un vrai problème quil faut examiner avec attention. Mme Muguette Jacquaint a renouvelé son soutien à lamendement en soulignant la contradiction entre le principe des surloyers et la notion de mixité sociale. Il faut absolument laisser à chaque individu, demeurant dans un logement social, la liberté de demeurer dans le quartier ou la ville de son choix. M. Georges Colombier sest associé aux remarques de M. Pierre Cardo et a jugé quil convenait de conserver le dispositif du surloyer. Le problème de fond est celui du niveau des loyers, trop élevé pour de nombreuses personnes qui nont pas les capacités financières suffisantes pour accéder au logement social. Il conviendrait que lEtat examine les moyens de faire baisser le coût des logements locatifs sociaux. M. André Schneider sest également déclaré en faveur du principe du maintien du surloyer, dans la mesure où les HLM conservent véritablement leur vocation dhabitations à loyer modéré et à condition que lon réexamine le principe des seuils dexonération. Le rapporteur a répété que demander un effort à ceux dont les ressources sont au-delà des plafonds sous forme dune contribution supplémentaire na rien danormal sur le plan de léquité sociale. La question de fond est celle du seuil de déclenchement du surloyer et de limportance du montant demandé. Par ailleurs, le non-relèvement des plafonds de ressources pendant plusieurs années constitue un élément qui a contribué à dérégler léquilibre du peuplement du parc social. Cependant, il ne faut pas abuser de la logique du dispositif et il est vrai que le surloyer a été institué dans le cadre dun discours ambigu reposant sur lidée selon laquelle le départ de certaines populations logées dans les HLM libéreraient des locaux pour permettre laccès du logement social à dautres catégories moins aisées. Il convient donc de ne pas menacer la mixité sociale et léquilibre du peuplement, sachant que la possibilité dinstituer un surloyer existait avant 1996. Il convient également de distinguer deux problèmes différents, celui de la contribution versée par les locataires, dune part, et celui de la taxe correspondante versée par les organismes concernés, sur laquelle on peut être plus réservé, dautre part. Par ailleurs, lexclusion des zones urbaines sensibles ne règle en rien la principale difficulté à savoir le fait que les quartiers et résidences qui risquent de basculer, de perdre leur mixité sociale dans les circonstances actuelles, devraient pouvoir également être sorties du champ dapplication de ce dispositif. Enfin, il est vrai que le problème de fond est celui du niveau des loyers actuels, qui ne serait pas aussi élevé dans le secteur social si lapplication du taux de TVA à taux réduit à la construction de logements locatifs sociaux ne sétait pas accompagnée dune suppression des aides à la pierre liées à ce mécanisme, dans le cadre dune compensation contestable opérée lorsque M. Pierre-André Périssol était en charge du logement. A la suite de ce débat, la commission a rejeté cet amendement. La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant une revalorisation immédiate de 50 % des plafonds catégoriels de ressources fixés pour lattribution des logements à loyers modérés et lindexation de la revalorisation de ces loyers sur lévolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance. Mme Muguette Jacquaint a rappelé que lobjectif était de procéder à un rééquilibrage du peuplement dans le secteur du logement social. Le rapporteur a précisé que viser cet équilibre ne posait guère de problème, mais que la difficulté était de fixer avec précision les modalités de sa réalisation. La question de fond est celle des plafonds, qui sont trop bas, notamment pour les célibataires ou les ménages sans enfant. M. Daniel Marcovitch a jugé que le problème de la mixité se posait essentiellement en termes de maintien des locataires dans les lieux quils occupent. Il convient de relever les plafonds ainsi que les seuils dapplication des surloyers. De même, la suppression du double plafond est nécessaire. M. Pierre Cardo a rappelé quil convenait de sintéresser également au « plancher », le montant des loyers étant trop important pour permettre à des catégories disposant de revenus modestes mais stables daccéder au logement social. Mme Janine Jambu sest déclarée prête à réexaminer les modalités daccès au logement social, mais a jugé quune proposition devait intervenir de manière à en élargir les possibilités, notamment pour les jeunes entrant dans la vie active et a retiré cet amendement. Article 16 Définition du plan départemental daction Cet article est le premier dune série de sept articles procédant à une actualisation des dispositions de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement. Il concerne larticle 3 de ce texte relatif à la définition des plans départementaux qui se trouve modifiée sur trois points. Le paragraphe I complète le premier alinéa de larticle 3 de la loi précitée afin de préciser que le plan est établi pour une durée minimale de trois ans. La loi Besson napportait aucune indication précise quant à la durée des plans départementaux, se bornant à indiquer, dans le premier alinéa de son article 4, quils étaient établis pour « une durée déterminée ». Dans la pratique, on constate une assez grande variété de situations : il existe une majorité de plans dune durée de trois ans (les deux tiers environ), des plans plus courts (un an renouvelable ou deux ans) et, plus rarement, des plans plus longs (quatre ou cinq ans). La durée minimale de trois ans, que le projet de loi propose dimposer, correspond donc à la situation la plus fréquemment rencontrée. Elle permet déviter les inconvénients liés aux plans de courte durée qui tiennent aux contraintes de renouvellement annuel ou à la difficulté dinscrire dans la durée les actions engagées. Même si, dans un souci de souplesse, le projet de loi ne rend pas obligatoire cette durée de trois ans, il est fort probable quelle deviendra rapidement la norme. En effet, daprès les informations communiquées au rapporteur, les décrets dapplication de ces mesures imposeront aux partenaires du plan den réaliser une évaluation triennale, sur la base de laquelle le dispositif pourra être infléchi et retiendront une durée de trois ans pour les conventions conclues entre les fonds de solidarité pour le logement et les organismes chargés de mettre en uvre les mesures daccompagnement social. Le paragraphe II modifie le deuxième alinéa de larticle 3 qui indique que lorsque le préfet et le président du conseil général ne sont pas parvenus à se mettre daccord sur le contenu du plan départemental dans le délai mentionné à larticle 2, à savoir douze mois après la promulgation de la loi du 31 mai 1990, le plan est arrêté par décision conjointe des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales. Près de huit ans après lentrée en vigueur de cette loi, tous les départements se sont dotés de plans daction pour le logement des personnes défavorisées et il est évident que ces dispositions sont devenues obsolètes. Cest pourquoi, le projet de loi propose de les modifier et de réserver lélaboration « ministérielle » des plans départementaux aux cas où aucun accord naurait pu intervenir entre le préfet et le président du conseil général dans un délai de six mois après lexpiration du plan précédent. Afin déviter tout vide juridique, il est également précisé que le plan venu à expiration restera en vigueur pendant la période de six mois prévue pour lélaboration dun nouveau plan. En fait, le projet de loi, au-delà dune simple actualisation du texte, met en place les conditions nécessaires à des révisions périodiques des plans départementaux, ce qui est tout à fait positif car si lon veut quils soient efficaces, ces documents doivent être modifiés régulièrement, en fonction de lévolution des situations constatées dans les différents départements. Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction du dernier alinéa de larticle 3 qui prévoit que les plans départementaux de la région Île-de-France sont coordonnés par un plan régional établi par le préfet de région, le président du conseil régional et les présidents de conseils généraux. La région Île-de-France connaissant une situation tout à fait spécifique en matière de logement notamment puisque le découpage des départements la composant empêche une approche globale des problèmes, il est parfaitement logique de prévoir une coordination des plans départementaux. Toutefois, le plan régional prévu na jamais pu être élaboré et, prenant acte de cette réalité, le projet de loi propose de faire assurer cette coordination par une section de la conférence régionale du logement social que larticle 33 prévoit de créer dans le cadre de la refonte des attributions de logements locatifs sociaux. Cet organisme, présidé par le préfet de région, réunira le président du conseil régional, les préfets de départements et les présidents de conseils généraux. Bien quaucune précision ne soit donnée quant à son rôle exact, on peut penser que sa mission consistera à rechercher, notamment lors des modifications périodiques des plans départementaux, les conditions dune harmonisation de ces documents. Moins ambitieux, plus réaliste que le dispositif mis en place par la loi du 31 mai 1990, on peut espérer que ce mécanisme parviendra à assurer une approche cohérente des problèmes liés au logement des personnes défavorisées en Île-de-France. Son succès dépendra largement de la volonté de lEtat dans ce domaine et, de ce fait, le rôle du préfet de région sera déterminant. On peut se réjouir que, plutôt que de créer « ex-nihilo » une instance de coordination, le projet de loi utilise pour ce faire un organisme quil met en place par ailleurs. Cette attitude permet en effet déviter de compliquer les structures administratives tout en donnant à la conférence régionale mise en place en Île-de-France une raison dêtre, au-delà du problème des attributions de logements sociaux. Cette mise en cohérence des questions liées aux attributions avec celles relevant des plans départementaux, si elle savère opérationnelle, pourrait dailleurs être étendue, dans des conditions restant à définir, à lensemble du territoire national. Une approche à la fois globale et décentralisée au niveau du département ou des bassins dhabitat, de la politique du logement apparaît en effet être une voie à explorer. Lors de lexamen de cet article, la commission a tout dabord été saisie dun amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard prévoyant que la section de la conférence régionale du logement social dIle-de-France chargée de coordonner les plans départementaux devait veiller au rééquilibrage social entre bassins dhabitat et harmoniser dans les ZUS les pratiques de déplafonnement. Après que le rapporteur eut noté que cette disposition ne pouvait être retenue pour des raisons formelles, car sinsérant mal dans le dispositif du projet de loi, et que ces missions dépassaient le rôle dune simple section de la conférence régionale, M. Jean-Pierre Brard a retiré son amendement. La commission a ensuite examiné deux amendements de M. Jean-Pierre Brard tendant, le premier, à prévoir la participation au sein de la section de la conférence régionale du logement social des cinq maires des villes de la région comptant le plus grand nombre de logement sociaux, et visant, le second, à faire participer les cinq maires des villes les plus peuplées de la région à cette instance. M. Jean-Pierre Brard a fait valoir que les maires ne sauraient être exclus dune commission aussi importante en matière de logement, sachant que prévoir la présence de cinq maires représentants 1 170 communes nétait pas déraisonnable. Le rapporteur a jugé quil convenait de préserver le caractère opératoire de la section et déviter daccroître de manière trop importante son effectif. Lidée dassocier quelques maires peut cependant être retenue, même si les présidents des exécutifs municipaux sont déjà représentés dans le cadre de la conférence régionale. M. Jean-Pierre Delalande a indiqué que cet amendement devrait être plus précis, et a souhaité savoir si limportance des logements sociaux devrait être appréciée en pourcentage ou en nombre total de logements sociaux. Il a craint que le dispositif proposé ne soit pas assez détaillé. M. Pierre Cardo a jugé que lobjectif dune représentation des communes les plus concernées par les questions relatives au logement social était louable et quil convenait de prévoir une référence à la proportion plutôt quau nombre des logements sociaux. M. Jean Le Garrec a jugé que la section ne relevait pas du même niveau que la conférence régionale et que cette différence de nature nétait pas sans conséquence sur la composition de chacune de ces deux instances. Mme Véronique Neiertz a estimé, raisonnant a contrario, que lassociation des maires des communes comprenant le moins de logement social serait plus pertinente de manière à les sensibiliser au problème. M. Jean-Michel Marchand a jugé importante la présence des maires et sest prononcé en faveur de la présence de maires des plus grandes villes. Le rapporteur a rappelé que les structures trop lourdes devaient être évitées, sappuyant sur lexemple du schéma de coordination prévu par la loi de 1990 et qui na jamais été réalisé. Par ailleurs, les problèmes de définition du logement social conduisent à se prononcer en faveur du retrait de cet amendement, dont le dispositif doit être mieux défini. M. Jean-Pierre Brard a jugé nécessaire la présence des maires des communes comprenant en valeur absolue le plus grand nombre de logements sociaux, rappelant que ce critère était important pour ne pas défavoriser les actions en faveur de ces communes, qui participent de la manière la plus significative à leffort de logement des catégories défavorisées. Le président Georges Hage ayant suggéré que le rapporteur et lauteur de lamendement étudient une nouvelle rédaction, ces amendements ont été retirés par leur auteur. M. Jean-Michel Marchand a présenté un amendement complétant le précédent et visant à faire participer les « associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis » à la section de la conférence régionale du logement social dIle-de-France. M. Alain Cacheux, rapporteur, a objecté que ces associations avaient plutôt vocation à être représentées à la conférence régionale du logement social, parce quil faut que la section de la conférence régionale du logement social soit une structure opérationnelle et non pas un forum. La commission a rejeté cet amendement. Elle a ensuite adopté larticle 16 sans modification. Article 17 Contenu et mise en uvre du plan départemental daction Cet article propose une nouvelle rédaction de larticle 4 de la loi du 31 mai 1990 qui se trouve précisée et complétée sur plusieurs points. Le premier alinéa de cette nouvelle rédaction apporte quatre modi-fications au premier alinéa actuel : il supprime lindication selon laquelle le plan départemental est « établi pour une durée déterminée » puisque désormais, en vertu de larticle 16 du projet de loi, larticle 3 de la loi du 31 mai 1990 dispose que les plans départementaux sont établis pour une durée minimale de trois ans ; il précise que les plans sont établis à partir « dune évolution qualitative et quantitative des besoins », ce qui ne pourra que renforcer leur cohérence et ladaptation des actions proposées aux besoins réellement rencontrés dans les départements ; il prévoit que le plan devra préciser « les besoins résultant de lapplication de larticle premier » alors que la rédaction actuelle se borne à dire que le plan doit définir les catégories de personnes quil concerne ; il impose aux plans de distinguer parmi les personnes quil concerne celles dont les difficultés ont uniquement une origine financière et celles dont les difficultés proviennent dun cumul de difficultés financières et dinsertion sociale. Cette distinction est utile puisquelle annonce que la seconde catégorie, qui correspond en fait au public visé par les PLA dintégration, aura un caractère prioritaire dans les actions du plan et devra bénéficier de mesures daccompagnement social. Le deuxième alinéa de la rédaction proposée définit, comme le deuxième alinéa actuel, les catégories de personnes à qui le plan doit réserver un traitement prioritaire. Il complète lénumération actuelle (personnes ou familles sans aucun logement ou menacées dexpulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune) par la mention des personnes confrontées à un cumul de difficultés définies par lalinéa précédent et qui nécessitent la mise en uvre dun traitement lourd comportant un volet financier et un volet dinsertion sociale. Le troisième alinéa est complètement nouveau, il prévoit que le plan désigne des instances locales chargées dadopter au niveau infradépartemental la mise en uvre du plan départemental. Concrètement, ces instances sont chargées didentifier les besoins dans les conditions évoquées ci-dessus et dassurer la mise en uvre de tout ou partie des actions du plan. Le bilan de lapplication de la loi Besson a, en effet, permis de mettre en évidence quune déconcentration dans lexécution des plans départementaux permettait de mieux adapter ce document aux besoins constatés localement et, donc, de renforcer lefficacité de lensemble du dispositif. Il sagit donc de tirer les leçons de lexpérience et de rapprocher des réalités du terrain un mécanisme conçu, au départ, comme devant être géré au niveau du département. Il est évident que dans des départements très peuplés, cet engagement à la gestion décentralisée représente une avancée tout à fait positive. Concernant la nature de ces instances locales le projet de loi donne deux indications : il peut sagir des conférences intercommunales instituées au niveau des bassins dhabitat en vertu des dispositions de larticle L. 441-1-4 du code de la construction et de lhabitation tel que rédigé par larticle 33 du projet de loi ; dans la région Île-de-France la délimitation du périmètre de compétence de ces instances locales est assurée par la section de la conférence régionale chargée dassurer la coordination des différents plans départementaux. Ces deux précisions sont cohérentes avec la volonté de faire vivre la politique du logement au niveau du bassin dhabitat par des instances dont la composition permet la prise en compte des impératifs liés à la nécessaire mixité de lhabitat. Mais là encore il faut éviter de compliquer la carte administrative française en suscitant la création de nouvelles instances sur des territoires spécifiques et, tant que faire se peut, utiliser les structures intercommunales existantes. Cest pourquoi le rapporteur estime quil convient de prévoir que les instances locales de mise en uvre du plan départemental pourront également être des structures de coopération intercommunale compétentes en matière durbanisme et de logement. On peut sinterroger sur le fait de rendre obligatoire le recours à des structures existantes, le rapporteur a préféré opter pour une simple possibilité, il lui est en effet apparu quil était nécessaire de laisser localement aux décideurs une marge dappréciation et de ne pas les enfermer a priori dans un découpage qui, vu les difficultés de lintercommunalité dans notre pays, ne serait pas forcément le plus adapté en matière de politique du logement. Son intention est néanmoins tout à fait claire : chaque fois quil existe une structure intercommunale dont le périmètre daction est cohérent avec les impératifs de la politique du logement, cest cette structure qui devra être utilisée comme instance locale de mise en uvre du plan départemental. Le quatrième alinéa de la rédaction proposée pour larticle 4 de la loi du 31 mai 1990 reprend les dispositions du troisième alinéa actuel qui indique que le plan fixe, par bassin dhabitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes défavorisées la disposition dun logement notamment par la centralisation de leurs demandes, la mise en place daides financières et la création ou la mobilisation dune offre supplémentaire. Il convient de souligner que le premier de ces moyens renvoie aux accords collectifs départementaux et aux chartes intercommunales institués par larticle 33 du projet de loi alors que le dernier dentre eux rapproche le plan départemental des objectifs des programmes locaux de lhabitat. Le projet de loi apporte toutefois une précision nouvelle en indiquant que, parmi les moyens que le plan peut mettre en uvre, les mesures daccompagnement social doivent être réservées aux personnes qui ont des difficultés dinsertion sociale importantes. Le cinquième alinéa précise que le plan départemental intègre, en tant que de besoin, les dispositions du plan pour lhébergement durgence des personnes sans abri prévu à larticle 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à lhabitat. Il sagit là dune mesure de cohérence, réclamée de longue date par le conseil national de lhabitat notamment, retenue lan dernier lors de lexamen du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale par la commission de la production et des échanges et qui, quil soit permis au rapporteur de le souligner, avait été proposée dès 1994, lors de lexamen du projet de loi relatif à lhabitat, par le groupe socialiste qui navait alors pas été suivi par la majorité de lépoque pour des raisons qui lui appartiennent mais qui avaient échappé à la plupart des observateurs. Pour reprendre le titre donné par un ancien président du conseil de la IVe République au premier tome de ses mémoires : « Avoir raison trop tôt est un grand tort »... Le dernier alinéa reprend les dispositions du dernier alinéa actuel selon lesquelles le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le préfet après avis du conseil départemental de lhabitat et du conseil départemental dinsertion, quil complète par lindication quun comité responsable du plan, co-présidé par le préfet et le président du conseil général, est chargé de suivre la mise en uvre du plan départemental. Cette précision tend à généraliser lobligation de suivi de la mise en uvre du plan et elle confie cette charge à un organisme respectant le principe de la double responsabilité du président du conseil général et du préfet, présente depuis lorigine dans la réglementation du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. Lors de lexamen de cet article la commission a tout dabord été saisie dun amendement de M. Jean-Michel Marchand, précisant que le logement des personnes ou des familles en difficulté devrait être « adapté et durable ». M. Alain Cacheux, rapporteur, a indiqué que la philosophie du projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions visait à éviter toute situation exceptionnelle, donc à offrir un logement « adapté et durable » à chacun, et que cette précision lui paraissait inutile. Mme Janine Jambu a considéré que le terme « adapté » pouvait donner lieu à des interprétations dangereuses, amenant notamment à diversifier loffre de logement en fonction des situations des familles. Relevant que ce nétait évidemment pas lobjet de lamendement, M. Jean-Michel Marchand a observé quil fallait, en milieu rural, pouvoir adapter le logement à la situation de la famille. M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que le texte du projet mettait laccent sur lidée dun logement adapté et durable et que si lon voulait à tout prix le préciser, il faudrait linsérer à un autre endroit du texte. Mme Muguette Jacquaint a observé que lamendement ne prenait pas en compte les inquiétudes de son groupe sur les difficultés des offres de logement, même à des familles bénéficiant du RMI. M. Daniel Marcovitch, évoquant son expérience délu local, a fait remarquer que des propositions de logements totalement inadaptées économiquement aux familles étaient faites par le préfet ou par le maire et quil faudrait préciser que le logement doit être adapté aux ressources des familles. M. Jean Le Garrec ayant estimé que le mot « adapté » pouvait être mal interprété et quil lui paraissait inutile, lamendement a été retiré par son auteur. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Patrick Devedjian, présenté par M. Henry Chabert, précisant que la priorité daccès au logement ne doit être accordée quaux personnes résidant régulièrement sur le territoire national. M. Alain Cacheux, rapporteur a relevé son caractère superfétatoire puisque les aides personnelles au logement ne sont accordées quaux personnes en situation régulière et quil en va de même pour les conditions daccès aux logements locatifs sociaux. Il a jugé inopportun, par une disposition inutile, de réouvrir un débat sur un sujet difficile. MM. Pierre Lequiller et Henry Chabert ont estimé que cette précision ne serait pas inutile et serait même de nature à aider certains maires dans leurs relations parfois tendues avec les étrangers en situation irrégulière. Après que Mme Gilberte Marin-Moskovitz eut souligné les arrière-pensées dangereuses se dissimulant derrière cette proposition, la commission a rejeté cet amendement. La commission a alors examiné un amendement de M. Pierre Cardo ayant pour objet de faire recenser les communes dans lesquelles existe un déséquilibre entre loffre et la demande de logements sociaux, à lintérieur du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. Le rapporteur a estimé inutile de rajouter une telle mission de recensement au plan départemental qui fonctionne correctement avec ses missions actuelles et souligné, quen tout état de cause, rien nempêchait de procéder à une telle opération. M. Jean-Pierre Brard a observé que lamendement avait pour but de ne recenser que les communes qui se soustraient à leur devoir de solidarité. M. Denis Jacquat a estimé que leffort en faveur du logement social dinsertion devait être mieux réparti entre les communes. M. Pierre Cardo a insisté sur limportance de la mise au point dun document précisant la charge pesant sur les communes en matière de logement social. Il donnerait lieu à létablissement dune carte et permettrait de prendre des décisions en toute connaissance de cause. M. Daniel Marcovitch a observé que la rédaction de lamendement relative au déséquilibre existant entre loffre et la demande de logements sociaux nétait pas appropriée, parce quil existe des villes qui nont pas de logements sociaux et, par ce fait même, ne connaissent pas de demandes de logements sociaux. Mme Janine Jambu a approuvé lintention de lamendement sil vise à obliger toutes les villes à construire des logements sociaux. M. Alfred Recours a estimé que le déséquilibre entre loffre et la demande de logements sociaux ne se produisait que dans les communes où existent beaucoup de logements sociaux ; une nouvelle rédaction devrait être trouvée à cet amendement pour éviter un accroissement du déséquilibre, en prenant notamment en compte la proportion de logements sociaux par rapport au nombre dhabitants. M. Pierre Cardo a approuvé la proposition de modification de la rédaction de son amendement, souhaitant faire apparaître dans une cartographie les besoins en logements sociaux auxquels il nest pas répondu. M. Alain Cacheux, rapporteur, a estimé quil faudrait placer cet amendement modifié à un autre endroit du texte car la problématique soulevée relevait plus du programme local de lhabitat (PLH) que du plan départemental. M. Pierre Cardo a considéré quil faudrait effectivement revoir la rédaction des articles relatifs au PLH. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que les instances locales de mise en uvre du plan départemental peuvent être non seulement une conférence intercommunale du logement mais aussi une structure de coopération intercommunale compétente en matière de logement et durbanisme, son auteur ayant indiqué quil ne fallait pas compliquer lorganisation administrative et quil fallait donc sappuyer sur les organismes déjà existants. M. Denis Jacquat a observé que lamendement précédent allait beaucoup plus loin que celui-ci car les communes ne disposant pas de logements HLM nen construiront pas delles-mêmes. Après que le rapporteur eut rappelé que lamendement précédent visait en fait à mettre laccent sur une répartition équilibrée des logements HLM dans les différents communes et quà ce titre il entrait plutôt dans le cadre de la réforme de la loi dorientation sur la ville alors que le sien avait un objet très différent, la commission a adopté cet amendement (amendement n° 92). La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz instituant un dispositif permanent de recensement des locaux vacants appartenant à des personnes physiques ou morales dans le cadre du plan départemental. Le rapporteur a estimé quil nétait pas opportun dajouter une nouvelle mission obligatoire pour le plan départemental qui fonctionne plutôt bien en létat actuel des choses. Pour répondre au problème soulevé par cet amendement, le recours au fichier fiscal dexonération de taxe dhabitation est préférable. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a précisé quil fallait pouvoir prendre contact avec les propriétaires de logements anciens vacants afin de les aider à les réhabiliter pour les proposer à des personnes en difficultés. M. Pierre Cardo a admis limportance de pouvoir recenser sur le terrain ces propriétaires mais a jugé que le caractère anonyme du fichier institué le priverait de toute efficacité. M. Pierre Lequiller a approuvé linspiration de cet amendement qui permet daméliorer la situation du logement et qui, par le caractère anonyme du fichier, apporte une garantie aux propriétaires concernés. Toutefois, il a rejoint lanalyse de M. Pierre Cardo quant à lefficacité dun tel fichier. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a tenu à préciser que lanonymat ne visait que la publication du fichier des propriétaires des logements. Le rapporteur a indiqué que le plan départemental nétait peut-être pas le lieu adéquat pour un tel recensement qui serait très difficile à réaliser dans les départements les plus peuplés. De plus, le plan départemental du logement vise déjà à rechercher tous les moyens pour accroître loffre de logements et il nest pas utile de préciser davantage cette mission dans le texte. Après que Mme Gilberte Marin-Moskovitz eut considéré que ce fichier pourrait être une aide à la décision pour les préfets en cas de réquisition éventuelle et quil pourrait être mis à disposition des communes, la commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné en discussion commune un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le plan départemental doit proposer aux personnes et familles concernées un logement adapté à leur situation économique et un amendement de M. Jean-Michel Marchand précisant que ce logement doit être adapté et durable. Le rapporteur a jugé suffisant de faire mention dun logement adapté à la situation financière de ces personnes car il est évident quon ne peut pas considérer avoir satisfait à lobligation de logement si cette proposition est déraisonnable en termes financiers. Mme Janine Jambu a estimé que la mention de la situation économique et financière avait un aspect ségrégatif et quil fallait plutôt faire référence à un logement attribué dans des conditions réelles et sérieuses. M. Alfred Recours a proposé oralement un amendement visant à faire référence à loccupation dun logement durable car la durabilité implique nécessairement de disposer dune capacité financière suffisante. Le président Georges Hage a alors proposé de faire référence à loccupation durable dun logement. Après que MM. Daniel Marcovitch et Jean-Michel Marchand ainsi que le rapporteur eurent approuvé cette proposition de rédaction, la commission a adopté lamendement proposé par M. Georges Hage (amendement n° 93). En conséquence, les amendements de MM. Daniel Marcovitch et Jean-Michel Marchand sont devenus sans objet. La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz précisant que le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées prévoit notamment, en tenant compte de la demande en logements sociaux et du nombre de logements vacants recensés dans le département, un programme de réquisitions. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a souligné la nécessité de prévoir un programme de réquisitions afin de donner au préfet de réels moyens pour offrir des logements aux personnes défavorisées. Le rapporteur a estimé que lamendement était en contradiction avec la philosophie du projet de loi qui considère les réquisitions comme un moyen parmi dautres pour offrir des logements et non comme la réponse majeure aux problèmes de logement des personnes défavorisées. La commission a rejeté lamendement. Elle a alors examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées prévoit notamment les moyens nécessaires à laccompagnement dans un processus dinsertion dans un logement stable et décent des personnes concernées par un plan dhébergement durgence. M. Daniel Marcovitch a indiqué quil sagissait de réaffirmer la nécessité de lier, lors de la procédure durgence, laccès au logement et le processus dinsertion compte tenu de la situation particulièrement défavorisée des personnes intéressées pour lesquelles il faut mener une politique dinsertion volontariste. M. Alain Cacheux, rapporteur a observé que le projet de loi prévoyait déjà que lorsque les difficultés dinsertion sociale les rendent nécessaires, le plan départemental fixe les objectifs et les mesures daccompagnement social spécifiques. De plus, le Fonds de solidarité logement peut être amené à intervenir pour ces personnes. M. Daniel Marcovitch a précisé quil sagissait moins daider les gens que de les réinsérer, ce qui nest pas exactement synonyme daccompagnement social. M. Pierre Cardo a observé quil serait utile de définir lautorité et le financeur des mesures daccompagnement social. Il semble quà lorigine, lEtat avait été considéré comme seul financeur mais linscription de ces mesures dans le plan départemental laisse à penser que lon fera appel au cofinancement par lensemble des partenaires, notamment les conseils généraux et les collectivités locales de proximité. Le rapporteur, après avoir souligné que les mesures daccompagnement ne sont pas seulement des aides et que la notion dinsertion figure déjà dans le texte, a indiqué que des conventions seraient conclues entre les différents partenaires pour financer ces mesures. Lamendement a alors été retiré par son auteur. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard précisant que le comité responsable du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées comprend au minimum un tiers délus locaux et un tiers de représentants dassociations spécialisées dans le domaine du logement ou du travail social. Mme Janine Jambu a souligné que les élus locaux devront nécessairement être membres du comité responsable du plan départemental. Le rapporteur a indiqué que ce comité existe depuis la loi de 1990 et que le décret dapplication de ce texte confie au plan départemental le soin den fixer la composition. Quant à la définition de la proportion de membres élus locaux ou représentants dassociations, elle semble peu compatible avec le caractère opérationnel du comité, qui ne saurait constituer un nouveau forum rassemblant toutes les parties prenantes. Mme Janine Jambu a retiré lamendement. La commission a ensuite adopté larticle 17 ainsi modifié. La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant une déclaration obligatoire, en vue de la mise en oeuvre dun programme de réquisitions, des logements ou immeubles vacants, inoccupés depuis plus dun an et appartenant à des personnes morales, sous peine de sanctions parmi lesquelles la suppression de toute nouvelle aide et garantie de lEtat ou de lattribution de nouveaux prêts en faveur de la réalisation ou de la réhabilitation de logements. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a précisé que cet amendement visait pour lessentiel à renforcer la procédure de recensement des logements vacants grâce à la mise en place de sanctions très dissuasives. Le rapporteur, après avoir indiqué que le problème de la vacance serait examiné dans la suite du texte, a soulevé le problème de la nature de la sanction proposée par lamendement. En effet, sappliquant à toutes les personnes morales, la suppression de toute nouvelle garantie ou aide de lEtat pourrait également concerner les organismes sociaux, ce qui serait très dangereux. M. Jean-Michel Marchand a observé que les offices HLM par exemple ne se trouveraient pas en réalité dans la situation dêtre sanctionnés puisquils répondront bien évidemment à la demande de recensement. M. Alfred Recours a estimé que la rédaction de lamendement concernant lobligation de recensement était pertinente, mais que ni la référence aux réquisitions, ni les sanctions prévues ne paraissaient acceptables. La commission a rejeté lamendement. Article 18 Conventions de mise en uvre du plan départemental Larticle 5 de la loi du 31 mai 1990 indique que des conventions passées entre lEtat et le département et les autres collectivités territoriales et leurs groupements, les autres personnes morales concernées (notamment les associations, les caisses dallocations familiales, les bailleurs publics ou privés, et les collecteurs de la participation des employeurs à leffort de construction) précisent les modalités de mise en uvre du plan et définissent annuellement ses conditions de financement. Cet article propose de compléter ces dispositions par un alinéa précisant que des conventions spécifiques pour la mise en uvre du plan départemental peuvent être passées entre les participants aux instances locales mentionnées à larticle 4. Il sagit en fait de préciser que les partenaires réunis dans les instances locales de mise en uvre du plan peuvent passer entre eux des conventions. Cette possibilité nétait en rien interdite par la législation actuelle mais nétant pas expressément autorisée, il savère que dans certains départements, il a été considéré quil nétait pas possible de recourir à de telles conventions destinées à encadrer une mise en uvre décentralisée du plan départemental. La déconcentration de la mise en uvre des plans départementaux sétant révélée être un gage defficacité, le projet de loi propose de la favoriser en autorisant la conclusion de conventions à cette fin. La commission a adopté larticle 18 sans modification. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la création, auprès de la Caisse des dépôts et consignations, dun fonds mutuel daide aux impayés de loyers et de charges, alimenté par les cautions versées par les locataires du parc locatif privé, cette aide aux impayés étant versée aux fonds de solidarité logement. Mme Janine Jambu a estimé nécessaire que les bailleurs privés, qui pratiquent trop souvent une politique de loyers chers, participent à la prévention des difficultés de leurs locataires et à la lutte contre les exclusions. Il convient donc, grâce à la responsabilisation des bailleurs, dabonder les ressources du FSL dont les moyens sont insuffisants au regard de ses très nombreuses missions. M. Alain Cacheux, rapporteur, après avoir souligné que la responsabilisation des bailleurs privés est une préoccupation légitime, sest interrogé sur la teneur de lamendement, celui-ci conduisant en réalité à supposer quil nest pas normal pour un propriétaire de conserver les cautions. Or, la finalité de ces cautions ne saurait être remise en cause. Par ailleurs, dans le cadre du FSL, les bailleurs privés peuvent consentir à des abandons de créance, ce qui est un moyen de participer à la prévention des difficultés de leurs locataires. Enfin, la mise en place dun dispositif aussi complexe rendrait nécessaire un examen approfondi et ne peut, en tout état de cause, pas être réalisée à partir de la rédaction de cet amendement. M. Daniel Marcovitch, après avoir rappelé que limmense majorité des propriétaires privés ont un seul logement à mettre en location, sest interrogé sur la mise en oeuvre du dispositif proposé et a considéré que les cautions devaient rester destinées à leur usage actuel. Mme Janine Jambu a considéré quil nétait pas inutile dobliger les propriétaires privés à faire un effort supplémentaire, leur recours aux FSL restant très modéré. Le rapporteur a insisté sur limpact très négatif que produirait cet amendement chez les petits propriétaires et a considéré son adoption inopportune. Lamendement a été retiré par son auteur. Article 19 Fonds de solidarité pour le logement Cet article apporte plusieurs modifications à larticle 6 de la loi du 31 mai 1990 qui traite des fonds de solidarité pour le logement (FSL). Le paragraphe 1° concerne le premier alinéa de cet article. Alors quà lheure actuelle la liste des aides financières que peut accorder le FSL nest quindicative puisque larticle 6 parle des aides financières « telles que » cautions, prêts, garanties et subventions, le projet de loi, en proposant de substituer lexpression « sous forme de » à « telles que » rend cette liste limitative. Cette amélioration rédactionnelle napparaît pas gênante puisquela liste des aides apparaît couvrir de manière exhaustive les différentes catégories de soutien pouvant être accordées par les FSL à des personnes en difficulté. Par ailleurs, la nouvelle rédaction est plus contraignante et implique que lensemble des FSL devra être en mesure daccorder les quatre types daides évoquées ci-dessus. Cet article dispose ensuite que les aides des FSL peuvent être accordées non seulement aux locataires mais aussi aux sous-locataires. Laccès des sous-locataires aux FSL nétait en rien interdit par le droit actuel, mais certains départements ayant considéré que le fait que la loi ne mentionne pas expressément les sous-locataires empêchait daccorder à ces derniers le bénéfice des aides des FSL, le projet de loi propose de prévoir expressément cette possibilité. La sous-location, à la suite de la loi Besson, étant devenue un moyen privilégié de logement des personnes défavorisées, il serait paradoxal que les fonds de solidarité ne puissent intervenir en faveur de populations comptant parmi les plus fragilisées. De manière générale, la sous-location concerne en effet des personnes ayant besoin dune médiation locative pour accéder à un logement et qui comptent parmi celles qui ont non seulement des difficultés financières mais aussi des problèmes dinsertion sociale. La précision apportée par le projet de loi apparaît donc tout à fait justifiée. Il convient de souligner quen rendant plus impérative la liste des aides pouvant être accordées par les FSL et en étendant aux sous-locataires le bénéfice de ces aides, ces dispositions contribuent à harmoniser les conditions de mise en uvre dun dispositif central de la politique du logement en faveur des personnes défavorisées. On constate en effet à lheure actuelle de grandes disparités entre départements concernant les conditions daccès aux FSL, les types daides accordées ou même leur importance. Cette situation, contraire au principe dégalité devant la loi, est anormale et appelait une réaction que larticle 19 du projet de loi permet dopérer. Plusieurs autres mesures de cet article participent, de fait, du même souci dharmonisation. Cest notamment le cas des paragraphes 2° et 3° qui traitent des critères déligibilité aux aides des FSL en introduisant des dispositions nouvelles dans la loi du 31 mai 1990. Le paragraphe 2° complète le premier alinéa de larticle 6 de ce texte quil précise sur deux points : dune part, cest au plan départemental quil revient de définir ces critères déligibilité, et leurs conditions de mise en uvre en veillant au respect des personnes prioritaires définies à larticle 4, à savoir celles qui nont aucun logement ou sont menacées dexpulsion sans relogement, celles qui sont logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune et celles dont les difficultés proviennent dun cumul de difficultés financières et sociales. Il reviendra au président du conseil général et surtout au préfet, chargés de rendre public le plan, de sassurer que ces priorités ont bien été prises en considération ; dautre part, ce paragraphe indique que ces critères ne pourront reposer sur dautres éléments que le niveau des ressources et limportance et la nature des difficultés rencontrées par les personnes concernées. Cet ajout vise à lutter contre lattitude de certains départements qui ont adopté des critères inopportuns en réservant, par exemple, laccès aux FSL aux personnes logées dans le parc privé ou dans le parc public ou encore en excluant telle ou telle catégorie de population, comme les salariés. Il permet également de se prémunir contre toute tentative de mettre en place des conditions liées à la nationalité des bénéficiaires. On peut remarquer que plutôt que de procéder à une énumération de critères, opération qui aurait soulevé de nombreuses difficultés, le projet de loi a choisi dencadrer les critères pouvant être utilisés afin dempêcher les effets pervers et les excès. Cette méthode contribue à conserver une certaine souplesse quant aux conditions de mise en uvre dun mécanisme qui doit pouvoir sadapter aux besoins locaux sil veut être vraiment efficace. Dans le même ordre didée, le paragraphe 3°, dispose que les aides à laccès au logement ne peuvent être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département. Il sagit ici de permettre à ceux qui arrivent dans un département de bénéficier des mêmes conditions daccès que ceux qui y résident déjà et déviter que les personnes changeant de département de résidence soient, pour cette raison, privées de soutiens de ce type. Le paragraphe 4° modifie les dispositions de la loi du 31 mai 1990 qui indiquent que les FSL prennent en charge les mesures daccompagnement social et peuvent accorder des garanties aux associations mettant un logement à la disposition de personnes défavorisées afin de leur apporter deux précisions : les mesures daccompagnement social peuvent être individuelles ou collectives ; elles concernent toutes les personnes bénéficiant du plan départemental quelles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche dun logement. Les mesures daccompagnement social doivent en effet pouvoir être mises en uvre à légard de toute personne rencontrant des difficultés dinsertion sociale et il ny a pas lieu den limiter lapplication à certaines catégories. Là encore, il sagit dharmoniser les conditions de mise en uvre de la politique en faveur du logement des personnes défavorisées et déviter, par exemple, quun sous-locataire ait droit à des mesures daccompagnement social dans un département, mais quil en soit exclu dans un autre. Le paragraphe 5° remplace le dernier alinéa de larticle 6, qui prévoit que le plan définit les modalités de gestion et les conditions dintervention du FSL dont le fonctionnement et le financement font lobjet de conventions, par trois alinéas. Le premier dentre eux précise que le plan doit notamment définir les modalités de saisine du FSL, que toute demande daide doit être instruite et que la personne qui se voit opposer un refus peut en connaître les motifs. Ces mesures, destinées à rendre plus transparent le fonctionnement du FSL et à renforcer les droits des usagers, représentent des avancées positives. Le deuxième alinéa ajouté indique que les mesures daccompagnement social font lobjet de conventions entre lEtat et le département et les organismes ou associations les mettant en uvre. Cette contractualisation doit permettre de donner plus de sécurité, plus de garanties dans le temps aux instances chargées de la mise en uvre de ces mesures. Daprès les informations communiquées au rapporteur, la durée de ces conventions pourra aller jusquà trois ans et donc couvrir toute la période séparant deux évaluations du plan départemental. Le dernier alinéa ajouté dispose quun décret fixera le montant maximal des frais de fonctionnement des FSL. Ces derniers comprennent la gestion, le secrétariat et linstruction des dossiers. Les frais de fonctionnement effectivement à la charge des FSL constituent tout ou partie des coûts réel de fonctionnement car une partie des coûts réels est souvent supportée par les partenaires du fonds. En moyenne, les FSL prennent en charge 70 % des coûts de fonctionnement, le reste étant supporté par les partenaires. En moyenne les frais de fonctionnement payés par les FSL représentent 9 % de leurs dépenses annuelles totales, mais, comme le montre le tableau suivant, cette moyenne recouvre de fortes disparités. Part des frais de fonctionnement (payés par les FSL) dans les dépenses des FSL
Rapportés au nombre de dossiers examinés en commission, les frais de fonctionnement représentent, en moyenne nationale, 434 francs par ménage ; si on les rapporte au nombre de ménages aidés, ils représentent 534 francs par ménage, étant entendu que le coût complet dun dossier a été évalué à 650 francs soit, en moyenne, entre 7 % et 30 % de la valeur de laide attribuée. Au vu de ces éléments, il a été jugé que les frais de fonctionnement de certains FSL étaient excessifs et cest pourquoi le projet de loi prévoit de les encadrer par décret. Lors de lexamen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu relatif aux aides accordées par les FSL, a été retiré par son auteur, celle-ci ayant exposé quil sagissait de maintenir la rédaction actuelle de la loi de 1990 permettant aux FSL daccorder des aides qui ne sont pas forcément remboursables et le rapporteur ayant indiqué que larticle 19 ne remettait pas en cause cette possibilité. La commission a ensuite rejeté un amendement de précision de M. Alain Ferry. Elle a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre aux bénéficiaires de logements réquisitionnés davoir accès aux FSL et prévoyant que les FSL peuvent accorder des aides pour des travaux dans les logements sociaux, après que le rapporteur eut indiqué que les FSL sont déjà ouverts aux bénéficiaires de logements réquisitionnés et que leur intervention en faveur de travaux serait contradictoire avec limpératif daugmentation de leurs moyens pour faire face à leurs missions actuelles. La commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte dalinéas (amendement n° 94), puis examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant que le bailleur dont le patrimoine a été concerné par des mesures daccompagnement et lorganisme ayant réalisé cet accompagnement procèdent à une évaluation de limpact de ces mesures et la communiquent aux FSL. Mme Janine Jambu a expliqué que lamendement mettait en place une procédure dinformation indispensable au bon fonctionnement des FSL. M. Alain Cacheux, rapporteur a considéré que ce dispositif, qui introduit une nouvelle obligation pour le bailleur, était intéressant si on le rapprochait dun amendement proposé ultérieurement qui prévoit que les interventions réalisées par le bailleur ou lorganisme dHLM peuvent être prises en charge par les FSL. La commission a adopté lamendement (amendement n° 95). Elle a ensuite adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch disposant que toute notification de refus daide des FSL doit être motivée (amendement n° 96), rendant sans objet deux amendements similaires de Mme Janine Jambu et de M. Alain Ferry. Elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant quune gestion décentralisée des FSL peut être mise en place par lintermédiaire des instances locales de mise en oeuvre du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées (amendement n° 97). La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand proposant que toutes les collectivités locales puissent conclure, aux côtés de lEtat, les conventions relatives aux mesures daccompagnement social. Le rapporteur sest opposé à cet amendement qui ne sinscrit pas dans la logique du dispositif mis en place par la loi du 31 mai 1990, laquelle repose sur une parité entre lEtat et les départements. Rajouter, de manière systématique, toutes les autres collectivités locales dans ce dispositif serait contraire à cette logique. M. Alfred Recours a rappelé que, dans la pratique, rien ninterdisait aux autres collectivités locales de sassocier aux activités du plan départemental. Lamendement a été retiré par son auteur. La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les actions daccompagnement social menées par les organismes de HLM en direction de leurs locataires peuvent bénéficier dune prise en charge par les FSL (amendement n° 98). En effet, les organismes HLM, face à la paupérisation croissante des occupants de leur parc, soulignée dans lintroduction du présent rapport, sont de plus en plus fréquemment amenés à développer des actions daccompagnement social en direction de leurs locataires et il est logique que ces actions puissent être prises en charge par les FSL et déviter ainsi que leur coût soit répercuté sur lensemble des locataires. Le projet de loi cherche à généraliser les actions daccompagnement social et, dans cette optique, il est normal que toutes ces actions puissent être prises en charge par les FSL, quel que soit lorganisme qui les met en uvre. Elle a examiné un amendement de Mme Janine Jambu précisant que le décret prévu par larticle détermine également les critères dattribution des FSL. Mme Janine Jambu a rappelé que ces critères sont aujourdhui extrêmement variables selon les départements, ce qui ne permet pas de garantir une égalité de traitement. Une définition par décret permettrait déviter une trop grande disparité. Le rapporteur a considéré que le souci dharmonisation des modalités de fonctionnement des FSL, tant en ce qui concerne les frais de fonctionnement que les critères dattribution des aides, était partagé par tous. La volonté du ministre à ce sujet est extrêmement claire. Il ne semble donc pas nécessaire dadopter un amendement sur ce point qui, de plus, constituerait une source de rigidités contraire à limpératif de gestion décentralisée du système. Lamendement a été retiré par son auteur. La commission a ensuite adopté larticle 19 ainsi modifié. La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz créant un Fonds daide et de garantie destiné aux propriétaires bailleurs afin de favoriser la réhabilitation des logements vacants et de garantir aux futurs locataires des logements décents. M. Alain Cacheux, rapporteur, a constaté que les objectifs fixés à ce nouveau Fonds recouvraient très précisément la mission actuelle de lANAH et que ses modalités dintervention étaient celles des FSL. La création de ce nouvel outil ne semble donc pas nécessaire. Lamendement est par ailleurs très certainement irrecevable au titre de larticle 40. Mme Gilberte Marin-Moskovitz sest alors déclarée prête à retirer son amendement si elle avait lassurance que les modalités de fonctionnement des FSL seraient précisées. Lamendement a été retiré par son auteur. Régime juridique des fonds de solidarité pour le logement Selon les dispositions des articles 5 et 6 du décret n° 90-794 du 7 septembre 1990, chaque FSL comprend une instance de décision et une instance de gestion. Linstance de décision est chargée dattribuer les aides financières et de prendre les décisions en matière daccompagnement social. Elle comprend des représentants des partenaires participant au financement du fonds et au moins deux élus et deux personnes compétentes en matière dinsertion et de logement des personnes défavorisées. Linstance de gestion est soit une caisse dallocations familiales, soit une association agréée par le préfet, soit un groupement dintérêt public (GIP). Dans la pratique, on dénombre : 70 FSL gérés par des caisses dallocations familiales, 4 FSL gérés par des GIP, 26 FSL gérés par des associations (19 associations ont été créées spécialement à cette fin mais il y a également des associations telles les unions départementales dassociations familiales, les PACT-ARIM ou les comités interprofessionnels du logement). Dans les associations créées spécialement ou dans les GIP le préfet et/ou le président du conseil général dirigent le conseil dadministration alors que les financeurs sont membres de lassemblée générale. Si lon veut bien retenir que sept associations et un GIP font assurer la gestion comptable et financière par une caisse dallocations familiales, il est clair que ces dernières, qui sont impliquées directement ou indirectement dans la gestion de près de 80 fonds départementaux, représentent les principaux gestionnaires de FSL. La Cour des comptes a critiqué ces modes de gestion insistant sur les ambiguïtés existant quant au statut juridique des FSL et la nature des engagements quils prennent vis-à-vis des tiers. Les caisses dallocations familiales ont également appelé de leurs voeux une clarification juridique des conditions de gestion des FSL. Le projet de loi répond à ces demandes par ses articles 20 et 21 qui précisent que les FSL peuvent être constitués sous la forme dun GIP et que, dans le cas contraire, cest le plan départemental qui prévoit la composition de son instance de décision et la personne chargée de sa gestion. Il faut souligner que ces articles prévoient un dispositif complet, à la différence du projet de loi dorientation pour le renforcement de la cohésion sociale qui se bornait à prévoir que les FSL pouvaient prendre la forme de GIP, sans rien indiquer sur ce quil advenait si cette option nétait pas retenue. Larticle 20 insère donc dans la loi du 31 mai 1990, un article 6-1 prévoyant que les FSL peuvent être constitués sous la forme dun GIP et que, dans ce cas : lEtat et le département sont membres de droit du groupement et y disposent conjointement de la majorité des voix dans lassemblée générale et le conseil dadministration ; la présidence du conseil dadministration est assurée alternati-vement par le préfet et le président du conseil général, à raison dune année chacun ; les autres personnes morales participant au financement du fonds sont admises, sur leur demande, comme membres du groupement ; le groupement peut déléguer sa gestion à une caisse dallocations familiales. Larticle 21 crée un article 6-2 précisant que si le FSL nest pas constitué sous forme de GIP, le plan départemental doit prévoir la composition de son instance de décision et désigner la personne morale chargée dassurer sa gestion financière et comptable qui peut être soit une caisse dallocations familiales, soit une association agréée par le préfet. Il est enfin indiqué que, dans cette hypothèse, lEtat et le département passent une convention avec la personne morale désignée. Au total, ces dispositions, très inspirées de lactuel dispositif réglementaire concernant les FSL, ne devraient pas aboutir à bouleverser les modalités de la gestion de ces organismes qui continuera à être principalement assurée par les caisses dallocations familiales. Toutefois, linscription de ces éléments dans la loi devrait contribuer à renforcer la sécurité juridique de la gestion des FSL. Après avoir rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le GIP peut également déléguer sa gestion au conseil général, la commission a adopté larticle 20 sans modification. Après avoir rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le conseil général peut également assurer la gestion financière et comptable du Fonds, la commission a adopté larticle 21 sans modification. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le fonds de solidarité pour le logement ne peut pas procéder au recouvrement de ses prêts destinés au maintien dans le logement dune famille en difficulté ou aux revenus modestes et que la créance est éteinte dans un délai de trois ans à partir du jour où le prêt a été perçu par son bénéficiaire. Mme Muguette Jacquaint a précisé quil sagissait déviter le recouvrement, par voie judiciaire, des prêts accordés par le FSL pour le maintien dans le logement. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a souligné que le Trésor public, en labsence dannulation précise de la dette, maintenait ses poursuites. M. Alain Cacheux, rapporteur, a fait remarquer que prévoir, dans la loi, quun prêt pouvait ne pas être remboursé revenait à demander que les FSL naccordent que des subventions. Or, les modalités dintervention des FSL peuvent prendre la forme de subventions et le problème réside, sans doute, dans le nombre des subventions accordées. Il serait donc souhaitable de reformuler cet amendement dans le cadre, plus général, dun texte sur lharmonisation du financement des FSL, annoncé par le ministre du logement. Mme Janine Jambu a retiré cet amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant, dès lors que la demande de logements sociaux est supérieure à loffre dans le département, que les communes participent au financement du programme de réquisitions et des aides en faveur de la mise en location de logements vacants, afin de créer un nombre dhabitations à loyer modéré répondant aux besoins recensés. Mme Gilberte Marin-Moskovitz, après avoir souligné que, par ces dispositions, les FSL deviendraient linstrument majeur de la solidarité publique en matière de logement, a indiqué que lamendement sinscrivait dans une logique qui navait pas été retenue jusquà présent dans lexamen du projet de loi. Le rapporteur a confirmé que cet amendement ne sinscrivait pas dans la logique du texte. La commission a rejeté lamendement. Article 22 Cet article complète larticle 8 de la loi du 31 mai 1990 qui prévoit quun décret en Conseil dEtat précise les conditions dapplication des mesures concernant les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, afin de tenir compte de linsertion dans cette loi de deux nouveaux articles relatifs aux modes de gestion des FSL. Ce décret, le décret du 7 septembre 1990, devra en effet être revu et on peut penser que les modifications apportées seront plus larges que la simple prise en compte des conséquences des articles 6-1 et 6-2 et découleront également de la volonté dharmoniser les conditions dintervention des FSL sur lensemble du territoire et de généraliser la durée triennale des plans départementaux. Les débats de la commission spéciale ont abondamment abordé les inconvénients résultant de linsuffisante harmonisation des conditions dintervention et de fonctionnement des FSL. De nombreux intervenants ont insisté sur le caractère anormal et souvent peu supportable des différences constatées entre les départements et appelé de leurs voeux une réaction contre ce phénomène. Le rapporteur partage ces préoccupations et demande au Gouvernement den tenir le plus grand compte lors de lélaboration du décret dapplication de la loi Besson. La commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel du rapporteur (amendements nos 99 et 100). Elle a ensuite examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à compléter cet article en précisant que le décret devait également prévoir les délais maximum dintervention et les conditions de saisine directe, par le public, des FSL. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a fait remarquer que limpossibilité pour le public de saisir directement les FSL et les délais importants de réponse aux demandes daides dans certains départements, peuvent rendre le dispositif inopérant, en particulier pour laccès au parc de logements privés. M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que la question des délais dintervention relevait du décret et quune saisine directe par le public risquait de saturer les possibilités de réponse des FSL, notamment dans les départements les plus peuplés. Mme Muguette Jacquaint a insisté sur limportance de pouvoir saisir directement les FSL, les délais de réponses étant extraordinairement différents suivant les villes. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a regretté que tout amendement directif se heurte à la logique du projet de loi tel quil est défendu. M. Alfred Recours a rappelé que si la saisine directe soulevait des difficultés, les FSL pouvaient dores et déjà être actionnés par lintermédiaire dassociations, des centres communaux daction sociale, des assistantes sociales, voire de bailleurs privés. Après que M. Daniel Marcovitch eut fait remarquer quil était parfaitement possible dinterroger les services sur létat davancement dun dossier, le rapporteur a souhaité que lamendement ne comporte que la précision des délais maximum dintervention. La commission a adopté lamendement ainsi rédigé (amendement n° 101). La commission a ensuite adopté larticle 22 ainsi modifié. La commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian visant à aider les personnes jeunes et les chômeurs à accéder à un logement, en augmentant les aides pouvant être accordées à ces personnes par le système du 1 % logement. Article 23 Institution dune aide aux associations ou organismes Cet article vise à conforter la médiation locative, à savoir le fait pour un organisme de sinterposer entre un propriétaire bailleur et un locataire soit en pratiquant la sous-location, soit en assurant la gestion de logements loués. Ces pratiques permettent de faciliter le logement des personnes défavorisées dans le parc privé puisque le propriétaire est assuré de percevoir un loyer, le risque locatif étant pris par lorganisme « médiateur ». Comme cela a été indiqué plus haut, la sous-location, depuis le vote de la loi du 31 mai 1990, sest beaucoup développée dans le domaine du logement des personnes défavorisées et se trouve, bien entendu, concernée par les dispositions de cet article mais sont également visées les agences immobilières à vocation sociale (AIVS), qui sont apparues plus récemment mais qui constituent également un outil utile en matière de logement de publics difficiles. Prenant en charge le risque locatif, dautant plus important que la population visée est socialement et financièrement fragilisée, et contribuant ainsi à la mise en uvre du droit au logement, il apparaîtrait normal que les organismes concernés bénéficient dune aide. Or, à lheure actuelle aucune aide de ce type nest prévue, étant entendu que lon se trouve le plus souvent en dehors du champ dapplication de laide au logement temporaire (ALT) qui, comme son nom lindique, a pour objet daider au logement, à titre transitoire, des personnes défavorisées. Cest cette lacune que cet article propose de combler en prévoyant dinstaurer une aide forfaitaire par logement destinée aux associations et organismes sans but lucratif qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées à la double condition quils aient été agréés par le préfet et aient conclu une convention avec lEtat. Comme on peut le constater ce mécanisme est très proche de celui de lALT puisque lon retrouve lidée dune aide forfaitaire et la nécessité de conclure une convention avec lEtat. Daprès les informations figurant dans létude dimpact du projet de loi, cette aide devrait sétablir à 3 000 francs par an et par logement réellement loué ; on estime que cette aide devrait concerner à terme 20 000 logements, soit un coût de 60 millions de francs en année pleine. Le deuxième alinéa de larticle 23 précise que cette aide est exclusive de lALT, afin déviter que, pour un même logement, un organisme puisse bénéficier de deux types daides. Le dernier alinéa indique que la convention entre lEtat et les organismes fixera pour trois ans le nombre maximum de logements concernés et, chaque année, renouvelable par avenant, le montant de laide attribuée à lassociation et quelle définira également les modalités dattribution des logements. La mise en place dun dispositif pérenne de soutien aux instances de médiation locative est de nature à sécuriser ces dernières et à favoriser le développement dun système contribuant au logement des personnes défavorisées. Sagissant des organismes visés, la rédaction soulève deux difficultés : même si lon peut penser que lexpression « organismes à but non lucratif » leur rend ce dispositif applicable, les centres communaux daction sociale ne sont pas expressément mentionnés alors, par exemple, que larticle 32 du projet de loi les cite en tant que bénéficiaires de lALT. Afin déviter toute ambiguïté, il est préférable de les faire apparaître comme bénéficiaires potentiels de cette aide ; lexpression « associations et organismes à but non lucratif » exclut du champ dapplication de cet article les unions déconomie sociale qui, fiscalement, ne sont pas des organismes sans but lucratif. Concrètement cette exclusion touche des structures, issues notamment du mouvement PACT-ARIM, qui ont adopté la forme dunion déconomie sociale, afin de clarifier leur situation comptable. Pour régler ces deux difficultés le rapporteur a proposé à la commission un amendement faisant apparaître les centres communaux daction sociale et les unions déconomie sociale parmi les bénéficiaires de laide forfaitaire. Mme Hélène Mignon a souhaité que les centres intercommunaux soient également pris en compte et, après que le président Georges Hage se fut interrogé sur la recevabilité financière dun tel amendement et que le rapporteur eut indiqué que sa proposition visait principalement à préciser la liste des bénéficiaires de laide forfaitaire instituée par cet article, la commission a adopté lamendement ainsi modifié (amendement n° 102), rendant sans objet un amendement de M. Pierre Cardo visant à attribuer laide forfaitaire à toutes les associations ou organismes à but non lucratif gérant des logements réservés pour linsertion sociale des populations prioritaires des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand supprimant le deuxième alinéa de larticle prévoyant le non-cumul entre laide forfaitaire et laide au logement temporaire (ALT). M. Jean-Michel Marchand a souligné que cet amendement avait pour objectif de ne pas limiter le volume des aides qui peuvent être accordées aux associations pratiquant la sous-location ou la gestion immobilière en faveur des personnes défavorisées. Après que le rapporteur eut précisé que les deux types daide nétaient exclusifs que pour un même logement mais pas pour deux types dactivité de la même association, M. Jean-Michel Marchand a retiré son amendement. Puis la commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant que le montant de laide accordée aux associations devra couvrir, au minimum, leurs frais de fonctionnement. M. Jean-Michel Marchand a fait remarquer que les auditions avaient souligné limportance de la continuité de la mission des associations. Le rapporteur a souligné que laide navait pas pour vocation principale de financer le fonctionnement des associations et quun tel dispositif risquait dinciter ces dernières à accroître leurs frais de fonctionnement au détriment de leurs interventions en faveur des populations défavorisées. La commission a rejeté lamendement et adopté larticle 23 ainsi modifié. Article 24 Extension des compétences de certains organismes dHLM En cohérence avec les articles 65 et 67 du projet de loi, qui prévoient respectivement la création dune peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil et le renforcement de la protection des occupants de logements meublés, cet article met en place un dispositif permettant de conserver dans le parc social de fait des hôtels meublés condamnés à la disparition en autorisant certains organismes dHLM à les acquérir et à les donner en location à des organismes agréés à fins dhébergement temporaire de personnes en difficulté. Les éléments exposés dans le commentaire de larticle 65 montrent que le parc des hôtels meublés se contracte très rapidement, ce qui diminue loffre de logements bon marché en milieu urbain et quil est donc utile de prévoir un mécanisme susceptible denrayer ce phénomène Ce dispositif était prévu à larticle 23 du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, mais une fois encore, il sintègre cette année dans un ensemble plus cohérent, notamment parce quil offre une possibilité de reprise des hôtels où sévissent des marchands de sommeil fermés en application de larticle 65. Le paragraphe I de larticle 23 concerne les offices publics daménagement et de construction et modifie larticle L. 421-1 du code de la construction et de lhabitation. Il faut préciser quen vertu des dispositions de larticle L. 421-4, les offices publics dHLM pourront également exercer cette compétence nouvelle à la condition quune délibération de leur collectivité locale de rattachement les y autorise. Son paragraphe II est relatif aux sociétés anonymes dHLM et complète larticle L. 422-2 du code de la construction et de lhabitation. La possibilité ainsi donnée aux organismes dHLM dacquérir et de donner en location des hôtels meublés doit permettre daccroître les solutions de logement temporaire offertes aux personnes en grande difficulté, car leur surface financière leur permettra dintervenir dans ce domaine avec plus defficacité que les associations qui apparaissent, par contre, tout à fait adaptées à la gestion locative des logements concernés. Après avoir adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte dalinéas (amendement n° 103), la commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à prendre en compte les besoins des personnes en difficulté hébergées durablement dans des logements meublés, M. Jean-Michel Marchand ayant fait remarquer, en outre, que lobjectif poursuivi nétait par lhébergement mais le relogement. Le rapporteur a fait observer que larticle 67 du projet de loi prévoyait un dispositif protecteur pour les personnes logées dans des meublés et que cet amendement lui apparaissait, de ce fait, superflu dans un article qui, par ailleurs, ne concerne que les compétences des organismes dHLM. La commission a rejeté lamendement. La commission a alors examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard précisant que pour lacquisition des hôtels, la valeur des fonds est évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière dhygiène. Mme Janine Jambu a fait valoir que beaucoup dhôtels étant surpeuplés, le chiffre daffaires en est illicitement gonflé, rendant les prix dacquisition prohibitifs. Le rapporteur ayant rappelé que larticle 65 du projet de loi prévoyait un dispositif plus précis allant jusquà la confiscation du fonds, cet amendement a été retiré. La commission a ensuite adopté un amendement de rectification dun décompte dalinéas présenté par le rapporteur (amendement n° 104) puis rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à supprimer le mot « temporaire » dans le deuxième alinéa du II de larticle. Deux amendements de M. Jean-Pierre Brard visant respectivement à préciser que la valeur des fonds pour lacquisition devait être évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière dhygiène et que les associations ou organismes à but non lucratif pratiquant la gestion immobilière visés à larticle 23 du projet de loi étaient habilités à acquérir des hôtels meublés ou non ont été retirés. La commission a adopté larticle 24 ainsi modifié. Article 25 Exonération de taxe dhabitation pour certains logements Cet article modifie larticle 1408 du code général des impôts qui traite des dégrèvements doffice en matière de taxe dhabitation. Il vise à exonérer de cette taxe les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des résidences-foyers, dénommés résidences sociales, que larticle R. 351-55 du code de la construction et de lhabitation caractérise comme étant destinés aux personnes éprouvant « des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant » pour les logements situés dans ces foyers ainsi que les organismes à but non lucratif agréés par le préfet pour les logements quils sous-louent à des personnes défavorisées au sens de larticle 1er de la loi du 31 mai 1990 précitée. Il faut souligner que, pour ces derniers organismes, lagrément du préfet doit être accordé dans les conditions prévues à larticle 92-L du code général des impôts qui concerne les agréments accordés en vue dobtenir lexonération, pendant trois ans, de limpôt sur le revenu, pour les produits des sous-locations consenties à des personnes défavorisées. Il convient également dobserver que les exonérations de taxe dhabitation organisées par larticle 1408 du code général des impôts ont des justifications sociales puisque sont notamment visées les personnes âgées de plus de soixante ans non imposables au titre de limpôt sur le revenu ou les bénéficiaires du revenu minimum dinsertion. Larticle 25 du projet de loi complète cette liste par la mention dorganismes pratiquant la sous-location dont lactivité en faveur du logement des personnes défavorisées se trouvera ainsi facilitée. Enfin, il faut indiquer que le coût de cette mesure est qualifié de « symbolique » par létude dimpact du projet de loi, que cette exonération nest pas compensée pour les collectivités locales et que cette disposition est légèrement rétroactive puisque le paragraphe II de larticle 25 prévoit quelle sapplique à compter du ler janvier 1998. La commission a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à substituer à lexonération de taxe dhabitation non compensée prévue par cet article un dégrèvement compensé par lEtat, le rapporteur ayant émis un avis favorable (amendement n° 105). La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à accorder le bénéfice du dégrèvement prévu par cet article au titre des logements loués aux personnes défavorisées et non plus seulement pour les logements qui leur sont sous-loués. Le rapporteur, après sêtre interrogé sur la conformité de cet amendement non gagé aux dispositions de larticle 40 de la Constitution, la jugé trop extensif. Le président Georges Hage a déclaré cet amendement irrecevable, en application de larticle 86, alinéa 4, du Règlement. Après avoir rejeté un amendement de M. Pierre Cardo tendant à exonérer de taxe dhabitation toutes les associations gestionnaires de logements temporaires, la commission a adopté larticle 25 ainsi modifié. Article additionnel après larticle 25 Exonération de taxe dhabitation pour les locaux loués par des associations reconnues dutilité publique aux personnes défavorisées La commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch visant à exonérer de taxe dhabitation les locaux loués par des associations reconnues dutilité publique pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté, le rapporteur ayant souligné que la référence aux associations reconnues dutilité publique permettait de bien délimiter le champ de lexonération ainsi prévue (amendement n° 106). Article 26 Exonération du droit de bail pour les sous-locations consenties En létat actuel de la réglementation larticle 736 du code général des impôts assujettit au droit de bail, à un taux de 2,5 %, les baux mais aussi les sous-baux. En cas de sous-location il y a donc cumul de taxation pour un même logement ce qui apparaît particulièrement inopportun dans le cas de sous-locations consenties à des personnes défavorisées, car si ces dernières ont un statut de sous-locataires, cest précisément parce quelles rencontrent des difficultés financières les empêchant daccéder directement à un logement locatif. Or il apparaît paradoxal dimposer doublement, au titre du droit de bail, des logements destinés à des personnes en grande difficulté, alors que les logements locatifs « normaux » ne sont imposés quune fois. Cette situation est dailleurs apparue anormale à la commission de la production et des échanges qui a lan dernier, à loccasion de lexamen du projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale, adopté un amendement supprimant cette double taxation. Larticle 26 du projet de loi reprend cette idée et modifie à cette fin larticle 740 du code général des impôts. Le coût annuel de cette mesure est estimé à 8,16 millions de francs, à raison de 20 000 logements dun loyer mensuel de 1 360 francs taxés à hauteur de 2,5 %. Le paragraphe II de cet article précise quil sapplique à compter de la période dimposition souvrant le 1er octobre 1998, cette formulation découlant du fait que les droits concernés sont fractionnés en autant de paiements que le bail comporte de périodes. Un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à étendre le champ dapplication de larticle 26 aux locations consenties aux personnes défavorisées et non plus seulement aux sous-locations a été déclaré irrecevable par le président Georges Hage, au regard de larticle 40 de la Constitution. La commission a adopté larticle 26 sans modification. Article 27 Modification des règles relatives aux conditions de versement Larticle L. 351-3-1 du code de la construction et de lhabitation, inséré dans le code par larticle 93 de la loi de finances pour 1995 (loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994) réglemente les conditions de versement de laide personnalisée au logement (APL). Alors que jusqualors lAPL était versée dès le premier mois de paiement du loyer, la majorité précédente a décidé, en 1994, de mettre en place un mois de carence puisque désormais lAPL est due à partir « du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions douverture du droit sont réunies », cest-à-dire à compter du deuxième mois de paiement du loyer. Larticle L. 351-3-1 prévoit deux exceptions à ce principe : les occupants de logement situés dans les foyers de jeunes travailleurs ou de certains logements foyers continuent à percevoir lAPL dès le premier mois de paiement du loyer ; la continuité du droit à une aide au logement doit être assurée, ainsi, par exemple, si une personne bénéficiant dune allocation de logement déménage dans un logement ouvrant droit à lAPL, cette dernière lui est versée dès le premier mois du paiement du loyer. Si le législateur a prévu la continuité du droit à une aide au logement entre les allocations de logement et laide personnalisée au logement, cette continuité ne concerne pas les personnes accédant à un logement ouvrant droit à lAPL après avoir été hébergées par une association dont lun des objets est linsertion ou le logement des personnes défavorisées et qui bénéficient de laide au logement temporaire (ALT) prévue à larticle L. 851-1 du code de la sécurité sociale. Cest cette situation que propose de modifier larticle 27 du projet de loi qui vise à assurer la continuité du versement dune aide destinée au logement à des personnes qui bénéficiaient indirectement dune telle aide par le biais de lALT et qui complète à cette fin larticle L. 351-3-1 précité. Pour les personnes logées par un organismes bénéficiant de lALT, il est donc proposé de supprimer le mois de carence dans le versement de lAPL, qui sera due à compter du premier mois de paiement du loyer. On estime que cette mesure concerne 20 000 personnes et quelle aura, en année pleine, un coût de 20 millions de francs dont 10 à la charge des régimes sociaux et 10 à celle du budget de lÉtat. Le rapporteur ne peut quapprouver une disposition supprimant lune des conséquences les plus choquantes du mois de carence dans le versement de lAPL, mais il considère quil est nécessaire de revenir totalement sur cette mesure socialement injustifiée mise en place par la majorité précédente par un amendement introduisant un article additionnel après larticle 27 et visant à rétablir le versement de lAPL dès le premier mois de paiement du loyer afférent au logement ouvrant droit à cette aide. La commission a adopté larticle 27 sans modification. Article additionnel après larticle 27 Calendrier relatif à lAPL Dans le cadre de larticle 93 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1995 portant loi de finances pour 1995, les modalités de versement de lAPL ont été alignées sur celles afférentes aux allocations de logement, allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS), et de manière plus générale afférentes aux prestations familiales, avec un délai dit de carence dun mois. Suivant la formule consacrée, lAPL nest ainsi due quà partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions douverture du droit sont réunies. Cette situation est préjudiciable à bien des égards, sagissant de lexercice concret du droit au logement par les personnes en difficulté ou disposant de revenus modestes. Dune part, elle impose soit un effort important aux personnes lors de leur installation dans un logement en leur faisant supporter un loyer à taux plein alors même quelles sont dans lobligation de supporter les frais de premier équipement du foyer, soit le recours à des aides diverses obtenues à la suite de démarches et de procédures nécessairement longues et venant en diminution des autres aides au logement. Dautre part, elle introduit une inégalité dans le traitement des locataires, dans la mesure où ceux qui peuvent attendre quelques jours avant dentrer dans le logement ou peuvent régler une fraction de loyer pour le mois précédent linstallation, peuvent conclure un bail quelques jours avant la fin du mois et bénéficier, en contrepartie, du versement de lAPL pour le premier mois doccupation pleine du logement. Enfin, on observera que le développement de pratiques tendant à conclure des baux quelques jours avant la fin du mois serait susceptible de réduire à néant leffet de cette mesure déconomie. Une modification du dispositif actuel doit donc être envisagée. Dans le cadre dune discussion commune, la commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu tendant à supprimer le délai de carence pour le versement de lAPL lors de lentrée dans un logement et à maintenir le versement de cette aide en cas dimpayé pour les locataires de bonne foi, ainsi quun amendement du rapporteur visant à préciser le calendrier du versement de lAPL en début de période pour laligner sur celui des loyers versés par le locataire. Le président Georges Hage a observé que ces amendements posaient un problème de recevabilité au regard de larticle 40 de la Constitution. Mme Janine Jambu a retiré son amendement au profit de celui du rapporteur, que la commission a adopté (amendement n° 107). Article additionnel après larticle 27 Maintien de lAPL aussi longtemps que le locataire est dans les lieux Actuellement, les règles relatives au versement de lAPL, établies au niveau réglementaire, dans le cadre de larticle R. 351-30 du code de la construction et de lhabitation et de la circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992 relative au fonctionnement de la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de lhabitat, permettent dans certains cas la suspension du versement de lAPL alors que le locataire ou, après résiliation du bail, lancien locataire est toujours dans les lieux et ne paie ni son loyer ni les charges qui lui incombent. Ces règles correspondent à lapplication du principe général des aides personnelles au logement selon lequel laide nest due que si le bénéficiaire acquitte réellement une charge de logement, mais dont la portée est très atténuée sagissant de lAPL puisque lobjectif de la SDAPL, dont le rôle est prévu au niveau législatif dans le cadre de larticle L. 351-14 du code de la construction et de lhabitation, est dassurer le maintien de cette aide. De manière plus précise, et pour lessentiel, le versement de lAPL nest pas maintenu : lorsque le locataire ne reprend pas le paiement du loyer, alors quun plan dapurement de la dette locative, présenté dans les six mois suivant le renvoi du dossier au bailleur pour sa mise au point, a été approuvé ; lorsque le plan nest pas respecté ou lorsquun nouvel impayé est constitué selon les critères propres à ce dispositif, avec trois termes nets consécutifs totalement impayés ou une dette équivalente à deux fois le montant brut du loyer et des charges ; lorsque, aucun plan nayant été présenté dans le délai de six mois précédemment évoqué ou le plan présenté nayant pas été approuvé, la SDAPL a décidé de suspendre cette aide ainsi que de ne pas saisir un dispositif daide aux impayés ; lorsque, aucun plan dapurement nayant été présenté, un dispositif daide aux impayés, notamment le FSL, a été saisi et quun nouvel impayé est constaté malgré laide mise en place ; lorsque, le FSL ayant été directement saisi en vue dune aide, un nouvel impayé est constaté malgré laide mis en place ; lorsque la demande daide est rejetée. Des dispositions spécifiques sont également prévues pour les cas de surendettement. Le fonctionnement de ce mécanisme est donc étroitement dépendant du comportement du locataire, soit quaucune aide ne soit accordée pour cette raison, soit que sa défaillance réduise à néant la portée des efforts opérés. Ainsi le bailleur peut être conduit à pâtir des résultats dune procédure longue et complexe quil ne maîtrise pas. Le principe déquité devrait pourtant conduire au maintien du versement de ces aides aux bailleurs sociaux qui remplissent une mission essentielle et contribuent à lexercice du droit au logement. Ce maintien permettrait également déviter de reporter sur les autres locataires, qui sacquittent régulièrement de leurs charges, avec les sacrifices que cela représente et un sens du devoir conforme aux principes précédemment évoqués en introduction, les charges correspondantes. Cest pourquoi, il revient au législateur de modifier cette situation et de prévoir le maintien de lAPL tant que loccupant reste dans les lieux. Dans ce but, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser les conditions dans lesquelles lAPL cesse dêtre versée en cas de résiliation du bail, Mme Muguette Jacquaint sétant déclarée favorable à lamendement et ayant insisté sur la nécessité de maintenir lAPL dès lors que le locataire rencontre des difficultés pour acquitter son loyer (amendement n° 108). Article additionnel après larticle 27 Coordination En conséquence des deux articles additionnels précédemment adoptés, une modification des termes selon lesquels la SDAPL intervient en matière de maintien du versement de lAPL simpose. La commission a adopté un amendement du rapporteur en ce sens (amendement n° 109). La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre aux personnes sans domicile fixe et à certaines catégories de personnes ne bénéficiant pas des aides au logement, de recevoir et de capitaliser lallocation de logement sur un compte bloqué afin de pouvoir mobiliser les sommes correspondantes dès leur entrée dans un logement. Son auteur a souligné que cette mesure, suggérée par des associations daides aux personnes en difficulté était destinée à adresser le message selon lequel la société ne se résignait pas à leur situation. Le rapporteur, après avoir souligné combien lidée était séduisante, a rappelé quune telle disposition était prématurée car elle allait à lencontre du principe de base des aides au logement liant loctroi dune prestation à loccupation dun logement. La commission a rejeté cet amendement. Section 2 Accroissement de loffre de logement La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à revenir sur les modifications apportées à la loi dorientation pour la ville par lancienne majorité qui permettent notamment à certaines communes déchapper à lobligation de construire des logements sociaux en versant une contribution. Mme Janine Jambu a souligné que lobjet de cet amendement était de contraindre lensemble des communes à respecter lobligation de construction de logements sociaux. Le rapporteur a estimé quil était nécessaire de promouvoir une répartition équilibrée des logements sociaux sur tout le territoire si lon souhaitait lutter contre lexclusion. Un projet de loi réformant la loi dorientation pour la ville est certes prévu mais il serait néanmoins opportun de saisir loccasion offerte par le présent projet de loi pour adresser un signal fort au Gouvernement sur ce point. Cest précisément lobjet dun amendement ultérieur relatif aux pénalisations financières, amendement qui paraît préférable à une démarche consistant à réécrire lensemble des dispositions de la loi dorientation pour la ville. Lamendement a été retiré ainsi quun amendement du même auteur visant à augmenter les taux de contribution financière due par les communes qui ne construisent pas de logements sociaux. Article 28 Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés Cet article, qui reprend les dispositions de larticle 20 du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, modifie deux mécanismes prévus par le code de lurbanisme afin de faciliter la réalisation de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées. Le paragraphe I concerne larticle L. 123-2-1 inséré dans le code de lurbanisme par larticle 29 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à lhabitat et qui prévoit que les plans doccupation des sols (POS), « peuvent ne pas imposer » la réalisation daires de stationnement lors des opérations concernant la réalisation de logements dinsertion. Cette disposition vise à lever un obstacle au développement de ce type de logements souvent entravé par le fait que de nombreux POS lient lobtention dun permis de construire à la réalisation daires de stationnement et renchérissent ainsi le coût des logements dinsertion. De fait, dans le centre des villes se situant dans des zones tendues, cette exigence peut aboutir à une augmentation très significative du prix des logements dinsertion. A un moment où la multiplication de ces derniers est recherchée par la majorité, notamment à travers la mise en place des PLA dintégration et des PLA à loyer minoré, il paraît logique de chercher à accroître lefficacité de larticle L. 123-2-1 en prévoyant que lobligation de réaliser des parkings ne sera pas applicable aux permis de construire afférents à la construction, lacquisition et lamélioration de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées délivrés avant le premier janvier 2003. Dans le même esprit le paragraphe II insère dans larticle 112-2 du code de lurbanisme, relatif au versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD), un alinéa indiquant que les travaux afférents aux logements locatifs construits avec le concours financier de lÉtat en application du 3° de larticle L. 351-2 du code de la construction et de lhabitation (qui concerne les PLA acquisition-amélioration), destinés aux personnes défavorisées et autorisés par des permis de construire délivrés entre la date de publication de la loi et le 31 décembre 2002 sont dispensés de ce versement. Rappelons que le versement pour dépassement du PLD concerne environ 233 communes, est égal à la valeur du terrain dont lacquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction nexcède pas le PLD et que son produit est réparti entre la commune et le département, qui perçoivent respectivement 75 % et 25 % des sommes acquittées à ce titre. En 1994, cette taxe durbanisme a rapporté globalement 687,5 millions de francs. Le paragraphe III modifie deux décomptes dalinéas aux articles L. 112-1 et L. 112-3 du code de lurbanisme afin de tenir compte de ladjonction dun alinéa supplémentaire dans larticle L. 112-2 par le paragraphe II. On peut sétonner que lexonération du versement pour dépassement du PLD des logements locatifs destinés aux personnes défavorisées, nait pas été étendue à une contribution durbanisme semblable, à savoir le versement pour dépassement du coefficient doccupation des sols (COS). Ce versement, égal à la valeur de la surface de terrain supplémentaire qui aurait été nécessaire pour respecter le COS, est organisé par les articles L. 332-1 et suivants du code de lurbanisme. Il est perçu au profit de la commune ou du groupement de communes ayant compétence en matière durbanisme. En 1994, 255 communes ont bénéficié de ce produit fiscal, pour un montant total de 254 millions de francs. La proximité du versement pour dépassement du PLD et du versement pour dépassement du COS a dailleurs été reconnue par le code de lurbanisme qui, dans son article 127-1, exonère de ces deux contributions certaines constructions sociales. La commission de la production et des échanges avait adopté, lors de lexamen du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, un amendement, insérant dans larticle L. 332-1 du code de lurbanisme, un alinéa permettant dexonérer pendant cinq ans les logements locatifs destinés aux personnes défavorisées de la participation pour dépassement de COS et la reprise de cet amendement paraît souhaitable. Lors de lexamen de ces dispositions, la commission a tout dabord examiné deux amendements de suppression de larticle présentés par Mme Janine Jambu et par M. Patrick Devedjian. Mme Janine Jambu a estimé que larticle 28 prévoyait une discrimination inopportune en supprimant lobligation de réalisation daires de stationnement lors de la construction ou de lacquisition de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées. En effet, même si ces personnes ne disposent pas dune automobile au moment où elles entrent dans ce type de logement, elles sont susceptibles den acquérir une par la suite. M. Daniel Marcovitch a souligné que lobligation de construction de parkings devait en tout état de cause être maintenue pour les logements situés dans des zones mal desservies par les transports en commun. M. Jean Le Garrec sest interrogé sur lopportunité des dispositions de larticle 28. Le rapporteur a souligné que larticle 28 répondait à un souci de souplesse, dans la mesure où le coût de la réalisation de places de parking était très élevé lorsque la densité de lenvironnement imposait la construction dun parking souterrain et que les places en question étaient généralement sous-utilisées. Il y a par ailleurs lieu de rappeler que la réglementation existante autorise déjà les organismes HLM à différer la réalisation de la moitié des places de parking obligatoires. M. Jean-Michel Marchand a souligné que, si lobligation de réalisation de places de parking pouvait être maintenue pour les constructions neuves, il était peut être envisageable quelle soit supprimée pour les réhabilitations dimmeubles existants. Cependant, le fait que lautomobile soit pour certaines familles un outil dinsertion indispensable conduit à approuver la suppression totale de ces dispositions. Mme Muguette Jacquaint, après avoir souligné quil nétait pas acceptable de paraître considérer que certaines personnes ne seraient jamais en mesure dacquérir une automobile, a souligné que cet amendement devrait être complété par un amendement supprimant lobligation de louer un parking pour les personnes ne possédant pas dautomobile. Le président Georges Hage sest déclaré hostile à toute forme de prédétermination sociale. Le rapporteur a souligné quil restait pour sa part favorable à ces dispositions mais quen tout état de cause les dispositions positives prévues par les paragraphes II et III de larticle devaient être maintenues et a suggéré de transformer lamendement en amendement de suppression du paragraphe I. Lamendement, modifié dans le sens souhaité par le rapporteur, a été adopté par la commission (amendement n° 110) rendant ainsi sans objet : un amendement de Mme Janine Jambu exonérant les personnes ne possédant pas de véhicule de lobligation de prendre en location une place de stationnement ; un amendement de M. Daniel Marcovitch limitant le champ dapplication de lamendement aux centres urbains faisant lobjet dune desserte régulière par les transports en commun ; deux amendements de M. Jean-Michel Marchand limitant le champ dapplication de larticle 28 aux logements acquis ou réhabilités avec laide de lEtat. La commission a adopté un amendement de rectification dun décompte dalinéas présenté par le rapporteur (amendement n° 111). La commission a également adopté un amendement du rapporteur visant à exonérer la réalisation de logements dinsertion du versement pour dépassement du coefficient doccupation des sols (amendement n° 112), puis larticle 28 ainsi modifié. Article additionnel après larticle 28 Dissociation de la location du logement de la location La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand visant à dissocier la location de laire de stationnement de la location du logement. M. Jean-Michel Marchand a souligné la nécessité de casser le « chaînage » qui conduit à contraindre le locataire dun logement à louer également un parking. Mme Véronique Neiertz a souligné quil ne devrait pas être légal de lier la vente ou la location de deux produits différents. Mme Janine Jambu a souhaité cosigner cet amendement, qui avait le même objectif quun de ses amendement précédemment devenu sans objet. Après que le rapporteur eut fait observer quavec cet amendement les bailleurs nauraient plus la certitude de pouvoir louer des parkings que la loi leur faisait obligation de réaliser et que, par ailleurs, sa rédaction lui paraissait soulever des difficultés, lamendement a été adopté par la commission (amendement n° 113). Article additionnel après larticle 28 Exonération des revenus fonciers des logements Si le projet de loi comporte, dans ses articles 28 à 32, un certain nombre de mesures visant à accroître loffre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées en exonérant ces derniers dun certain nombre dobligations ou dimpositions découlant du code de lurbanisme ou du code général des impôts, en instaurant une taxe sur les logements vacants et en modernisant le régime de la réquisition, il ne prévoit aucune mesure pour relancer le bail à réhabilitation. Cet oubli est étonnant car ce mécanisme, régi par les articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de lhabitation est concerné par deux séries de dispositions du projet de loi : celles qui visent à accroître loffre de logements mais également celles qui procèdent à lactualisation de la loi du 31 mai 1990, puisque le bail à réhabilitation a été créé par larticle 11 de ce texte. Le bail à réhabilitation est un contrat par lequel un organisme dHLM, une société déconomie mixte, une collectivité territoriale ou un organisme agréé dont lun des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées prend à bail un logement, sengage à réaliser les travaux damélioration propres à permettre sa mise en location et à le louer. A lissue du bail, dont la durée minimale est de douze ans, les améliorations réalisées bénéficient au bailleur sans indemnisation. Il sagit donc dun mécanisme visant à inciter les propriétaires privés à mettre en location des logements vacants ou des logements dont ils peuvent mal assumer la gestion locative. Or ce dispositif fonctionne mal puisque durant ses cinq premières années dapplication (les derniers chiffres communiqués au rapporteur remontent, en effet, à 1995), il na été utilisé que dans 54 départements et na concerné que 1 007 logements. Lexamen des chiffres de 1995 montre que : dans limmense majorité des cas (92,7 % des logements) les preneurs à bail sont des associations, 82,8 % des logements ont été réhabilités dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) de lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat. Léchec de ce mécanisme sexplique notamment par un régime fiscal inadapté et afin de lever ce blocage le rapporteur a décidé de proposer à la commission trois amendements qui, lan dernier, avaient fait lobjet dune approbation unanime de la commission de la production et des échanges. Le rapporteur considère que ladoption simultanée de ces trois amendements constituerait un signe fort envoyé par le législateur aux partenaires concernés par le bail à réhabilitation et, en particulier, aux propriétaires. Le premier de ces amendements vise à exonérer des revenus fonciers les loyers et prestations de toute nature perçus par le bailleur, ainsi que les travaux réalisés par le preneur et qui, conformément à larticle L. 252-1 du code de la construction et de lhabitation, bénéficient au bailleur à lissue du bail. En rendant le bail à réhabilitation neutre au regard de limpôt sur le revenu, cette mesure lève un des principaux obstacles recensés, puisque la sortie du bail entraîne, pour lheure, des conséquences fiscales négatives pour le bailleur, qui se voit, notamment, réclamer des contributions liées aux travaux réalisés par le preneur. Elle devrait donc constituer une incitation réelle à recourir au bail à réhabilitation. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 114). Article additionnel après larticle 28 Exonération de la taxe de publicité foncière des logements Les baux à réhabilitation, comme tous les baux de longue durée publiés au fichier immobilier sont soumis à la TPF au taux de 0,6 % sur le prix augmenté des charges pour toute la durée du bail. Les départements peuvent exonérer les baux à réhabilitation du paiement de la TPF en application de larticle 1594 J du code général des impôts, mais seuls quinze dentre eux ont utilisé cette faculté et il paraît donc utile de généraliser cette exonération. La commission a adopté un amendement du rapporteur exonérant de la taxe de publicité foncière les logements faisant lobjet dun bail à réhabilitation et un amendement identique de M. Pierre Cardo (amendement n° 115). Article additionnel après larticle 28 Exonération des droits de mutation à titre gratuit La commission a adopté un amendement du rapporteur exonérant des droits de mutation à titre gratuit les logements faisant lobjet dun bail à réhabilitation et un amendement identique de M. Pierre Cardo (amendement n° 116). Article 29 Modifications des conditions dexonération de la taxe foncière Cet article vise à conforter la situation financière des associations participant au logement des personnes défavorisées, en facilitant leur accès à lexonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements quelles ont acquis. Le paragraphe I complète larticle 1384 A du code général des impôts afin de garantir la prise en compte des prêts accordés au titre de la participation des employeurs à leffort de construction dans les conditions dappréciation du financement des opérations de construction réalisées par des associations agréées. De fait ces dernières, lorsquelles construisent des logements sociaux, et on peut penser que la mise en place du PLA à loyer minoré et du PLA dintégration va multiplier ces opérations, ne peuvent bénéficier des prêts sur 32 ans accordés aux autres catégories dopérateurs par la Caisse des dépôts et consignations, car cette dernière considère, à juste titre, que le statut associatif noffre pas des garanties suffisantes pour des prêts à si long terme. Pour financer ces opérations, les associations ont donc eu recours à dautres types de financement et, notamment, à des prêts consentis par le système du 1 % logement. Or, ce mode de financement les empêche de bénéficier de lexonération de quinze ans de taxe foncière car larticle 1384 A du code général des impôts réserve cette dernière aux opérations de construction neuve financées à plus de 50 % à laide des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations. Létat actuel de la réglementation pénalise donc doublement les associations qui construisent des logements sociaux : non seulement elles bénéficient de modes de financement moins intéressants que, par exemple, les organismes dHLM mais, de plus, elles ne peuvent bénéficier pour cette raison, de lexonération de la taxe foncière. Ce paragraphe répare cette injustice et il faut signaler que lenjeu de ces dispositions est important puisque, daprès les chiffres communiqués au rapporteur par le mouvement PACT-ARIM, pour les 6 700 logements appartenant à ce mouvement, la taxe foncière sur les propriétés bâties représente plus de 12 % du montant des loyers encaissés. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard visant à étendre les dispositions du I de cet article aux opérations dacquisition-amélioration destinées à faciliter le logement des personnes défavorisées. Le rapporteur a considéré que le terme de « subvention pour la construction » utilisé par larticle comprenait non seulement la construction de logements neufs, mais également les acquisitions pour améliorations. Lamendement nest donc pas utile. Lamendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint. Le paragraphe II indique que la mesure prévue au paragraphe I sapplique aux constructions achevées à compter du 25 mars 1998, date du Conseil des ministres qui a adopté le projet de loi et qui a rendu publique cette disposition afin déviter tout effet d « attente » lié à lentrée en vigueur de la loi. Le paragraphe III étend le bénéfice de lexonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux logements financés dans les conditions prévues aux 3° et 5° du code de la construction et de lhabitation, à savoir aux logements sociaux réalisés à laide de PLA acquisition-amélioration et aux logements-foyers de jeunes travailleurs et aux logements-foyers assimilés, et insère dans ce but un article 1384 C dans le code général des impôts. De manière assez surprenante, le bail à réhabilitation a été, ici encore, oublié et demeure soumis à une exonération facultative pouvant être décidée par les collectivités territoriales concernées. Par cohérence avec les mesures introduites après larticle 28, la commission a adopté un amendement du rapporteur étendant aux logements faisant lobjet dun bail à réhabilitation lexonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties (amendement n° 117). M. Jean Le Garrec a souligné lintérêt mais aussi le caractère coûteux de ce dispositif. Elle a également adopté un amendement du rapporteur accordant la même exonération aux logements acquis par des associations ou organismes à but non lucratif et améliorés à laide de subventions de lANAH en vue de leur location à des personnes défavorisées (amendement n° 118). Cette mesure est particulièrement bienvenue dans le cadre dun projet de loi visant à améliorer les conditions de logement des personnes défavorisées puisque le parc concerné connaît une occupation très sociale. Ainsi, concernant les logements dépendant du mouvement PACT-ARIM, 35 % des locataires concernés bénéficient des minima sociaux et 83 % dentre-eux ont des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources PLA. Le paragraphe IV indique que les dispositions du paragraphe précédent sappliquent aux logements acquis à compter du 1er janvier 1998. Cette mise en application rétroactive sexplique par le souci déviter un blocage des opérations lié à lattente de lentrée en vigueur de cet avantage fiscal. Toutefois, le nombre de logements concernés étant plus important que celui touché par le dispositif prévu au paragraphe I, il na pas été jugé possible de prévoir une mise en application en cours dannée et cest pourquoi la date du 1er janvier 1998 a été retenue. La commission a adopté à ce paragraphe un amendement du rapporteur, étant la conséquence dun amendement précédemment adopté (amendement n° 119). Le paragraphe V tire les conséquences de lextension du champ dapplication de lexonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties en supprimant lexonération facultative, sur délibération de chacune des trois collectivités territoriales concernées, devenue inutile en raison de la mise en place dune exonération générale et permanente. La commission a adopté larticle 29 ainsi modifié. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu disposant que lEtat peut affecter des terrains appartenant à une commune à la construction de logements sociaux en désignant lorganisme HLM chargé de construire et de gérer ces logements. M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que cet amendement posait en fait le problème du droit de préemption dont la réglementation mérite effectivement dêtre revue. Cette réforme trouverait néanmoins beaucoup plus sa place dans la prochaine loi sur lhabitat que dans le présent texte. Le dispositif proposé pose, dautre part, un certain nombre de problèmes. On peut notamment penser quil sera difficile de trouver des aménageurs acceptant dintervenir dans une commune alors que le maire est opposé à lopération locative sociale envisagée. M. Alfred Recours a également considéré que laffectation par lEtat de terrains appartenant aux communes posait un certain nombre de problèmes juridiques quil revenait à la loi sur lhabitat de résoudre. Il faudrait pour le moins prévoir que lEtat devienne propriétaire des terrains avant de les affecter. Lamendement a été retiré par son auteur. Article 30 Création dune taxe sur les logements vacants Cet article, lun des plus médiatisés du projet de loi, met en place un système dimposition des logements vacants et insère, à cet effet, un article 232 dans le code général des impôts comprenant huit paragraphes. Linstauration dune telle taxe faisait lobjet de débats depuis plusieurs années et était, en particulier, réclamée par le monde associatif. La vacance constitue en effet un phénomène choquant dans un contexte où le nombre des personnes mal logées ou sans-abri est important. Si certaines vacances sont indépendantes de la volonté des propriétaires et, à ce titre, peuvent être considérées comme normales, il nen va pas de même dautres types de vacances et, notamment, celles qui résultent dune intention spéculative ou découlent dun manque dintérêt dun propriétaire quant à son bien. Cest contre ce type de vacances quentend lutter le projet de loi en créant une taxe sur les logements inoccupés dont lobjectif est à la fois dinciter à la remise sur le marché de tels logements et de taxer ceux qui, sans raison valable, sobstinent à maintenir leur logement vide. On peut en effet espérer que lannonce dune telle mesure amènera certains propriétaires à tout faire pour remettre leurs logements inoccupés sur le marché et, notamment, ceux qui, dans lattente dune utilisation éventuelle dun logement, le laissent vide alors quil pourrait être mis en location, ou même vendu. Par ailleurs, il est tout à fait normal que ceux qui conservent un logement vide dans lattente dune amélioration de la conjoncture leur permettant den tirer un meilleur prix soit à la vente, soit à la location payent à la société, une contribution. On estime en France à 2,2 millions le parc de logements vacants et, sur ce total, à 500 000 ou 600 000 le nombre de logements susceptibles dêtre mobilisés par la mise en place de dispositifs appropriés. En moyenne nationale, le taux de vacance était de 7,87 % en 1996, de 8,82 % dans les communes centres des agglomérations et de 9,35 % à Paris. Si ces chiffres sont relativement stables depuis quelques années, M. le secrétaire dÉtat au logement a rappelé, lors de son audition par la commission spéciale, que la quantité de logements vacants à Paris est aujourdhui proportionnellement plus importante quen 1954, ce qui devrait inciter à la modération certains des opposants les plus farouches à ce dispositif qui, en exagérant son impact, risquent de déclencher chez les propriétaires un mouvement de panique tout à fait hors de proportion eu égard aux caractéristiques de la mesure proposée. Dans une telle hypothèse, il serait particulièrement mal venu de reprocher aux initiateurs dune mesure justifiée et raisonnable davoir déclenché des réactions négatives chez les propriétaires, alors que les responsabilités réelles seraient à rechercher chez ceux qui, refusant dexaminer avec sérénité et objectivité les dispositions du projet de loi, ont, face à lexpression « taxe sur la vacance », des réactions pavloviennes, les amenant à développer un discours partisan et sans nuance mettant en avant des appréciations définitives, comme « inacceptable », qui montrent bien que toute discussion est impossible. Le rapporteur condamne ce genre dattitudes et tient, par quelques remarques, à ramener la taxe sur la vacance, au rôle qui est le sien dans la politique gouvernementale, à savoir un rôle utile mais qui ne doit en rien être exagéré. Tout dabord la taxe sur la vacance nest quun des éléments mis en place pour mobiliser les logements inoccupés. Dès son arrivée au pouvoir, la nouvelle majorité a augmenté les crédits de lANAH et elle a confirmé cette orientation lors du vote du budget ; elle a ensuite accepté le vote dune proposition de loi de lopposition autorisant les organismes dHLM à intervenir dans le privé pour remettre en location des logements vides et, enfin, le projet de loi comprend de nombreuses mesures destinées à faciliter la réalisation des opérations dacquisition-amélioration qui constituent un moyen de lutter contre la vacance. Au surplus, la commission spéciale a renforcé ces dispositions, notamment, en adoptant plusieurs amendements destinés à relancer le bail à réhabilitation. La taxe instaurée par larticle 30 nest donc, au même titre que la réquisition, quun élément dune politique globale. Ensuite, le dispositif proposé est équilibré : son application est limitée aux zones où la situation du logement est tendue, il ne concernera pas les cas de vacance indépendants de la volonté des propriétaires et il aura, pour ceux qui y seront soumis, un coût moindre que la mesure qui aurait consisté à supprimer lexonération de taxe dhabitation dont bénéficient les logements vacants. Le fait quà cette solution ait été préférée la mise en place dune taxe globalement moins dissuasive, montre bien que, dans cette affaire, la majorité considère cette taxe essentiellement comme un instrument pédagogique destiné à faire prendre conscience à certains propriétaires qui, malgré lexistence dun important dispositif daides, laissent leur logement inoccupés de la nécessité de modifier leur attitude. Ces observations liminaires étant faites, il convient maintenant danalyser le dispositif proposé. Le paragraphe I de larticle 232 inséré dans le code général des impôts par larticle 30 crée, à compter du 1er janvier 1999, une taxe annuelle sur les logements vacants dans les agglomérations de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre entre offre et demande de logements caractérisé par un nombre élevé de demandeurs par rapport au parc locatif et par une proportion élevée de logements vacants. Cest un décret qui fixera la liste des communes concernées, étant entendu que létude dimpact du projet de loi précise que les zones retenues seront « calquées sur des listes de communes déjà établies pour la réglementation des rapports locatifs », expression qui renvoie implicitement à la liste des communes concernées par le décret dit de « blocage des loyers », renouvelé tous les étés depuis 1989. 29 agglomérations sont potentiellement concernées par ce dispositif. Il sagit de : Paris, Lyon, Marseille-Aix-en-Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, Nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes-Cannes-Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest. Il convient dobserver que notre pays compte également 31 agglomérations dont la population est comprise entre 100 000 et 200 000 habitants qui ne sont pas, en létat actuel du texte, concernées par la taxe sur la vacance. Le paragraphe II indique que la taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives au 1er janvier de lannée dimposition et que les logements des organismes dhabitations à loyer modéré et ceux des sociétés déconomie mixte destinés à être attribués sous conditions de ressources ne sont pas soumis à la taxe. Le paragraphe III précise que la taxe est acquittée par le propriétaire, lusufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou lemphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance. Il faut souligner que cette disposition indique que la période de vacance est calculée lorsque le bien concerné dépend de la même personne, ce qui signifie, par exemple, que des enfants héritant dun logement vacant de leurs parents auront deux ans, à partir de la date où le bien est entré dans leur patrimoine, pour mettre un terme à la vacance, quelle quait été la durée de la vacance préalable. Le paragraphe IV concerne le calcul de la taxe. Son assiette est constituée par la valeur locative du logement à laquelle est appliquée un taux progressif : 10 % la première année dimposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % à compter de la troisième année. Les paragraphes V et VI précisent la notion de vacance sur deux points : un logement dont la durée doccupation est supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de référence nest pas considéré comme vacant ; la taxe nest pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du propriétaire. Les mesures dapplication préciseront ces deux éléments, mais dores et déjà il ressort quune personne qui a mis sur le marché de la vente ou de la location un bien à un prix normal au regard de ceux pratiqués dans la zone considérée et qui na pas trouvé preneur ne sera pas soumise à la taxe. Le paragraphe VII aligne la taxe, en matière de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions sur le régime de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Il faut souligner que la taxe nentraînera aucune obligation déclarative et que les services des impôts utiliseront pour déterminer les logements vacants depuis plus de deux ans, les informations dont ils disposent par ailleurs en matière dexonération de la taxe dhabitation des logements vacants. Le paragraphe VIII affecte le produit net de la taxe à lAgence pour lamélioration de lhabitat : cette taxe, payée par les propriétaires, servira donc à aider dautres propriétaires à améliorer leurs logements en vue de les louer. Sans discuter du fond, cette affectation du produit de la taxe à lANAH semble signifier une évolution dans la réflexion des pouvoirs publics qui, depuis 1987, tiennent un discours constant sur limpossibilité, en raison des règles de la comptabilité publique, daffecter une recette déterminée, en loccurrence le produit de la taxe additionnelle au droit de bail, à lANAH. Le projet de loi proposant daffecter à lANAH le produit de la taxe sur la vacance, on peut penser que la règle de non-affectation fait lobjet dune interprétation moins rigoureuse que ces dernières années car on ne peut penser que lÉtat fasse « deux poids et deux mesures » et applique des raisonnements différents à des hypothèses semblables. Lors de lexamen de ces dispositions, la commission a tout dabord rejeté trois amendements de suppression de larticle de MM. François Goulard, Pierre Cardo et Patrick Devedjian. Elle a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant lapplication de la taxe sur les logements vacants à lensemble des « bassins dhabitat » où existe un déséquilibre entre loffre et la demande de logements. M. Jean-Michel Marchand a expliqué que cet amendement avait pour objet de prendre en compte tant les situations spécifiques auxquelles sont confrontées les zones durbanisation, que les situations des villes moyennes et des zones rurales qui connaissent également des déséquilibres sociaux. Un amendement ultérieur précisera que ces bassins sont définis sur proposition du préfet. Le rapporteur a rappelé que le dispositif proposé par larticle résultait de négociations conduites par le Gouvernement et sinscrivait dans un équilibre du texte difficile à retoucher. Dautre part, la notion de « bassins dhabitat » nest pas encore véritablement définie juridiquement et peut donc difficilement être utilisée comme base dinstauration dune imposition. M. Jean Le Garrec a constaté que les zones durbanisation continue visées par larticle comprennent bien souvent, dans la réalité, des zones rurales. Dautre part, la notion de « bassins dhabitat » couvre en fait bien souvent tout un département. M. Jean-Michel Marchand a considéré quil nétait pas acceptable que le dispositif de la taxe sur les logements vacants ne concerne pas les zones rurales qui connaissent des problèmes de distorsion entre loffre et la demande de logements. Le rapporteur a rappelé que la loi avait pour objectif dinciter les propriétaires à remettre des logements en location là où le marché du logement est soumis à de fortes tensions. Cela ne semble pas véritablement le cas en zone rurale. M. Alfred Recours a pour sa part considéré quil existait bien des zones rurales où il est difficile de trouver un logement. La notion de « bassins dhabitat » ne semble cependant pas adaptée pour résoudre ce genre de problème. Il conviendrait donc de réfléchir à une autre rédaction. La commission a rejeté lamendement. Elle a ensuite rejeté : - un amendement de M. Henry Chabert disposant que la liste des communes où la taxe sur les logements vacants est instituée est fixée par décret en Conseil dEtat ; - un amendement de M. Henry Chabert précisant que cette liste est révisée tous les ans ; - un amendement de M. Pierre Cardo exonérant de la taxe sur les logements vacants les propriétaires privés dans les communes de moins de vingt mille habitants qui disposent dun parc de logements sociaux supérieur à 50 % ; - un amendement de M. Pierre Cardo faisant précéder la perception de la taxe dune période dinformation de deux ans menée par la commune, par convention avec lANAH, à lattention des propriétaires concernés. La commission a examiné en discussion commune deux amendements similaires de Mme Gilberte Marin-Moskovitz et de M. Jean-Michel Marchand proposant que la taxe soit due dès lors que le logement demeure vacant pendant un an. M. Jean-Michel Marchand a expliqué que le texte permettait quun logement reste inoccupé pendant deux ans, ce qui nest pas suffisamment incitatif. Mme Gilberte Marin-Moskovitz sest associée à ces observations. M. Alain Cacheux, rapporteur, sest opposé à lamendement en considérant une nouvelle fois que le dispositif de la taxe sur les logements vacants constituait un équilibre quil était difficile de modifier. M. Jean-Michel Marchand a fait remarquer que lobjet de cette taxe nétait pas véritablement dêtre recouvrée mais bien plus dinciter les propriétaires à remettre des logements sur le marché. Il convient donc de rendre son dispositif le plus incitatif possible. La commission a rejeté ces amendements. Elle a ensuite rejeté trois amendements identiques de MM. Pierre Cardo, Alain Ferry et Henry Chabert supprimant lexonération de la taxe sur les logements vacants instituée par larticle pour les logements sociaux vacants depuis au moins deux ans qui appartiennent à des organismes HLM et à des sociétés déconomie mixte et qui sont destinés à être attribués sous conditions de ressources. La commission a alors examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand précisant que la taxe sappliquera à partir du premier logement vacant appartenant à une personne morale et à partir du deuxième logement vacant appartenant à une personne physique. Le rapporteur a rappelé que le Gouvernement, souhaitant rendre le dispositif le plus incitatif possible, navait pas prévu de seuil dapplication. Il faut savoir quà lheure actuelle la majorité des propriétaires ne possèdent quun seul logement et seraient donc, du fait de lamendement, exclus du dispositif de la taxe. M. Jean-Michel Marchand a considéré quil était raisonnable de prévoir quun particulier peut conserver un logement vide pour son propre usage. Mme Véronique Neiertz sest interrogée sur la façon dont seraient traités les logements dont la vacance est liée à une indivision. Le rapporteur a alors expliqué que le texte prévoyait une exonération de la taxe en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. La commission a rejeté lamendement. Elle a ensuite rejeté : - un amendement de M. Henry Chabert exonérant de la taxe sur les logements vacants les personnes physiques ; - un amendement de M. Patrick Devedjian exonérant de la taxe sur les logements vacants les personnes qui ne sont propriétaires que dun seul logement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard exonérant de la taxe sur les logements vacants les logements détenus par les associations et organismes à but non lucratif pratiquant la gestion immobilière ou la sous-location de logements destinés à des personnes défavorisées. Le rapporteur a considéré quil était peu probable que ces organismes laissent un de leurs logements vacant pendant deux ans. Lamendement a été retiré. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand excluant du champ de la taxe les habitations destinées à être détruites ou réhabilitées. Le rapporteur ayant considéré que ces cas pouvaient en partie relever de la vacance indépendante de la volonté du contribuable prévue par larticle, lamendement a été retiré par son auteur. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo réservant lexonération de la taxe prévue par larticle aux logements sociaux vacants situés dans les communes de moins de vingt mille habitants disposant dun parc locatif social de 50 % au moins. Elle a ensuite examiné un amendement de Mme Janine Jambu proposant une nouvelle définition de lassiette de la taxe égale à deux mois de loyer. Le rapporteur a considéré que lamendement, tout en étant dune portée plus dissuasive que le texte, mettait en place un dispositif trop compliqué. Lamendement a été retiré par son auteur, ainsi quun amendement de conséquence. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant quun logement doit être occupé au moins trois mois par an pour pouvoir être exonéré de la taxe. Le rapporteur sest opposé à lamendement en expliquant que la durée de trente jours consécutifs retenue par larticle permettait dexclure du dispositif les résidences secondaires ainsi que les résidences en France de personnes vivant à létranger. M. Alfred Recours sest interrogé sur la façon dont on contrôlerait la durée effective doccupation des logements. M. Jean-Michel Marchand a considéré quen tout état de cause, les résidences secondaires étant soumises à la taxe dhabitation, il nétait pas envisageable de les soumettre, en plus, à une taxe « dinhabitation ». La commission a rejeté lamendement. Deux amendements de conséquence, lun de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, lautre de M. Jean-Michel Marchand sont devenus sans objet. Un amendement de M. Jean-Michel Marchand, disposant que la taxe sur les logements vacants nest pas due lorsque le propriétaire a contracté avec lANAH une convention en vue de la réhabilitation du logement et un contrat de location ouvrant droit à lAPL, a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut précisé quune vacance pour cause de programme de réhabilitation entrerait dans la catégorie des vacances indépendantes de la volonté du contribuable. La commission a rejeté cinq amendements de M. Patrick Devedjian disposant respectivement que la taxe nest pas due : lorsque le propriétaire réserve le logement à lhabitation de ses enfants ; lorsque le propriétaire a été victime dun locataire parti en laissant une dette de loyer ; lorsque le propriétaire a été victime dun locataire qui a dégradé le logement ; lorsque le propriétaire est en déplacement professionnel dune durée supérieure ou égale à un an ; lorsque le logement vacant a été mis en vente. Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le produit net de la taxe sur la vacance est versé au fonds de solidarité pour le logement a été retiré par son auteur. La commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le produit net de la taxe est versé aux collectivités locales dans les mêmes conditions que la taxe dhabitation puis la commission a adopté larticle 30 sans modification. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le produit net de la taxe additionnelle au droit au bail est versé à lAgence nationale pour lamélioration de lhabitat. Création dun régime de réquisition avec attributaire La réquisition est lacte par lequel lautorité administrative impose dans un but dintérêt général à une personne privée le transfert de propriété dun bien ou le louage dune chose, moyennant indemnité. En matière de logement, la réquisition relève de deux régimes juridiques distincts qui sont conçus pour faire face à des situations différentes. Au titre de ses pouvoirs de police reconnus par larticle L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire peut prononcer la réquisition des locaux nécessaires au logement de personnes sans abri. Toutefois, ce pouvoir de réquisition ne saurait être exercé par le maire quen cas durgence et à titre exceptionnel lorsque le défaut de logement de ces personnes est de nature à apporter un trouble grave à lordre public (CE. 18 octobre 1989, commune de Pugnac - Banque La Hénin). Au titre des compétences de lEtat dans le domaine du logement, le préfet dispose dun pouvoir de réquisition qui a été organisé par lordonnance du 21 octobre 1945 puis par lordonnance du 21 décembre 1958 et repris par les articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de lhabitation. Ces dispositions prises au lendemain de la deuxième guerre mondiale pour faire face à la situation de crise découlant des destructions de guerre et de lénorme besoin de logements de lépoque présentaient un caractère exceptionnel et temporaire, mais elles ont acquis en fait une certaine permanence du fait de la crise persistante du logement. La réquisition ne peut être exercée que dans les communes dans lesquelles sévit une crise grave du logement ; elle doit concerner des « locaux à usage dhabitation vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés » ; elle peut aboutir à la prise de possession totale ou partielle de ces locaux ; elle est dune durée maximum dun an renouvelable et sa durée totale ne peut excéder cinq ans sauf dérogation accordée à titre exceptionnel à certains bénéficiaires pour une durée supplémentaire de deux ans au plus. Les personnes bénéficiaires de la réquisition sont nommément désignées et doivent occuper personnellement les locaux ; ce sont soit des personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes, soit des personnes qui font lobjet dune expulsion. Les catégories visées nont pas un droit mais une simple vocation à bénéficier dune attribution doffice de logement, le Conseil dEtat reconnaissant à ladministration un large pouvoir dappréciation. Les personnes bénéficiaires ne sont assujetties à aucune condition de revenu ; elles doivent acquitter une indemnité doccupation qui est fixée par accord amiable avec le propriétaire ou, à défaut, par voie judiciaire, dans la limite du prix licite en la matière par référence aux loyers du marché ; elles assument la charge des éventuels travaux de mise en état dhabitabilité du logement réquisitionné. La procédure administrative qui encadre la réquisition est à la fois très lourde et très obsolète ; elle sappuie sur un système administratif très développé conçu dans un contexte déconomie de guerre et de pénurie absolue de logement ; elle est tombée en désuétude aujourdhui. En effet, tout propriétaire, locataire, souslocataire, bénéficiaire dune réquisition ou occupant à tout autre titre un logement ou un local professionnel doit déclarer au service municipal du logement le nombre de pièces de son logement et le nom des personnes qui y ont leur résidence principale. Il doit également lui déclarer tout logement dont la vacance doit survenir à une date ferme en raison dun congé ou de lexpiration dun bail. Le service municipal du logement reçoit également les déclarations des personnes qui sont candidates à une attribution de logement doffice. Il appartient ensuite à lautorité requérante dapprécier la suite à donner aux demandes. Dans les communes où il a existé, ce service municipal du logement est tombé en désuétude. Les besoins pour la satisfaction desquels il avait été créé ont progressivement disparu et les contraintes corrélatives sont également tombées en désuétude. Le maintien de ces dispositions dans le code de la construction et de lhabitation a été décidé afin de permettre aux pouvoirs publics de faire face aux conséquences dévénements aussi graves et exceptionnels que ceux qui ont conduit à ladoption de lordonnance de 1945. Ce régime pourrait ainsi être adapté à la survenance dévénements conduisant dans une zone géographique donnée à une pénurie absolue de logements car il permet de réquisitionner des logements insuffisamment occupés mais non vacants. La nécessité de créer un chapitre spécifique du code de la construction et de lhabitation destiné à répondre aux besoins des personnes défavorisées qui ne peuvent ni acquitter des loyers dun montant équivalent à ceux du secteur libre, ni assumer les dépenses de travaux de mise en état dhabitabilité, sest donc imposée. La nouvelle procédure de réquisition vise à répondre à la situation de certaines grandes agglomérations qui se caractérise par un nombre significatif dimmeubles entiers vacants coexistants avec une demande de logement non satisfaite émanant de personnes à revenus modestes ou de personnes défavorisées. Elle tire les leçons des aménagements qui ont dû être adoptés à la procédure actuelle de réquisition lors des réquisitions de 1995 et 1996. Le 28 août 1995, le Gouvernement a en effet lancé un premier plan portant sur 400 logements à Paris et 50 en proche banlieue, appartenant exclusivement à des propriétaires institutionnels. Un deuxième plan lancé le 16 janvier 1996 a permis de réaliser 491 logements à Paris et 80 en banlieue. LEtat est intervenu pour financer les travaux de remise en état des logements (subvention dans la limite de 3 500 F/m2). Le montant de lindemnité doccupation na pas été fixé par accord amiable entre le bénéficiaire et le prestataire dans la limite du prix licite, mais il a été négocié entre lEtat et les propriétaires et fixé à 25 F du m2. La réquisition dimmeubles entiers dont la vacance est souvent organisée à des fins spéculatives impose souvent pour leur mise en état dhabitabilité la réalisation de travaux portant à la fois sur les parties communes et sur les parties privatives. La durée de la réquisition prévue par les textes actuels (durée maximum dun an, pouvant être renouvelée pour atteindre cinq ans) est trop courte pour permettre lamortissement de travaux de mise en état dhabitabilité, qui sont indispensables sur les immeubles vacants aujourdhui réquisitionnés. Par ailleurs, le propriétaire nest pas nécessairement intéressé par la gestion locative de son immeuble réquisitionné, et cela rend indispensable lintervention dun intermédiaire, chargé de donner à bail les locaux réquisitionnés, de percevoir les loyers et deffectuer les travaux de mise aux normes dhabitabilité. Tous ces éléments ont conduit à la création dun chapitre spécifique intitulé « Réquisition avec attributaire », qui comprend 27 nouveaux articles. Cette nouvelle procédure de réquisition ne constitue pas une solution visant à accroître sensiblement loffre de logement, car suivant létat du bien, elle peut se révéler trop onéreuse pour la collectivité ; elle ne devra être utilisée que de manière ponctuelle et ciblée. Les paragraphes I, II et III de larticle 31 explicitent la refonte du titre IV du livre VI du code de la construction et de lhabitation. Intitulé « mise en uvre du droit au logement par la réquisition » au lieu de « logement doffice », il comprend désormais deux chapitres, le chapitre premier intitulé « réquisition » reprenant les dispositions actuelles du chapitre unique du titre IV (articles L. 641 à L. 641-14), et le chapitre II, intitulé « réquisition avec attributaire », comprenant les nouvelles dispositions du droit de la réquisition. Lors de lexamen du paragraphe II de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. François Goulard supprimant la procédure de réquisition prévue aux articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de lhabitation. Le chapitre II comprend cinq sections consacrées respectivement aux principes généraux de la réquisition (section I : articles L. 642-1 à L. 642-6 du code de la construction et de lhabitation), à la procédure (section II : articles L. 642-7 à L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation), aux relations entre le titulaire du droit dusage des locaux et lattributaire de la réquisition (articles L. 642-14 à L. 642-20 du code de la construction et de lhabitation), aux relations entre lattributaire et le bénéficiaire (articles L. 642-21 à L. 642-26 du code de la construction et de lhabitation), et aux dispositions pénales (article L. 642-27 du code de la construction et de lhabitation). Article L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation Principes régissant la réquisition avec attributaire Cet article expose les modalités générales de la réquisition avec attributaire. Visant à garantir le droit au logement, le dispositif applicable : ne concerne que les zones où existent dimportants déséquilibres entre loffre et la demande de logements au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées ; concerne uniquement les personnes morales titulaires dun droit réel leur conférant lusage de locaux vacants depuis plus de 18 mois ; confère à un attributaire désigné par le préfet la jouissance des locaux réquisitionnés ; celui-ci doit les donner à bail à des personnes ayant des ressources modestes et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement ; il peut, en tant que de besoin, effectuer des travaux de mises aux normes, à la seule condition den informer le propriétaire. Lors de lexamen de cet article, la commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz visant à permettre au préfet de réquisitionner pour cinq ans au moins les logements vacants depuis plus dun an appartenant à des personnes morales et étendant le pouvoir de réquisition, dans les communes où existent dimportants déséquilibres entre loffre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, à la réquisition totale ou partielle des hôtels, pensions de famille et locaux similaires. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant que la réquisition sapplique aux logements possédés par des personnes physiques. M. Jean-Michel Marchand a souligné quil était nécessaire de ne pas limiter lapplication des réquisitions aux logements possédés par des personnes morales dans la mesure où il existe un certain nombre de personnes physiques disposant dun parc impressionnant de logements vacants. Le rapporteur, après avoir estimé nécessaire de conserver léquilibre du texte, a souligné que la réquisition est une mesure utile mais quelle nest pas conçue comme une réponse appropriée aux problèmes de logement des personnes défavorisées. La commission a rejeté lamendement. Elle a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier prévoyant que la réquisition peut concerner les logements vacants depuis plus de douze mois et le deuxième prévoyant que les réquisitions peuvent sappliquer dans les bassins dhabitat où existent des déséquilibres entre loffre et la demande de logements au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées. La commission a ensuite rejeté quatre amendements : deux amendements, le premier de M. Germain Gengenwin et le deuxième de M. Patrick Devedjian, disposant que la procédure de réquisition nest pas applicable aux locaux des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusquau quatrième degré inclus ; un amendement de M. François Goulard disposant que les périodes durant lesquelles la vacance dun local est due à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire ne sont pas prises en compte pour la détermination du délai de dix-huit mois prévu pour la procédure de réquisition ; un amendement de M. Henry Chabert prévoyant que lattributaire qui réalise des travaux est responsable de plein droit envers le titulaire du droit dusage des dommages en résultant et que laction en responsabilité se prescrit en dix années à compter de lexpiration de la réquisition. Après larticle L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation La commission a rejeté deux amendements de M. Jacques Barrot, le premier disposant que les locaux qui font lobjet dune mesure de démolition prévue par larticle L. 430-3 du code de lurbanisme ne peuvent être réquisitionnés et le second prévoyant que les locaux régulièrement affectés à un usage autre que lhabitation peuvent, à lexpiration de la réquisition, retrouver leur affectation antérieure sur simple déclaration. Article L. 642-2 du code de la construction et de lhabitation Attributaires de la réquisition Cet article énumère les différents attributaires possibles de locaux réquisitionnés. Ce sont lEtat, les collectivités territoriales, les organismes HLM, les sociétés déconomie mixte dont lobjet est de construire ou de donner à bail des logements, ainsi que des organismes agréés à cette fin par lEtat. La notion dattributaire nexiste pas dans le régime actuel de réquisition. Elle est apparue nécessaire dans le cadre de réquisition dimmeubles entiers nécessitant des travaux de réhabilitation. Cela conduira désormais à rompre toute relation entre le bénéficiaire du bien réquisitionné et le propriétaire, la jouissance des locaux étant attribuée par larrêté de réquisition à lattributaire. Article L. 642-3 du code de la construction et de lhabitation Rapports entre les attributaires et lEtat Cet article précise que les rapports entre les attributaires et lEtat sont régis par une convention. Lors de lexamen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Jacques Barrot disposant que la convention entre lÉtat et les attributaires peut prévoir la réalisation de travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitatibilité. Article L. 642-4 du code de la construction et de lhabitation Bénéficiaires de la réquisition Cet article définit les personnes qui peuvent être bénéficiaires de la réquisition. Ce sont : des personnes justifiant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret. Sont visées exclusivement les personnes à revenus modestes et les personnes défavorisées ; et des personnes désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement ; ces mauvaises conditions peuvent être à la fois quantitatives (surpeuplement du logement) mais également qualitatives ; la définition retenue est donc plus large que celle qui figure dans lordonnance de 1945 qui ne visait que « des conditions manifestement insuffisantes ». Il appartient au préfet de choisir les personnes ayant de mauvaises conditions de logement ; en fait, lors des dernières réquisitions de 1995 et 1996, la désignation des bénéficiaires a été faite en étroite concertation avec les associations attributaires, les maires et les préfets. Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune un amendement de Mme Janine Jambu étendant la possibilité dattribution des locaux réquisitionnés aux personnes de bonne foi expulsées de leurs logements ou faisant lobjet dune procédure dexpulsion et un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant cette possibilité aux personnes définies à larticle 4 de la loi du 31 mai 1990. M. Jean-Michel Marchand a indiqué que son amendement visait à assurer une protection accrue à toutes les personnes de bonne foi qui ont quitté un logement sans pour autant avoir subi une procédure dexpulsion. Le rapporteur a rappelé que les dispositions du projet de loi relatives aux expulsions visaient à réduire cette procédure aux cas de mauvaise foi. Il serait donc contradictoire de prévoir pour ces personnes un droit au relogement dans les locaux réquisitionnés. Par ailleurs, la définition des personnes visées à larticle 4 de la loi du 31 mai 1990 est beaucoup plus large que celle des seules personnes de bonne foi ayant quitté un logement sans avoir été expulsées. Les amendements ont été retirés par leurs auteurs. Article L. 642-5 du code de la construction et de lhabitation Cet article définit la durée de la réquisition. Elle est dun an au moins et de six ans au plus, mais elle peut être dune durée supérieure, ne pouvant excéder douze ans, si limportance des travaux le justifie. Cette durée, volontairement accrue, a pour objet de permettre lamortissement de travaux souvent importants de remise aux normes dhabitabilité. Lors de lexamen de cet article par la commission, un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant que la durée de réquisition est de cinq ans au moins et de six ans au plus, ou dune durée supérieure dans la limite de la durée damortissement des travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité si limportance de ces travaux le justifie, a été retiré par Mme Janine Jambu après que le rapporteur eut observé que les douze ans prévus par le projet de loi permettraient damortir les travaux. Un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant que la durée totale des réquisitions ne peut excéder quinze ans mais peut être prorogée au delà de cinq ans, dautant dannées que limportance des travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité le justifie a été retiré par son auteur. Article L. 642-6 du code de la construction et de lhabitation Droit de reprise du titulaire du droit dusage Cet article précise que la durée de la réquisition fixée par larrêté préfectoral peut être réduite par exercice du droit de reprise au bout de neuf ans. Cette durée correspond à un seuil entre lacte dadministration et lacte de disposition. Ainsi, aux termes de larticle 595 du code civil, un bail passé par un usufruitier ne peut simposer au propriétaire, en cas de cessation de lusufruit, au-delà dune durée de neuf ans. Article L. 642-7 du code de la construction et de lhabitation Rôle des agents commissionnés par le préfet Cet article traite de lassistance dont bénéficie le préfet pour déterminer les logements à réquisitionner. Il pourra assermenter des agents à cet effet. Ceux-ci auront pour mission de rechercher certaines informations leur permettant de déterminer quels sont les locaux vacants, depuis quelle date ils sont vacants et quels en sont les titulaires du droit dusage. A cette fin, ils consulteront les fichiers des organismes chargés de la distribution de leau, du gaz, de lélectricité et du téléphone, ainsi que ceux des professionnels de limmobilier. Ils devront garder le secret sur les informations qui leur auront été communiquées. Ils auront également le droit de visiter les locaux susceptibles dêtre réquisitionnés, en se faisant accompagner dexperts, le cas échéant. Cette visite doit avoir été autorisée par le propriétaire ; à défaut, elle ne pourra avoir lieu que sur autorisation du juge judiciaire. Lors de lexamen de cet article, la commission a rejeté deux amendements identiques de M. Alain Ferry et de M. Henry Chabert supprimant la possibilité pour les agents commissionnés par les préfets de consulter les fichiers tenus par les professionnels de limmobilier. Article L. 642-8 du code de la construction et de lhabitation Cet article précise que les services fiscaux doivent fournir au préfet les informations nominatives dont ils disposent sur la vacance des logements (non paiement de la taxe dhabitation, notamment). Article L. 642-9 du code de la construction et de lhabitation Notification de lintention de réquisition Cet article indique que cest après avoir sollicité lavis du maire que le préfet notifie au titulaire du droit dusage son intention de procéder à une réquisition quil doit justifier et dont il doit indiquer la durée. Comme nous lavons vu, celle-ci est dun an au moins et de 6 ans au plus, mais dans certains cas peut atteindre 12 ans. Elle est notifiée par lettre recommandée avec demande davis de réception. Article L. 642-10 du code de la construction et de lhabitation Réponse du titulaire du droit dusage des locaux Cet article expose les réponses possibles du titulaire du droit dusage à la notification qui lui est faite par le préfet. Il dispose de deux mois pour indiquer au préfet son accord ou son refus, son intention de mettre fin à la vacance dans un délai de trois mois à compter de la notification, ou son engagement de faire les travaux nécessaires pour mettre fin à la vacance. Article L. 642-11 du code de la construction et de lhabitation Notification de la décision du préfet Cet article précise les modalités de la décision de réquisition prise par le préfet. Elle peut prendre trois formes : un arrêté de réquisition motivé, laccord sur léchéancier de travaux que lui a soumis le propriétaire, ou labandon de la procédure. Cette décision intervient, soit à compter de la réponse du propriétaire, soit deux mois après la notification et au plus tard quatre mois après celle-ci. Lors de lexamen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian disposant que le préfet ne peut prononcer la réquisition quau profit dun attributaire disposant dune caution solidaire garantissant au titulaire du droit dusage le paiement dindemnités doccupation sauf si lattributaire est une personne morale de droit public. Article L. 642-12 du code de la construction et de lhabitation Justification de labsence de vacance des locaux Cet article expose que, lorsque le titulaire du droit dusage sest engagé à mettre fin à la vacance (2e et 3e de larticle L. 642-10), il doit justifier que celle-ci a bien eu lieu, à la demande du préfet. Faute dune telle justification, le préfet peut procéder à la réquisition. Article L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation Cet article indique les moyens à la disposition du préfet pour éviter deux écueils : le cas où ladresse du propriétaire est inconnue, et le cas où la notification natteint pas son destinataire (absence de retour de laccusé de réception dans les dix jours); Dans ces deux hypothèses, la notification de lintention de procéder à une réquisition ou la notification de larrêté de réquisition sont affichés à la porte des locaux et cet affichage vaut notification. Une fois larrêté de réquisition pris par le préfet, celui-ci peut requérir la force publique pour entrer dans les lieux. Après larticle L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation Un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant quil peut être mis fin à la réquisition dès lors quune opération durbanisme permet le relogement des personnes bénéficiant des logements réquisitionnés dans la même commune ou arrondissement a été retiré par son auteur. Article L. 642-14 du code de la construction et de lhabitation Relations entre le titulaire du droit dusage des locaux Cet article concerne les relations entre le titulaire du droit dusage des locaux et lattributaire de la réquisition. Il sagit de relations entre un propriétaire (personne morale privée) et un attributaire qui est, soit lEtat ou les collectivités territoriales, soit des organismes publics ou privés. Cet article indique que, sous réserves des dispositions précisées par cette section, ces relations sont régies par les dispositions du code civil relatives au louage de choses. Article L. 642-15 du code de la construction et de lhabitation Indemnité du titulaire du droit dusage Cet article précise les caractéristiques de lindemnité à laquelle aura droit le titulaire du droit dusage. Dans le régime actuel de la réquisition, cette indemnité était fixée par accord amiable avec le propriétaire, au prix du marché. Désormais, cette indemnité est versée par lattributaire : elle est égale au loyer payé par le bénéficiaire, déduction faite de lamortissement du montant des travaux nécessaires et des frais de gestion. Cest en effet lattributaire qui a effectué les travaux de remise aux normes nécessaires et qui est chargé de la gestion locative. Les modalités de calcul de lamortissement des travaux et des frais de gestion sont précisées par décret en Conseil dEtat. Lors de lexamen de cet article, la commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert prévoyant que le propriétaire est informé par lattributaire du programme détaillé des travaux afin de vérifier que ces travaux nexcèdent pas ce qui est nécessaire pour satisfaire aux normales minimales de confort et dhabitabilité et que leur coût nest pas excessif. Article L. 642-16 du code de la construction et de lhabitation Compétence du juge judiciaire pour lindemnisation Cet article précise que le juge judiciaire est compétent pour fixer, le cas échéant, lindemnisation du préjudice causé par la mise en uvre de la réquisition. Lors de lexamen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que la fixation de lindemnisation par lÉtat du préjudice causé par la mise en oeuvre de la réquisition relève du juge administratif a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut rappelé que le juge judiciaire est seul compétent pour les contentieux relatifs au droit de propriété. Article L. 642-17 du code de la construction et de lhabitation Cet article prévoit que la transmission des locaux naffecte pas la réquisition. Article L. 642-18 du code de la construction et de lhabitation Conditions du droit de reprise Cet article expose les modalités du droit de reprise dont dispose le titulaire du droit dusage après neuf ans de réquisition. Il doit observer deux conditions : respecter un préavis dun an adressé à lattributaire ; indemniser lattributaire du montant des travaux qui ne sont pas encore amortis, trois mois avant la fin du préavis. Article L. 642-19 du code de la construction et de lhabitation Cet article prévoit la compétence du juge judiciaire pour les relations entre le titulaire du droit dusage des locaux et lattributaire de la réquisition. Il semble normal dattribuer au juge judiciaire, gardien de la propriété privée, lapplication de dispositions qui seront, pour lessentiel, celles du code civil relatives au louage des choses. Article L.642-20 du code de la construction et de lhabitation Selon cet article, les conditions dapplication des trois premières sections du chapitre II seront fixées par décret en Conseil dEtat. Article L. 642-21 du code de la construction et de lhabitation Relations entre lattributaire et le bénéficiaire Cet article précise que les relations entre lattributaire et le bénéficiaire relèvent du droit commun (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs), sous réserve des dispositions de cette section qui concernent la détermination du loyer, la durée du contrat et les conditions de fin du contrat. Article L. 642-22 du code de la construction et de lhabitation Cet article précise que le montant du loyer versé par le bénéficiaire de la réquisition à lattributaire est déterminé en fonction du prix de base au m² de surface habitable qui est fixé par décret (pour les réquisitions de 1995 et 1996, 25 F par m²). Ce loyer sera révisé chaque année en fonction de la variation moyenne du coût de la construction et des indices des trois trimestres qui précèdent, et il est payé mensuellement à terme échu. Lors de lexamen de cet article, un amendement de Mme Janine Jambu disposant que les charges et prestations relatives aux logements réquisitionnés sont récupérables selon les modalités définies par larticle 23 de la loi du 6 juillet 1989 a été retiré par son auteur. Article L. 642-23 du code de la construction et de lhabitation Cet article précise les conditions de durée du contrat. Celles-ci sont dérogatoires à larticle 10 de la loi du 6 juillet 1989 (6 ans pour les personnes morales). En cas de réquisition, la durée du bail sera en effet dun an, et pourra même être inférieure si la durée de la réquisition restant à courir est de moins dun an. Trois mois avant lexpiration du bail, le préfet peut proposer un autre logement au bénéficiaire. Celui-ci doit correspondre « à ses besoins et à ses possibilités ». En cas de refus du bénéficiaire, celui-ci na plus aucun titre doccupation à lexpiration du bail. Si aucune offre de relogement na été proposée, le bail est reconduit pour une durée dun an ou pour la durée de réquisition restant à courir, dans le cas où elle est inférieure à un an. Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune un amendement de Mme Janine Jambu disposant que le contrat de location ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple ou solidaire et que les articles L. 421-8 et L. 422-2-1 du code de la construction et de lhabitation sappliquent au bénéficiaire de la réquisition et un amendement de M. Jean-Michel Marchand disposant que le contrat ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple solidaire. M. Jean-Michel Marchand a souligné quil sagissait de garantir aux personnes défavorisées que leur relogement grâce à une réquisition ne sera pas onéreux. Le rapporteur sest interrogé sur la suppression du dépôt de garantie ou de la caution, compte tenu des dégradations éventuelles du logement. Mme Véronique Neiertz a souligné que lon ne pouvait décemment pas demander le versement dune caution aux personnes concernées, qui nen ont pas les moyens, ni aux associations attributaires qui souffrent de problèmes de trésorerie, ni à lEtat. En tout état de cause, sagissant de réquisitions au bénéfice de personnes défavorisées, les notions de dépôt de garantie et de caution nont pas de sens. Le rapporteur a estimé que le problème ne se poserait pas concrètement car on imagine mal en effet que des personnes défavorisées soient obligées de verser ce type de sommes. M. Jean-Michel Marchand a considéré quil était nécessaire, dans ces conditions, dinscrire expressément labsence de dépôt de garantie ou de caution dans la loi. La commission a adopté lamendement de M. Jean-Michel Marchand, cosigné par Mme Janine Jambu (amendement n° 120). Un amendement de Mme Janine Jambu disposant que toute promesse unilatérale de vente ou dachat ou tout contrat réalisant ou constatant la transmission des locaux doit mentionner la réquisition et que la nullité de lacte peut être invoquée sur le fondement de labsence de toute mention de réquisition a été retiré par son auteur après que le rapporteur eut rappelé quil appartiendrait au notaire de vérifier si un logement est grevé dune réquisition. La commission a examiné en discussion commune deux amendements, lun de Mme Janine Jambu, lautre de M. Jean-Michel Marchand, disposant que le bénéficiaire peut refuser loffre de relogement pour un motif légitime et sérieux. Mme Janine Jambu a souligné que si des propositions de relogement étaient inadaptées à la situation des intéressés, ces derniers couraient le risque, en cas de refus, dêtre déchus de leur titre doccupation. Il faut donc prévoir une possibilité de refus pour un motif légitime et sérieux. Le rapporteur a souligné que le projet de loi prévoit que le préfet doit proposer un relogement correspondant aux besoins et aux possibilités des intéressés. Par ailleurs, on peut sinterroger sur lautorité qui appréciera le motif légitime et sérieux du refus. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a indiqué que la pratique des associations ne permettait pas de garantir que les propositions de relogement seront réellement adaptées. M. Jean-Michel Marchand a estimé que malgré la bonne volonté des associations, les propositions de relogement pourraient parfois ne pas être adaptées et quil était donc nécessaire de ne pas exclure la possibilité dune nouvelle proposition en cas de motif légitime et sérieux de refus. M. Daniel Marcovitch a considéré que les critères posés par le projet de loi conduiraient à proposer aux intéressés un logement au moins correspondant à celui ayant fait lobjet de la réquisition. La commission a adopté lamendement de M. Jean-Michel Marchand, cosigné par Mme Janine Jambu (amendement n° 121). Article L. 642-24 du code de la construction et de lhabitation Congé donné par le bénéficiaire Cet article permet au bénéficiaire de donner congé à tout moment, en respectant un préavis dun mois. Cette disposition est dérogatoire à larticle 15 de la loi du 6 juillet 1989 qui impose au locataire un préavis de 3 mois, mais se justifie par la durée inférieure du contrat de location. Article L. 642-25 du code de la construction et de lhabitation Cet article précise que le bénéficiaire ne peut pas céder le contrat de location, ni sous-louer son logement. Cette disposition est dérogatoire à larticle 8 de la loi du 6 juillet 1989 qui permet de céder le contrat de location ou de sous-louer le logement dès lors quil y a accord écrit du bailleur. Elle est justifiée puisque le bénéficiaire dispose du logement réquisitionné parce quil remplit certaines conditions qui lui sont propres. Article L. 642-26 du code de la construction et de lhabitation Conséquences de la fin de la réquisition Cet article traite de la fin de la réquisition et de son effet pour le bénéficiaire. Au plus tard, trois mois avant la fin de la réquisition, le titulaire du droit dusage peut proposer au bénéficiaire un contrat de location. Ce contrat sera alors régi par les dispositions de la loi du 6 juillet 1989, cest à dire quil sera conclu pour une période de 6 ans puisque le propriétaire est une personne morale. Sil ne le fait pas, lattributaire, ou à défaut le préfet, doit proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour lattribution dun logement HLM la location dun logement qui correspond à ses besoins et à ses possibilités. Lattributaire, pouvant être une petite association, na pas toujours la possibilité doffrir un relogement. Il est bon que, dans ce cas, le préfet puisse prendre à sa charge loffre de relogement du bénéficiaire. Au cas où le bénéficiaire refuse ces deux opportunités, il perd tout titre à loccupation du local, quand la réquisition prend fin. Lors de lexamen de cet article, la commission a adopté deux amendements identiques de coordination de Mme Janine Jambu et de M. Jean-Michel Marchand (amendement n° 122). Article L. 642-27 du code de la construction et de lhabitation Cet article est consacré aux dispositions pénales. Le paragraphe I de cet article punit dun emprisonnement dun an et de 100 000 F damende le fait de dissimuler frauduleusement la vacance de locaux, et le fait de détruire, dégrader ou détériorer des locaux pour lesquels a été notifiée une intention de réquisition dans le but de faire obstacle à cette réquisition. Le paragraphe II prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues par larticle L. 121-2 du code pénal. A lexclusion de lEtat, les personnes morales sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans lexercice dactivités susceptibles de faire lobjet de délégation de service public. Les personnes morales encourent une peine damende dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques. Le paragraphe III indique que les travaux de remise en état du logement peuvent être ordonnés par le tribunal, aux frais du condamné. Un amendement de M. Jean-Michel Marchand étendant la responsabilité pénale prévue par cet article aux personnes physiques a été retiré par son auteur. La commission a adopté larticle 31 ainsi modifié. Article 32 Extension aux centres communaux daction sociale Instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions dordre social, lALT est actuellement versée aux « associations à but non lucratif dont lun des objets est linsertion ou le logement des personnes défavorisées et qui ont conclu une convention avec lEtat ». Cette aide est accordée pour loger, à titre transitoire, des personnes défavorisées. Elle est fixée chaque année dans le cadre de la convention conclue avec lEtat et son montant est déterminé de manière forfaitaire par référence, dune part, au plafond de loyer retenu pour le calcul de lallocation de logement et, dautre part, aux capacités réelles et prévisionnelles dhébergement offertes par lassociation. Pour lannée 1997, le montant global des aides versées au titre de lALT sest élevé à 230,8 millions de francs dont 4,5 millions pour les frais de gestion, soit une aide aux associations de 226,3 millions de francs. Au cours de cette même année, ce sont 1 315 associations qui ont perçu lALT. Au total, cela représente un nombre de logements par mois mobilisés de 9 300, se répartissant entre 3 800 logements indépendants et 5 500 cham-bres. Cet article a pour objet détendre le bénéfice de lALT aux centres communaux daction sociale (CCAS). Etablissements publics de caractère administratif rattachés à la commune, soumis aux règles de la comptabilité publique, les CCAS ont une compétence globale dans le champ de laction sociale et médico-sociale et sont defficaces outils sociaux de proximité. Confrontés au problème du logement des personnes défavorisées, certains CCAS ont contourné linterdiction qui leur est faite de percevoir lALT en créant des associations gestionnaires qui ont accès à cette aide. Rendre éligibles les CCAS à laide temporaire au logement permettra dassurer davantage de transparence dans la gestion des centres communaux daction sociale et de concrétiser la volonté de lEtat de favoriser les initiatives communales pour répondre aux situations durgence. Cette mesure permettra une meilleure équité entre les partenaires oeuvrant dans le domaine de lhébergement temporaire des personnes défavorisées. Elle devrait concerner 2 000 logements pour un coût budgétaire estimé en année pleine à 45 millions de francs (22,5 millions pour lEtat, et 22,5 millions pour les régimes de prestations familiales). Les paragraphes I et II de cet article modifient les intitulés du livre VIII et du titre V du code de la sécurité sociale. Ils substituent lexpression « organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées » à lexpression « associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ». Le paragraphe III modifie larticle 851-1 du code de la sécurité sociale qui détermine les bénéficiaires de lALT. Il introduit les CCAS dans la liste des bénéficiaires mentionnés au premier alinéa de larticle et il substitue le mot « organisme » au mot « association » dans le deuxième alinéa. Il modifie également la fin du premier alinéa de larticle L. 851-1 en précisant que lorsque les personnes défavorisées sont étrangères, « elles doivent justifier de la régularité de leur séjour en France ». Cette expression remplace la précédente :« elles doivent justifier dune résidence régulière en France ». Dans son esprit, cette formulation voulait subordonner le versement de lALT à la régularité du séjour des étrangers en France. Le texte dapplication de cet article (décret n° 93-336 du 12 mars 1993) prévoit ainsi que lassociation doit sassurer que les étrangers quelle héberge au titre de cette aide sont en possession dun titre de séjour en cours de validité dune durée supérieure à trois mois ou dun récépissé de demande de renouvellement de ce titre. Dans sa lettre, cette formulation avait un sens différent et complètement inadapté à la situation de personnes qui sont hébergées temporairement dans des logements durgence, et donc, par nature privées de « résidence régulière ». La nouvelle formulation est donc plus claire et conforme à lesprit de la loi. Lors de la discussion de cet article, la commission a examiné en discussion commune deux amendements relatifs aux conditions dattribution de laide temporaire aux associations qui logent des personnes défavorisées. Le premier, celui de M. Jean-Michel Marchand, tend à supprimer la condition de régularité du séjour des personnes étrangères que logent ces associations, tandis que le second, celui de Mme Janine Jambu, permet de prendre en compte, outre les personnes étrangères en situation régulière, celles qui sont en instance de régularisation. M. Jean-Michel Marchand a souligné quil ne fallait pas introduire de discrimination en fonction de la régularité du séjour de personnes qui, de toute façon, seront prises en charge par les associations aidant les étrangers. Il convient de ne pas stigmatiser des personnes qui se trouvent, souvent depuis longtemps, sur le territoire national et aider ainsi à leur insertion. M. Daniel Marcovitch a jugé que si les associations nexcluaient pas de défendre des personnes en situation irrégulière, la question nétait pas ici celle du principe de cette défense, mais bien au contraire celle de loctroi dune aide à une association. Le débat ne porte donc pas sur le séjour mais sur laide dont bénéficient les associations. Dans la mesure où le versement de lAPL est subordonné à la condition dun séjour régulier, le projet ne fait que décalquer cette même condition, de portée générale, sagissant des logements provisoires. Mme Muguette Jacquaint a insisté sur le fait que laide devait pouvoir concerner les demandes en cours, cest-à-dire celles émanant de personnes qui sont présentes sur le territoire mais dont la procédure de régularisation na pas encore abouti. Mme Véronique Neiertz a indiqué que le débat ne portait pas sur les conditions de séjour des étrangers mais sur laide au logement. Elle a indiqué son hostilité aux amendements, qui aboutissent à faire reconnaître par la loi le principe dune aide aux clandestins, alors même quil ny a pas suffisamment de logements pour les personnes en situation régulière. Le rapporteur a rappelé que toutes les aides au logement existantes étaient subordonnées à la régularité du séjour, que la disposition concernait les associations et non pas les étrangers eux-mêmes et quil lui paraissait impossible de prévoir une aide au logement des clandestins. Après que le président Georges Hage eut souligné que ces amendements étaient susceptibles de créer une charge pour les dépenses publiques, la commission les a rejetés. La commission a adopté larticle 32 sans modification. La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moscovitz prévoyant la possibilité pour le représentant de lEtat de réquisitionner les terrains non bâtis pour créer une offre supplémentaire de logements sociaux à vocation intercalaire, son auteur ayant indiqué quil sagissait de logements différents de ceux du parc HLM, et quune telle mesure permettrait de créer une offre supplémentaire de locaux destinés aux personnes défavorisées. Le rapporteur a jugé que si lidée de la réquisition de logements vacants se justifiait par la volonté de mettre fin à une situation scandaleuse, il ne lui apparaissait pas possible de prévoir la réquisition de terrains pour laquelle le mécanisme de lexpropriation paraitraît plus adéquat. En outre, les logements à vocation intercalaire risquent dêtre des constructions précaires implantées pour une durée très longue. Le problème posé est en fait celui des moyens donnés à lEtat et devrait faire lobjet dune analyse dans le cadre de lactualisation de la loi dorientation pour la ville. Mme Marin-Moskovitz a alors retiré son amendement. Section 3 Régime des attributions de logements locatifs sociaux Article additionnel avant larticle 33 Prise en compte des dispositions des chartes intercommunales du logement par les programmes locaux de lhabitat La partie introductive du présent rapport a longuement insisté sur la nécessité de lier mise en uvre du droit au logement et progression de la mixité sociale et géographique et il ne sera pas revenu ici sur ces développements. Tout au plus peut-on rappeler que le dispositif de la loi dorientation pour la ville a obtenu des résultats décevants, notamment parce que la majorité précédente a répugné à heurter des égoïsmes locaux et a vidé ce texte dune grande partie de son sens en adoptant la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de lhabitat. Le Gouvernement a engagé, avec le rapport de M. Jean-Pierre Sueur précité, une réflexion globale sur la politique de la ville et sest récemment doté dun ministre délégué à la ville, autant déléments qui laissent à penser que des mesures devraient prochainement être proposées au vote du Parlement. Concernant plus particulièrement la question de la mixité, M. le secrétaire dEtat au logement a confirmé, lors de son audition par la commission spéciale, à la fois limportance quil attachait à ces dossiers et la préparation dun projet de loi visant à renforcer lefficacité des mécanismes de la loi dorientation pour la ville, qui ont effectivement besoin dêtre revus. Le dépôt de ce projet de loi devrait intervenir avant la fin de lannée, mais le rapporteur a estimé nécessaire de prendre, dès la discussion du projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, des mesures visant à favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers. Deux raisons expliquent cette volonté, dune part, dans ce domaine, le délai séparant le vote de textes et lapparition de leurs conséquences concrètes sur le terrain est très long et il est urgent dagir et, dautre part, il convient daffirmer clairement le caractère déterminant quaccorde la majorité au développement de la mixité géographique et sociale. Encore une fois, on pourra mettre en place les mécanismes dattribution de logements les plus sophistiqués, rien ne sera possible dans ce domaine si lon ne parvient pas à faire construire des logements sociaux dans les villes qui se refusent à en accueillir. Il sagit même dun préalable nécessaire à la mise en uvre du droit au logement, car loger des familles en difficulté dans des quartiers rassemblant déjà une forte proportion de ménages fragilisés, nest sans doute pas le meilleur moyen de leur assurer une bonne réinsertion sociale. La mise en uvre du droit au logement sera dautant plus efficace, si elle aboutit à loger des personnes défavorisées dans des quartiers équilibrés où elles pourront trouver les conditions propres à leur permettre de sortir de leurs difficultés. Le rapporteur a donc indiqué quil allait soumettre à la commission plusieurs amendements destinés à revenir sur plusieurs points à lesprit initial de la loi dorientation pour la ville, texte qui avait été vidé de son sens par les mesures prises lors de la précédente législature. Il a rappelé que ces amendements visaient à réaffirmer fortement le lien entre droit au logement et mixité sociale, sans pour autant réécrire lensemble dun texte qui allait, dans les mois à venir, faire lobjet dune réforme globale. La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les chartes intercommunales du logement prévues à larticle L. 441-1-5 du code de la construction et de lhabitation doivent être prises en compte par les programmes locaux de lhabitat au même titre que les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées et que les protocoles doccupation du patrimoine social (amendement n° 123). Article additionnel avant larticle 33 Suppression du seuil de population pour lapplication du dispositif contraignant de la loi dorientation pour la ville La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à exclure les communes de moins de 3 500 habitants du dispositif contraignant de la loi dorientation pour la ville. Cette mesure a, en effet, abouti à supprimer, pour plus de la moitié, des communes comprises dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants, toute obligation en matière de réalisation de logements sociaux, ce qui apparaît inopportun à partir du moment où les petites communes peuvent offrir des opportunités foncières et, en accueillant un nombre limité de logements sociaux, contribuer à la meilleure répartition des logements sociaux sur le territoire, sans pour autant mettre en danger leur équilibre social. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 124). Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant un abaissement de ce seuil à 1500 habitants pour lIle de France a été en conséquence retiré par son auteur qui sest ralliée à lamendement du rapporteur. Article additionnel avant larticle 33 Définition du logement social au sens de la loi La commission a examiné en discussion commune un amendement du rapporteur tendant à modifier la définition des logements sociaux au sens de la loi dorientation pour la ville sagissant de la contribution versée par les communes ne réalisant pas suffisamment de logements sociaux, ainsi quun amendement ayant un objet voisin présenté par Mme Janine Jambu. Lamendement présenté par le rapporteur propose de considérer comme logements sociaux, au sens de la loi dorientation pour la ville : · les logements locatifs sociaux réalisés à laide de prêts PLA, · les logements améliorés avec le concours financier de lEtat et faisant lobjet dune convention avec lEtat, · les logements faisant lobjet dun bail à réhabilitation. M. Alain Cacheux, rapporteur, a précisé quil convenait de revenir à lesprit de cette loi, lun des moyens de contourner les dispositions sur la contribution ayant été détendre la définition des logements sociaux en y intégrant les logements intermédiaires. Mme Janine Jambu sest associée aux observations du rapporteur et a annoncé quelle retirait son amendement. La commission a adopté lamendement du rapporteur (amendement n° 125). La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à modifier la définition des logements sociaux au sens de la loi dorientation pour la ville de manière à exclure les logements privés amélioriés avec le concours de lagence nationale pour lamélioration de lhabitat, les constructions ayant bénéficié dun prêt locatif intermédiaire ou les locaux dhébergement durgence, notamment. Mme Véronique Neiertz a évoqué la question des sanctions financières prévues par la loi dorientation pour la ville et a jugé pertinente lhypothèse dune révision de ce dispositif. Après une intervention du rapporteur indiquant quil souhait affirmer clairement une volonté politique de diversité et de mixité de lhabitat, sans procéder néanmoins à un toilettage complet de la loi dorientation pour la ville, cet amendement a été retiré. Article additionnel avant larticle 33 Missions du parc locatif social La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à insérer au début du titre des dispositions du code de la construction et de lhabitation concernant les HLM, un article de principe définissant les missions de ce parc, améliorer les conditions dhabitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées par la construction, laménagement, lattribution et la gestion de logements locatifs sociaux, et rappelant les deux principes qui doivent inspirer sa gestion, à savoir le droit au logement et la mixité sociale des villes et des quartiers. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 126). Puis la commission a rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à affirmer le principe selon lequel les logements HLM sont également destinés aux personnes et aux familles défavorisées, disposant de ressources modestes ou rencontrant des difficultés particulières de logement, au delà dune seule référence aux personnes et familles de ressources modestes et proposant une nouvelle rédaction de larticle L. 441-1 du code de la construction et de lhabitation. Article 33 Réforme des attributions des logements locatifs sociaux Comme lan dernier, le projet dorientation relatif à la lutte contre les exclusions comporte un important volet relatif à la réforme des attributions de logements locatifs sociaux. Le dispositif proposé lan passé encourrait deux séries de reproches : quant au fond, il ignorait totalement le rôle des maires qui peuvent jouer un rôle important pour garantir la mixité dans le parc locatif social en veillant à ne pas concentrer un nombre excessif de personnes en difficulté dans les mêmes quartiers ; quant à la forme, les mesures proposées aboutissaient à aggraver lincohérence de la présentation des dispositions correspondantes dans la section concernée du code de la construction et de lhabitation. Le rapport pour avis présenté au nom de la commission de la production et des échanges par M. Gérard Vignoble avait bien mis en évidence ces imperfections du texte et permis de les corriger en partie. Le travail alors réalisé a constitué une base de départ pour le nouveau Gouvernement qui, dans le présent projet de loi, soumet au Parlement un ensemble de dispositions procédant à une réécriture complète de la section du code de la construction et de lhabitation consacrée à ce sujet qui, au-delà dune amélioration formelle certaine, permet des avancées tant en matière de droit au logement, que de garantie de la mixité et de respect des droits des demandeurs de logements sociaux. Il faut souligner que cette réforme sinscrit dans le cadre plus général dune contractualisation des rapports, entre lEtat et le mouvement HLM, qui sest traduit , le 17 décembre dernier, par la signature de trois protocoles daccord portant respectivement sur le nouveau conventionnement du parc HLM, les attributions de logements et les mesures daccompagnement de lextension du taux réduit de TVA, entre le Gouvernement et lunion nationale des fédérations dorganismes HLM. Cette démarche contractuelle inspire dailleurs les dispositions proposées qui, en tout état de cause sont, tant sur le fond que sur la forme, en cohérence avec elle. Larticle 33 du projet de loi remplace donc les cinq articles actuels de la section 1 du chapitre premier du titre IV du livre III du code de la construction et de lhabitation par quatorze articles portant les numéros L. 441 à L. 441-2-5. La commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert proposant une nouvelle rédaction de cet article. Article L. 441 du code de la construction et de lhabitation Principes régissant les attributions de logements locatifs sociaux Cet article, complètement nouveau par rapport au droit existant, définit les objectifs et les acteurs de la politique dattribution des logements locatifs sociaux : concernant les objectifs de cette politique, il indique que lattribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en uvre du droit au logement afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées ; doit prendre en compte la diversité de la demande constatée localement et favoriser légalité des chances des demandeurs ; doit favoriser la mixité sociale des villes et des quartiers. On retrouve donc dans ces principes laffirmation de la nécessaire coexistence entre mise en uvre du droit au logement et garantie de la mixité sociale et la volonté de renforcer les droits des demandeurs de logements qui seront développées par les articles suivants. Concernant maintenant les acteurs de cette politique, larticle L. 441 cite tout dabord les collectivités locales qui participent à la mise en uvre des objectifs mentionnés ci-dessus « en fonction de leurs compétences » et « notamment dans le cadre de conférences et chartes intercommunales ». Cette dernière précision permet de consacrer lexistence des conférences et des chartes intercommunales créées par les articles L. 441-1-4 et L. 441-1-5 et souligne, implicitement, que le niveau intercommunal est le plus approprié pour traiter des questions liées aux attributions. Le deuxième acteur mentionné est lEtat, chargé de « veiller au respect des règles dattribution de logements sociaux » Auraient également dû apparaître les organismes dHLM qui, nous lavons vu, se sont engagés dans une démarche contractuelle avec lEtat en matière dattributions de logements et qui sont juridiquement chargés de procéder aux attributions. Or, de façon incompréhensible, le projet de loi « oublie » cet acteur essentiel. La commission a dabord rejeté un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à préciser dans une déclaration de principe que les logements HLM sont également destinés aux personnes et aux familles ayant des ressources précaires. Puis, considérant que lensemble des participants à la politique dattributions devaient apparaître dans cet article de principe, la commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que « les bailleurs sociaux attribuent les logements locatifs sociaux dans le cadre des dispositions de la présente section » (amendement n° 127). Article L.441-1 du code de la construction et de lhabitation Contenu du décret régissant les attributions Cet article reprend les dispositions des trois premiers alinéas de lactuel article L.441-1 auxquelles, outre une modification rédactionnelle, il apporte une précision quant aux personnes devant faire lobjet dune priorité en matière dattributions en ajoutant aux personnes mal logées ou défavorisées, celles qui rencontrent « des difficultés particulières de logement pour des raisons dordre financier ou tenant à leurs conditions dexistence ». Cette dernière précision permet, par exemple, de prendre en compte les personnes qui ont des difficultés en raison de leur mauvaise insertion sociale ou de leur état de santé. Le décret prévu à cet article est particulièrement important puisquil est en particulier chargé de réglementer : les conditions dattribution des logements par les organismes dHLM, les éléments à prendre en compte dans les attributions (composition et niveau de ressources des ménages notamment), les personnes prioritaires dans les attributions, les modalités de consultation et dinformation des maires concernés, la possibilité, pour les organismes dHLM, de contracter des obligations de réservation pour les logements, le contingent de logements que le préfet doit utiliser au profit des personnes prioritaires La commission a adopté, avec lavis favorable du rapporteur, un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch prévoyant que le décret déterminant les conditions dattribution des logements sociaux supprimerait la différence entre le plafond de ressources applicable aux actifs et le plafond applicable aux inactifs, son auteur ayant jugé le principe du double plafond comme contraire à lobjectif de mixité sociale (amendement n° 128). Puis la commission a rejeté un amendement de M. Henry Chabert tendant à inclure les personnes expulsées de bonne foi dans la liste des catégories prioritaires. Un amendement rédactionnel présenté par M. Jean-Michel Marchand a été ensuite retiré, le rapporteur ayant rappelé que la mention selon laquelle le contingent préfectoral sadressait « notamment » aux personnes mal logées ou défavorisées était nécessaire afin daffirmer la priorité de ces catégories par rapport aux fonctionnaires, qui relèvent également de ce contingent. Article L.441-1-1 du code de la construction et de lhabitation Règlement départemental des attributions Cet article reprend les dispositions figurant actuellement aux premier, deuxième et dernier alinéas de larticle L. 441-2 relatifs au règlement départemental des attributions, qui sont modifiées ou complétées sur plusieurs points. Tout dabord, le règlement départemental, qui est toujours établi par le préfet après avis du conseil départemental de lhabitat a, comme à lheure actuelle, pour objet de préciser les règles relatives aux critères de priorités, aux conditions de réservation des logements au profit des personnes prioritaires et aux modalités de linformation du préfet. Le projet de loi ajoute quil doit également déterminer les modalités de lintervention des maires et des conférences intercommunales du logement et que les précisions quil apporte doivent, le cas échéant, tenir compte « des caractéristiques des diverses parties » du département. Cet ajout, peu précis, peut susciter des interrogations. En fait, le rôle du règlement départemental est essentiellement de pallier labsence dune charte intercommunale ou léchec dun tel dispositif. Si une charte intercommunale existe, le règlement départemental naura, dans la zone concernée, aucun rôle à jouer. Par contre, sil ny a pas de charte répartissant les attributions entre les différentes communes dun même bassin dhabitat, le règlement aura à définir des priorités dattribution et ces dernières doivent pouvoir être « territorialisées » pour tenir compte des situations rencontrées dans les différentes zones considérées. Cest dans ce souci qua été mentionnée la nécessité de tenir compte des caractéristiques des différentes parties du département. Le vague de lexpression retenue tient au fait que ces « parties » ne peuvent être définies à lavance. Elles peuvent, en effet, correspondre à des découpages existants, mais aussi viser des quartiers ou des parties de plusieurs communes. En tout état de cause, il ny a pas lieu de viser les bassins dhabitat, puisquen vertu de larticle L. 441-1-5, ces derniers feront lobjet de chartes intercommunales et que, de ce fait, le règlement départemental naura pas vocation à sy appliquer. La seconde modification apportée par rapport au droit actuel, consiste à compléter la liste des documents dont doit tenir compte le règlement départemental, en ajoutant aux programmes locaux de lhabitat et aux plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, deux documents institués par le projet de loi, à savoir les accords collectifs départementaux et les chartes intercommunales prévus, respectivement, aux articles L. 441-1-2 et L. 441-1-5. La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à prévoir que les modalités dapplication des règles dattribution tiennent compte de la mixité des villes et des quartiers. Mme Janine Jambu a insisté sur limportance de la mixité sociale, ainsi que sur la nécessité du respect du principe déquilibre au sein des quartiers et des immeubles. Le rapporteur, de même que M. Daniel Marcovitch, sétant prononcés en faveur du principe de mixité sociale et de cette disposition, la commission a adopté lamendement de Mme Janine Jambu (amendement n° 129). Puis, elle a rejeté un amendement de M. Henry Chabert, tendant à faire fixer par le préfet le délai normal de réponse aux demandes, dans le cadre du règlement départemental ainsi quun autre amendement du même auteur permettant au préfet et au maire de sopposer aux décisions de la commission dattribution qui ne respecteraient pas le réglement départemental, et un amendement de M. Jacques Barrot prévoyant que la nomination dun délégué spécial ninterviendrait quaprès épuisement des voies de conciliation. Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le délégué spécial se substituerait de plein droit au représentant de lorganisme pour convoquer et présider la commission dattribution a été retiré, le rapporteur ayant rappelé que les éléments relatifs à lattribution devraient conduire à une intervention directe exceptionnelle, que le dispositif proposait déjà, dans le cadre dune présence forte de lEtat, garant de lexercice du droit au logement. Article L. 441-1-2 du code de la construction et de lhabitation Accords collectifs relatifs aux attributions Cet article, complètement nouveau par rapport au droit actuel, donne un appui législatif à la contractualisation des rapports entre lEtat et les HLM en matière dattribution puisquil prévoit deux séries daccords de ce type, les accords nationaux et les accords départementaux. Le premier alinéa de la rédaction proposée précise que des accords nationaux sont conclus entre lEtat et les organismes dHLM dans le respect des principes fixés à larticle L. 441. Le premier accord de ce type a été conclu le 17 décembre dernier et a, pour principaux objectifs, daméliorer la transparence des procédures dattribution et de renforcer leur efficacité, notamment vis-à-vis des personnes en difficulté. Il annonce également quil sera complété, dans chaque département, par un accord collectif départemental. Aucune indication nest par contre donnée par le projet de loi lui-même, quant à la fonction des accords nationaux dont on nous dit simplement quils doivent exister. Par ailleurs, accords nationaux et accords départementaux formant un tout cohérent, il est logique de les viser dès le début de larticle. Pour lensemble de ces raisons, le rapporteur a proposé à la commission une nouvelle rédaction du premier alinéa de larticle L. 441-1-2 indiquant que des accords nationaux et des accords départementaux précisent les modalités de mise en uvre des principes définis à larticle L. 441. De cette manière, sont clairement exposés, dès le début de larticle, les raisons dêtre de ces accords. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 130). Le deuxième alinéa indique que le préfet conclut, tous les trois ans, un accord collectif avec les organismes dHLM disposant dun patrimoine dans le département. On peut remarquer que la durée prévue pour ces accords est identique à celle qui est souhaitée pour les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées. Il est également précisé que cet accord est conclu après consultation des conférences intercommunales et du conseil départemental de lhabitat. Cet accord a pour but de définir, pour chaque organisme, « un engagement annuel quantifié dattribution » de logements aux personnes cumulant des difficultés dordre économique et social définies par le plan départemental daction. Cette référence expresse aux personnes confrontées à un cumul de difficultés, confirme le caractère prioritaire de ces dernières, qui a déjà été affirmé par les articles du projet de loi procédant à lactualisation de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement. Cet accord doit respecter « la mixité sociale des villes et des quartiers » et tenir compte « des capacités daccueil des différents organismes, par secteur géographique ». Ces deux précisions montrent bien que ces accords, sils doivent favoriser laccès des personnes défavorisées au parc locatif social ne peuvent, en aucun cas, saffranchir des impératifs liés à la garantie de la mixité. A loccasion de lexamen de ces dispositions, la commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant une erreur de référence (amendement n° 131). Puis la commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant que les maires des communes concernées seraient parties à laccord collectif conclu par le préfet avec les organismes disposant dun patrimoine locatif social dans le département. Mme Janine Jambu a rappelé que lobjectif était dassurer une association des maires à lattribution des logements locatifs sociaux. Le rapporteur a indiqué que cet amendement ne pouvait être retenu puisque les élus interviendraient par principe non pas au niveau de laccord collectif départemental, mais au niveau des conférences ou chartes intercommunales. Ils seraient alors consultés. Il a ajouté que le problème de la représentation des maires nétait pas résolu dans le cadre du dispositif de cet amendement avant de préciser que, dans le contexte dun accord avec lUnion des organismes dHLM, le projet de loi tendait à préciser la notion de personnes défavorisées et de rappeler que lobjectif était de décliner au sein de chaque département laccord collectif national. Mme Véronique Neiertz est convenue de ce que les maires seraient consultés formellement mais a craint que leur avis ne soit pas pris en compte pour lattribution des logements sociaux et a jugé nécessaire une disposition semblable à celle proposée par lamendement, estimant même quun dispositif allant au delà ne serait pas inopportun. Il est utile de prévoir une obligation de tenir compte de lavis des maires notamment si lon veut prendre en considération la situation très particulière de la région Ile-de-France. Après que le rapporteur eut rappelé que lobjectif des accords départementaux nétait pas lattribution directe des logements puisque seuls les engagements relatifs aux bailleurs seraient évoqués, M. Daniel Marcovitch sest prononcé contre cet amendement et a rappelé que le problème de lIle-de-France devait être traité dans le cadre des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi pour cette seule région. Mme Muguette Jacquaint a appuyé les observations de Mme Véronique Neiertz, jugeant nécessaire de tenir compte des efforts réalisés par les communes en matière de logements sociaux et de ne pas exclure ces élus des accords prévus par cet article. Le rapporteur a tenu à préciser que les engagements des bailleurs sociaux vis-à-vis des préfets pour la prise en charge des personnes défavorisées consisteraient en des engagements quantifiés par organisme et non en des attributions nominatives de logements. Les déséquilibres sociaux dans certaines communes sont réels, mais ce nest pas dans ce cadre quils doivent être traités. Par ailleurs, il ne faut pas méconnaître la logique densemble du texte qui va dans le sens dun effort accru en faveur du logement des personnes défavorisées et ne saurait réduire certaines obligations. Les préoccupations des élus locaux seront néanmoins prises en compte puisque ceux-ci sont associés aux commissions dattribution qui décident sur chaque cas individuel. Par ailleurs, il faut rappeler quils sont consultés dans le cadre des conférences intercommunales ainsi quassociés à la politique locale du logement dans le cadre des conseils départementaux de lhabitat. Mme Véronique Neiertz a rappelé que les attributions de logements sociaux en Ile-de-France conduisaient à laggravation des déséquilibres au détriment de certains départements et a souhaité que cette question soit abordée. Lamendement a été retiré par son auteur, sous réserve dun réexamen ultérieur du problème par la commission. Un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant quun représentant des associations de sans logis et de mal logés participerait à lélaboration de laccord collectif départemental a ensuite été retiré par son auteur. Puis, la commission a rejeté un amendement du même auteur prévoyant que des représentants des associations, notamment des représentants des associations de défense des sans logis et des mal logés, participeraient à lélaboration de laccord, après que le rapporteur eut insisté sur linopportunité dune participation de ces instances à des accords qui engageraient seulement le préfet et les bailleurs sociaux. La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant également à modifier un renvoi du texte : les personnes confrontées à un cumul de difficultés sont en effet mentionnées à larticle 4 et non à larticle 2 de la loi du 31 mai 1990 (amendement n° 132). La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que lengagement annuel quantifié serait soumis à un avis conforme du maire dans les communes de moins de 20 000 habitants disposant dun parc de logements sociaux dau moins 30 % de même quun amendement du même auteur prévoyant une intervention de la commission de médiation pour lexamen prioritaire des demandes faisant lobjet de délais dattente manifestement anormaux. Le troisième alinéa de larticle L. 441-1-2 précise que cet accord est « précisé et complété » par les dispositions des chartes intercommunales et quil organise les « moyens daccompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en uvre des objectifs ainsi définis ». Les objectifs auxquels il est fait allusion sont nécessairement les engagements annuels quantifiés puisque laccord collectif, tel que défini par les alinéas précédents, a pour unique objet de définir ces derniers. Par ailleurs, aux termes de laccord signé le 17 décembre dernier entre les organismes dHLM et lEtat, les « moyens daccompagnement » de laccord collectif départemental visent notamment le fonctionnement et les décisions des FSL, la programmation des investissements et lapplication des règles de dérogation aux plafonds de ressources. Le quatrième alinéa est important puisquil indique que laccord collectif définit, au regard des circonstances locales, les « délais dattente manifestement anormaux » au-delà desquels les demandes font lobjet dun examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen, sujet sur lequel il sera revenu lors du commentaire des dispositions de larticle L. 441-2-1. Il prévoit également que si laccord ne définit pas ces délais, cest au préfet quil revient de les déterminer. Le dernier alinéa précise que laccord collectif doit tenir compte des protocoles doccupation du patrimoine social en vigueur. Article L. 441-1-3 du code de la construction et de lhabitation Sanctions attachées à laccord collectif départemental Cet article prévoit un système de sanctions destinées à intervenir en cas de non respect de la réglementation relative aux accords collectifs départementaux. Il est de fait normal que lEtat, qui accepte dassurer la réalisation de certains de ses objectifs, en loccurrence laccès au logement des personnes défavorisées, par la voie contractuelle, soit doté de moyens propres à lui garantir la réalisation de ces objectifs si ces derniers, du fait de la défaillance dun partenaire, savèrent impossible à réaliser. Si le contrat doit être préféré à la contrainte, la contrainte doit pouvoir prévaloir si la démarche contractuelle échoue. Cette vérité vaut pour les attributions de logements sociaux mais elle est également applicable à dautres domaines et, notamment, à celui de la mixité sociale. Là également, il convient dessayer daboutir par le contrat mais, si cette voie savère sans issue, il faut prévoir les moyens dimposer ses objectifs par la contrainte. Cétait dailleurs lintention initiale des promoteurs de la loi dorientation pour la ville qui avaient prévu daccorder la priorité au contrat, grâce aux programmes locaux de lhabitat, et prévu la contrainte par linstauration dun droit de préemption de second rang et dune taxation des communes refusant daccepter de prendre les mesures nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux. Ce dispositif a mal fonctionné et, sil convient de remettre en cause ses modalités, le principe sous-tendant son existence reste toujours dactualité. Cest tout lenjeu du débat à venir sur la réforme de la loi dorientation pour la ville. Pour en revenir aux dispositions de larticle L. 441-1-3, il faut souligner que les sanctions prévues en cas de non respect des accords collectifs sont largement inspirées de celles qui avaient été prévues en cas de non respect des protocoles doccupation du patrimoine social (POPS) par les trois derniers alinéas de larticle L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation dans leur rédaction issue du paragraphe III de larticle 15 de la loi du 31 mai 1990 précitée. Le système proposé est le suivant : si dans un délai de six mois après que le préfet le lui a proposé, un organisme dHLM refuse de signer un accord collectif, le représentant de lEtat peut lui désigner des personnes prioritaires quil est tenu de loger. Ces attributions simputent sur le contingent préfectoral et sont prononcées, après consultation des maires des communes concernées, en tenant compte des impératifs liés au maintien de la mixité sociale ; dans le cas où un organisme refuse dappliquer les obligations de logement résultant dun accord collectif quil a signé, le préfet est en droit de prononcer, après consultation des maires des communes concernées, un nombre dattributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer aux personnes défavorisées en vertu de cet accord ; enfin si un organisme fait obstacle à la mise en uvre de laccord collectif, le préfet, après mise en demeure, peut désigner, pour une durée dun an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions au nom et pour le compte de lorganisme et après consultation des maires des communes concernées. La commission a rejeté un amendement présenté par M. Henry Chabert prévoyant un droit dopposition du maire et du préfet aux décisions prises par la commission dattribution qui ne respecteraient pas laccord départemental. La commission a également rejeté un amendement de M. Jacques Barrot instituant une tentative de conciliation avant de recourir à la désignation dun délégué spécial chargé de prononcer des attributions de logements avant dadopter un amendement de Mme Janine Jambu ayant le même objet, mais dont le rapporteur a jugé la rédaction plus complète (amendement n° 133). La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz instituant un dispositif qui permet au préfet de procéder dans de brefs délais à lattribution de logements très sociaux dans le but daccélérer la mise en oeuvre du droit au logement au profit des personnes pouvant bénéficier dun logement de cette catégorie, le rapporteur ayant estimé que ce dispositif était contraire à la logique du texte. Article L. 441-1-4 du code de la construction et de lhabitation Création des conférences intercommunales du logement Cet article est également nouveau par rapport au droit existant. Inspiré de lamendement n° 26 adopté lan dernier par la commission de la production et des échanges à loccasion de lexamen du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, il vise à réintroduire les maires dans le système dattribution de logements locatifs sociaux par la mise en place de conférences intercommunales du logement au niveau des bassins dhabitat. Par rapport au dispositif retenu lan dernier par lamendement évoqué ci-dessus, les mesures proposées par le projet de loi ont un aspect plus volontariste car elles imposent la création de conférences intercommunales dans certaines zones, alors que lamendement n° 26 était moins directif, et accordent une priorité claire à lintercommunalité en supprimant la possibilité de mettre en place des conférences communales du logement qui avait été maintenue lan dernier. Ce dernier élément appelle deux observations : la possibilité de créer des conférences communales du logement avait, lan dernier, été imposée par le maintien des dispositions de larticle L. 441-2-1, introduit par la loi n°96-987 du 14 novembre 1996, visant à la mise en uvre du pacte de relance pour la ville et qui prévoyait la création, dans les zones urbaines sensibles, de conférences communales ou intercommunales du logement. Le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions abrogeant implicitement ces dispositions en consacrant larticle L. 441-2-1 à la réglementation des demandes de logements locatifs sociaux, a supprimé cette « difficulté » et permet ainsi dunifier le régime des attributions de logements locatifs sociaux ; cette option pour lintercommunalité correspond à une demande exprimée par la quasi-totalité des études sur la politique du logement réalisées ces dernières années. Sans souci dexhaustivité, on peut citer : · le rapport Petrequin, fait au nom du Conseil économique et social en mai 1986 et dans lequel on peut lire « Les problèmes dhabitat ne peuvent guère être traités quau niveau des bassins dhabitat » ; · le rapport précité de François Geindre, remis en janvier 1993, dans le cadre de la préparation du XIe plan qui affirme : « Le niveau qui serait le plus pertinent pour la décentralisation de la compétence logement est celui de lagglomération ou du bassin dhabitat » ; · enfin, le rapport précité de M. Jean-Pierre Sueur portant sur lavenir de la politique de la ville, repose, dans tous ses développements consacrés à la politique du logement, sur la promotion de lintercommunalité notamment par linstauration dun véritable pouvoir de décision au niveau de lagglomération. Sil permet des avancées positives quant à la promotion de lintercommunalité au niveau des bassins dhabitat, le dispositif du projet de loi présente plusieurs imperfections qui méritent dêtre corrigées. Ainsi, le premier alinéa de la rédaction proposée pour larticle L. 441-1-4 se borne à indiquer que le préfet, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de lhabitat, délimite des basins dhabitat, sans indiquer ce qui justifie cette délimitation et en renvoyant aux deux critères définis par lalinéa suivant le soin de conditionner la création de ces zones. Labsence de définition qualitative du bassin dhabitat est apparue regrettable au rapporteur, notamment pour la création de telles structures en dehors des zones où elles simposeront en vertu de lapplication des critères évoqués ci-dessus. Cest pourquoi, il a proposé à la commission un amendement prévoyant que les bassins dhabitat peuvent être créés là où les impératifs liés à la mise en uvre du droit au logement et de la mixité sociale les rendent nécessaires. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 134). La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant laccord des maires des communes concernées pour la délimitation des bassins dhabitat. Le rapporteur a considéré que, si lon exigeait laccord de tous les maires concernés pour créer un bassin dhabitat, on bloquerait toute création de bassins pertinents puisque, par nature, ces derniers sont destinés à contraindre certains maires qui, de ce fait, ne verront pas avec plaisir se mettre en place un tel mécanisme. Mme Muguette Jacquaint a exprimé sa crainte que les bassins dhabitat se limitent aux villes déjà suffisamment pourvues en logements sociaux. M. Daniel Marcovitch a rappelé quun amendement du rapporteur précédemment adopté soumettait la création de bassins dhabitat au respect du principe de mixité sociale. Mme Véronique Neiertz a estimé quil fallait limiter la ghettoïsation de certaines communes alors que dautres refusent de construire tout logement social. La définition dun seuil de logements par commune, au-delà duquel le préfet ne pourrait plus imposer de telles constructions, permettrait de répondre à ces deux impératifs. Mme Muguette Jacquaint après avoir considéré quil ne fallait pas construire du logement social uniquement pour les familles les plus défavorisées mais encourager la mixité sociale et que les constructions envisagées devaient répondre aux capacités financières et aux demandes des familles concernées, a retiré lamendement. La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo imposant, dans le cadre de la délimitation des bassins dhabitat, le respect des besoins prioritaires définis par le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la participation des associations de défense des mal logés et des sans logis à la délimitation des bassins dhabitat, le rapporteur ayant estimé que les associations étaient déjà représentées dans la commission départementale de coopération intercommunale et dans le Conseil départemental de lhabitat. Un amendement de repli du même auteur a été retiré. Elle a par contre adopté un amendement du rapporteur indiquant que le préfet, lors de la délimitation des bassins dhabitat, doit tenir compte des structures de coopération intercommunale et des périmètres des programmes locaux de lhabitat à caractère intercommunal existants dans la zone considérée (amendement n° 135). Il sagit, en effet, tant que faire se peut, déviter de procéder à de nouveaux découpages et dutiliser les découpages existants chaque fois que ceux-ci sont pertinents par rapport aux objectifs du projet de loi. Le rapport de M. Jean-Pierre Sueur a, sur ce point, procédé à une démonstration très convaincante quant aux conséquences désastreuses de la multiplication des zonages. Le deuxième alinéa de larticle L. 441-1-4 définit les deux critères impliquant la création de bassins dhabitat. Ces derniers sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës, dont lune au moins : comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles, ou a plus de 5 000 habitants et comporte un parc de logements locatifs sociaux, au sens de larticle L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, représentant plus de 35 % des résidences principales. Ces deux critères appellent plusieurs observations : sur le plan quantitatif, ils concernent au total 533 communes, soit 490 communes au titre des zones urbaines sensibles et 43 communes au titre du second critère ; ces deux critères ont certes le mérite de reposer sur des définitions législatives existantes mais présentent linconvénient de pouvoir, à court terme, se voir remis en cause dans le cadre de la réforme de la politique de la ville ; le renvoi aux dispositions de larticle 2334-17 du code général des collectivités territoriales ramène à la définition du logement social retenue dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine. Celle-ci considère comme logements sociaux, les logements appartenant aux organismes dHLM, aux sociétés déconomie mixte locales, aux filiales de la société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations ou à diverses sociétés, comme lentreprise minière et chimique, les houillères de bassin et les Charbonnages de France, ainsi que les logements locatifs ayant bénéficié de prêts spéciaux du crédit foncier de France constituant, sur le territoire dune même commune, un ensemble dau moins 2 000 logements. Cette définition du logement social soulève plusieurs difficultés : dune part, elle fait totalement limpasse sur le parc privé social et, dautre part, elle inclut la quasi-totalité des logements intermédiaires qui sont, la plupart du temps, la propriété dorganismes dHLM ou de sociétés déconomie mixte. Elle apparaît donc à la fois trop restrictive et mal ciblée et, même si elle produit effet à compter de la proportion de 35 % des résidences principales, on peut sinterroger sur sa pertinence et se demander pourquoi on ne sest pas appuyé sur les critères retenus initialement par la loi dorientation pour la ville, à savoir 20% de logements locatifs sociaux et 18 % de bénéficiaires daides à la personne, qui présentent le double avantage dexclure les logements intermédiaires et de prendre en compte le parc social privé. Le rapporteur a voulu soulever ces difficultés sans, pour linstant, avoir définitivement tranché , ni sur lopportunité même de prévoir des critères impliquant obligatoirement la création de bassins dhabitat, ni sur la pertinence des critères proposés par le projet de loi. Tout en poursuivant sa réflexion sur ces questions, il a proposé deux amendements à la commission : lun rectifiant une erreur matérielle du texte, lautre visant à prévoir que des bassins dhabitat peuvent être créés, en dehors des cas résultant de lapplication des deux critères ci-dessus évoqués, sur le territoire de communes où existent dimportants déséquilibres de peuplement si la majorité des maires concernés en font la demande. Cet amendement présente lavantage de prévoir un filet de sécurité si lapplication des critères du projet de loi savérait peu pertinente et de régler, de manière plus satisfaisante que ne le fait le projet de loi, le problème des communes situées en dehors des bassins dhabitat « obligatoires ». La commission a adopté ces amendements (amendements nos 136 et 137). Toujours à loccasion de lexamen de ces dispositions, la commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo précisant la définition des bassins dhabitat et M. Jean-Michel Marchand a retiré un amendement à caractère rédactionnel. Elle a également rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que les bassins dhabitat peuvent également être constitués sur le territoire des communes ayant élaboré un programme local de lhabitat qui se trouve satisfait par un amendement préalablement adopté. Le troisième alinéa de larticle L. 441-1-4 indique que les communes situées dans un bassin dhabitat délimité en application des dispositions précédentes, doivent créer une conférence intercommunale dans un délai dun an à compter de la promulgation de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions. Le quatrième alinéa traite du cas des bassins dhabitat regroupant des communes situées dans différents départements et prévoit que, dans cette hypothèse, la délimitation est assurée par les préfets concernés, après consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale et des conseils départementaux de lhabitat, sauf dans la région Île-de-France où cette prérogative revient au préfet de région, après consultation des commissions et unités évoquées ci-dessus et de la conférence régionale du logement social, instituée par larticle L. 441-1-6. Le cinquième alinéa traite le problème des communes situées hors des bassins dhabitat obligatoires, en prévoyant quelles peuvent demander la création de conférences intercommunales. Le projet de loi ne prévoyant, ni les conditions dans lesquelles cette demande peut être faite, ni les raisons pouvant la justifier, il est apparu au rapporteur que cet alinéa était mal conçu et, au surplus, rendu inutile par lamendement complétant le deuxième alinéa mentionné ci-dessus. Cest pourquoi, il a proposé à la commission de le supprimer, ce quelle a accepté avec lamendement n° 138. Le sixième alinéa prévoit quune fois le bassin dhabitat délimité, le préfet convoque les maires concernés pour quils créent la conférence intercommunale du logement. Le septième alinéa précise la composition de cette conférence qui comprend : les maires des communes du bassin dhabitat, le ou les préfets concernés, les bailleurs sociaux possédant ou ayant des logements dans le bassin dhabitat, les représentants des associations agréées, dont lun des objets est linsertion ou le logement des personnes défavorisées, les organismes collecteurs de la participation des employeurs à leffort de construction, lorsquils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin dhabitat. Lors de lexamen de ces dispositions, la commission a adopté un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la participation des associations représentatives de locataires au niveau national au sein des conférences intercommunales du logement (amendement n° 139). Elle a par contre rejeté un amendement de M. Jacques Barrot visant à inclure un représentant du conseil général au sein de cette conférence. Le huitième alinéa dispose que la conférence est présidée par un représentant des maires désigné par ses pairs et que, si elle ne sest pas réunie dans le délai dun an à compter de la publication de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions, elle est présidée et, au besoin, préalablement créée par le ou les préfets concernés. Cette précision permettra déviter toute situation de blocage et garantit donc leffectivité du dispositif prévu. Le dernier alinéa indique que la conférence se réunit au moins une fois par an afin, même si cela nest pas explicité, dexaminer les engagements quantifiés dattribution découlant des accords collectifs départementaux que lui transmet le préfet et quelle délibère à la majorité de ses membres, ce qui permettra déviter tout blocage émanant de communes refusant systématiquement daccueillir des personnes défavorisées sur leur territoire. Un amendement de M. Yves Bur instituant une périodicité trimestrielle des réunions de la conférence a été rejeté. Article L. 441-1-5 du code de la construction et de lhabitation Rôle des conférences intercommunales du logement Cet article, également nouveau par rapport au droit existant, définit le rôle des conférences intercommunales du logement. Ces dernières ont deux missions essentielles qui doivent être bien distinguées : arrêter, à partir du contenu de laccord collectif départemental que lui transmet le préfet et compte tenu des autres demandes de logements locatifs sociaux, les orientations prioritaires dattributions propres à chaque organisme et les besoins de création doffres adaptées ; élaborer une charte intercommunale des attributions visant à répartir entre les différentes communes du bassin dhabitat, les engagements quantifiés découlant de laccord collectif. Il convient ici de rappeler, quau delà de ces dispositions, larticle L. 441-1-2 indique, dans son troisième alinéa, que les chartes ont pour objet de préciser et de compléter laccord collectif départemental. Il est clair que les précisions résulteront de la charte, alors que les compléments seront apportés par les orientations prioritaires. Le premier alinéa de larticle L. 441-1-5 comporte deux indications : la conférence est saisie par le préfet de laccord collectif départemental et en particulier des engagements quantifiés dattributions propres à chaque organisme. Ces derniers étant arrêtés annuellement, la conférence devra, pour les examiner, tenir au moins une réunion par an, ce que prévoit le dernier alinéa de larticle L. 441-1-4 ; la conférence définit les orientations prioritaires dattributions propres à chaque organisme et les besoins de création doffres adaptées et ce, compte tenu des « autres demandes » de logement social. En fait, la conférence, à partir des objectifs quantifiés qui concernent, daprès larticle L. 441-1-2, les personnes confrontées à un cumul de difficultés économiques et sociales, et de létat de la demande de logements sociaux dans le bassin dhabitat, devra annuellement, définir les orientations prioritaires dattribution propres à chaque organisme et les besoins de création dune offre adaptée. Ce faisant, elle pourra faire prévaloir les impératifs de la mixité sociale, sans remettre en cause la mise en uvre du droit au logement, puisquelle ne peut modifier les engagements quantifiés concernant le logement des personnes prioritaires. La possibilité qui lui est reconnue de définir les besoins de création doffres adaptées participe du même esprit car, implicitement, est ainsi établi un lien tant avec les programmes locaux de lhabitat quavec les plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées. Cette observation montre bien limbrication de ces différents mécanismes qui appellera sans doute, à terme, une clarification et une mise en cohérence plus affirmée que celle engagée par le projet de loi. A loccasion de lexamen de ces dispositions le rapporteur a soumis deux amendements à la commission, lun à caractère rédactionnel et lautre précisant que la conférence peut émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le département. La détermination centralisée des plafonds de ressources rend actuellement difficile le règlement des difficultés rencontrées dans ce domaine, car il sagit moins daugmenter de manière uniforme les plafonds sur lensemble du territoire que de moduler leur niveau en fonction des situations locales qui peuvent exiger des ajustements dampleur très variée. Par ailleurs, il est certain que les plafonds de ressources ont des conséquences importantes en termes de mixité sociale. Puisque les conférences intercommunales ont notamment pour objet de garantir cette dernière, il est apparu logique de leur donner la possibilité démettre un avis sur les plafonds de ressources, comme le projet de loi les autorise à le faire en matière de création doffre de logements adaptés. Dans ces deux cas ces avis auront un effet concret très limité, mais lenrichissement des missions de la conférence ainsi proposé permet de globaliser la réflexion engagée à ce niveau et peut constituer une annonce dune décentralisation des mécanismes de la politique du logement, sans doute peu envisageable à court ou même moyen terme, mais considérée comme souhaitable par nombre de spécialistes. La commission a adopté ces deux amendements (amendements nos 140 et 141), et un amendement de M. Jacques Barrot visant le même objectif que le second dentre eux est ainsi devenu sans objet. La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la représentation des associations de défense des mal logés et des sans logis dans la conférence intercommunale du logement, le rapporteur ayant estimé que les associations étaient déjà représentées dans ces instances. Un amendement de repli du même auteur a été retiré. Le deuxième alinéa prévoit que lorsquune conférence réunit des communes situées dans des départements différents, elle est saisie des accords collectifs par les préfets concernés. Le troisième alinéa traite des chartes intercommunales et indique que ces dernières doivent respecter les engagements quantifiés fixés à chaque organisme et visent à répartir ces objectifs dans le parc locatif social du bassin dhabitat. Lélaboration dune charte est donc présentée comme une obligation pour les conférences intercommunales qui pourront, par ce biais, peser sur la répartition géographique des attributions et, ainsi, prendre en compte les impératifs liés au développement et/ou à la garantie de la mixité du peuplement des villes et des quartiers. Il convient également de souligner que ces chartes nont quun seul objet : répartir les attributions de logements ; les autres missions de la conférence devant être réalisées lors de la définition des orientations prioritaires mentionnées ci-dessus. Le quatrième alinéa précise que, pour lélaboration de la charte, la composition de la conférence exclut les maires des communes dont le territoire ne comporte pas de logements locatifs sociaux, ce qui apparaît normal car il serait choquant que les maires de communes ayant refusé daccueillir des logements sociaux puissent intervenir dans la répartition des attributions entre les communes qui possèdent un parc social important. La manière dont cette disposition est rédigée soulève toutefois deux interrogations : dune part, lexistence du parc privé est ignorée et le maire dune commune nayant sur son territoire aucun logement HLM mais un parc social privé important, sera également exclu de lélaboration de la charte alors quil se trouve directement concerné par les problèmes de mixité. Toutefois, un tel maire ne sera pas concerné directement par le contenu de la charte et on peut accepter que, pour cette raison, il ne participe pas à son élaboration ; dautre part, on peut se demander sil ne conviendrait pas daller plus loin et dempêcher de participer à lélaboration de la charte non seulement les maires de communes ne comptant aucun logement locatif social, mais aussi tous les maires des communes dont le parc social est insuffisant en considération des critères retenus par la loi dorientation pour la ville ou par le code général des collectivités territoriales. Lexclusion de ces maires constituerait un moyen de sanctionner ceux qui nont pas rempli leurs obligations en matière de réalisation de logements locatifs sociaux, mais la mise en application de ce principe est délicate car il conviendrait de ne viser que ceux qui nont pas entrepris de rattraper leur retard ce qui aboutirait à compliquer le texte. Pour cette raison, le rapporteur a renoncé à proposer un amendement en ce sens mais il tenait à faire état de ces observations. Le dernier alinéa est relatif à la procédure dagrément des chartes. Il précise que : la charte doit être agréée par le préfet qui peut présenter à la conférence des demandes motivées de modification ; si la charte, au terme dun délai de six mois après la transmission de laccord collectif, na pas été élaborée, ou na pas été ratifiée par lensemble des communes ou des bailleurs sociaux ou na pas été agréée par le préfet, les attributions de logements sociaux sont prononcées dans les conditions prévues aux articles L. 441-1-2, cest-à-dire notamment quelles dépendront essentiellement des dispositions du règlement départemental. Lidée dimposer un délai maximum dans lequel la charte doit être élaborée est positive, tout comme celle qui consiste à priver les partenaires concernés du droit dintervenir sur les attributions sils ne parviennent pas à élaborer un accord. Par contre, on ne voit pas pourquoi cet alinéa impose que la charte soit ratifiée par lensemble des maires et des bailleurs sociaux. Cette condition semble imposer une obligation dunanimité des membres de la conférence qui, si elle était appliquée, risque de constituer un obstacle au développement des chartes et qui est contradictoire avec le dernier alinéa de larticle L. 441-1-4 qui dispose que les conférences délibèrent à la majorité de leurs membres. Par ailleurs, il serait tout à fait anormal daccorder à un maire ou à un bailleur social mécontent du contenu de la charte, la possibilité, par son seul refus de la ratifier, dempêcher la mise en uvre dun accord en faveur duquel se sont majoritairement prononcés les membres de la conférence. Pour lensemble de ces raisons, la commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant cette précision (amendement n° 142). Article L. 441-1-6 du code de la construction et de lhabitation Dispositif applicable dans la région Ile-de-France Comme cela a été souligné plus haut dans ce rapport, la région Ile-de-France, présente en matière de politique du logement, des caractéristiques très particulières, tenant notamment au fait que le découpage départemental ne correspond pas aux réalités des bassins dhabitat, qui justifient la mise en uvre dun dispositif spécifique. Cette nécessité a été prise en compte par larticle 16 du projet de loi pour la coordination des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, elle lest également en matière dattributions de logements sociaux. En effet, la rédaction proposée pour larticle L. 441-1-6 prévoit la mise en place, en Ile-de-France, dune conférence régionale du logement social. Le premier alinéa précise que cette conférence est présidée par le préfet de région et quelle comprend des représentants de la région et, pour chacun des départements, des représentants de lEtat, des départements, des communes, des bailleurs sociaux, des associations agréées spécialisées en matière dinsertion ou de logement et des organismes collecteurs du 1 % logement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant la représentation des associations de défense des mal logés et des sans logis dans la conférence régionale du logement social, son auteur ayant indiqué que les personnes les plus défavorisées devaient être représentées par des associations qui leur sont propres. Le rapporteur a rappelé que la participation des associations agréées ayant pour objet linsertion ou le logement des personnes défavorisées était déjà prévue par le texte et que les associations les plus actives de défense des sans logis se considèrent elles-mêmes comme instrument de lutte et non comme des associations gestionnaires. Après que le président Georges Hage eut estimé quune personne sans logis est une personne défavorisée, la commission a rejeté cet amendement. Le deuxième alinéa indique que la conférence élabore, pour une durée de trois ans, un schéma dorientation visant à harmoniser les politiques du logement social et notamment les principes de répartition et dattribution et les aides financières contribuant à leffort de solidarité pour le logement. Si lon se réfère au schéma ,prévu par la loi du 31 mai 1990, pour la coordination des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées, qui, en huit ans, na pu être mis en uvre, on peut prévoir que le schéma prévu ici sera également très difficile à élaborer et quil ne pourra lêtre que si lEtat demande à ses représentants dans la région de simpliquer fortement dans ce projet. La commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch indiquant que le schéma dorientation élaboré par la conférence régionale du logement social doit prendre en compte lobjectif de mixité sociale (amendement n° 143). Le troisième alinéa dispose que la conférence évalue tous les ans la mise en uvre du schéma dorientation au regard notamment du contenu des accords collectifs départementaux. Les deux derniers alinéas prévoient que la conférence, comme les conférences intercommunales du logement, se réunit au moins une fois par an et quun décret fixe les modalités dapplication de cet article. La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant cette dernière précision (amendement n° 144). En effet, larticle L.441-2-5 prévoit déjà un décret dapplication concernant lensemble de la section du code de la construction et de lhabitation traitant des attributions et, de plus, sagissant dun décret simple, il est inutile de le prévoir dans la loi, le Gouvernement nayant besoin daucune autorisation pour prendre des mesures dapplication de ce type. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant la participation des associations de défense des mal logés et des sans logis à lélaboration de laccord national et des accords collectifs départementaux, son auteur ayant précisé vouloir ainsi engager une procédure de reconnaissance de ces associations très actives. Le rapporteur a estimé quil fallait demeurer cohérent avec les décisions précédentes de la commission de ne pas associer les associations de défense des sans logis à des instances gestionnaires. Il a toutefois indiqué que, dici la séance publique, il allait travailler, en concertation avec les auteurs damendements ayant cet objet, à la mise en place dun dispositif permettant dassocier les associations de défense des mal logés et des sans logis aux réflexions menées en matière de logement des personnes défavorisées. Au bénéfice de ces observations, Mme Janine Jambu a retiré son amendement. Article L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation Cet article reprend les dispositions figurant aux articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de lhabitation qui prévoient quune commission dattribution, composée de six membres et chargée dattribuer nominativement les logements locatifs, est créée dans chaque organisme HLM et dans chaque société civile dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant du 1 % logement et qui indiquent, par ailleurs, que le maire de la commune concernée par les attributions est membre de droit de ces commissions. Il convient toutefois de signaler que le dernier alinéa de cet article est nouveau par rapport au droit actuel. Il dispose que le préfet, ou que lun de ses représentants membre du corps préfectoral, peut assister, sur sa demande, aux réunions de ces commissions. Le fait que le projet de loi exige que le représentant de ladministration préfectorale soit un membre du corps préfectoral, montre que cette disposition na pas vocation à sappliquer très souvent, mais doit être réservée à des hypothèses exceptionnelles quant, par exemple, se posent dimportants problèmes de mise en uvre du droit au logement par un organisme déterminé. La commission a tout dabord examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard relatif à la création dune commission dattribution dans « chaque organisme concerné » et non pas seulement dans les organismes HLM au sens strict du terme et un amendement de Mme Janine Jambu relatif à la création dune telle commission dans les « organismes propriétaires ou gestionnaires de logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de lEtat et ouvrant droit à lAPL ». Après lintervention de M. Alain Cacheux, rapporteur, qui a souligné que ces amendements soulevaient en fait le problème de lattribution des logements sociaux dans les sociétés déconomie mixte sur lequel il serait revenu plus loin dans le texte, ces deux amendements ont été retirés. La commission a ensuite examiné deux amendements, lun de Mme Janine Jambu, lautre de M. Daniel Marcovitch, relatifs à la composition de la commission dattribution des organismes HLM et à la présence en son sein de représentants dassociations de locataires. M. Alain Cacheux, rapporteur, a rappelé que les organismes dHLM assuraient une représentation des locataires au sein de la commission dattribution. Lamendement de Mme Janine Jambu, qui prévoit que le représentant des associations de locataires doit appartenir à une association affiliée à la Commission nationale de concertation, tout comme celui de M. Daniel Marcovitch qui fait référence aux organisations représentatives au sens de la loi de 1986, auraient lavantage décarter certaines listes extrémistes mais ne permettraient pas à certaines associations locales, souvent représentatives dune réalité forte, mais non affiliées à des structures nationales, de siéger dans les commissions dattribution. Il a estimé quil conviendrait de se donner le temps de la réflexion puisque le renouvellement des conseils dadministration des organismes nest prévu quen juin 1999. Mme Muguette Jacquaint insistant sur limportance de la représentation des associations de locataires, le rapporteur a précisé que celles-ci sont déjà représentées dans les commissions dattribution par lintermédiaire de leur représentant au conseil dadministration. Il a indiqué quil partageait lintention des amendements proposés qui visent à une représentation spécifique des locataires par lintermédiaire dune organisation représentative, mais souhaité une nouvelle rédaction. Les deux amendements ont alors été retirés par leurs auteurs dans la perspective dun réexamen ultérieur du problème par la commission. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch relatif à la mise en place de commissions dattribution dans les sociétés déconomie mixte (SEM) de construction ou de gestion de logements sociaux. M. Daniel Marcovitch a indiqué quil sagissait de permettre la représentation des associations de locataires dans les commissions dattribution des SEM. Le rapporteur a considéré que la question des commissions dattribution dans les SEM posait un vrai problème, apparemment difficile à régler, mais auquel il faudra bien apporter une solution et que, au bénéfice de ces observations, ladoption de cet amendement, pouvait être envisagée. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 145). La commission a examiné en discussion commune un amendement de M. Henry Chabert et un amendement de Mme Janine Jambu précisant que le préfet est membre de droit de la commission dattribution. Le rapporteur a indiqué que deux représentants du préfet, sur les six membres que comporte la commission dattribution, siégeaient dans ces instances. En outre, le préfet peut toujours y participer en cas de problème grave mais sa présence doit rester exceptionnelle. La commission a rejeté lamendement de M. Henry Chabert, Mme Janine Jambu retirant le sien ainsi quun amendement de conséquence. M. Jean-Michel Marchand a présenté un amendement visant à assurer la représentation des associations qui défendent les mal logés et les sans-logis à la commission dattribution en soulignant que cet amendement ne leur donnait que la qualité dobservateur. Le rapporteur ayant estimé quil ne lui semblait pas possible de retenir cette suggestion, sagissant de commissions dattribution qui discutent de cas individuels, lamendement a été retiré par son auteur. Article L. 441-2-1 du code de la construction et de lhabitation Traitement des demandes dattribution de logements locatifs sociaux Cet article, relatif aux modalités de traitement des demandes de logements locatifs sociaux, représente une des nouveautés les plus importantes proposées par le projet de loi en matière dattribution de logements sociaux. Il vise à la fois à introduire de la transparence dans dans ce domaine et à conforter les droits des demandeurs de logements. Le premier alinéa apporte trois indications : les demandes dattribution de logement peuvent être faites auprès de « services, organismes ou personnes morales » définies par décret en conseil dEtat. En pratique, ces demandes seront faites auprès des organismes dHLM, des mairies ou des préfectures, chaque demande fait lobjet dun enregistrement départemental unique, un numéro denregistrement est obligatoirement communiqué au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande. La manière dont est rédigée cette dernière précision semble indiquer que, si plusieurs instances peuvent recevoir des demandes, seuls les organismes bailleurs sont habilités à enregistrer la demande et astreints à communiquer au demandeur le numéro qui lui a été attribué. Or, pour des raisons de logique, mais aussi pour éviter des erreurs ou des omissions dans les transmissions de demandes, il semble normal de prévoir que toutes les personnes morales pouvant recevoir une demande, doivent avoir la responsabilité de lenregistrer et de transmettre au demandeur le numéro correspondant. Toutefois, pour se prémunir contre le danger de voir une mairie ou une préfecture ne jamais transmettre la demande à un organisme dHLM, il est utile de prévoir que lorsque le numéro départemental est communiqué par une personne morale autre quun bailleur, lattestation délivrée au demandeur indique à quel bailleur a été transmise la demande. Avant dexaminer les propositions du rapporteur en ce sens, la commission a été saisie dun amendement de M. Jean-Pierre Brard prévoyant que les demandes dattribution de logements sociaux sont faites « dans le cadre du bassin dhabitat » auprès des organismes habilités. Le rapporteur sest interrogé sur lintérêt de cette précision. M. Jean-Pierre Brard a soutenu sa proposition en exposant les problèmes qui se posaient, par exemple, avec les communes voisines de la sienne qui sextraient de leur devoir de solidarité en matière de logement et daccueil des exclus. Le rapporteur a observé que la mention des bassins dhabitat en matière de demandes de logements sociaux ne résoudrait pas ce type de problèmes et que cette précision était plutôt à prendre en compte dans la charte intercommunale. M. Jean-Pierre Delalande a considéré quil était très important de respecter la liberté des maires tout en incitant certains dentre eux à changer dattitude quant à laccueil de personnes défavorisées. Dans ce but on pourrait imaginer la création dun fonds départemental alimenté en partie par lEtat, les départements et une cotisation communale inversement proportionnelle au nombre de logements sociaux présents dans la commune. M. Alfred Recours sest montré daccord sur lidée dun rééquilibrage mais a regretté quelle ne concerne que les communautés urbaines. Les problèmes de logement sont dune telle complexité que des formules particulières peuvent avoir des effets pervers en zone rurale. M. Jean-Michel Marchand a suggéré que le bassin dhabitat ne concerne pas seulement les zones urbaines. Le rapporteur a rappelé que depuis le début de la discussion la majorité des membres de la commission semblaient daccord pour que la mixité sociale et la diversité géographique soient prises en compte dans le projet de loi et que plusieurs amendements avaient déjà été adoptés à cette fin. Or, dans le cas des attributions on se trouve en présence dune logique départementale et non communale. La précision sur le bassin dhabitat na donc pas lieu de figurer à cet endroit du texte. M. Jean-Pierre Brard a décidé de retirer son amendement si sa préoccupation était reprise ailleurs dans le texte. La commission a ensuite examiné lamendement du rapporteur tendant à ce que la communication du numéro denregistrement au demandeur puisse être faite par tous les organismes habilités à recevoir des demandes et ne pas reposer exclusivement sur les bailleurs. Mme Muguette Jacquaint a approuvé cette proposition et M. Jean-Pierre Delalande sest demandé si elle ne résultait pas déjà du texte. Le rapporteur a précisé quil sagissait du nouveau système denregistrement des demandes et que lUnion nationale des HLM se proposait dailleurs den faire une démonstration à laquelle les députés intéressés pourraient assister. La commission a adopté lamendement ainsi quen conséquence lamendement suivant du rapporteur qui propose, dans le cas où le numéro est transmis par un organisme autre quun bailleur, que lattestation délivrée au demandeur mentionne lorganisme bailleur auquel le dossier a été transmis (amendements nos 146 et 147). Le deuxième alinéa précise que le système denregistrement des demandes est géré conjointement par lEtat et les bailleurs sociaux et quil vise à garantir les droits des demandeurs et à permettre lexamen prioritaire des demandes qui nont pu être satisfaites dans des délais considérés comme « manifestement anormaux » et qui sont déterminés, pour chaque département, par laccord collectif en application des dispositions de larticle L. 441-1-2. Le troisième alinéa indique tout dabord que la durée de validité des demandes est fixée par décret et on peut penser que, même si le décret confie à laccord collectif cette tâche, la durée de validité actuelle, à savoir un an, devrait le plus souvent être retenue. Il précise ensuite que le demandeur doit être informé de toute radiation le concernant dans le mois qui précède cette opération, à peine, pour lorganisme concerné, de ne pouvoir y procéder. Cette mesure constitue une garantie importante pour les demandeurs qui, contrairement à ce qui se passe actuellement, ne pourront être radiés sans en être avertis. Le quatrième alinéa dispose, en premier lieu, que lattribution dun numéro départemental est une condition nécessaire pour quune demande puisse être examinée ou un logement attribué. Cela ne gênera en rien lattribution de logements en urgence à des personnes ayant perdu leur logement à la suite, par exemple, dune expulsion et ne disposant pas dun numéro, car, dans ce cas, lattribution dun numéro denregistrement pourra intervenir sans aucun délai. En second lieu, cet alinéa prévoit que si un demandeur na pas reçu communication de son numéro denregistrement dans le mois qui suit le dépôt de la demande, le préfet peut procéder à son inscription doffice auprès dun bailleur. A loccasion de lexamen de ces dispositions, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand disposant que le préfet procède systématiquement à linscription doffice de tout demandeur nayant pas reçu de numéro denregistrement dans un délai dun mois, le rapporteur sy étant opposé en considérant quil était préférable de conserver au préfet un pouvoir dappréciation en la matière. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jacques Barrot précisant que chaque organisme habilité à recevoir les demandes dattribution de logement est tenu dadresser au préfet les éléments permettant dassurer une connaissance statistique de ces demandes. Le rapporteur, tout en approuvant cette disposition, a souligné quelle était largement satisfaite par larticle L. 441-2-4 du code de la construction et de lhabitation qui prévoit une information du préfet par les bailleurs sociaux. Lamendement a été retiré par son auteur. Le dernier alinéa met en place une sanction pour les organismes qui auraient attribué un logement sans respecter les conditions posées par cet article qui, dans cette hypothèse, devront rembourser tout ou partie des aides de lEtat rattachables au logement concerné. Lexpression « aides rattachables » vise toutes les aides à linvestissement accordées par lEtat aux organismes dHLM. Article additionnel après larticle L. 441-2-1 du code Motivation des décisions de refus dattribution La commission a ensuite examiné en discussion commune un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz, disposant que les refus dattribution de logement doivent être motivés, et deux amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu précisant que tout rejet dune demande dattribution de logement doit être notifié par écrit au demandeur dans un document exposant les motifs du refus. M. Jean-Michel Marchand a souligné quil sagissait de clarifier la prise de décision par une information précise sur les motifs de refus. Cette information va dans le sens dune plus grande transparence du régime dattribution des logements sociaux et dune meilleure garantie des droits des demandeurs. M. Alain Cacheux, rapporteur, sest déclaré favorable aux amendements de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu, dont la rédaction est plus complète que celle de lamendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz. M. Jean-Pierre Brard a présenté un sous-amendement aux amendements de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu disposant que la décision motivée est également notifiée par écrit au réservataire du logement. Le rapporteur a fait observer que dans le cas des logements sociaux, il faudrait alors notifier la décision à lensemble des réservataires, ce qui risque dêtre particulièrement lourd. M. Jean-Pierre Delalande sest interrogé sur la nature législative de ces amendements. Les textes de loi qui entrent trop dans le détail deviennent finalement trop complexes et impossibles à appliquer. M. Patrick Devedjian a considéré que de tels amendements allaient conduire à une explosion du contentieux devant les tribunaux administratifs, alors que ceux-ci sont déjà totalement débordés. Il conviendrait donc de procéder, en préalable à leur adoption, à une étude dimpact. M. Laurent Dominati a estimé que, dans la majorité des cas, il ny avait pas de rejet explicite des demandes dattribution de logement mais simplement une absence de suite donnée à ces demandes. Les amendements proposés nont donc pas de sens. Mme Janine Jambu a pour sa part déclaré avoir connaissance de nombreuses décisions de rejet. De plus, il ne sagit pas ici uniquement de définition juridique, mais dassurer, par la loi, le respect des demandeurs, et notamment des personnes exclues, en améliorant la transparence des décisions les concernant. Par ailleurs, il serait intéressant dinformer également les réservataires des décisions de rejet, les communes pouvant ainsi savoir pourquoi les candidatures quelles ont présentées nont pas été retenues. M. Patrick Devedjian a rappelé, quen droit, il existait une notion de rejet implicite en cas de silence gardé pendant un certain délai. M. Jean-Pierre Brard a considéré que certains bailleurs sociaux, comme par exemple la Régie immobilière de la Ville de Paris, agissent actuellement en toute opacité et ne répondent effectivement jamais aux demandes dattribution de logements, mais ceci est totalement anormal. Les amendements proposés vont dans le sens dune plus grande transparence et dun plus grand respect des citoyens : il convient donc de les retenir. M. Alfred Recours a fait observer que si les décisions de rejet étaient correctement motivées, elles ne susciteraient pas un contentieux considérable. Le devoir du législateur est avant tout dassurer les conditions de la transparence dans laccès à un droit, en lespèce le droit au logement. M. François Goulard sest quant à lui déclaré persuadé que ladoption de ces amendements aurait pour conséquence pratique une saturation des tribunaux administratifs par des recours quasiment systématiques. Le rapporteur a rappelé que de nombreux organismes prenaient bien des décisions négatives en matière dattribution de logements. Certains les motivent dailleurs déjà. Généraliser cette motivation permettra de renforcer la transparence des procédures dattribution. La commission a rejeté le sous-amendement de M. Jean-Pierre Brard puis a adopté les amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu (amendement n° 148), lamendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz devenant, de ce fait, sans objet. Article L. 441-2-2 du code de la construction et de lhabitation Cet article, également nouveau par rapport à la réglementation actuelle, crée, dans chaque département, une commission de médiation placée auprès du préfet et composée de deux représentants des organismes bailleurs, dun représentant des associations de locataires et dun représentant des associations spécialisées en matière dinsertion ou de logement des personnes défavorisées. Cette commission pourra être saisie par les demandeurs de logements locatifs sociaux qui nont fait lobjet daucune offre de logement dans le délai déterminé par laccord collectif départemental et au-delà duquel la durée dattente est considérée comme manifestement anormale. La commission de médiation doit émettre un avis sur la requête qui lui est soumise ; elle peut décider de transmettre cet avis au comité responsable du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées ou en saisir le préfet ; cet avis est également transmis aux demandeurs, aux bailleurs et aux collectivités locales concernés. Ces dispositions constituent un élément de ce que lon pourrait appeler le statut du demandeur de logement locatif social que, par plusieurs mesures, le projet de loi cherche à mettre en place. Ici, il sagit doffrir aux personnes ne faisant lobjet daucune offre de logement dans un délai raisonnable, la possibilité de saisir une commission de médiation chargée dexaminer leur cas. Cette commission ne vise quà la médiation et na en aucun cas le pouvoir dattribuer un logement, ni même celui dimposer un examen en priorité dun dossier. Elle peut simplement alerter diverses autorités susceptibles de pouvoir contribuer au logement des ménages concernés, à savoir le préfet et le comité responsable du plan départemental, de lavis quelle a rendue. Elle traitera essentiellement des cas les plus difficiles, des personnes qui, pour différentes séries de raisons, sont trop souvent considérées comme « impossibles à loger » et qui, à lheure actuelle ne disposent daucun moyen de faire entendre leur voix. Pour ces personnes là, la commission de médiation pourra constituer une chance : le simple fait, pour elles, de pouvoir faire examiner leur cas par une instance où sont représentées les associations de locataires et les associations spécialisées en matière dinsertion ou de logement des personnes défavorisées, représente une avancée réelle par rapport à la situation qui est la leur en létat présent du droit. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu disposant que la commission de médiation est composée de trois représentants des bailleurs sociaux dune part et des associations de locataires et de personnes défavorisées dautre part, afin de permettre une représentation plus diversifiée de ces associations. Le rapporteur a souligné que le texte garantissait déjà une parité de représentation. Il réalise un certain équilibre avec deux représentants pour chaque partie : il serait préférable den rester là. M. Jean-Michel Marchand a soutenu cet amendement qui permet daméliorer la représentation des associations de locataires. Lamendement a été retiré par son auteur. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Janine Jambu précisant que les associations de locataires représentées à la commission de médiation doivent être affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation. Le rapporteur ayant demandé un délai de réflexion sur cette question, lamendement a été retiré par son auteur. Pour les mêmes raisons, un amendement de M. Jean-Michel Marchand prévoyant quun représentant des associations de défense des mal logés et des sans logis siège à la commission de médiation a également été retiré par son auteur. Article L. 441-2-3 du code de la construction et de lhabitation Cet article reprend les dispositions figurant aux cinquième et septième alinéas de larticle L. 441-1 et qui prévoient que le maire est entendu à sa demande par les instances dirigeantes des organismes possédant des logements locatifs sociaux sur le territoire de sa commune. Par rapport au texte actuel le projet de loi apporte une précision utile en permettant au maire de se faire représenter dans ces circonstances. Article L. 441-2-4 du code de la construction et de lhabitation Informations sur lattribution des logements locatifs sociaux Cet article reprend, en les réorganisant et en les synthétisant, des dispositions actuellement éclatées dans le code concernant les informations que les bailleurs sociaux doivent fournir aux préfets et aux maires et figurant notamment aux quatrième et septième alinéas de larticle L. 441-1, au cinquième alinéa de larticle L. 441-2-1 et au huitième alinéa de larticle L. 441-2-1. Le projet de loi prévoit par ailleurs que les conférences intercommunales du logement doivent également bénéficier dinformations. Le dispositif proposé organise de la manière suivante les informations devant être données par les bailleurs sociaux : le règlement départemental définit les modalités de linformation du préfet quant aux logements qui lui sont réservés ; les collectivités territoriales et les conférences intercommunales pourront, à leur demande, bénéficier des mêmes informations pour les conventions quelles ont signées ; laccord collectif départemental définit les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux doivent, une fois par an, rendre compte des résultats atteints au regard des objectifs quantifiés les concernant ; ces informations sont adressées au préfet et, pour les parties du parc de logements qui les concernent, aux maires et aux conférences intercommunales. les bailleurs sociaux doivent également communiquer aux mêmes destinataires, des éléments statistiques définis par décret, dans des conditions fixées par laccord collectif départemental ; le règlement départemental définit les obligations dinformation des bailleurs sociaux nayant pas signé laccord départemental ; le préfet soumet au moins une fois par an, au conseil départemental de lhabitat, les principaux éléments statistiques qui lui ont été communiqués ; ces dispositions sont applicables aux sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant du 1 % logement. Par rapport à cette dernière indication il convient dindiquer que ces dispositions sont applicables également aux sociétés déconomie mixte, en vertu de larticle L. 481-3 du code de la construction et de lhabitation qui rend larticle L. 441-2-4 applicable à ces sociétés. Afin daméliorer la clarté et la lisibilité de ce dernier article, il apparaît toutefois préférable de mentionner expressément les sociétés déconomie mixte comme étant soumises aux obligations dinformation. La commission a adopté un amendement de M. Jacques Barrot disposant que, en ce qui concerne les logements qui leur sont réservés en vertu des conventions quelles ont signées, linformation des collectivités locales et des conférences intercommunales du logement doit être systématique, le rapporteur ayant donné un avis favorable (amendement n° 149). La commission a également adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le bilan de la politique dattribution des organismes de logement social doit être adressé à tous les maires des communes dun même bassin dhabitat, lorsque ce dernier est concerné par ces éléments (amendement n° 150). La commission a ensuite examiné deux amendements en discussion commune, lun de Mme Janine Jambu, lautre de M. Jean-Michel Marchand, prévoyant que les informations sur les attributions des logements qui sont soumises au Conseil départemental de lhabitat peuvent être consultées par le public. Mme Janine Jambu a insisté sur la nécessité daméliorer la transparence des informations sur les conditions dattribution des logements. M. Alain Cacheux, rapporteur, après avoir indiqué que compte tenu de la diversité de la composition de ce conseil, ces informations étaient de fait souvent diffusées, a déclaré quil nétait pas opposé à cette proposition et que la rédaction de lamendement de M. Jean-Michel Marchand était la plus adaptée. Mme Véronique Neiertz sest interrogée sur le point de savoir si lon ne risquait pas ainsi de diffuser des informations touchant à la vie privée des personnes attributaires, en particulier des informations du type de celles relatives à leur nationalité. M. Alain Cacheux, rapporteur, a souligné que le comité départemental de lhabitat nexaminait jamais de dossier individuel et ne disposait que dinformations statistiques sur la politique de lhabitat. M. Daniel Marcovitch a précisé que la CNIL était garante de la confidentialité des informations sur les attributions des logements dans la mesure où ces informations font lobjet de traitements informatiques. La commission a adopté lamendement de M. Jean-Michel Marchand (amendement n° 151) cosigné par Mme Janine Jambu qui a, de ce fait, retiré le sien. La commission a adopté un amendement du rapporteur rendant larticle L. 441-2-4 relatif à lobligation dinformation sur les attributions de logements applicable aux sociétés déconomie mixte puisque celles-ci rentrent dans le régime de droit commun dans ce domaine (amendement n° 152). Article L. 441-2-5 du code de la construction et de lhabitation Cet article prévoit quun décret en Conseil dEtat précise les conditions dapplication de la section du code de la construction et de lhabitation relative aux attributions de logements locatifs sociaux. Après avoir examiné lensemble de la nouvelle rédaction proposée pour les articles L. 441 à L. 441-2-5 du code de la construction et de lhabitation, la commission a examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch complétant larticle 33 par un paragraphe visant à augmenter les seuils de déclenchement du surloyer. Son application serait facultative tant que les ressources du foyer nexcèdent pas 25 % du plafond dattribution et deviendrait obligatoire lorsque le dépassement est de 50 %. M. Alain Cacheux, rapporteur, sest déclaré favorable à cet amendement qui permet de favoriser une plus grande mixité sociale. Linstauration du surloyer a incité, en effet, très fortement, certaines familles à quitter le logement social. La commission a adopté cet amendement (amendement n° 153). La commission a ensuite examiné un amendement de M. Daniel Marcovitch complétant larticle 33 par un paragraphe visant à augmenter de 10 % les plafonds de ressources pour lattribution des logements sociaux. M. Jean-Pierre Brard a souligné que cette augmentation était insuffisante et que pour tenir compte des pratiques suivies dans lattribution des logements, il vaudrait mieux la porter à 20 ou 25 %. M. Patrick Devedjian sest interrogé sur la recevabilité financière de cet amendement. Mme Paulette Guinchard-Kunstler a insisté sur les difficultés rencontrées par les retraités qui, souhaitant changer dappartement pour un logement plus petit, sont conduits à déposer une nouvelle demande dans un autre office HLM et se voient refuser une attribution parce que leurs ressources excèdent le plafond. M. Alfred Recours a indiqué que laugmentation de 10 % apparaissait comme un bon compromis entre la nécessité délargir laccès au parc social dans un souci de mixité sociale et linsuffisance du nombre des logements sociaux qui suppose quon les attribue en priorité aux personnes les plus défavorisées. M. Daniel Marcovitch a souligné que le problème était plus celui du maintien dans le logement en cas daugmentation des ressources que celui de laccès au logement social et il a rappelé que par un autre amendement, adopté par la commission, il a proposé la suppression du double plafond. Mme Janine Jambu a souligné les difficultés rencontrées par les familles, par exemple les jeunes couples, ne pouvant accéder au logement social parce que leurs ressources excèdent dun montant limité les plafonds dattribution. Laugmentation de ceux-ci de 10 % est insuffisante à garantir la mixité sociale, en conséquence Mme Jambu a indiqué quelle sabstiendrait dans le vote de cet amendement. M. Jean-Pierre Brard a proposé un sous-amendement portant laugmentation de 10 à 20 %. La commission a rejeté ce sous-amendement et a adopté lamendement de M. Daniel Marcovitch (amendement n° 154). La commission a ensuite adopté larticle 33 ainsi modifié. Article 34 Extinction du mécanisme des protocoles doccupation Les protocoles doccupation du patrimoine social (POPS), régis à larticle L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation, ont été créés par larticle 15 de la loi du 31 mai 1990 précitée. Ce mécanisme tend à mettre en place une démarche concertée dattribution des logements locatifs sociaux prévoyant des objectifs daccueil des populations défavorisées. Le protocole définit les conditions de lintervention des organismes constructeurs en tenant compte de loccupation de leur parc, de létat de la demande et des mesures de solvabilisation et daccompagnement social nécessaires. Il vise à mettre fin au processus dexclusion qui frappe les populations défavorisées tout en améliorant léquilibre sociologique dans et entre les quartiers. Au 1er juillet 1996, 41 POPS avaient été signés dans 23 départements, parmi eux on compte 22 POPS communaux et 19 POPS intercommunaux. On peut tirer deux enseignements de ces éléments : dans leur principe les POPS sont des documents proches des chartes intercommunales mises en place par larticle 33 du projet de loi et qui se rapprochent également, sur certains points, des accords collectifs départementaux créés par le même article ; ce mécanisme a rencontré, depuis sa mise en oeuvre, un succès qui nest pas négligeable mais qui reste limité. Pour ces raisons, et aussi dans le louable souci de ne pas laisser coexister deux documents visant des objectifs semblables, ce qui naurait pas contribué à la clarté de notre organisation administrative, larticle 34 du projet de loi prévoit quil ne pourra plus être conclu de nouveaux POPS après la publication de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions et que les POPS existants cesseront de produire tout effet à compter de ladoption définitive dune charte intercommunale portant sur le même territoire. La commission a adopté larticle 34 sans modification. Section 4 Article 35 Extension aux sociétés déconomie mixte des DOM Cet article modifie larticle L. 472-1-2 du code de la construction et de lhabitation qui recense les mesures du code qui sont applicables, dans les départements doutre-mer, aux sociétés déconomie mixte constituées en application de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 et aux sociétés déconomie mixte locales pour les logements à usage locatif leur appartenant et ayant bénéficié daides de lEtat. Pour lheure sont applicables à ces sociétés les dispositions relatives au supplément de loyer de solidarité et celles de larticle L. 442-5 concernant létablissement, tous les trois ans, dun rapport sur loccupation des logements locatifs sociaux. Cet article complète cette liste par les mesures relatives aux attributions figurant dans la section du code que larticle 33 a complètement rerédigée. Cette mesure permet de soumettre lensemble des logements locatifs ayant bénéficié dune aide de lEtat à un régime unique dattribution. La commission a adopté larticle 35 sans modification. TITRE II DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS Chapitre III Mesures relatives au maintien dans le logement Section 1 La réforme des procédures dexpulsion constitue un des éléments essentiels du projet de loi car elle vise à faire prévaloir une logique de prévention sur lactuelle logique reposant essentiellement sur lidée de maintien de lordre public. Le Gouvernement propose dans le cadre de cette section un dispositif de prévention des expulsions, de manière à ce que cette procédure ne concerne pratiquement plus les locataires de bonne foi qui ne peuvent honorer leurs charges locatives en raison de la diminution de leurs ressources, mais soit de fait réservée aux seuls cas des locataires de mauvaise foi qui souhaitent tirer profit des lenteurs de la procédure ou, dans un tout autre domaine, aux occupations sans titre. Le dispositif envisagé est très complet et repose sur : une modification des modalités de mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit des baux pour défaut de paiement du loyer et des charges. Larticle 58 élargit, en effet, les possibilités pour le juge daccorder des délais de paiement au locataire défaillant qui savère, au moment de laudience, être en situation dapurer sa dette locative. Cela devrait avoir pour effet de réduire en contrepartie la proportion des défauts de paiement conduisant à des jugements constatant la résiliation du bail, et autorisant lexpulsion ; une meilleure coordination des procédures administratives et judiciaires, de manière à faciliter la prévention des expulsions. Ce dispositif repose sur plusieurs éléments. Dune part, il prévoit (article 58 également) la création dune obligation dinformation du préfet lors de la délivrance des assignations en résiliation du bail par la mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit, afin de permettre une mobilisation des aides au logement et daugmenter les possibilités pour les locataires défaillants dapurer leurs dettes locatives (ce qui entraîne une suspension du fonctionnement de la clause précitée). Dautre part, il prévoit de mieux utiliser les procédures de prévention et de règlement des impayés existantes pour les personnes bénéficiant des aides au logement, aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS), en rendant obligatoire la saisine de la SDAPL ou des organismes versant les allocations familiales (les caisses dallocations familiales, pour lessentiel), préalablement à toute procédure judiciaire (article 59). Enfin, il organise un glissement vers lamont des procédures dinformation du préfet des décisions de justice relatives aux expulsions, afin de mieux organiser la prise en compte des demandes de relogement dans le cadre du plan départemental daide au logement des personnes défavorisées (PDALPD), à larticle 61. Les décisions ordonnant les expulsions seront transmises au préfet. Par contre, les décisions du juge de lexécution accordant des délais ne le seront plus, la notification, déjà obligatoire, du commandement davoir à libérer les locaux au préfet trouvant une contrepartie dans la suspension des délais dexécution de ce commandement, dans lattente de cette notification (pour la clarté des choses, le schéma ci-joint tente, dans le cadre dune présentation simplifiée des procédures judiciaires conduisant à une expulsion, de mettre en évidence les principales modifications proposées) ; lorganisation systématique du versement en tiers-payant de lallocation de logement familiale pour le parc social non conventionné (article 60) ; lamélioration des modalités pratiques de réalisation des expulsions, en prévoyant, dune part, que le préfet devra sassurer quune offre dhébergement a été adressée aux personnes passibles dexpulsion (article 62), et, dautre part, que des chartes pour la prévention des expulsions devront être signées dans les départements (article 63). In fine, en cas de défaillance dun locataire, le dispositif est destiné à permettre de trouver la meilleure solution qui soit : le recours aux aides temporaires ; la mobilisation des aides structurelles ; le relogement dans un cadre moins onéreux. Légende relative au schéma ci-joint En grisé, les procédures existantes modifiées dans le cadre du projet de loi. En gris, les innovations opérées par le projet de loi.
CAF : caisse dallocations familiales CCH : code de la construction et de lhabitation CSS : code de la sécurité sociale JEX : juge de lexécution SDAPL : section départementale des aides publiques au logement résiliation de bail et expulsion (habitation principale - clause de résiliation de plein droit) **************** Défaut de paiement ___________________|___________________
| Décision de justice ___________________|___________________
Avant larticle 58 La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu prévoyant une révision des conditions de financement du logement social, avec pour objectif ultime une baisse des loyers des logements sociaux. Le rapporteur a observé que la redéfinition des modalités de financement des organismes sociaux posait un problème de fond qui ne saurait être traité dans le cadre dun simple article additionnel. M. Jean-Pierre Brard a indiqué quune partie importante du volume de la collecte réalisée sur le livret A, soit plusieurs dizaines de milliards de francs, se trouvait sans affectation, en raison du taux élevé des prêts aux organismes dHLM. Il a souhaité que le Gouvernement diminue la marge prudentielle prévue par la Caisse des dépôts et consignations, estimant que les organismes dHLM étaient globalement solvables, grâce aux loyers perçus. Cette mesure permettrait de réduire, en définitive, les loyers des logements sociaux. Il a indiqué quil convenait que ce problème soit évoqué lors de la discussion du projet de loi en séance publique. Après avoir observé que lEtat était régulièrement obligé de contribuer à léquilibre financier des organismes dHLM, Mme Véronique Neiertz a relevé que le problème de fond venait de ce que la Caisse des dépôts et consignations exigeait de ces organismes un équilibre qui ne peut être atteint dans les départements comprenant un grand nombre de logements sociaux et de constructions. Le rapporteur a indiqué que la Caisse des dépôts et consignations prêtait aux organismes dHLM au taux de 4,8 % alors que le coût de la collecte sétablissait à 3,5 %, ce qui ne permettait denvisager que deux solutions, délicates à mettre en uvre, pour diminuer, de manière drastique, le coût de financement : soit réduire la rémunération du livret A, soit abaisser le coût de la transformation, qui sétablit actuellement à 1,3 % par diminution des rémunérations versées aux caisses dépargne et à la Poste. En dehors de ces deux hypothèses extrêmes, il convient détudier toute possibilité dune marge de manoeuvre. En tout état de cause, lamendement parait contraire à larticle 40 de la constitution. Le président George Hage a rappelé que le taux de léquivalent allemand du livret A était de 2,5 % seulement, puis a déclaré lamendement irrecevable au regard des dispositions de larticle 40 de la Constitution. Modification de la procédure de résiliation de plein droit des baux dhabitation Cet article tend à organiser la prévention des expulsions dès le début de la procédure judiciaire de résiliation de plein droit dun bail pour défaut de paiement du loyer et des charges aux termes convenus (ou également pour défaut de constitution du dépôt de garantie, mais ce cas est très marginal), dans le cadre dune révision de larticle 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Il est en effet très important dagir le plus tôt possible tant le maintien dans le logement constitue un élément essentiel de la prévention de lexclusion. · Le 1° organise une procédure permettant au juge daccorder au locataire des délais pour régler sa dette locative dans des conditions plus larges quactuellement, et modifiant en conséquence les modalités de suspension de la clause de résiliation de plein droit du bail en cas de défaut de paiement. De manière plus précise, les deuxième et troisième alinéas prévoient de faire recenser par le préfet les aides auxquelles le locataire défaillant peut accéder, le cas échéant, de les mobiliser et dinformer le juge sur la situation de la famille concernée et sur sa capacité à apurer la dette locative et à reprendre les paiements. Cette procédure est fondée, dune part, sur linformation systématique du préfet, avec lobligation pour lhuissier de justice de lui notifier lassignation, et, dautre part, sur linstauration dun délai de deux mois entre cette même notification et laudience au cours de laquelle le juge examine laffaire. Ce délai est celui nécessaire à lintervention des services sociaux concernés par les aides au logement. Ce dispositif conduit ainsi à instaurer de facto un délai de deux mois au moins entre lassignation et laudience. Le quatrième alinéa élargit, de manière complémentaire, les conditions dans lesquelles le juge peut accorder au locataire des délais de paiement pour régler sa dette locative, conformément aux principes établis par les articles 1244-1 et 1244-2 du code civil. · Le 2° (dernier alinéa de cet article du projet de loi) tend à renforcer la précision des informations figurant sur le commandement de payer délivré, en prévoyant que ce document devra mentionner non plus seulement la faculté de saisir le fonds de solidarité pour le logement (FSL) dont relève le locataire, mais également ladresse de ce fonds. Il sagit de donner aux personnes en difficulté les informations essentielles sur le FSL. Seules les dispositions du 1°, qui représentent le coeur du dispositif, appellent un développement. A. LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE DE CLAUSE DE RÉSILIATION DE PLEIN DROIT DU BAIL POUR DÉFAUT DE PAIEMENT DU LOYER OU DES CHARGES Larticle 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, qui relève de la catégorie des dispositions dordre public auxquelles on ne saurait déroger par contrat, prévoit les conditions dans lesquelles la clause de résiliation de plein droit dun contrat de location afférent à une habitation principale pour défaut de paiement de loyer ou des charges aux termes convenus (ou pour non versement du dépôt de garantie), peut être mise en oeuvre. Avant toute chose, son champ dapplication doit être précisé. Dune part, il faut observer que cet article de la loi de 1989 ne concerne pas tous les locaux à usage dhabitation, notamment les locations à caractère saisonnier, les logements dit « de fonction », attribués ou loués en raison de lexercice dune fonction ou de loccupation dun emploi, les locaux meublés, les logements en foyers. Par ailleurs, les résidences secondaires ne sont pas non plus visées. Pour ces locaux, dautres règles, sur le détail desquelles il ny a pas lieu de revenir ici, sappliquent, quil sagisse de dispositions spécifiques ou des principes de droit commun prévus par le titre huitième du code civil intitulé « Du contrat de louage » (articles 1708 à 1778). Il faut également rappeler, sagissant des locaux affectés à lhabitation principale, que tous les baux ne sont pas concernés par larticle 24 de la loi de 1989 qui ne vise que les contrats de location comprenant une clause résolutoire de plein droit en cas de défaut de paiement du loyer ou des charges aux termes convenus. Cette clause constitue en effet une faculté et non une obligation, et certains contrats de location, peu nombreux au demeurant, ne contiennent aucune clause de résiliation de plein droit. Leur résiliation doit alors être demandée au juge dinstance, pour la mise en oeuvre du principe selon lequel le contrat de louage « se résout (...) par le défaut respectif du bailleur et du preneur de remplir leurs engagements », selon les termes de larticle 1741 du code civil, ainsi que du principe selon lequel le bail étant un contrat synallagmatique, cest-à-dire créant des obligations réciproques et interdépendantes entre les parties, la condition résolutoire est toujours sous-entendue pour le cas où lune des deux parties ne satisferait pas à son engagement, conformément à larticle 1184 de ce même code civil. Mais le résultat de la procédure est moins certain quen la présence dune clause résolutoire, car le juge apprécie si limportance des manquements justifie la résiliation. Par ailleurs, il faut rappeler que, sagissant dun jugement nécessairement rendu au fond, lappel est suspensif. A lopposé, et cest ce qui explique son succès (largement facilité par le recours aux contrats type, également), la clause de résiliation de plein droit, faculté toujours offerte aux parties, présente lavantage pour le bailleur dune procédure plus simple. En présence dune telle clause, le juge compétent en matière de baux dhabitation, le juge dinstance, na pas de pouvoir dappréciation au fond et constate seulement que les conditions prévues par la clause sont réunies et que la procédure a été respectée. Cette absence dappréciation du fond facilite en outre la saisine systématique du juge des référés dont les ordonnances présentent lavantage dêtre exécutoires par provision, même en cas dappel. La procédure judiciaire correspondant à la clause résolutoire a donc pour caractéristique la rapidité. Ce nest pas nécessairement une qualité, dès lors que lon sintéresse à la prévention de lexpulsion, toujours consécutive à la résiliation dun bail, le plus souvent pour défaut de paiement du loyer et des charges aux termes convenus. En effet, dans la rédaction actuelle de la loi de 1989, la mise en jeu de la clause résolutoire intervient selon un dispositif précis en quatre phases, en cas de défaut de paiement du loyer ou des charges : un commandement de payer est remis, par voie dhuissier, au locataire ; le locataire défaillant neffectue pas la totalité du paiement correspondant et, à lissue dun délai de deux mois, la clause de résiliation de plein droit produit effet et devient acquise, puisque le commandement de payer est resté infructueux ; le bailleur assigne le locataire, par huissier, pour lui demander de comparaître devant le juge, éventuellement en référé pour les raisons indiquées plus haut. En droit, lassignation peut intervenir avant même lexpiration du délai de deux mois prévu pour lexécution du commandement de payer. Comme cela a été précisé au rapporteur, aucun délai légal nest fixé entre le commandement de payer et lassignation. Cependant, en pratique, en létat actuel des choses, la délivrance de lassignation avant le terme de la période au cours de laquelle le locataire peut exécuter le commandement de payer présente certains risques pour le bailleur : dune part, si le locataire paye sa dette, le bailleur sexpose à des frais qui savéreront sans objet ; dautre part, si laudience de plaidoirie intervient avant lexpiration du délai de deux mois, lappel au juge est prématuré avec tous les risques que cela comporte, le juge pouvant débouter le bailleur, qui aura engagé inutilement des frais dassignation qui resteront à sa charge, puisque le renvoi de laffaire jusquà lexpiration du délai de deux mois nest pas obligatoire. En outre, le locataire peut saisir le juge dans ce délai pour demander, et obtenir, des délais de paiement et rendre inutile, également, lassignation ; le juge constate lacquisition de la clause résolutoire, sans porter dappréciation au fond. De manière concrète, il vérifie la régularité de la procédure suivie, sassure que les conditions dacquisition de la clause résolutoire sont réunies et vérifie essentiellement quun commandement a été délivré, que celui-ci na pas été suivi dun règlement dans le délai de deux mois et quune clause résolutoire, que la nature et le montant de la dette locative non réglée permet de mettre en jeu, figure dans le bail. Il fixe également une indemnité doccupation et autorise lexpulsion. Le déroulement de cette procédure peut être interrompu par le locataire dans deux cas : par le règlement dans un délai de deux mois du commandement de payer ou par la saisine du juge pour demander des délais de paiement dans les conditions prévues aux articles 1244-1 à 1244-3 du code civil (la référence à larticle 1244 du code civil, qui figure dans la loi, doit être actualisée), dans le délai de deux mois qui lui est imparti pour exécuter le commandement de payer. Au-delà de ce délai, le règlement qui serait effectué nempêche pas la clause de résiliation de plein droit de produire effet, comme la précisé la 3e Chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt en date du 18 mai 1994. Il permet seulement au locataire dapurer sa dette. Si le locataire se libère dans les délais impartis par le juge et selon les modalités prévues, la clause de résiliation de plein droit est réputée ne jamais avoir joué. Dans le cas contraire, elle reprend son plein effet avec, à la clef, la résiliation du bail, une indemnité doccupation et la perspective dune expulsion. Au regard de lobjectif du maintien dans le logement et de la prévention des expulsions, ce dispositif présente trois désavantages. Dune part, il exige de la part du locataire une réaction rapide pour saisir le juge et demander des délais de paiement dès la délivrance du commandement de payer. Or, cette opération savère trop difficile pour les personnes menacées dexclusion. Dautre part, la clause de résolution de plein droit jouant dune manière automatique, sans que le juge puisse intervenir au fond, ce dispositif ne permet pas le maintien dans les lieux de la personne en état dapurer sa dette locative postérieurement au délai de deux mois prévu pour lexécution du commandement de payer, et, a fortiori, lors de laudience de plaidoirie, ce qui est paradoxal. Enfin, il ne permet pas au juge dêtre informé sur les capacités financières du locataire défaillant, notamment sur les possibilités de mobilisation des aides publiques au logement à son profit, dès lors que celui-ci ignore lexistence des secours dont il peut bénéficier. Or, les personnes en voie dexclusion se trouvent le plus souvent dans lignorance des prestations et aides sociales auxquelles elles ont droit. B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT Pour pallier les trois défaillances précédemment mentionnées, le Gouvernement propose donc : dimposer à lhuissier de justice chargé par le bailleur de délivrer lassignation aux fins de constat de la résiliation du bail, de notifier au préfet du département cette même assignation. Lobjectif est de permettre au préfet de saisir les services compétents pour mobiliser et recenser les aides auxquelles le locataire défaillant est susceptible davoir accès, afin dinformer le juge sur ses possibilités dapurer la dette locative, tout en continuant à régler son loyer, dans le cadre dun document spécifique ; de prévoir un délai de deux mois entre cette notification de lassignation au préfet et laudience, de manière à laisser aux services sociaux le temps de procéder aux enquêtes nécessaires. Ce délai crée de facto un délai de même durée entre lassignation du locataire défaillant par le bailleur et laudience ; de permettre au juge daccorder au locataire en situation de régler sa dette locative, même doffice, sans quil en fasse la demande, des délais de paiement dans les conditions prévues au premier alinéa de larticle 1244-1 et à larticle 1244-2 du code civil, lors de lexamen de laffaire, dans le cadre de laudience plaidoirie. Si le calendrier des paiements, délais et modalités de paiement fixé par le juge, est respecté, la clause de résiliation de plein droit sera réputée ne jamais avoir joué. Sinon, elle reprendra son plein effet. Cette dernière disposition appelle quelques commentaires. Il sagit dune faculté donnée au juge daccorder des délais de paiement, et non dune obligation. Ainsi, la disposition ne doit pas être perçue comme une possibilité pour les locataires de reporter systématiquement le règlement de leurs loyers, mais comme une opportunité pour le locataire temporairement défaillant et de bonne foi de conserver son logement. Le document spécifique précédemment mentionné transmis par le préfet au juge constituera un élément essentiel dappréciation de la faculté du locataire dapurer sa dette locative (tout en continuant à régler son loyer), en plus des informations directement communiquées par lui. Les conditions de règlement prévues pour la dette locative sont souples et adaptables aux situations respectives. Le deuxième alinéa de larticle 1244-1 du code civil permet en effet au juge de prescrire, par décision spéciale et motivée, que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront un intérêt qui ne peut être inférieur au taux légal ou que les paiements simputeront dabord sur le capital. Larticle 1244-2 du code civil précise que les décisions prises sur le fondement de larticle 1244-1 suspendent les procédures dexécution qui auraient été engagées par le créancier et que les majorations dintérêts ou les pénalités encourues à raison du retard cessent dêtre dues pendant le délai fixé par le juge. Larticle 1244-1 prévoit une durée maximale de deux ans pour le report ou léchelonnement des sommes dues. Au-delà de ces éléments, la première question est celle de limportance des délais imposés aux bailleurs. Le dispositif proposé ne conduit pas nécessairement à des délais exagérément accrus et une certaine souplesse dans la combinaison de ces délais ne fait pas obstacle à la volonté de faire prévaloir une logique de prévention qui constitue lesprit même du projet de loi. On peut observer à ce sujet que même si la durée du contentieux savère plus longue après ladoption des mesures proposées, cet allongement nest pas sans contrepartie pour le bailleur, puisquil tend à une meilleure solvabilisation des locataires défaillants. On relèvera également, sagissant des bailleurs sociaux soumis tant à la saisine obligatoire de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) (ou à celle de lorganisme qui verse les allocations familiales) quà lobligation de respecter un délai de quatre mois entre la transmission au préfet de lassignation et laudience, que la confusion partielle des délais présentera lavantage, dès lors que laction en résiliation du bail interviendra après un échec de ces procédures, de permettre de regagner une partie des délais qui leur seront consacrés. De même, rien ninterdira à ces bailleurs de délivrer le commandement de payer pendant cette même phase détude. Il doit cependant être bien clair que cette faculté ne saurait être utilisée quavec discernement. La seconde question de fond est celle de la portée juridique de la modification proposée. Celle-ci constitue en effet, sur le plan du droit, une réforme importante. Alors que dans le domaine des baux dhabitation, conformément aux règles de droit commun de la clause résolutoire, le juge pouvait seulement constater que les conditions de la clause de résiliation de plein droit étaient réunies ou ne létaient pas, le Gouvernement propose un dispositif qui ne repose pas sur ce principe. En effet, prévoir que le juge pourra dorénavant accorder des délais de paiement au vu de la capacité du locataire défaillant à apurer sa dette locative, dans le cadre dune faculté dappréciation dun élément de fond, lui reconnaît la possibilité dempêcher à jamais la mise en jeu de cette clause, alors que les conditions de fond nécessaires à son acquisition, caractérisées par un commandement de payer demeuré infructueux, ont été réunies. En prévoyant loctroi des délais de paiement avant lexpiration du délai de deux mois, le dispositif antérieur était respectueux des principes de base mais présentait, sur le plan pratique, comme on la déjà observé, des faiblesses patentes à lencontre desquelles une mesure forte, simposait. La commission a examiné un amendement présenté par Mme Janine Jambu tendant à modifier les modalités de mise en jeu de la clause résolutoire de plein droit et prévoyant, notamment, le caractère suspensif de la saisine du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ainsi que la constitution dun défaut de paiement dès lors que les sommes dues par le locataire seraient au moins égales à trois mois de loyer. Le rapporteur a rappelé que le dispositif du projet de loi visait à faire prévaloir une logique de prévention par rapport à une logique dordre public en augmentant, notamment, les délais qui permettront de rechercher une solution. Lexpulsion ne devrait donc plus être quexceptionnelle et réservée aux personnes de mauvaise foi. Lamendement proposé alourdit les procédures et modifie, de manière trop importante, les modalités de la mise en jeu de la clause résolutoire. Il est préférable de sen tenir au texte du projet de loi qui augmente les garanties en faveur des locataires et donne le temps aux personnes de bonne foi de trouver une solution. M. Daniel Marcovitch a observé que lamendement suivant invitait le préfet à saisir le FSL et les services sociaux. Lamendement a été retiré par son auteur. Puis, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch précisant que le préfet saisirait, dans le délai de deux mois prévu à cet article, le FSL et les services sociaux géographiquement concernés (amendement n° 155). La commission a rejeté un amendement de M. Pierre Cardo prévoyant que le préfet adresserait au juge et au bailleur une enquête sur la situation sociale du ménage, le rapporteur ayant estimé que cette précision nétait pas utile. Un amendement de Mme Janine Jambu précisant que la clause résolutoire ne jouerait pas si le locataire se libère de sa dette dans les conditions fixées par le juge a été retiré par son auteur, après que le rapporteur eut rappelé que cette insertion dans la loi serait redondante. La commission a adopté larticle 58 ainsi modifié. Article 59 Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux Cet article tend à instaurer un dispositif de prévention des expulsions, spécifique au parc social, fondé sur un renforcement des modalités de mise en jeu des clauses de résiliation de plein droit du bail pourdéfaut de paiement du loyer ou des charges (ou pour non versement du dépôt de garantie, également). Il institue au plan législatif une obligation de saisir les instances susceptibles détudier les difficultés des locataires et de conclure au maintien des aides au logement, malgré la défaillance de ces derniers dans lexécution de leurs obligations, préalablement à toute assignation en vue de la résiliation de plein droit du bail dans le cadre de la procédure évoquée lors de lexamen de larticle précédent. Ces procédures de prévention existent déjà dans les faits, mais sur un plan administratif. Lobjectif du projet de loi est dassurer leur articulation avec les procédures judiciaires. La coordination ainsi proposée par le Gouvernement est tout à fait complémentaire de la disposition, déjà évoquée, prévue à larticle 58 du projet de loi et tendant à informer le préfet de lassignation, afin de lui permettre dinformer le juge sur la capacité du locataire à bénéficier des différentes aides au logement et à apurer sa dette locative. Le paragraphe I prévoit lobligation pour les organismes dHLM de saisir la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de lhabitat (SDAPL), pour les logements conventionnés dont les locataires bénéficient de lAPL, préalablement à toute assignation en vue de la résiliation du bail, et impose un délai de quatre mois entre la saisine de cette commission et lassignation. Le paragraphe II prévoit la même obligation pour les sociétés déconomie mixte détenant des logements conventionnés, visées à larticle L. 353-19 du code de la construction et de lhabitation. Le paragraphe III tend à instituer un dispositif similaire pour les logements des organismes HLM non conventionnés dont le locataire bénéficie de lallocation de logement familiale ou de lallocation de logement sociale. On observera avant toute chose, pour bien saisir la construction du dispositif de cet article, que cest le cumul de deux conditions, lune relative au logement, le conventionnement, lautre relative au statut du bailleur, qui détermine les règles applicables. Le paragraphe I prévoit que, pour la mise en jeu des clauses de résiliation de plein droit pour défaut de paiement du loyer ou des charges afférentes aux baux conclus par les locataires occupant des logements conventionnés et bénéficiant de lAPL, les bailleurs sociaux devront nécessairement saisir la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) préalablement à toute assignation et attendre lexpiration dun délai de quatre mois entre la saisine de cette section et lassignation. Il ne concerne que les seuls organismes dHLM. En effet, si la notion dorganisme bailleur pourrait, a priori, viser tant les organismes dHLM que les autres bailleurs, privés ou publics, détenant des logements conventionnés, le rappel tant de lintitulé de la section au sein de laquelle a lieu linsertion, « Dispositions particulières applicables à certains logements conventionnés », que du texte de larticle L. 353-14 qui précise que les dispositions de cette section sont applicables aux logements conventionnés appartenant aux organismes dHLM mentionnés à larticle L. 411-2 ainsi quà ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par ces mêmes organismes, permet de bien cerner le champ dapplication du dispositif prévu. Ainsi, les organismes concernés par la nouvelle procédure seront : les offices publics daménagement et de construction (OPAC) ; les offices publics dHLM (OPHLM) ; les sociétés anonymes dHLM ; les sociétés anonymes coopératives de production dHLM ; les sociétés anonymes de crédit immobilier ; les fondations dHLM. On observera que les autres bailleurs détenant des logements conventionnés ne sont pas concernés. Cette restriction est fondée sur deux éléments. Dune part, le statut des bailleurs sociaux précédemment mentionnés peut entraîner des obligations, qui ne sont pas seulement la contrepartie du conventionnement. Dautre part, et cet argument nest pas le moindre, les difficultés dappréhender les contours et le périmètre exact du logement conventionné, comme la nécessité déviter dimposer une procédure à des petits bailleurs qui ne disposeront ni des moyens ni des relais suffisants pour assurer la prévention et le suivi social nécessaires à la mise en oeuvre de cet article, conduisent à se tenir à lécart de toute solution qui risquerait de pêcher par excès de zèle. Une deuxième question concerne la modification du rôle de la SDAPL. Actuellement, cette commission est chargée, dans le cadre dune procédure purement administrative dont la coordination avec les procédures judiciaires nest pas assurée, de décider du maintien du versement de lAPL lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge, selon les termes de larticle L. 351-14 du code de la construction et de lhabitation. Elle est saisie et rend ses décisions selon les modalités prévues par larticle R. 351-30 du code de la construction et de lhabitation et par la circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992 relative au fonctionnement de la section départementale des aides publiques au logement du conseil départemental de lhabitat. Son intervention se traduit essentiellement par loctroi daides dans le cadre de la mobilisation de dispositifs tels que le FSL ou par des plans dapurement des dettes locatives. Lobjectif du projet de loi est de mettre fin au manque de cohérence que lon constate actuellement, où labsence de coordination entre les processus de rétablissement de la solvabilité du locataire défaillant et les procédures de résiliation judiciaire des baux, qui peuvent être menées de manière parallèle et indépendante, conduit à des décisions de résiliation de bail et dexpulsion avant que la SDAPL se soit prononcée, alors même que le locataire pourrait à nouveau honorer ses engagements. Larticle 59 impose cette nécessaire coordination, qui exige la saisine préalable de la SDAPL avant lengagement de la procédure judiciaire, et apparaît donc comme un élément essentiel du dispositif pour la prévention des expulsions et de lexclusion. La troisième remarque concerne la question de lallongement des délais de procédure. Avec lobligation de saisir la SDAPL, les délais de résiliation des contrats de location vont être accrus pour les bailleurs sociaux, puisque lassignation ne pourra intervenir que dans un délai de quatre mois suivant cette saisine. Ce délai de quatre mois correspond à lestimation du temps de traitement des dossiers dimpayés par la SDAPL. En outre, cette saisine dépend elle-même de la constitution dun « impayé » au sens de larticle R. 351-30 du code de la construction et de lhabitation. Selon cette définition, un impayé est constitué soit lorsque trois termes nets consécutifs sont restés totalement impayés (un terme net désigne le montant de ce que doit verser le locataire déduction faite de lAPL), soit lorsque la dette locative atteint une somme au moins égale à deux fois le montant brut du loyer et des charges. Cet accroissement des délais doit cependant être apprécié à sa juste mesure, même sil faut rappeler que tout accroissement de délai est important pour les organismes dHLM puisque ce secteur retient, dune manière générale, dans ses baux, une définition exigeante du « défaut de paiement » au sens de larticle 24 de la loi de 1989 précitée, calquée sur la notion « dimpayé » au sens du code de la construction et de lhabitation, ainsi que cela a été précisé au rapporteur. En effet, dune part, on peut considérer que ce délai supplémentaire ne sajoutera pas nécessairement à celui de deux mois, institué par larticle 58 du projet de loi, entre la notification de lassignation au préfet et laudience, et que le délai densemble ne sera ainsi pas nécessairement égal à six mois, comme on pourrait a priori le penser à première lecture. Le délai total pourrait sétablir à une durée sensiblement inférieure à six mois dans certains cas. Lhypothèse dune confusion très large du délai de deux mois relatif à lexécution du commandement de payer et du délai de deux mois entre la notification de lassignation au préfet et lassignation, de même que la possibilité dadresser le commandement de payer de manière parallèle à la saisine de la SDAPL, permettent en effet denvisager une modulation et une gestion fine des délais, dès lors que la situation du locataire et les chances daboutir à un accord dans le cadre de la SDAPL seront faibles. De même, aucune perte de délai ne sera enregistrée si la SDAPL parvient à une solution satisfaisante pour envisager lapurement de la dette locative, puisque toute procédure judiciaire deviendra inutile, sauf, naturellement, si le bailleur souhaite obtenir une possibilité de mise en jeu différée de la clause résolutoire, dans le cadre de larticle 24 de la loi de 1989 précitée, parce quil nourrit quelque doute sur les intentions ou la solvabilité réelle du locataire. Par ailleurs, aussi contesté soit-il, cet éventuel accroissement des délais présente lavantage davoir pour contrepartie un renforcement de la solvabilité des locataires, dans lensemble, grâce à une meilleure mobilisation du FSL et des autres dispositifs daide au logement, le cas échéant. On ne saurait alors trop insister sur le fait que ces mesures positives ne joueront pleinement que si le FSL, au sein de chaque département, dispose de moyens financiers accrus pour lexercice de sa mission. Enfin, et cest le principal élément à laune duquel il faut juger de lefficacité des mesures proposées dans le cadre du projet de loi, ce dispositif va dans le sens dune prévention des expulsions et de lexclusion en réduisant les cas qui conduiront à des ruptures de bail dans le secteur du logement social, sans introduire de facteur de complexité puisquil se fonde exclusivement sur des procédures actuelles quil se propose simplement de mieux articuler. La dernière remarque concerne la rédaction du dispositif, qui contient une ambiguïté rédactionnelle quil convient de supprimer. En effet, en précisant que la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) devra être saisie « dès lors que » les conditions de sa saisine seront remplies, la rédaction proposée laisse supposer que cette saisine ne sera pas nécessaire lorsque ces conditions ne seront pas réunies. Or, lobjectif du projet de loi, lorganisation dune prévention systématique, exige des organismes dHLM, pour les logements dont les locataires relèvent de lAPL, un examen préalable de chaque dossier par la SDAPL avant toute assignation pour défaut de paiement du loyer ou des charges. De plus, il est évident que si la saisine préalable de la SDAPL est nécessaire pour procéder à lassignation, les conditions de cette saisine deviennent indirectement et implicitement des conditions préalables à lassignation. La suppression de toute référence aux conditions de saisine de la SDAPL apparaît donc opportune. Cette suppression est en outre dautant plus justifiée, dun point de vue juridique, quil ne faut pas introduire, dune manière implicite, une modification indirecte des conditions de lassignation et des modalités de la mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit devant le juge, ce qui conduirait à créer, à côté des conditions de fond prévues par larticle 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, des conditions de délais au statut juridique incertain. Ainsi, la commission a adopté un amendement du rapporteur de clarification et de cohérence supprimant toute référence aux conditions de saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) (amendement n° 156). Par ailleurs, une modification rédactionnelle doit être opérée pour quil soit bien clair que lobjectif de la saisine de la SDAPL est dassurer le maintien de lAPL, ce qui ninterdit pas, naturellement, à cette commission de suspendre cette aide, si nécessaire, dans des cas qui ne sauraient quêtre exceptionnels. La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à confirmer que la contrepartie de lobligation pour les bailleurs sociaux de saisir la SDAPL, préalablement à toute assignation en résiliation de bail, consistait en une meilleure mobilisation des aides au logement au profit des locataires (amendement n° 157). La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Pierre Cardo tendant à préciser que la commission devrait informer le bailleur, le préfet et le juge sur la situation du bénéficiaire au regard de laide personnalisée au logement (APL), le rapporteur ayant estimé que cet amendement était trop restrictif car il fallait prendre en compte les capacités financières des locataires au-delà de la seule aide personnalisée au logement (APL). Le paragraphe II nappelle pas dobservations complémentaires, puisquil prévoit lapplication des principes précédemment évoqués aux sociétés déconomie mixte détenant des logements conventionnés et dont les locataires bénéficient de lAPL. Il en est de même du paragraphe III qui concerne les logements non conventionnés du secteur locatif social dont les locataires perçoivent les allocations de logement, ALF ou ALS, versées par les organismes dont relèvent les prestations familiales, cest à dire les caisses dallocations familiales pour lessentiel. Il faut rappeler que ces logements sont antérieurs à la création de lAPL en 1977, et que lAPL et les allocations de logement sont exclusives, de manière générale. Les organismes bailleurs visés sont les organismes dHLM précédemment mentionnés. La commission a adopté deux amendements du rapporteur de conséquence de ceux précédemment adoptés (amendements nos 158 et 159), avant de rejeter un amendement de M. Pierre Cardo similaire à celui antérieurement examiné. Puis, la commission a adopté larticle 59 ainsi modifié. Article 60 Versement en tiers-payant de lallocation de logement familiale Cet article prévoit de rendre obligatoire le versement de lallocation de logement familiale en tiers-payant dans le parc social non conventionné. Lobjectif est de diminuer le nombre des situations dimpayés, dès lors que le montant du loyer et des charges locatives acquitté directement par le locataire est réduit au montant net restant effectivement à sa charge après déduction des aides. Il sagit en fait daligner le régime de cette allocation sur celui de lAPL, versée systématiquement en tiers-payant. Actuellement, larticle L. 553-4 du code de la sécurité sociale dispose que lallocation de logement prévue à larticle L. 542-1, lallocation de logement familiale, versée de manière générale à lallocataire qui enbénéficie, ne peut être versée, en tiers-payant, directement au bailleur (ou au prêteur pour les logements en accession à la propriété), que dans deux hypothèses : lallocataire a donné son accord ; le bailleur ou le prêteur en a fait la demande après un incident de paiement. De manière plus précise, les sixième, septième, huitième et neuvième alinéas de larticle L. 553-4 précité permettent au bailleur ou au prêteur de percevoir directement lallocation de logement à caractère familial après accord de lallocataire. Ces modalités de versement ne peuvent être ensuite modifiées quavec laccord de ce dernier. Le dixième alinéa prévoit que lallocation de logement peut être versée dans les mêmes conditions, en tiers-payant, sans laccord de lallocataire, dès lors quune défaillance a été enregistrée dans le paiement du loyer (ou dans le remboursement des emprunts pour un logement en accession à la propriété). Cette procédure est conçue comme une sanction, puisque le bénéficiaire de lallocation est seulement invité à présenter ses observations. Dans le cadre du paragraphe I, le Gouvernement propose un dispositif à la fois plus contraignant et plus complet, même si le principe de base, selon lequel lallocation de logement familiale est versée à l'allocataire, est clairement maintenu. Le principe de linstauration systématique du tiers-payant est en effet institué pour le parc HLM. Sagissant des locataires, le troisième alinéa (1°) prévoit que lallocation de logement familiale sera, de plein droit, versée aux organismes HLM, dès lors que le logement relève dun patrimoine dau moins dix logements, cest à dire dune personne, dun organisme ou dune collectivité publique détenant plus de dix logements donnés à bail. Ce nombre correspond au seuil jugé pertinent pour que la formule présente quelque intérêt. Les logements concernés sont les logements non conventionnés, puisque les logements conventionnés donnent droit à versement de lAPL, et non de lallocation de logement, et que les deux allocations sont, dune manière générale, exclusives lune de lautre. Ces logements sont antérieurs à la réforme ayant créé lAPL en 1977, pour lessentiel. Les organismes HLM visés sont précisément définis par référence à larticle L. 411-2 du code de la construction et de lhabitation. Il sagit : des offices publics daménagement et de construction (OPAC) ; des offices publics dHLM (OPHLM) ; des sociétés anonymes dHLM ; des sociétés anonymes coopératives de production dHLM ; des sociétés anonymes de crédit immobilier ; des fondations dHLM. Le quatrième alinéa (2°) et le cinquième alinéa (3°) reprennent, dans le cadre dune nouvelle rédaction, plus ramassée, les dispositions existantes selon lesquelles le versement de lallocation de logement en tiers-payant intervient soit après accord de lallocataire, soit, après sa défaillance, à la demande de son créancier, bailleur ou prêteur. Ces dispositions ne trouveront naturellement plus à sappliquer pour les logements locatifs HLM, et concerneront les bailleurs privés. Le sixième alinéa introduit, par coordination, une disposition selon laquelle le bailleur ou le prêteur doivent déduire lallocation de logement des loyers et dépenses accessoires de logement ou des charges de remboursement qui leur sont dus. Il pose également le principe de linformation du locataire sur la déduction opérée. Cette dernière précision présente trois avantages. Dune part, elle tend à informer le locataire ou laccédant à la propriété du coût réel de son logement. Dautre part, elle lui permet de mieux anticiper les variations de charges nettes à payer lorsque laide dont il bénéficie est susceptible de diminuer. Enfin, elle le conduit à mieux appréhender les données relatives à un éventuel changement de logement. Le paragraphe II tend à modifier, par coordination, larticle L. 835-2 du code de la sécurité sociale qui précise la portée du principe selon lequel « la créance du bénéficiaire de lallocation de logement est incessible et insaisissable ». Les limites de ce principe, qui trouvent à sappliquer en cas de tiers-payant, doivent en effet être modifiées, en conséquence des dispositions du paragraphe I. La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur rectifiant un décompte dalinéas (amendement n° 160). Puis, la commission a adopté larticle 60 ainsi modifié. La commission a examiné en discussion commune deux amendements relatifs aux décisions dexpulsion, lun de M. Patrick Devedjian, lautre de Mme Janine Jambu. La commission a dabord rejeté lamendement de M. Patrick Devedjian prévoyant la suppression de tout délai pour lexpulsion des squatters, et précisant que les squatters ne pourraient en aucun cas bénéficier de la « trêve hivernale », le rapporteur ayant indiqué quil nétait pas opportun de supprimer systématiquement tout délai. Elle a ensuite rejeté lamendement de Mme Janine Jambu prévoyant que lexpulsion dun occupant de bonne foi ne pourrait avoir lieu sans que le préfet lui ait préalablement proposé un relogement correspondant à ses besoins, le rapporteur ayant rappelé que léquilibre et la logique du texte tendaient à prévenir les expulsions de personnes de bonne foi. Article 61 Information du préfet sur les décisions dexpulsion et les délais accordés pour leur exécution Cet article tend à modifier les conditions dans lesquelles le préfet est informé par le juge des décisions juridictionnelles relatives à des expulsions, de manière à assurer la prise en compte de la demande de relogement des occupants dans le cadre du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Il faut en effet rappeler que ce plan doit accorder une priorité aux personnes et aux familles sans aucun logement ou menacées dexpulsion sans relogement, entre autres, conformément au deuxième alinéa de larticle 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dans la rédaction actuelle de cet article comme dans celle prévue par larticle 17 du présent projet de loi. Larticle 61 est constitué de deux paragraphes distincts, mais dont lobjet est identique. · Sagissant du paragraphe I, les deuxième et troisième alinéas (1°) prévoient que le juge qui ordonne lexpulsion ou qui statue sur une demande de délais en application des articles L. 613-1 et L. 613-2 ducode de la construction et de lhabitation (« délais de grâce »), avant la délivrance du commandement davoir à libérer les locaux, peut, même doffice, décider la transmission de lordonnance ou du jugement au préfet afin dassurer la prise en compte de la demande de relogement de loccupant dans le cadre du PDALPD. Le troisième alinéa (2°) renforce lobligation pour lhuissier de justice dinformer le préfet de la délivrance du commandement davoir à libérer les locaux, dans le but également dassurer la prise en compte de la demande de relogement de loccupant dans le cadre du PDALPD, en prévoyant que le délai entre la délivrance de ce commandement et la date limite de libération volontaire du local affecté à lhabitation principale est suspendu tant que cette notification na pas eu lieu. · Comme il tend simplement à insérer au sein du code de la construction et de lhabitation, dans le cadre dune nouvelle rédaction de larticle L. 61321, une disposition identique à celle que le troisième alinéa du paragraphe I prévoit dinclure dans le cadre de larticle 62 de la loi n° 91650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution, le paragraphe II nappellerait pas de commentaire particulier sil ne prévoyait corrélativement la suppression de lobligation pour le juge de lexécution dinformer le préfet des « délais de grâce » quil accorde pour lexécution dune décision dexpulsion. Cette suppression représente en effet une importante modification de fond, le systématique devenant facultatif. Elle est présentée comme la contrepartie de lextension des possibilités de transmission au préfet des décisions de justice précédemment évoquée. En outre, il faut relever quil nest guère de bonne méthode, de manière générale, dinviter le législateur à se répéter en prévoyant dinsérer dans deux corps de loi différents une même disposition sans préciser quel est le dispositif principal et quel est le texte « suiveur ». Sagissant du cas particulier cependant, on ne saurait blâmer les rédacteurs du projet de loi, qui ont souhaité rendre claire, lisible et accessible une législation malencontreusement répartie sur deux codes différents et dont le regroupement ne saurait plus, à regret, être envisagé à ce stade de la procédure délaboration de la loi et dans lurgence des délais imposés à lAssemblée nationale. Avant dexaminer le détail de ces dispositions, il faut rappeler quelles concernent, dune manière générale, toutes les expulsions ordonnées par décision de justice, quel quen soit le motif et quelle que soit lorigine de loccupation du local, avec titre ou sans titre (les « squatters » notamment). Toutefois, il faut observer que les choses sont plus complexes, certaines dispositions sappliquant ainsi aux seuls locaux affectés à lhabitation principale, dautres concernant non seulement ces locaux mais également les autres immeubles à usage dhabitation ou les immeubles à usage professionnel. Le droit existant en matière dexécution des jugements dexpulsion est fixé par les articles 61 à 66 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 précitée, ainsi que par les articles L. 613-1 à L. 613-4 du code de la construction et de lhabitation. · Les principales dispositions, dont le détail figure sur le schéma ci-joint, concernent les délais dexécution et prévoient que : selon les dispositions de larticle 62 de la loi de 1991, lexpulsion portant sur un local affecté à lhabitation principale ne peut intervenir quà lexpiration dun certain délai après la délivrance dun commandement davoir à quitter les lieux. Ce délai est en principe de deux mois, mais il faut mentionner la possibilité pour le juge de le proroger pour une durée nexcédant pas trois mois, lorsque lexpulsion aurait pour la personne concernée des conséquences dune exceptionnelle dureté, notamment du fait de la période de lannée ou des circonstances atmosphériques. De même, le juge peut réduire ou supprimer ce délai, par décision spéciale et motivée, notamment lorsque les personnes sont entrées dans les locaux par voie de fait (« squatters ») ; conformément aux articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de lhabitation, le juge qui ordonne lexpulsion, le juge des référés ou le juge de lexécution peut accorder des délais renouvelables, appelés « délais de grâce », chaque fois que le relogement des intéressés ne pourra avoir lieu dans des conditions normales (sans que lesdits occupants naient dailleurs à justifier dun titre à lorigine de loccupation, ce qui vise les « squatters »). Leur durée ne peut être inférieure à trois mois ni supérieure à trois ans. Pour la fixation de ces délais, il doit être tenu compte de plusieurs critères dont le principal, implicite cependant, est in fine la bonne foi du locataire : la bonne volonté manifestée par loccupant dans lexécution de ses obligations ; les situations respectives du propriétaire et de loccupant, notamment les éléments tels que lâge, létat de santé, la qualité de sinistré par faits de guerre et la situation de famille ou de fortune de chacun deux ; les circonstances atmosphériques ; les diligences que loccupant justifie avoir faites en vue de son relogement. On observera que ces dispositions sappliquent non seulement aux locaux affectés à lhabitation principale, mais également à tous les autres locaux à usage dhabitation, de manière générale, et aux immeubles à usage professionnel ; Pour mémoire enfin, il faut rappeler lexistence de la « trêve hivernale », dont le juge na pas à connaître et qui doit être respectée par les bailleurs et les huissiers, ainsi que par les préfets lorsque le concours de la force publique est requis. Larticle L. 613-3 du code de la construction et de lhabitation prévoit en effet quil doit être sursis à toute mesure dexpulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusquau 15 mars de lannée suivante, sauf si le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes respectant lunité et les besoins de la famille (disposition non applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait ou « squatters »). Délais en matière dexécution des décisions dexpulsion (Habitation principale)
· Sagissant de linformation du préfet, les règles actuelles sont dabord fixées par le dernier alinéa de larticle 62 de la loi de 1991 précitée, qui prévoit que celui-ci est informé par lhuissier de justice de toute délivrance dun commandement davoir à libérer les locaux, afin de pouvoir prendre en compte la demande de relogement de loccupant dans le cadre du PDALPD précité. Ces règles relèvent également de larticle L. 613-2-1 du code de la construction et de lhabitation, qui dispose que toute décision accordant des délais sur le fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de lhabitation doit être notifiée au représentant de lÉtat dans le même but. Les décisions en cause, accordant des « délais de grâce », sont soit les décisions prises par le juge qui ordonne lexpulsion, ordonnance du juge des référés ou jugement du juge du fond, tribunal dinstance ou tribunal de grande instance, selon le cas, soit les ordonnances du juge des référés, qui peut être saisi entre le jugement dexpulsion et la délivrance du commandement davoir à libérer les locaux, conformément à larticle 510 du nouveau code de procédure civile, soit, enfin, les décisions du juge de lexécution, qui intervient, selon ce même article, postérieurement à la délivrance du commandement. Dans la rédaction actuelle, la transmission de ces décisions est obligatoire (naturellement, ces dispositions ne sappliquent en pratique quaux seules décisions relatives aux habitations principales, même si une rédaction un peu rapide pourrait laisser penser à un lecteur trop véloce que la décision accordant des « délais de grâce » pour une résidence secondaire, voire un local professionnel, relève aussi de cette transmission pour une prise en compte de la demande de relogement dans le cadre du PDALPD). On observera donc que les décisions relatives aux délais dexécution postérieures au commandement davoir à libérer les locaux prévu à larticle 62 de la loi de 1991 précitée, ne relèvent pas de lobligation de transmission au préfet. Prévoir une telle disposition serait en effet peu utile dès lors que le préfet est informé de la délivrance de ce commandement. On relèvera enfin, par ailleurs, quil est paradoxal que les décisions ordonnant lexpulsion ne soient pas transmises, alors que cette opération permettrait dintervenir le plus en amont possible. La non transmission des décisions « de base » ordonnant les expulsions constitue la principale faille du dispositif actuel. Lobjectif du projet de loi est de remédier à cette lacune. B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT · la modification des modalités dinformation du préfet sur les décisions de justice relatives aux expulsions Les principes qui ont inspiré la révision des modalités dinformation du préfet sur lexécution des décisions dexpulsion sont au nombre de trois : la transmission ne devrait plus concerner les seules décisions accordant des « délais de grâce », puisquelle doit être étendue aux décisions ordonnant lexpulsion, quil sagisse des jugements du juge du fond ou des ordonnances du juge des référés ; elle nest plus une obligation, mais une faculté laissée à lappréciation du juge, qui peut décider, même doffice, sans y avoir été invité par lune des parties, de demander au greffe de transmettre ou de ne pas transmettre ; elle ne concerne plus que les décisions prises avant la délivrance du commandement davoir à quitter les locaux, cest à dire celles qui sont prises soit par le juge ordonnant lexpulsion, soit par le juge des référés. Les décisions du juge de lexécution accordant des « délais de grâce » sont exclues du dispositif, puisque larticle 510 du nouveau code de procédure civile précise que le juge de lexécution nest compétent pour accorder des délais de grâce que postérieurement à la délivrance dun commandement. De manière synthétique, les décisions dont la transmission sera possible seront les décisions ordonnant les expulsions, ainsi que les décisions accordant des délais de grâce qui ne seront pas rendues par le juge de lexécution. Les modifications proposées appellent trois observations : le glissement vers lamont de lensemble du dispositif relatif aux décisions transmises est sensible, et appréciable car il va dans le sens dune meilleure prévention des expulsions ainsi que dune gestion plus humaine des choses en permettant de réduire la durée de ces périodes intermédiaires si difficiles pour les personnes concernées ; la suppression de la transmission des décisions du juge de lexécution ne savère pas préjudiciable aux intérêts des locataires défaillants. A ce stade de la procédure en effet, dès lors que le préfet est informé de la délivrance du commandement davoir à libérer les locaux, cest aux services sociaux compétents quil appartient de gérer directement le relogement des personnes concernées ainsi que de sinformer directement auprès delles et des associations qui leur viennent en aide, le cas échéant, des éventuelles décisions du juge de lexécution ; la substitution dune faculté de transmission à lactuelle obligation de transmission nest pas le résultat de la seule volonté de ne pas accroître le volume des échanges de courrier entre les greffes et les préfectures, mais se fonde sur trois éléments probants. Dune part, toutes les décisions autorisant lexpulsion dun local ou accordant des délais sur le fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de lhabitation ne concernent pas que des locaux à usage dhabitation principale, dune manière générale. Un premier tri simpose donc au niveau des juridictions. Dautre part, il importe de conserver un élément essentiel de léquilibre du régime actuel, celui selon lequel seuls des dossiers relatifs à des locataires de bonne foi sont transmis (les cas de mauvaise foi ne donnant pas lieu, en principe, à loctroi des « délais de grâce »). Dès lors que lon souhaite pour les raisons évoquées plus haut une transmission des décisions ordonnant les expulsions, un second tri, que seul le juge, qui connaît lensemble des éléments, est en mesure deffectuer, est nécessaire. Par ailleurs, il faut rappeler que, dans le cadre de larticle 58 du projet de loi, le préfet sera informé de lensemble des assignations pour quil fasse établir un document sur la possibilité de solvabiliser le locataire défaillant grâce aux aides au logement. Cette disposition permettra une détection très en amont des cas difficiles ainsi quune éventuelle intervention de la préfecture auprès du greffe pour attirer lattention du juge, de manière informelle, sur ces cas. Le travail des greffes devrait en être facilité. Enfin, il ne faut pas noyer les services des préfectures par la masse des informations transmises. On observera enfin que cette disposition était prévue dans le cadre du 1° du paragraphe III de larticle 26 du projet de loi (n° 3390) dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, déposé en 1997. · le renforcement de lobligation dinformation du préfet par lhuissier de justice Actuellement, le dernier alinéa de larticle 62 de la loi de 1991 précitée prévoit que lhuissier de justice qui délivre le commandement davoir à libérer les locaux doit informer le préfet, sans délai, afin de permettre la prise en compte de la demande de relogement des personnes susceptibles dexpulsion dans le cadre du PDALPD. Cette obligation nest cependant assortie daucune mesure incitative. Or, cette lacune est susceptible de créer un préjudice au locataire défaillant, dont la demande de relogement ne sera pas connue du préfet. Aussi, afin de rendre effective cette obligation, le Gouvernement propose-t-il de suspendre le délai dont dispose loccupant dun local affecté à lhabitation principale pour exécuter le commandement davoir à libérer les locaux, fixé à deux mois de manière générale, et dallonger ainsi dautant le délai dans lequel il pourra être procédé à lexpulsion, tant que la notification au préfet na pas eu lieu. Le délai commencera à courir à compter de la transmission. On observera également que cette disposition était prévue dans le cadre du 1° du paragraphe III de larticle 26 du projet de loi (n° 3390) dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, présenté en 1997. La commission a rejeté un amendement de Mme Janine Jambu conditionnant lentrée en vigueur de la décision dexpulsion à une offre de relogement de loccupant dans le cadre du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. Elle a ensuite rejeté un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant quaucune expulsion ne pourrait intervenir tant que le juge de lexécution ne se serait pas prononcé sur une demande de délai, après que le rapporteur eut rappelé que lobjectif du projet de loi était de limiter les procédures dexpulsion aux personnes de mauvaise foi. La commission a adopté larticle 61 sans modification. Article additionnel après larticle 61 Saisine directe du juge de lexécution par les justiciables en cas de décision dexpulsion Le décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996 a supprimé la possibilité pour les justiciables de saisir directement le juge de lexécution et a institué lobligation de passer par un huissier de justice, la demande dinstance devant être formée par assignation, conformément à la nouvelle rédaction de larticle 19 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles dexécution pour lapplication de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution. Cette mesure a été justifiée par la nécessité de ne pas encombrer les juridictions et de ne pas favoriser les recours abusifs ou dilatoires. Cependant, sagissant de lexécution de décisions dexpulsion, jugements ou ordonnances, qui sont in fine relatives à lexercice dun droit fondamental pour le locataire défaillant, le droit au logement, et concernent souvent des personnes impécunieuses pour lesquelles les frais dhuissier représentent une somme élevée, il convient de prévoir, dune manière générale et indépendamment du projet de loi envisagé sur la réforme de laide juridictionnelle, un rétablissement de la faculté de saisine directe du juge de lexécution. Cette mesure est dautant plus justifiée que la procédure devant le juge de lexécution a été conçue, dès lorigine, de manière simple, le ministère dun avocat nétant pas obligatoire. Le législateur ne pouvant malheureusement intervenir directement sur un domaine dont le caractère réglementaire est aussi patent, dun point de vue matériel comme dun point de vue formel, il convient alors de prévoir un décret en Conseil dÉtat pour fixer les modalités selon lesquelles le juge de lexécution pourra être saisi sans le concours dun officier ministériel. Tel est lobjet de lamendement adopté par la commission sur proposition du rapporteur (amendement n° 161). Article 62 Conditions doctroi du concours de la force publique en cas dexpulsion Cet article tend à rendre plus exigeantes les conditions dans lesquelles le préfet peut accorder le concours de la force publique pour lexécution dune décision dexpulsion, en instituant lobligation de sassurer préalablement quune offre dhébergement est proposée aux personnes concernées. On observera à titre préliminaire quil propose de créer une section spécifique au sein du chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la construction et de lhabitation et dintituler celle-ci « Dispositions diverses », dans le cadre dune rédaction empreinte de discrétion qui, certes, ne laisse pas nécessairement supposer que cette subdivision fait suite à la section I que le projet de loi propose de dénommer « Sursis à lexécution des décisions dexpulsion », mais qui confirme que lobjectif de la condition supplémentaire à lintervention de la force publique nest pas de fournir unmotif supplémentaire au report dune décision dexpulsion. Lintention profonde des rédacteurs du projet de loi nest en effet ni de faciliter ni dinterdire les expulsions, mais de rendre moins dramatiques les conditions dans lesquelles la force publique est conduite à intervenir. On relèvera également le champ très large de cet article qui concerne toutes les décisions dexpulsion, quelle que soit lorigine de loccupation, avec ou sans titre (« squatters », notamment). Pour bien mesurer la portée du dispositif proposé par le Gouvernement, il faut dabord rappeler que les ordonnances ou les jugements dexpulsion ne conduisent pas nécessairement à lintervention de la force publique. Celle-ci ne représente en effet quune seule des trois hypothèses envisageables. La première hypothèse est la plus simple : le locataire défaillant (ou loccupant) quitte de son propre gré le logement quil occupe avant lexpiration des délais qui lui ont été accordés, notamment de ceux prévus pour lexécution du commandement davoir à quitter les locaux. Lhuissier de justice nintervient donc que pour la délivrance du commandement, quand la libération des lieux na pas eu lieu auparavant. Ces départs, souvent discrets, sont parfois appelés départs « à la cloche de bois »... Il ny a pas de difficulté dexécution. Dans la deuxième hypothèse, la difficulté dexécution exige le concours de lhuissier de justice, officier ministériel, seul habilité à procéder à lexécution forcée des décisions de justice en application de larticle 18 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution, et responsable de la conduite des opérations dexécution conformément à larticle 19 de cette même loi. Sous réserve des règles fort connues de la « trêve hivernale », prévues par larticle L. 613-3 du code de la construction et de lhabitation, qui exigent quil soit sursis à toute mesure dexpulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusquau 15 mars de lannée suivante lorsque le relogement des intéressés nest pas assuré « dans des conditions suffisantes respectant lunité et les besoins de la famille » (règles non applicables aux « squatters », occupants entrés dans les locaux par voie de fait), et sous réserve également des dispositions de larticle 28 de la loi de 1991 précitée, qui prévoient quaucune mesure dexécution ne peut ni être effectuée un dimanche ou un jour férié, sauf nécessité et autorisation spéciale du juge, ni être commencée avant six heures et après vingt-et-une heure, lhuissier peut procéder à lexpulsion. Cette procédure nappelle pas dobservation, si ce nest que les modalités de lintervention de lhuissier doivent être précisées, comme cela sera évoqué ultérieurement (voir infra après larticle 62). La troisième hypothèse, celle du concours de la force publique, intervient principalement en cas de difficulté sérieuse risquant dentraîner des troubles à lordre public. Dune manière générale, larticle 17 de la loi de 1991 précitée permet en effet à lhuissier de requérir cette assistance et larticle 16 de cette même loi précise que lÉtat est tenu de prêter son concours à lexécution des jugements et autres titres exécutoires, et quun refus de sa part ouvre droit à réparation. Cette dernière disposition entérine une jurisprudence consacrée par larrêt Couitéas du Conseil dÉtat en date du 30 novembre 1923, fondée sur le principe de légalité face aux charges publiques. Ainsi, le recours à la force publique nest pas la première hypothèse en matière de libération des logements occupés. Les informations communiquées au rapporteur montrent même clairement quil sagit dun phénomène exceptionnel, et quil convient, en outre, de distinguer les concours effectifs des concours accordés, les premiers étant trois fois moins nombreux que les seconds. Pour expliquer cet écart, on peut avancer, dans certains cas, leffet dissuasif de la simple perspective dune intervention de la force publique... Mais il sagit également, dans dautres cas et dans une proportion indéterminée, des suspensions intervenant pour des motifs sociaux. Dune manière plus précise, pour lannée 1996, les 45 216 commandements davoir à libérer les locaux adressés pour des locaux à usage dhabitation, ont donné lieu à 31 877 demandes de concours de la force publique. Laccord a été donné pour 14 087 cas, mais le nombre dinterventions effectives sest limité à 4 967. Ce chiffre est à rapprocher des quelque cent mille décisions dexpulsion annuelles. La force publique nintervient ainsi que dans quelque 5 % des cas. Pour compléter ce tableau, il convient de préciser que le nombre des demandes dindemnisation sest élevé à 12 163, pour les recours gracieux. Par la suite, 10 532 règlements sont intervenus à lamiable. Le nombre des recours contentieux communiqués sest établi à 1 087. On notera enfin que le nombre des jugements notifiés, qui sont intervenus à lissue des délais de procédure, sest élevé à 1 114. Le montant des indemnités versées sest établi à 314,59 millions de francs, à rapporter à 28,18 millions de francs en 1982 et 135,86 millions de francs en 1990. Évaluer la mesure proposée par le Gouvernement conduit à préciser, dune part, ses éventuels effets sur les possibilités effectives de recours à la force publique et, dautre part, ses conséquences pour les personnes expulsées. La réponse à ces questions montre que le dispositif proposé par le Gouvernement repose sur un équilibre satisfaisant car : · la mesure proposée nest pas de nature à empêcher le recours à la force publique La première question de fond est celle de lobjectif de la création de lobligation pour le préfet de sassurer quune offre dhébergement est proposée aux personnes expulsées. Il doit être clair que le but recherché nest pas de limiter les possibilités de recours à la force publique en créant un motif supplémentaire de refus de concours, mais de garantir une certaine humanité dans les opérations dexpulsion et déviter que les personnes concernées ne se trouvent « à la rue », avec toutes les conséquences que cela peut avoir, notamment pour les familles. De plus, cette obligation ne crée pas pour le préfet une contrainte insurmontable puisque la rédaction du projet de loi ne donne aucune indication sur lorigine de lhébergement, ce qui lui offre toute latitude pour faire appel tant aux personnes privées, notamment aux associations, quaux organismes publics. Sagissant des bailleurs, le dispositif apparaît en outre dautant plus équilibré que le dispositif sur la base duquel les refus de concours de la force publique donnent droit à indemnisation nest pas modifié. Ainsi, comme cela a clairement été précisé au rapporteur, les refus dintervention fondés sur labsence doffre dhébergement donneront droit à indemnisation dans les mêmes conditions que les autres refus. L'impossibilité de satisfaire dans un département à cette obligation législative nouvelle ne saura donc exonérer lÉtat de ses devoirs et du versement des indemnités correspondantes, qui relèvent in fine du principe fondamental de légalité devant les charges publiques, ainsi que la précisé plus haut le rapporteur. · il est préférable, à ce stade de la procédure, de prévoir une offre dhébergement plutôt quune offre de relogement La deuxième question de fond concerne les conditions de vie des personnes expulsées. Le débat porte sur la question suivante : faut-il que le préfet sassure de lexistence dune offre de relogement ou dune offre dhébergement ? A priori, il serait plus respectueux pour la personne de prévoir une offre de relogement, puisque le relogement correspond à une solution définitive alors que lhébergement ne représente quune solution temporaire, moins soucieuse du respect de lunité de la famille, dune durée variable pouvant aller de quelques jours à plusieurs semaines, à lissue de laquelle le problème du logement et de lexercice du droit au logement sera à nouveau posé. La pertinence de ces élément est néanmoins fortement amoindrie si lon prend en compte les considérations suivantes : tout dabord, les résiliations de baux pouvant donner lieu à expulsion ne sont pas seulement fondées sur des défaillances dans le paiement du loyer ou des charges, mais également sur dautres motifs tels que le défaut dassurance contre les risques locatifs, le non respect du principe de lusage paisible des locaux ou le non respect de la destination des lieux loués. Lexpulsion apparaît, en lespèce, comme une sanction résultant de la légèreté, de limpéritie ou de lincapacité du locataire à assumer les contraintes de la vie en habitat collectif, sanction quil convient de préserver malgré sa dureté. Cet argument porte dautant plus quil peut sagir également de sanctionner la volonté de certains de violer la loi en ne respectant pas la destination des immeubles et en implantant, pour des motifs peu avouables, des activités « professionnelles » ou « commerciales » dans un local à usage dhabitation ; par ailleurs, les nouvelles règles, précédemment évoquées dans le cadre de la présentation des articles 58, 59 et 61, destinées à la prévention des expulsions grâce à lintervention très en amont des services sociaux, dès lassignation, et grâce à une information des services de lÉtat sur les décisions de justice, devraient permettre de navoir affaire à ce stade, en matière de résiliation de baux pour défaut de paiement du loyer et des charges, quà des locataires solvables et de mauvaise foi pour lesquels lexpulsion représente une sanction regrettable, mais nécessaire ; enfin, le fait de mentionner dans la loi une offre dhébergement ne signifie pas nécessairement quaucune offre de relogement ne sera proposée à ce stade. Prévoir une offre dhébergement ninterdit pas quune offre de relogement pourra être proposée, au-delà de lobligation légale qui représentera le minimum. Le dispositif proposé par le Gouvernement apparaît donc comme globalement équilibré. Prévoir une offre de relogement semblerait au contraire devoir favoriser les locataires peu respectueux de leurs obligations contractuelles, et entraîner, par ricochet et dans le cadre de lun de ces effets pervers contre lesquels le Législateur doit toujours se garantir, une sélection en amont des risques locatifs par les bailleurs, qui savérerait en fait préjudiciable pour les seuls locataires aux revenus modestes. La commission a examiné un amendement de suppression de larticle présenté par M. Patrick Devedjian. Son auteur a considéré cet article comme inconstitutionnel, lexécutif ne pouvant faire obstacle à lexécution dune décision de justice en vertu du principe de séparation des pouvoirs. Après que le rapporteur se fut déclaré favorable au maintien de cet article, M. Alfred Recours a rappelé que le droit au logement constituait également un objectif fondamental dont il fallait tenir compte dans tout arbitrage entre des principes dordre constitutionnel. M. Patrick Devedjian a précisé que le préfet ne saurait avoir le droit de porter une appréciation sur lexécution dune décision de justice. LEtat est tenu de prêter son concours à lexécution de ses décisions et, en cas de refus de concours, des indemnités sont dues. Il nest pas ainsi possible de prévoir dans la loi quune décision de justice peut ne pas être exécutée. Le rapporteur a insisté sur le fait que le dispositif proposé par le Gouvernement ne tendait pas à exonérer lEtat de ses responsabilités, lesquelles étaient clairement maintenues puisque les dispositions de larticle 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution nétaient pas modifiées. Lobjectif est dimposer au préfet de trouver une solution qui donne à une procédure difficile un caractère plus humain. Mme Véronique Neiertz a rappelé quil ne sagissait pas de faire obstacle à lexécution dune décision de justice mais seulement de prévoir une exécution saccompagnant dune obligation dhébergement. Une telle mesure sinscrit dans le sens général de la lutte contre les exclusions, dans un souci dhumanité. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian prévoyant que le préfet devait saisir, sans délai, le fonds de solidarité pour le logement (FSL), lorsquune expulsion était prononcée. Le rapporteur a fait remarquer que cette disposition nétait pas utile puisque la logique même du texte reposait sur la prévention des expulsions et une intervention du FSL bien en amont. En outre, ladoption de cet amendement supprimerait le dispositif prévu pour larticle L. 613-6 du code de la construction et de lhabitation et prévoyant une offre dhébergement pour les personnes expulsées. Mme Véronique Neiertz a souligné que nombre dexpulsions navaient pas pour origine des loyers impayés et que dans ce cas, la saisine du FSL serait parfaitement inutile. Le rôle du FSL est, en outre, dintervenir très en amont du jugement, dans un contexte de prévention. M. Patrick Devedjian a insisté sur la nécessité de prévoir une nouvelle saisine, au cas où le FSL naurait pas antérieurement retenu le dossier. Il a ajouté que son amendement devait venir en complément et non en substitution du dispositif de larticle L. 613-6 prévu par le projet de loi. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné deux amendements identiques de M. Jean-Michel Marchand et de Mme Janine Jambu, substituant à la notion dhébergement celle de relogement, leurs auteurs ayant insisté sur la nécessité de prévoir des solutions stables assurant le logement pérenne des personnes expulsées. Le rapporteur a rappelé que le texte proposé était équilibré puisquil reposait sur une logique de prévention au lieu de la logique actuelle dordre public. La commission a rejeté ces amendements. Puis, la commission a examiné un amendement de M. Pierre Cardo tendant à préciser que le préfet prévoirait les moyens nécessaires à lhébergement durgence des personnes expulsées. M. Laurent Dominati a indiqué que cet amendement visait à ce que les mesures durgence à prendre ne soient pas à la seule charge du maire. Le rapporteur ayant fait remarquer que le dispositif proposé najouterait pas délément nouveau, la commission a rejeté cet amendement. La commission a adopté larticle 62 sans modification. Article additionnel après larticle 62 Conditions dintervention des huissiers de justice Dans le cadre du paragraphe II de larticle 26 du projet de loi (n° 3390) dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté en 1997, le Gouvernement de lépoque proposait de préciser les conditions dintervention des huissiers de justice à loccasion des opérations dexpulsion, de manière à ce que les expulsions ne puissent avoir lieu en labsence des occupants. Tant larticle 20 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution, qui permet à un huissier de justice, sur justification du titre exécutoire, de pénétrer dans un lieu servant à lhabitation et, le cas échéant, de faire procéder à louverture des portes et des meubles, à lexpiration dun délai de huit jours à compter dun commandement de payer resté sans effet, que larticle 21 de cette même loi de 1991, qui habilite lhuissier chargé de lexécution à pénétrer dans un local en labsence de loccupant ou malgré son opposition, dès lors quil est en présence dun représentant de lautorité municipale (maire, conseiller municipal ou fonctionnaire municipal délégué par le maire à cet effet), dune autorité de police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins majeurs qui ne sont au service ni du créancier ni de lhuissier, donnent lieu à des interprétations larges sur la base desquelles des expulsions sont organisées en labsence de loccupant. Or, ces procédures ressortissent, comme cela a été évoqué lors des débats parlementaires relatifs à la loi de 1991, à la saisie-vente, dont relèvent clairement tant larticle 20 qui concerne le commandement de payer, que, par voie de conséquence, larticle 21 qui lui fait suite dans le corps de la loi. Il sagit à lorigine de sassurer de la capacité des débiteurs à apurer leurs dettes sur le produit de la vente de leurs meubles. Le dispositif du projet de loi précité présenté en 1997 prévoyait ainsi de préciser que les dispositions des articles 20 et 21 ne sappliquaient pas en matière dexpulsion, sauf, sagissant de larticle 21, pour constater une libération volontaire des locaux par la personne susceptible dexpulsion et les occupants. Le projet de loi déposé par le Gouvernement ne propose pas de reprendre cette même disposition, non pour des raisons de fond, mais pour des motifs de forme. En effet, il a été précisé au rapporteur quil était envisagé de régler le problème par voie de circulaire et dans le cadre dun accord passé avec la profession des huissiers de justice, lesquels sont, en tant quofficiers ministériels, investis de charges publiques. Le rapporteur juge toutefois quil appartient, en lespèce, au parlement de marquer clairement sa volonté et quil convient de reprendre le texte proposé lan passé, dans le cadre du présent projet de loi. Cette solution simpose dautant plus que cette rédaction a le mérite davoir été longuement réfléchie et de donner toute satisfaction sur le fond, sagissant des droits de la personne. En outre, elle présente lavantage de permettre aux huissiers de pénétrer dans les locaux afin de vérifier le départ effectif des personnes passibles dexpulsion ; ce qui nest pas négligeable dès lors quil faut prévoir le cas des stratégies de « passivité organisée » consistant à ne donner aucun signe de sa présence à lhuissier pour faire obstacle à lobstruction. Enfin, elle est de nature à compléter utilement tant les dispositions relatives aux modalités dexpulsion prévues à larticle 62 que celles de larticle 63 sur les chartes départementales pour la prévention des expulsions. La commission a examiné deux amendements voisins, lun du rapporteur, lautre de Mme Janine Jambu, tendant à modifier le dispositif de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution, afin de préciser les modalités dintervention des huissiers de justice en matière dexpulsion. Le rapporteur a précisé que ces amendements visaient à prévenir des pratiques préjudiciables tout en reconnaissant à lhuissier de justice la possibilité de pénétrer dans un local en labsence de loccupant pour sassurer de son départ. Mme Janine Jambu a retiré son amendement au profit de celui du rapporteur, qui a été adopté (amendement n° 162). La commission a examiné un amendement de M. Patrick Devedjian tendant à modifier le code de la construction et de lhabitation afin daméliorer le dispositif dindemnisation des propriétaires de logements dont les loyers sont impayés, grâce à une indemnité égale au montant du loyer et des charges locatives. M. Patrick Devedjian a jugé nécessaire la mise en place dun dispositif dindemnisation automatique, rapide et équitable des propriétaires, à qui lEtat impose actuellement, dans les faits, des charges de solidarité, afin de redonner confiance aux bailleurs et daccroître, ainsi, loffre de logement. Le rapporteur, après avoir fait remarquer que la rédaction du dispositif semblait ne pas exclure tout risque denrichissement sans cause, sest déclaré défavorable à lamendement. La commission a rejeté cet amendement Article 63 Institution de chartes pour la prévention des expulsions dans les départements Cet article tend à généraliser à lensemble des départements, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, lexpérience des chartes pour la prévention des expulsions menée dans quelques départements, notamment le Pas-de-Calais. Cette extension avait été envisagée dans le cadre des travaux préparatoires du projet de loi dorientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Il ne sagit donc pas dune idée neuve, mais il convient de la conserver tant lintérêt quelle présente est évident pour la mise en oeuvre du droit au logement. Lobjectif de cette nouvelle obligation est en effet de compléter les dispositions prévues par le projet de loi ainsi que les mesures réglementaires qui seront édictées pour leur mise en oeuvre, par des règles élaborées en commun par les partenaires concernés. La première question est celle des personnes et organismes intéressés par la charte. Le dispositif proposé par le Gouvernement paraît flou en première analyse, puisquil ne donne guère la liste des parties qui prendront part à ce document de nature contractuelle. On observera cependant quil présente lavantage dune souplesse certaine en ne fixant quun objectif final et en laissant à linitiative locale le soin de définir avec exactitude le périmètre des acteurs concernés, au-delà de ceux qui viennent naturellement à lesprit et qui seront nécessairement partenaires, lÉtat, le département, les bailleurs, les huissiers de justice. Sagissant de la deuxième question de fond, la portée du dispositif proposé, il faut dabord rappeler que celui-ci sinsère dans le contexte dune clarification des rôles intervenue au plan national grâce à la Charte pour lamélioration de la prévention des expulsions conclue le 13 mars 1997 entre le ministère du logement et la Chambre nationale des huissiers de justice. Cette charte prévoit dabord, dans son article 1er, que les huissiers de justice remettront, lors de la délivrance dun commandement de payer ou dun commandement davoir à libérer les locaux, une notice explicative indiquant au locataire défaillant ses droits et ses obligations, expliquant les démarches concrètes à entreprendre et donnant toute indication sur lidentification et la domiciliation des organismes et des services sociaux susceptibles de laider ou de lassister. La charte précise également, dans le cadre de ce même article 1er, que les huissiers développeront leur fonction de conseil envers les locataires en difficulté, ainsi quenvers les propriétaires, en les invitant à contacter les services sociaux. Elle indique enfin, et ce nest pas le moindre élément, que les huissiers de justice et lÉtat participeront à lélaboration de chartes départementales de prévention des expulsions avec les partenaires concernés. Sagissant de lÉtat, larticle 2 de la charte rappelle notamment que linformation des personnes en difficulté et la coopération entre ses services et les services sociaux pour permettre la recherche de la solution la mieux adaptée à chaque famille en difficulté, aide ou nouveau logement, relèvent de ses obligations. Lexemple de la charte conclue, en marge du PDALPD, dans le département du Pas-de-Calais le 13 avril 1994, intitulée « Prévenir les expulsions et améliorer larticulation du Fonds de solidarité pour le logement avec les procédures contentieuses et judiciaires », permet de préciser le contenu dune charte départementale. Les signataires ont été le Préfet, au nom de lÉtat, le Président du Conseil général, pour le département, le Président de la Chambre des notaires, le Président de la Chambre départementale des huissiers de justice, le président départemental de la Fédération nationale des agents immobiliers (FNAIM) et celui de lUnion nationale de la propriété immobilière (UNPI). Larticle 1er de la charte départementale fixe les objectifs de ce document : permettre aux personnes et aux ménages en difficulté de connaître le dispositif daide du FSL par une information des administrateurs de biens, des huissiers de justice et des juges ; contribuer avec les administrateurs de biens à la recherche de solutions pour le traitement des impayés ; faciliter la connaissance, par les services sociaux, des personnes et ménages en difficulté de logement pouvant conduire à une expulsion ; mieux tenir informés du déroulement des contentieux, depuis leur origine, le juge et le préfet, chargés respectivement de statuer sur la résiliation du bail et sur la demande de concours de la force publique. Parmi les moyens, on notera sur larticle 3, sagissant des administrateurs de biens et des bailleurs privés, le développement du tiers-payant de laide au logement, ainsi que linformation des locataires de lexistence du FSL et des services sociaux. Ces objectifs et moyens sont tout à fait similaires à ceux poursuivis par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi. La commission a adopté cet article sans modification. Article additionnel après larticle 63 Attribution dun nouveau logement aux locataires qui ne respectent pas lobligation dun usage paisible du logement loué Lors des auditions auxquelles il a procédé et à loccasion des consultations dont il a pu bénéficier, le rapporteur a été saisi de la question dun éventuel dispositif organisant un relogement « doffice » des personnes qui sinsèrent mal dans leur environnement et se rendent insupportables à leur voisinage par des actes divers relevant au mieux dun grave manque de savoir vivre incompatible avec les contraintes de la vie dans un habitat collectif, de ce que lon appelle les « incivilités urbaines », mais également de la législation pénale. On ne saurait retenir une solution trop autoritaire, tant le respect du principe du choix de lhabitat est important. Cependant, il incombe au législateur de réagir face à une situation génératrice dun sentiment dexclusion pour les personnes qui pâtissent de ces troubles de voisinage, graves et répétés, sentiment dautant plus fort quil saccompagne de limpression dêtre captif dun immeuble, dun quartier ou, plus généralement, dun système considéré comme injuste. On ne peut, en effet, rester indifférent face à ces situations de détresse, alors que des mesures simples permettent denvisager une réinsertion de ces personnes dans la vie civile et sociale, dès lors que les responsables des troubles seront partis. Aussi, lidée de faciliter le relogement dans un milieu nouveau peut être retenue, car certaines expériences de déplacements et « déchanges » de « familles à problèmes » menées par les maires en collaboration avec les bailleurs et les travailleurs sociaux ont donné des résultats intéressants. Le simple départ de quelques individus peut en effet rétablir lharmonie dans un immeuble. Larrivée, sans passé ni passif, des personnes relogées dans un milieu nouveau leur permet de saisir une deuxième chance, ce qui nest pas peu appréciable, pour sinsérer normalement dans la vie collective. De plus, en prévoyant la résiliation du bail en cas de non respect du principe de lusage paisible prévu au troisième alinéa b) de larticle 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ou en naccordant pas, le cas échéant, le maintien dans les lieux lorsque la condition de jouissance paisible prévue en application de larticle 4 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 nest pas respectée, les dispositions actuelles de la législation sur les baux dhabitation ne donnent au bailleur que le choix dune procédure brusque, longue et difficile, ne serait-ce que par limportance du travail de recueil des éléments probants à effectuer. En outre, il faut rappeler la nécessité dinstruire un nouveau dossier de demande de logement pour les personnes concernées par la rupture du bail. Ainsi, dans le cadre dun dispositif largement calqué sur celui de larticle L. 442-4 du code de la construction et de lhabitation, qui prévoit quun nouveau logement peut être attribué au locataire en cas de sous-occupation dun logement HLM, est-il possible de prévoir quun nouveau logement pourra être également attribué au locataire qui ne respecte pas lobligation dun usage paisible de la chose louée. En contrepartie, aucune instance ne saurait naturellement être engagée par le bailleur en vue de la résiliation du bail, dès lors que le transfert dun logement à lautre aura eu lieu. La commission a examiné en discussion commune deux amen-dements lun du rapporteur, lautre de M. Patrick Devedjian, visant à attribuer un nouveau logement HLM aux locataires de logements HLM qui ne respectent pas lobligation dun usage paisible du logement loué. Le rapporteur a fait remarquer que son amendement reposait sur une approche plus nuancée dun problème réel soulevé par les organismes bailleurs sagissant des troubles de voisinage. La commission a adopté lamendement du rapporteur (amendement n° 163), lamendement de M. Patrick Devedjian devenant sans objet. La commission a examiné un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch tendant à modifier les conditions dans lesquelles le congé pour vente prévu à larticle 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ne peut être donné à certains locataires, sauf à leur proposer un relogement correspondant à leurs besoins et à proximité, en abaissant de 70 ans à 65 ans la condition dâge minimum exigée et en prévoyant daligner la condition de ressources, actuellement fixée à une fois et demie le SMIC, sur celle réglée par le décret prévu pour lapplication du dispositif de sortie de certains logements du cadre de la loi n° 481360 du 1er septembre 1948. Le rapporteur sest déclaré défavorable à cet amendement pour des raisons de forme, estimant que la condition de ressources devait être fixée par référence à la loi de 1986, et non à son décret dapplication, et M. Alain Vidalies a indiqué quil ne lui paraissait pas opportun de faire référence en lespèce à un décret pour fixer le plafond de ressources. Lamendement a été retiré par son auteur, dans la perspective dun réexamen ultérieur par la commission. Article additionnel après larticle 63 Modalités dapplication du congé pour vente. La commission a examiné un amendement présenté par M. Daniel Marcovitch tendant à compléter larticle 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 par deux paragraphes prévoyant, le premier, une expertise immobilière sur le montant des travaux à effectuer pour les immeubles détenus par des personnes morales avant leur vente, et le second, tendant à obliger, le propriétaire à proposer un relogement au locataire dans lincapacité dacquérir le logement à vendre. Le rapporteur sétant prononcé favorablement, la commission a adopté cet amendement (amendement n° 164). La commission a rejeté un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant de proroger dun an les conventions ouvrant actuellement droit à une procédure de congé pour vente, le rapporteur sétant déclaré défavorable à une disposition qui serait appliquée uniformément à tous les locataires quelle que soit leur situation. Elle a également rejeté un amendement du même auteur instituant, dans le cadre du congé pour vente, une condition de relogement dans le secteur HLM pour les logements détenus par les personnes morales et occupés par des ménages remplissant les conditions de ressources pour accéder à ces logements. Section 2 Amélioration des conditions de vie et dhabitat Article 64 Mesures durgence contre le saturnisme Venant renforcer larticle 37 du projet de loi qui a pour objet laccès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies et qui permettra lintégration, dans les plans départementaux, dactions de lutte contre le saturnisme, cet article a plus spécifiquement pour objet de détailler les mesures durgence à prendre en matière de logement, dès quun cas de saturnisme a été dépisté. Lintoxication au plomb, connue depuis très longtemps, est revenue au premier plan de lactualité ces vingt dernières années, suite à la découverte de sa pathologie chez le jeune enfant et de sa gravité (premier décès dun enfant décelé en France en 1985) ainsi quà labaissement constant des niveaux dexposition considérés comme dangereux. Parmi les diverses sources pouvant apporter du plomb à lorganisme, on peut relever lalimentation, lair (notamment en zones urbaines), leau (dont la teneur limite est de 50 microgrammes/litre, aux termes du décret du 3 janvier 1989, mais souvent dépassée en raison de lexistence de réseaux de distribution par canalisations en plomb), les retombées de certaines activités industrielles et enfin la peinture. Selon le rapport de la Commission de Toxicovigilance de juillet 1993, la cause principale du saturnisme infantile réside dans les peintures au plomb. Cette corrélation a été mise en évidence par les résultats de dépistage effectués dans les centres de PMI de Paris qui ont montré que les cas de plombémie (cest-à-dire de taux de plomb dans le sang) supérieure à 150 microgrammes/litre étaient cinq fois plus nombreux chez les enfants vivant dans des logements contaminés que dans lensemble des enfants fréquentant les centres de PMI. La maladie est transmise par les poussières ou les écailles des peintures au plomb dégradées de certains appartements anciens. Elle frappe particulièrement les enfants de deux à trois ans qui peuvent ingérer à cette période de 10 à 40 microgrammes de poussières par jour, et même ingérer des écailles de peinture, qui, en raison de leur goût sucré, sont considérées comme des friandises par les jeunes enfants. Les enquêtes épidémiologiques menées depuis 1993 confirment que le risque de saturnisme est particulièrement élevé chez lenfant de six mois à six ans (mais surtout de deux à trois ans), dune part, parce que cest lâge auquel les enfants procèdent à lexploration de lespace et où ils portent fréquemment leur main à la bouche, mais aussi du fait dune absorption digestive du plomb plus importante chez lenfant (50 % du plomb ingéré sont absorbés au niveau du tube digestif, contre 10 % chez ladulte), alors que lélimination rénale du plomb est réduite à cet âge. En raison de leurs vertus isolantes, les peintures au plomb ont été massivement utilisées, mais leur usage a été réglementé depuis 1913 et formellement interdit depuis 1948 dans lhabitat. Le parc social HLM est donc faiblement concerné par le problème. Les enquêtes épidémiologiques montrent que la maladie apparaît plus particulièrement chez les enfants de milieux socio-économiques défavorisés, vivant en habitat ancien dégradé, généralement surpeuplé. Elle est liée à trois causes cumulatives : la teneur en plomb, le mauvais entretien de lhabitat et le surpeuplement. Dans Paris, les arrondissements les plus touchés seraient dans le nord-est parisien le 10e, le 11e, le 18e, le 19e et le 20e arrondissements. Le saturnisme est une maladie sournoise car les signes cliniques de lintoxication au plomb sont très peu spécifiques (irritabilité, apathie, troubles du sommeil...) et nalertent pas nécessairement les parents dans un contexte de suroccupation de logement. Leur présence indique cependant que lintoxication a déjà eu lieu et que des atteintes irréversibles ont pu se produire chez le jeune enfant. Le niveau dintoxication dangereux a été revu à la baisse ces dernières années, en raison dune meilleure connaissance des effets du plomb, notamment neuro-comportementaux. On estime que lintoxication débute chez lenfant par une plombémie (taux de plomb dans le sang) supérieure à 100 microgrammes/litre. Elle peut être tenue responsable à ce stade de troubles de la croissance et du développement du système nerveux central. Le seuil de 450 microgrammes/litre est le signe dune intoxication sévère nécessitant un traitement chélateur : il sagit dun traitement long et douloureux effectué en milieu hospitalier consistant à injecter un produit qui capte le plomb et lentraîne dans les urines. Au-delà de 750 microgrammes/litre, le danger majeur, parfois mortel, est celui de lencéphalopathie aiguë. Les traitements devront être répétés si lenfant nest pas éloigné de la source dintoxication. Deux ans après la mise en place dun système national de surveillance du saturnisme infantile, le Réseau National de Santé Publique a tiré un premier bilan des informations recueillies. Depuis 1992, 14 216 enfants ont bénéficié dun dépistage du saturnisme dans une vingtaine de départements, dont les trois-quarts en région parisienne. Le pourcentage denfants présentant une plombémie supérieure à 100 microgrammes/litre dépasse 30 % pour atteindre 50 % à Paris. Un tiers des enfants dont la plombémie initiale était supérieure à 100 microgrammes/litre (1 456 enfants) nont cependant pas fait lobjet dun suivi après primo dépistage. Pour 244 enfants, la gravité de lintoxication dépistée a conduit à la mise en oeuvre dune ou plusieurs cures de chélation. Tous ces éléments attestent de la gravité et de limportance croissante du saturnisme infantile et de la nécessité, en plus de mesures sanitaires préventives et curatives, de prendre dans lhabitat toutes les mesures correctrices possibles. Il est indispensable que lenfant, une fois traité, ne retourne pas sintoxiquer dans son logement. Il faut donc procéder aux travaux nécessaires pour éliminer le plomb de lhabitat. Pour lheure, il sagit essentiellement de travaux de remise en état de peinture, le danger dintoxication par leau circulant dans les canalisations en plomb nétant pas actuellement un problème majeur de santé publique, même si à lavenir une remise aux normes des installations et des conduites deau sera nécessaire en raison de ladoption le 22 décembre dernier dune modification de la directive 80-778 CEE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. Depuis 1992, une politique volontariste a été menée aux Etats-Unis, car ils sont confrontés à un sérieux problème de saturnisme infantile. Une enquête menée en 1990 a révélé que sur 77 millions de logements privés, 3,8 millions sont occupés par des jeunes enfants et présentent du plomb accessible (poussières et écailles). 17 % de la population enfantine se situeraient au dessus du seuil de 150 microgrammes/litre qui correspond à des risques neurologiques irréversibles. Alors que le saturnisme infantile a été décelé au cours des années 60, et que linterdiction de la peinture au plomb date de 1977, une loi fédérale adoptée le 28 octobre 1992 met laccent sur le dépistage et le traitement du plomb dans les opérations de réhabilitation. Certaines législations dEtat plus restrictives obligent également les propriétaires, dans certaines conditions, à procéder à des travaux délimination du plomb, en cas de présence excessive de plomb dans lhabitat. Cet article a pour objet, dans le respect du secret médical, dinformer les services préfectoraux de lexistence dun cas de saturnisme, de procéder à lexpertise de limmeuble en cause pour déterminer le risque encouru par ses occupants et de faire exécuter les travaux nécessaires, soit par le propriétaire, soit, en cas de carence de celui-ci, par le préfet, aux frais du propriétaire. Actuellement, pour faire face au problème, deux dispositions du code de la santé publique (larticle 17 et les articles 26 à 32) pourraient être utilisées. Aucune nest cependant adaptée au problème spécifique et urgent que représente le saturnisme. Larticle 17 du code de la santé publique permet au préfet, en cas durgence, cest-à-dire en cas dépidémie ou dun autre danger imminent pour la santé publique, dordonner des travaux de façon immédiate. Lurgence est constatée par arrêté du maire ou, à défaut, par arrêté du préfet (mais cette carence doit être signifiée par le tribunal administratif). Il appartient alors à la collectivité ou à lEtat davancer les fonds nécessaires aux travaux. Cet article 17 qui fait référence au règlement sanitaire départemental (RSD) en application des règles dhygiène est peu ou pas utilisé. Larticle 26 du code de la santé publique permet au préfet, saisi par un rapport motivé du directeur départemental de la santé ou de son représentant concluant à linsalubrité de tout ou partie dune habitation, de demander au Conseil départemental dhygiène (CDH) de formuler un avis sur la réalité et les causes de linsalubrité et sur les mesures propres à y remédier. Lavis du CDH peut conclure soit à la réalité de linsalubrité et à limpossibilité dy remédier (il appartient alors au préfet, dans le délai dun mois, de prononcer linterdiction définitive dhabiter, soit immédiatement, soit après le départ des occupants), soit à la possibilité de remédier à linsalubrité (il appartient alors au préfet de prescrire les mesures appropriées). Lapplication de cet article au problème spécifique du saturnisme serait longue et difficile : la constitution du dossier, la réunion du CDH, larrêté préfectoral, la prescription des travaux et la possibilité de recours des propriétaires nécessiteraient des délais denviron six mois avant toute possibilité dintervention. Par ailleurs, deux difficultés prévisibles ne sont pas envisagées : la mauvaise volonté du propriétaire pour faire les travaux, la situation de la famille pendant la durée des travaux. Les mesures envisagées par le présent article sinsèrent au chapitre IV du livre Ier du code de la santé publique qui traite de la salubrité des immeubles. Les articles L. 26 à L. 32 précédemment étudiés deviennent désormais la section I : « Dispositions générales » de ce chapitre, tandis que larticle 64 en constitue la section II sous le titre : « Mesures durgence contre le saturnisme ». Article 32-1 du code de la santé publique Détermination du risque dintoxication au plomb Cet article décrit la procédure qui conduit du dépistage dun cas de saturnisme infantile par un médecin à la détermination du risque dintoxication au plomb des occupants de limmeuble dans lequel le cas a été diagnostiqué. La même procédure de détermination du risque est également applicable lorsquun risque notoire dintoxication est porté à la connaissance du préfet dune autre manière. Il appartient au médecin qui décèle un cas de saturnisme chez un enfant de prévenir sous pli confidentiel le médecin de la DASS de son département. Les parents ou personnes exerçant lautorité parentale en sont informés, mais leur accord nest pas requis, linformation restant confidentielle. Le médecin de la DASS a lobligation dinformer le préfet de lexistence du cas de saturnisme qui lui a été communiqué. Mais il ne lui révèle pas le nom de lenfant, il linforme seulement de son adresse, ce qui ne posera pas de difficultés pour déterminer le logement incriminé et ce qui permettra de sonder les autres logements de limmeuble, probablement à risque également. Le préfet doit faire procéder, soit par ses services, soit par un opérateur agréé au diagnostic de limmeuble ou de la partie dimmeuble habité ou régulièrement fréquenté par lenfant. Ce diagnostic doit lui permettre de déterminer sil y a ou non risque dintoxication au plomb des occupants. La contamination dun logement ou dun immeuble par le plomb est généralement caractérisée par la teneur en plomb « acido-soluble » des peintures prélevées. Ce plomb « acido-soluble », le seul qui soit toxique, se présente sous une forme susceptible dêtre dissoute par le suc gastrique. Lappareil utilisé pour déterminer la teneur en plomb dun logement, le XK3 (appareil semblable à un détecteur de métaux) permet de mesurer instantanément la quantité de plomb rapportée à la surface du mur. Cette mesure prend en compte lensemble du plomb et non le seul plomb « acido-soluble », mais cela na quun inconvénient limité puisque le plomb présent dans les peintures semble lêtre le plus souvent sous la forme « acido-soluble ». Des niveaux de seuil (niveau sans danger, forme modérée dintoxication, forme grave dintoxication) ont été proposés par le laboratoire dhygiène de la ville de Paris. Ils sont exprimés en microgramme/g pour les peintures et microgrammes/m2 pour les poussières. Le risque dintoxication au plomb nest pas défini par le texte de larticle ; il devrait combiner la teneur en plomb des peintures, mais aussi une évaluation de létat de dégradation des locaux et de leur suroccupation éventuelle. En effet, de nombreux immeubles, notamment parisiens, contiennent encore de la peinture au plomb. Le risque y est cependant inexistant, dès lors quil ny a pas en même temps délabrement du logement et suroccupation des locaux. Lors de lexamen de cet article, la commission a été saisie dun amendement de M. Jean-Pierre Brard, disposant que le préfet fait également procéder à un diagnostic lorsquun risque dintoxication au plomb pour les occupants dun immeuble ou partie dimmeuble est porté à sa connaissance par un maire, un agent public ou un occupant dudit immeuble. Le rapporteur a indiqué que la dernière phrase de larticle du projet était dune portée plus large que lamendement proposé puisquelle ne précise pas les personnes qui informent le préfet. Lamendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint. Article L.32-2 du code de la santé publique Cet article mentionne les mesures à prendre par le préfet, dès lors quun diagnostic dintoxication au plomb sest révélé positif. La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement de simplification rédactionnelle au début de cet article (amendement n° 165). Les premières mesures à prendre sont dordre médical. Le préfet doit informer le médecin de la DASS que limmeuble, ou quune partie de limmeuble, présente ce risque dintoxication. Il appartient alors au médecin de la DASS dinformer toutes les familles de limmeuble ayant des enfants mineurs et de les inciter à adresser leurs enfants en consultation. Cette mesure de prévention est effectivement hautement souhaitable : elle est facile à réaliser (le taux de plombémie est facile à déterminer ; une simple prise de sang suffit) et il y a de fortes chances que limmeuble entier soit dégradé. Le préfet doit ensuite notifier au propriétaire ou au syndicat de copropriétaires son intention de faire exécuter, à leurs frais, les travaux nécessaires à la suppression du risque constaté. Il leur précise la nature des travaux à exécuter après avoir pris lavis de ses services ou de lopérateur qui a réalisé le diagnostic. Trois sortes de procédés de travaux sont actuellement utilisés aux Etats-Unis pour rénover un habitat contaminé au plomb : lélimination de la peinture au plomb par décapage mécanique, thermique ou chimique ; l« encapsulage », qui masque les peintures au plomb par une toile de verre ou du placoplâtre, ce qui les rend inaccessibles ; les travaux sommaires, deffets limités dans le temps, consistant en un grattage des écailles et un nettoyage très poussé des poussières. Il conviendra de bien choisir la nature des travaux à réaliser pour les adapter correctement à limmeuble en cause. Il est donc important que les opérateurs effectuant des diagnostics et conseillant les travaux soient des opérateurs agréés, disposant des compétences techniques nécessaires. Cette obligation est précisée au 4e alinéa de larticle L. 32-4. Dans certains cas dimmeubles véritablement insalubres, lexécution de tels travaux peut sembler inadaptée et inopératoire ; des travaux palliatifs doivent être cependant envisagés pour éviter que lenfant ne continue à se contaminer. Une intervention plus complète avec des travaux définitifs ou éventuellement une démolition de limmeuble sera la seconde étape du traitement de limmeuble lorsque la procédure dinsalubrité aura été déclenchée. Les travaux sont évalués par ladministration à environ 30 000 F par logement. Le marché estimé est relativement faible : 1 000 logements par an environ. Le coût budgétaire global sera de 22,5 millions de francs pour 1998 et de 50 millions de francs pour 1999. Lorsque le préfet a notifié au propriétaire sont intention de réaliser des travaux, ce dernier a alors trois possibilités : soit il souhaite réaliser lui-même les travaux et il doit informer le préfet, dans le délai de dix jours, quil sengage à les exécuter et quil seront réalisés dans le délai dun mois ; soit il conteste la décision du préfet sur la nature des travaux envisagés ; le litige est alors réglé par le tribunal de grande instance, statuant sous la forme du référé ; soit il ne prend aucune de ces deux décisions ; alors le préfet fait exécuter les travaux nécessaires aux frais du propriétaire. Il se substitue donc au propriétaire, en cas de mauvaise volonté ou dabsence de réaction de celui-ci. Dans le cas où les travaux sont contestés par le propriétaire et que le tribunal de grande instance est saisi, le texte de larticle rappelle le principe contradictoire de la procédure judiciaire, ce qui apparaît inutile. Le rapporteur souhaite également préciser que lappel ne sera pas suspensif. Il propose donc dajouter une phrase précisant que la décision du tribunal est, de droit, exécutoire à titre provisoire. Lors de lexamen de cet article, la commission a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement en ce sens (amendement n° 166). La commission a également été saisie dun amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le préfet est habilité à prendre toutes mesures visant à interdire de nouvelles locations dans les immeubles concernés par un risque dintoxication au plomb tant que les travaux nécessaires nont pas été effectués. Le rapporteur, tout en comprenant et partageant les préoccupations de lamendement, a souligné que larticle prévoit des délais extrêmement courts pour lexécution des travaux puisque ceux-ci doivent être terminés un mois après la notification préfectorale. Il ne semble donc pas nécessaire de prévoir une interdiction de relocation pour un délai aussi court. Mme Muguette Jacquaint a rappelé que bien souvent, des propriétaires, que lon peut appeler des « marchands de sommeil », bien quils aient été sommés de réaliser des travaux dans leurs immeubles, les louent à nouveau, dans le même état, en raison du manque de logements disponibles. Il est donc absolument nécessaire que le préfet puisse interdire que des appartements dangereux puissent être loués sans que les travaux aient été effectués. Le rapporteur a alors précisé que larticle, en plus des délais extrêmement courts fixés pour la réalisation des travaux, prévoit quun contrôle de ces travaux sera effectué sous la responsabilité du préfet. Les abus actuels ne seront donc plus possibles. M. Daniel Marcovitch a fait observer que si la location dun tel logement est interdite pendant la durée des travaux, cela pourrait conduire les familles concernées à demander un relogement. M. François Goulard a considéré que lamendement pouvait être intéressant en cas de retard dans lexécution des travaux. Lamendement a été retiré par Mme Muguette Jacquaint. Article L. 32-3 du code de la santé publique Contrôle de lexécution des travaux Cet article précise les modalités du contrôle de la bonne exécution des travaux. Un mois après la notification de sa décision au propriétaire, le préfet procède au contrôle des lieux. Si les travaux nont pas été exécutés, ou sils ont été mal faits et que le risque dintoxication au plomb subsiste, le préfet fait exécuter les travaux, aux frais du propriétaire et procède à nouveau à un contrôle à lissue des travaux. Article L. 32-4 du code de la santé publique Dispositions à prendre en cas de travaux Cet article précise que le préfet prend les mesures nécessaires pour assurer lhébergement provisoire des occupants, si la réalisation des travaux nécessite la libération temporaire des locaux. Cette condition paraît un peu superfétatoire dans la mesure où il est peu probable que ce ne soit pas lensemble de lappartement qui soit dégradé et surpeuplé et quil faille donc traiter. Les travaux nétant pas de gros travaux ne devraient pas être de longue durée : une solution dhébergement et non de relogement est donc suffisante. Lors de lexamen de cet article, la commission a été saisie dun amendement de M. Pierre Cardo, prévoyant que lorsque la réalisation des travaux nécessite la libération temporaire des lieux, le préfet peut également procéder au relogement des occupants. M. François Goulard a expliqué quil fallait en effet éviter de créer des déplacements répétés des familles concernées. Le rapporteur a rappelé que la durée des travaux serait très courte et que le terme « dhébergement provisoire » est mieux adapté que la notion de « relogement » à une telle situation. La commission a rejeté lamendement. Le coût financier des travaux et de lhébergement des occupants est pris en charge par le propriétaire. Ce coût sera cependant à assumer par la puissance publique en cas dinexécution des travaux par le propriétaire. Au total, le budget prévu pour les mesures durgence contre le saturnisme est de 22,5 millions de francs pour 1998. Ce chiffre se décompose de la manière suivante : 330 x 50 000 F = 16,5 millions de francs 300 x 20 000 F = 6 millions de francs Le ministère estime en effet à 330 pour 1998 (220 en région parisienne et 110 en province) le nombre de dossiers pour lesquels le Préfet se substituera au propriétaire et à 300 le nombre de propriétaires réalisant les travaux. Les besoins financiers pour les années à venir seront certainement supérieurs. Le troisième alinéa de cet article précise que lorsque le locataire ou le propriétaire refuse laccès des lieux pour la réalisation du diagnostic ou pour le contrôle des travaux réalisés, il appartient au préfet de saisir le tribunal de grande instance qui, statuant sous forme de référé, fixe les modalités dentrée dans les lieux. Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 167), la commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard disposant quen cas de refus daccès aux locaux opposé aux personnes chargées deffectuer des travaux, le préfet saisit, outre le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République. Après que le rapporteur eut rappelé le contrôle de fin des travaux prévu par le texte du projet, Mme Muguette Jacquaint a retiré cet amendement. Le quatrième alinéa de cet article prévoit que des opérateurs pourront être agréés par le préfet pour les trois opérations suivantes : diagnostic, contrôle, réalisation des travaux. Ces tâches qui sont très techniques demandent une grande rigueur dans lexécution. Les opérateurs doivent en effet préconiser la nature des travaux à réaliser, contrôler les travaux réalisés si les propriétaires les font exécuter ou assurer une maîtrise douvrage déléguée pour le compte de lÉtat. Il faudra donc agréer des opérateurs qui aient déjà une compétence reconnue dans ces différents domaines. Enfin, cest par décret en Conseil dÉtat que seront fixées les conditions dapplication de ces mesures, notamment les normes auxquelles doivent satisfaire les travaux prescrits. Il serait judicieux dy inclure les normes déterminant le risque dintoxication au plomb. La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement en ce sens (amendement n° 168). Article L. 32-5 du code de la santé publique Contrôles en cas de vente ou de relocation La commission a examiné en discussion commune deux amendements introduisant un article L. 32-5, lun de M. Jean-Michel Marchand disposant que tout propriétaire dun logement construit avant 1948 est tenu, avant toute vente ou relocation, de faire procéder à un contrôle relatif à la présence de plomb dans ce logement et, lorsque le logement savère toxique, den informer la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS), le second de M. Jean-Pierre Brard exigeant, pour toute transaction sur un immeuble affecté en tout ou partie à lhabitation et construit avant 1948, un certificat dabsence de risque dexposition au plomb délivré par un opérateur agréé. Mme Muguette Jacquaint a précisé quil sagissait dinstituer une sorte de « contrôle technique » des logements antérieurs à 1948. Le rapporteur a considéré que, au-delà du seul problème du saturnisme, pour ces types de logements, il serait en fait souhaitable dinstaurer un « permis de louer », comme cela existe en Belgique, afin de vérifier que le logement ne comporte pas de risque sanitaire et que les conditions de confort sont décentes. Une réflexion a été engagée sur ce sujet mais na pas encore abouti. M. Jean Le Garrec a approuvé cette proposition et considéré que ladoption des amendements proposés pouvait être une première étape pour la mise en place de ce dispositif. Le rapporteur a alors exprimé sa préférence pour lamendement de M. Jean-Pierre Brard, plus précis. M. Jean-Michel Marchand a retiré son amendement et la commission a adopté lamendement de M. Jean-Pierre Brard (amendement n° 169), ainsi que larticle 64 ainsi modifié. Article 65 Création dune peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil Cet article a pour objet de renforcer la lutte contre les marchands de sommeil. Il institue une peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce en cas dhébergement de personnes dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. Il prévoit également la possibilité de placer sous administration provisoire un établissement dhébergement de ce type lorsque des poursuites sont engagées contre lexploitant. Actuellement, certains hôtels meublés sont exploités dans des conditions qui peuvent tomber sous le coup de larticle 225-14 du code pénal. Celui-ci punit de deux ans demprisonnement et de 500 000 F damende « le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à des conditions de travail ou dhébergement incompatibles avec la dignité humaine ». Parmi les peines complémentaires applicables aux personnes physiques et parmi les peines encourues par les personnes morales pour ce type dinfraction, lune des plus lourdes de conséquences est la fermeture de létablissement. Cette peine nest pas adaptée à la situation très particulière des hôtels meublés. En effet, la sanction de fermeture de létablissement a des répercussions humaines graves pour les personnes défavorisées locataires de ces hôtels meublés. Pour autant, il nest pas possible de fermer les yeux sur lactivité indigne des marchands de sommeil. Lobjectif du texte est donc à la fois de maintenir le parc meublé existant et de lutter contre lactivité des marchands de sommeil. Ce type dhabitat correspond à un besoin, souvent transitoire, de personnes en difficulté. Or on constate que le parc dhôtels meublés est en constante diminution. Daprès les chiffres du recensement de 1990, 52 800 ménages étaient logés en 1990 dans des chambres meublées, des hôtels ou des garnis contre 122 480 en 1982 et 346 000 en 1962. Il est donc essentiel dempêcher une nouvelle diminution du parc existant mais le maintien de ce type dhabitat ne peut être accepté que dans des conditions non attentatoires à la dignité humaine. Une des solutions à envisager est le rachat des hôtels meublés par des organismes HLM ou des organismes agréés. Le rachat des murs et du fonds de commerce est cependant très onéreux pour ces organismes, dautant que certains propriétaires exploitants fixent des prix très élevés à leur fonds de commerce, alors même que celui-ci est exploité dans des conditions attentatoires à la dignité humaine. Seuls dautres marchands de sommeil sont donc candidats au rachat. Pour briser ce cercle vicieux, il est proposé une nouvelle peine complémentaire, celle de la confiscation du fonds de commerce. Une telle peine serait calquée sur celle existant actuellement en matière de condamnation pour proxénétisme. Elle a pour conséquence le transfert à lÉtat de la propriété du fonds confisqué. Ladoption dune telle peine permettrait aux organismes HLM ou autres organismes agréés de racheter ces hôtels meublés, dy effectuer les travaux damélioration nécessaires et de les louer dans des conditions décentes, à un prix raisonnable. Cet article vise à transposer, en les adaptant au cas des marchands de sommeil, les dispositions pénales et de procédure pénale applicables en matière de répression du proxénétisme. Les sections I et II modifient les articles 225-16 et 225-19 du code pénal. Larticle 225-16 définit les peines encourues par les personnes morales ayant soumis une personne à un hébergement incompatible avec la dignité humaine. Ces peines sont actuellement : 1°) lamende (2 500 000 F maximum) et 2°) les peines mentionnées à larticle 131-39 du code pénal (dissolution - interdiction dexercer - placement sous surveillance judiciaire - fermeture définitive - exclusion des marchés publics - interdiction de faire appel public à lépargne - interdiction démettre des chèques - confiscation de la chose qui a servi à commettre linfraction - affichage ou diffusion de la décision prononcée). Il est proposé dajouter à cette liste un 3°) qui serait la confiscation du fonds de commerce. Larticle L. 225-19 du code pénal définit les peines complémentaires applicables aux personnes physiques coupables davoir soumis une personne à un hébergement incompatible avec la dignité humaine. Ces peines sont actuellement : linterdiction de certains droits civils et politiques, laffichage ou la diffusion de la décision prononcée, la fermeture de létablissement, et lexclusion des marchés public. Il est proposé dajouter à cette liste une peine de confiscation du fonds de commerce. La section III modifie larticle 34 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et aux nantissement du fonds de commerce. Cet article expose les conséquences de la confiscation du fonds de commerce utilisé pour la prostitution prononcée par une juridiction répressive. La confiscation du fonds de commerce utilisé pour la prostitution est actuellement prévue par larticle L.225-22 du code pénal. Lobjet de la modification du premier alinéa de larticle 34 de la loi du 17 mars 1909 est dajouter à la référence de larticle L. 225-22, la référence des articles L. 225-16 et L. 225-19 (complétés comme il a été vu ci-dessus). De ce fait, larticle 34 sappliquera désormais aux trois sortes de confiscation du fonds de commerce. Lobjet de cet alinéa ainsi modifié est, dans le cas de la confiscation dun fonds de commerce prononcée par une juridiction répressive, de faire procéder par lEtat à la mise en vente du fonds confisqué dans le délai dun an, sauf prorogation exceptionnelle, après le prononcé du jugement. Le 3e alinéa de larticle 34 de la loi du 17 mars 1909 relatif aux sûretés est également modifié. La référence à larticle 706-37 du code pénal, qui ne concernait que la prostitution, disparaît, et est remplacée par une référence aux infractions visées au premier alinéa, ce qui englobe la confiscation du fonds de commerce pour atteinte à la dignité humaine. La section IV introduit un nouvel article L. 651-10 au titre V du livre VI du code de la construction et de lhabitation. Le titre V traite des sanctions et dispositions diverses du livre VI consacré aux mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement. Le paragraphe I de cet article a pour objet de définir les conditions de placement de lexploitation dun établissement dhébergement sous administration provisoire. Il peut être décidé dans le cadre des poursuites exercées sur le fondement de larticle 225-14 du code pénal, cest-à-dire en cas dhébergement incompatible avec la dignité humaine. Il faut également que la continuation de lexploitation soit contraire aux prescriptions du règlement sanitaire départemental ou soit susceptible de porter atteinte à la dignité humaine ou à la santé publique. Dans ces conditions, le président du tribunal de grande instance ou le magistrat du siège délégué par lui, saisi par lautorité administrative compétente, sur requête du plaignant, peut faire désigner un administrateur provisoire pour toute la durée de la procédure. Celui-ci peut être un organisme intervenant dans le domaine de linsertion par le logement agréé par le préfet dans le cadre de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement. Le paragraphe II de cet article prévoit linformation par le ministère public du propriétaire de limmeuble et du propriétaire du fonds de lengagement des poursuites, de la décision de nommer un administrateur provisoire et de la décision finale de confiscation. Cette dernière décision doit être mentionnée au registre du commerce et des sociétés ainsi quaux registres sur lesquels sont inscrites les sûretés. Un décret en Conseil dEtat déterminera les modalités dapplication de cette information. Lensemble de ce paragraphe est calqué sur larticle 706-37 du code de procédure pénale qui traite des infractions en matière de proxénétisme. Le paragraphe III de cet article est identique à larticle L. 706-38 du code de procédure pénale relatif au proxénétisme. Il prévoit le cas où ne sont pas poursuivies les personnes titulaires de la licence de débit de boissons ou de restaurant et le propriétaire du fonds de commerce dans lequel est exploité un établissement dhébergement portant atteinte à la dignité humaine. Leurs intérêts sont alors protégés par les garanties accordées à la défense dans le cadre des dispositions de procédure pénale. Pour que soient prononcées les peines complémentaires prévues aux articles 225-16 2° et 3° (peines frappant les personnes morales, hormis lamende) et aux articles 225-19 3° et 5° (fermeture de létablissement ou confiscation du fonds de commerce pour les personnes physiques) du code pénal, il faut que les personnes ci-dessus aient été citées à la diligence du ministère public. Elles auront ainsi connaissance des poursuites exercées contre lexploitant indélicat, des peines quil peut encourir, et elles pourront présenter à laudience leurs observations. Elles pourront également interjeter appel de la décision prononçant les peines complémentaires. Cet alinéa a donc pour effet de permettre linformation et la défense du propriétaire du fonds de commerce comme du titulaire de la licence de débit de boissons ou de restaurant. La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 170 cor.). Le paragraphe IV de cet article expose les conséquences de la décision de confiscation du fonds de commerce : transfert à lÉtat de la propriété du fonds confisqué, subrogation de lÉtat dans tous les droits du propriétaire du fonds. La commission a adopté cet article ainsi modifié. Article 66 Clarification du statut des sous-locataires Comme cela a été souligné à plusieurs reprises dans le présent rapport, le mécanisme de la sous-location tend à se développer en raison de la multiplication des logements durgence ou dinsertion qui, le plus souvent, sont loués à un organisme « intermédiaire », qui prend les risques locatifs en lieu et place du bailleur et se charge de sous-louer les logements à des personnes défavorisées. Pourtant, force est de constater que le code de la construction et de lhabitation ignore largement ce phénomène et quune adaptation de son contenu apparaît nécessaire. Cest lobjectif de cet article qui précise sur plusieurs points les dispositions du code, en indiquant clairement celles qui sappliquent directement aux sous-locataires. Si cet effort de clarification est réel sur le plan juridique, il passe toutefois par des mesures dont la rédaction est tout sauf claire. Cet article est en effet rédigé dans le style inimitable du code de la construction et de lhabitation, fait de renvois successifs darticles du code à dautres articles du code, dun autre code ou à dautres lois, qui rend toute compréhension immédiate impossible. En lespèce, on dénombre plus de vingt renvois qui exigent de se reporter à près de soixante-dix articles figurant dans le code de la construction et de lhabitation, dans le code de la sécurité sociale, dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ou même dans la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948. Cet article est donc typique de la prolifération croissante dun droit technicien, voire technocrate, bien éloigné du souci de clarté qui avait animé les rédacteurs du code civil par exemple, et qui réserve la maîtrise des mécanismes juridiques à un petit groupe de spécialistes. Si nul nest censé ignorer la loi, encore faut-il que cette dernière soit accessible à tous et sur ce point, le moins que lon puisse dire, est que le code de la construction et de lhabitation a beaucoup de progrès à faire. Le paragraphe I de cet article propose une nouvelle rédaction de larticle L. 353-20 du code de la construction et de lhabitation. Le premier alinéa de cette nouvelle rédaction, reprend le premier alinéa de larticle L. 353-20. Il indique que les bailleurs autres que les organismes dHLM peuvent louer des logements conventionnés au titre de laide personnalisée au logement (APL) : aux centres communaux daction sociale ; « aux organismes et associations mentionnés au premier alinéa de larticle L. 442-8-1 » à savoir les associations déclarées visant à sous-louer des logements aux personnes déshéritées et les autres organismes ayant la même mission et agréés par lautorité administrative ; « aux associations ou établissements publics mentionnés à larticle L. 442-8-4 », cest-à-dire aux associations déclarées visant au logement temporaire des jeunes et aux établissements publics assurant le logement des étudiants. Le deuxième alinéa assimile les sous-locataires aux locataires « dans les conditions prévues par le présent article ». Le troisième alinéa reprend le deuxième alinéa actuel de larticle L. 353-20 qui dispose que les sous-locataires sont assimilés à des locataires pour le bénéfice de lAPL. Le quatrième alinéa de la rédaction proposée pour larticle L. 353-20 précise que les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 précitée « sont applicables au contrat de sous-location dans les conditions prévues au III de larticle 40 de cette loi. ». Ce paragraphe de larticle 40 de la loi de 1989 concerne les logements conventionnés au titre de lAPL et indique que : les dispositions des articles 8 (règles de cession du contrat de location et relatives à la sous-location), 10 à 12 (réglementation de la durée du contrat de location), 15 (congé donné au locataire), du paragraphe e) de larticle 17 (règles de majoration du loyer en cas de travaux damélioration réalisés par le bailleur) et du premier alinéa de larticle 22 (montant du dépôt de garantie) ne sont pas applicables ; les règles relatives au délai de préavis figurant aux deux derniers alinéas du I de larticle 15 de la loi de 1989 sont applicables lorsque le congé émane du locataire ; les règles de continuation du contrat de location en cas dabandon de domicile par le locataire figurant à larticle 14 de la loi de 1989 sont applicables à la condition que la personne bénéficiant du transfert du contrat remplisse les conditions dattribution des logements concernés. Le paragraphe III de larticle 40 prévoit également un régime particulier pour les logements conventionnés appartenant aux organismes dHLM et aux collectivités locales sils sont gérés par un organisme dHLM. Ne sont pas applicables à ces logements les dispositions : de larticle 16 (recueil des données nécessaires au calcul du montant des loyers) ; des paragraphes a, b, c et d de larticle 17 (libre fixation de certains loyers par les parties, fixation du loyer des logements vacants ou faisant lobjet dun première location, réévaluation du loyer lors du renouvellement du bail, révision du loyer en cours de bail) ; des articles 18 à 20 (possibilité de blocage des loyers dans certaines zones, loyers de référence, commissions départementales de conciliation) ; des cinq premiers alinéas de larticle 23 (charges récupérables). Le cinquième alinéa de la rédaction proposée dispose que certaines dispositions de larticle L. 353-2, relatives aux conventions APL passées entre lÉtat et les bailleurs, sappliquent, en cas de sous-location, directement aux contrats de sous-location et aux sous-locataires. Il sagit des données relatives : à la durée minimale des baux et aux conditions de leur résiliation ou de leur reconduction à la volonté du locataire, au montant maximum des loyers, aux modalités de leur évolution et à la détermination des charges incombant aux locataires, aux obligations des bailleurs par rapport aux organismes liquidant et payant laide personnalisée au logement et au montant de leur contribution au fonds national de lhabitation, aux conditions de révision des obligations des parties et à leur durée. Les autres dispositions mentionnées à larticle L. 353-2 continueront à sappliquer aux contrats de location liant le bailleur à lorganisme « intermédiaire ». Il sagit notamment de celles qui ont trait aux travaux damélioration incombant aux bailleurs, aux caractéristiques techniques des logements, au relogement provisoire pendant déventuels travaux, aux conditions doccupation et de peuplement des logements, au nombre de logements réservés aux familles provenant de bâtiments insalubres ou menaçant ruine et aux sanctions encourues pour non respect des engagements conventionnels. Les trois derniers alinéas du paragraphe I reprennent, dans une rédaction simplifiée, les dispositions des trois derniers alinéas de lactuel article L. 353-20. Ils précisent que deux catégories de sous-locataires ne peuvent bénéficier du droit à la reconduction du bail pendant la durée de la convention : les sous-locataires de centres communaux daction sociale, dassociations déclarées ou dorganismes agréés visant au logement des personnes défavorisées, ayant refusé une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités, les sous-locataires dassociations se consacrant au logement temporaire des jeunes ou dorganismes visant au logement des étudiants, qui ne remplissent plus, quils soient devenus trop âgés ou quils aient perdu la qualité détudiant, les conditions permettant daccéder à ces logements. A loccasion de lexamen de ce paragraphe la commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant un décompte dalinéas (amendement n°171) et rejeté un amendement de M. Pierre Cardo visant à faire prévoir dans le contrat de location principal entre le bailleur et lassociation, les règles permettant au bailleur de conclure directement un contrat de location avec le sous-locataire et, si ce nétait pas le cas, un droit au maintien dans les lieux pour le sous-locataire ayant occupé pendant au moins trois ans un même logement. Le rapporteur a estimé que les dispositions de la loi de 1989 applicables aux sous-locataires étaient suffisamment protectrices et quil nétait pas nécessaire den prévoir de nouvelles. Un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que les sous-locataires peuvent refuser une offre de relogement définitif émanant du bailleur pour un motif légitime et sérieux, a été retiré. Le rapporteur a fait valoir que le fait que le projet de loi indique déjà clairement que loffre de relogement doit correspondre aux « besoins et aux possibilités » des sous-locataires, rendait cette précision supplémentaire inutile. Le paragraphe II de larticle 66 apporte deux modifications à larticle L. 442-8-1 du code de la construction et de lhabitation. La première de ces modifications est destinée à permettre aux associations à qui des organismes dHLM louent des logements, de les sous-louer « meublés ou non meublés » à des personnes défavorisées. Cette précision vise à lever une ambiguïté du droit actuel. En effet, le premier alinéa de larticle L. 442-8 interdit aux HLM de louer en meublé ou de sous-louer en meublé ou non meublé, alors que cette pratique tend à se développer notamment dans le cadre des logements durgence et dinsertion. Il sagit donc de mettre le droit en accord avec les faits, en autorisant expressément des opérations destinées à faciliter le logement des plus défavorisés. La seconde modification supprime de cet article le troisième alinéa que le paragraphe suivant réintroduit, en le modifiant, dans larticle L. 442-8-2. Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction de larticle L. 442-8-2 qui précise les dispositions applicables aux contrats de sous-location conclus en application de larticle L. 442-8-1. Le premier alinéa de la rédaction proposée dispose que les sous-locataires sont assimilés aux locataires dans la mesure et les conditions prévues par larticle L. 442-8-2. Le deuxième alinéa introduit un alinéa supplémentaire reprenant les dispositions du troisième alinéa de larticle L. 442-8-1 supprimées, dans cet article, par le paragraphe précédent et assimilant les sous-locataires aux locataires pour le bénéfice de laide personnalisée au logement et de lallocation de logement. Le troisième alinéa précise que les dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 sont applicables aux contrats de sous-locations dans les conditions prévues aux I et au III de larticle 40 de cette loi. Les dispositions du III de larticle 40 de la loi de 1989 ont été explicitées ci-dessus. Le I de ce texte indique que ne sont pas applicables aux logements appartenant aux organismes dHLM et non conventionnés au titre de lAPL les dispositions des articles 8 (règles de cession du contrat de location et relatives à la sous-location), 10 à 12 (réglementation de la durée du contrat de location), 15 à 20 (congés et règles relatives à la fixation du loyer), du premier alinéa de larticle 22 (dépôt de garantie), et des cinq premiers alinéas de larticle 23 (charges récupérables). Il précise également que les règles de continuation du contrat de location en cas dabandon de domicile par le locataire figurant à larticle 14 sont applicables à la condition que la personne bénéficiant du transfert du contrat remplisse les conditions dattribution des logements concernés. Il dispose enfin que les règles relatives aux délais de préavis figurant aux deux derniers alinéas de larticle 15 sont applicables lorsque le congé émane du locataire. Lavant-dernier alinéa de ce paragraphe concerne les sous-locataires mentionnés au premier alinéa de larticle L. 442-8-1 à savoir ceux qui sont logés dans des logements loués par des organismes dHLM à des centres communaux daction sociale, des associations déclarées et organismes agréés ayant pour but de loger des personnes défavorisées. Les contrats de sous-location correspondants sont soumis, pendant la durée du contrat de location principal, aux dispositions : des articles L. 441-3 à L. 442-5. Il sagit des articles régissant le supplément de loyer de solidarité (articles L. 441-3 à L. 441-15), la fixation des loyers HLM et la détermination des charges récupérables (articles L. 442-1 à L. 442-3), la possibilité dattribuer, hors conditions de ressources, un logement à un locataire du parc HLM disposant dun logement trop grand pour lui (article L. 442-4) et létablissement dun rapport sur loccupation du parc HLM (article L. 442-5), de larticle L. 441-1 relatif aux conditions de ressources permettant laccès à un logement HLM, des chapitres Ier et VI du titre Ier de la loi du 1er septembre 1948 relatifs au droit au maintien dans les lieux, des articles 74 et 75 de la loi de 1948 précitée concernant le paiement des loyers et du premier alinéa de larticle 78 relatif à linterdiction des sous-locations. Il est toutefois indiqué que ces sous-locataires perdent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux sils refusent une offre de relogement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités. Le dernier alinéa vise les sous-locataires mentionnés au deuxième alinéa de larticle L. 442-8-1 à savoir les personnes âgées ou handicapées à qui un locataire HLM sous-loue une partie de son logement. Elle précise que les articles L. 442-1 à L. 442-6, explicités ci-dessus, ne sont pas applicables aux contrats de sous-location les concernant. La commission a adopté cet article ainsi modifié. Article 67 Protection des occupants des hôtels meublés Cet article vise à assurer aux personnes qui résident dans des hôtels meublés une protection minimale de leur droit au logement. Ces personnes sont actuellement dans une situation de non droit et ne bénéficient pas des protections normales dont bénéficient les locataires du parc public ou privé grâce aux différentes législations mises en place ces dernières années (notamment la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, modifiée par la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994). En effet, la location des logements meublés est soumise aux seules dispositions du code civil, cest-à-dire que la forme du bail est libre et que la durée en est déterminée librement par les parties. A défaut, le bail est censé avoir été fait à lannée sil a été fait à tant par an, au mois sil a été fait à tant par mois, au jour sil a été fait à tant par jour. Si rien ne le précise, il est censé fait selon lusage des lieux (article 1758 du code civil). De même, les modalités pour donner congé sont prévues librement par les parties. Le bail cesse de plein droit au terme convenu (article 1737 du code civil). Si le bail est verbal, un congé pourra être donné par le preneur ou par le bailleur en respectant les règles déterminées par lusage des lieux (articles 1736 et 1738 du code civil). Les hôtels meublés, dont nous avons vu précédemment la diminution inquiétante, constituent un habitat-refuge pour les personnes défavorisées, surtout depuis la disparition progressive des logements locatifs régis par la loi du 1er septembre 1948. Ce type dhabitat qui a des caractéristiques spécifiques (liberté daccès - logement meublé - logement temporaire) répond aux besoins de catégories de population assez variées. Certains y recherchent un habitat temporaire à titre provisoire ou de transit (personnes en déplacement, nouveaux arrivants, étudiants, jeunes travailleurs), dautres y recherchent un habitat permanent offrant des services particuliers (personnes seules préférant lhôtel meublé aux hébergements collectifs), dautres y trouvent une solution refuge faute daccès au logement social (personnes démunies, familles parfois fort nombreuses). Le rôle social de ces hôtels meublés est actuellement de plus en plus reconnu. Comme il ny a pas actuellement de réel statut des occupants dhôtels meublés, leur situation est précaire et peut engendrer tous les abus (loyers élevés, logements déplorables, évictions sans délai ...). Certains abus tarifaires constatés dans la location dhôtels meublés pourtant peu confortables tiennent au fait que le propriétaire, sachant que les occupants bénéficieront de lallocation logement, nhésite pas à leur demander un loyer manifestement excessif. Il conviendrait donc de réexaminer les normes dhabitabilité (conditions de salubrité et de superficie) pour déterminer si elles sont bien adaptées au confort que lon est en droit dattendre aujourdhui. Dans le même ordre didée, le rapporteur souhaiterait que soit approfondie lidée dun « permis de louer » qui serait accordé aux propriétaires par lautorité municipale lorsque le logement remplit certaines conditions de salubrité et de superficie. Son instauration permettrait déviter la mise sur le marché de la location de logements trop inconfortables voire même carrément insalubres. Un tel permis de location sera applicable en Belgique, en région wallonne, à compter du 30 septembre 1998. Il sappliquera aux logements collectifs et aux petits logements individuels, loués ou mis en location à titre de résidence principale, situés dans des immeubles existant depuis au moins vingt ans. Il ne sera délivré que si le logement répond à certaines conditions, notamment de salubrité et de superficie, qui seront vérifiées par un enquêteur agréé (soit un fonctionnaire municipal ayant une compétence technique, soit un architecte ou un ingénieur en construction). Le permis de location sera ensuite délivré par la commune. En tout état de cause, la mise en place dune protection juridique minimale des occupants dhôtels meublés simpose comme une nécessité dans un texte destiné à lutter contre lexclusion car elle permettra dapporter un réel droit au logement à des populations souvent fragilisées par des conditions dexistence difficiles et au bord de lexclusion sociale. Cet article sinsère au titre III du livre VI du code de la construction et de lhabitation qui traite des dispositions tendant à maintenir ou à augmenter le nombre des logements. Le paragraphe I de cet article regroupe les dispositions actuelles de ce titre, qui concernent la prime de déménagement et de réinstallation (articles L. 631-1 à L. 631-6) et la réglementation des changements daffectation des locaux (articles L. 631-7 à L. 631-9), en un chapitre premier intitulé : « Dispositions générales ». Le paragraphe II met en place un chapitre II sous le titre « Mesures relatives à la protection des occupants des hôtels meublés », et comprend trois articles. Article L. 632-1 du code de la construction et de lhabitation Contrat de location dun logement meublé Cet article précise la réglementation applicable entre le loueur en meublé et le locataire. La définition du bailleur retenue est vaste et couvre une grande partie des loueurs de meublés : elle a un champ plus large que celui des loueurs dhôtels meublés, et en même temps elle ne concerne pas tous les loueurs dhôtels meublés. Cela nest dailleurs pas étonnant dans la mesure où les hôtels meublés nont pas de définition juridique précise, même si le parc des hôtels meublés constitue une réalité économique et concrète réelle. Le texte retenu pour la définition du bail est adapté de larticle 2 de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949. Cet article définissait le loueur en meublé comme « tout bailleur qui loue habituellement plusieurs logements meublés, que la location saccompagne ou non de prestations secondaires, tels la location de linge, nettoyage des locaux, prestations culinaires », à lexclusion du bailleur qui met en location « une ou plusieurs pièces de sa propre habitation, même isolées ». Le texte actuel définit le bailleur comme celui qui « loue habituellement plus de quatre logements meublés, que la location saccompagne ou non de prestations secondaires ». Le locataire est celui qui a établi sa résidence principale dans ce logement loué à ce bailleur. Sont donc concernés par cet article les locataires de logements meublés tels que chambres de services, appartements meublés, pensions de famille ou hôtels meublés, y ayant établi leur résidence principale. En sont exclus les locataires dhôtels meublés hébergés à titre temporaire. Lintitulé retenu pour le chapitre II pouvant donc induire en erreur, la commission a adopté sur proposition du rapporteur, un amendement précisant que ce chapitre vise les occupants de certains meublés et non pas seulement les occupants dhôtels meublés (amendement n° 172). Le premier alinéa de cet article dispose que tout locataire dun logement meublé qui y a établi sa résidence principale a droit à létablissement dun contrat écrit dune durée dun an. A lheure actuelle, ces locataires ne bénéficient daucune protection juridique et sont donc entièrement soumis à la volonté du bailleur. Cette disposition leur apporte une garantie indispensable et permettra de rendre vraiment effectif le droit au logement des personnes les plus démunies. Il clarifiera les conditions de location des loueurs professionnels de meublés. La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement rédactionnel (amendement n° 173 cor.). La fin du premier alinéa et les deux alinéas suivants traitent de lexpiration du contrat. La reconduction tacite du contrat est de droit sauf dans les deux cas suivants : si le bailleur souhaite modifier les conditions du contrat ; si le bailleur ne souhaite pas renouveler le contrat. Dans ces deux cas, il doit informer son locataire avec un préavis de trois mois. Ces dispositions tendent à sécuriser le locataire en lui permettant de rechercher un logement dans le délai de trois mois. Il ne risque plus comme aujourdhui de se retrouver à la rue du jour au lendemain. Elles offrent de solides garanties au locataire, sans figer la situation pour le bailleur qui conserve la possibilité de modifier les conditions du contrat ou même de ne pas le renouveler. Lors de lexamen de cet article, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch obligeant le propriétaire dun hôtel meublé à motiver son refus de renouvellement de bail, le rapporteur ayant donné un avis favorable (amendement n° 174 cor.). Des dispositions spéciales sont prévues par les quatrième et cinquième alinéas. Elles permettent deux exceptions à la durée minimale dun an du contrat : lorsque le loueur en meublé est titulaire dun bail commercial venant à expiration ; ou lorsque la cessation dactivité est prévue. Dans ces deux cas, qui sont connus par le locataire au moment de la signature du contrat, le texte apporte certaines garanties à celui-ci : les raisons et les événements que justifient la conclusion dun contrat de location inférieur à un an devront être précisés dans le contrat ; si, pour une raison quelconque, le bail est renouvelé, ou lactivité est poursuivie, la durée du contrat sera automatiquement portée à un an. Enfin, aux termes du sixième alinéa, qui apporte une certaine garantie au bailleur, le locataire doit respecter un préavis dun mois sil souhaite résilier son contrat. Ce texte permet un rééquilibrage des rapports entre locataire et loueur en meublé, apportant une stabilité dun an au locataire, ce qui permet lapplication dun droit réel au logement, sans être excessivement contraignant pour le propriétaire qui dispose, au bout dun an, de la faculté ou non de relouer son logement, aux nouvelles conditions éventuellement souhaitées. Il apporte une moralisation certaine à des rapports dont labsence de règles ne se justifiaient en aucune façon. Article L. 632-2 du code de la construction et de lhabitation Cessation dactivité du bailleur Cet article prévoit les dispositions applicables, lorsque, pour une raison quelconque qui survient au cours de lexécution du contrat de location, le bailleur, quil soit, propriétaire ou gérant du fonds, est amené à cesser son activité. Il lui est alors fait lobligation dinformer les locataires, trois mois au moins avant la date à laquelle la cessation dactivité est prévue. Cette cessation dactivité ne peut intervenir, sauf cas de force majeure ou de mise en oeuvre dune procédure de redressement judiciaire, avant lexpiration des contrats en cours de validité, ou le relogement des locataires titulaires de ces contrats. Il sagit là dune protection supplémentaire accordée aux locataires de logements meublés. Elle vise plus spécifiquement les propriétaires ou les exploitants dhôtels meublés qui ne pourront plus décider de la cessation brutale dactivité de leur établissement sans soccuper du relogement de leurs locataires. Lors de lexamen de cet article, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch prévoyant le renouvellement tacite du bail en cas de changement de propriétaire dhôtel meublé et le relogement des occupants justifiant de plus de trois ans consécutifs de résidence principale dans le cas des opérations durbanisme (amendement n° 175 cor). Article L. 632-3 du code de la construction et de lhabitation Cet article exclut spécifiquement des dispositions du présent chapitre certains logements : les logements-foyers ; les logements faisant lobjet dune convention avec lÉtat portant sur leurs conditions doccupation et leurs modalités dattribution. Sont ici visés les hôtels sociaux créés par larticle 24 du projet de loi, et qui sont acquis par des organismes HLM pour héberger temporairement des personnes en difficulté. Ces deux catégories de logements sont exclues du champ dapplication de larticle 67, car le but essentiel de cet article est de lutter contre lactivité des marchands de sommeil. La commission a adopté larticle 67 ainsi modifié. TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Avant larticle 16 Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : · I. - Les articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de lhabitation sont abrogés. II. - Larticle 302 bis ZC du code général des impôts est abrogé. III. - Les pertes de recettes sont compensées, à due concurrence, par une taxe sur le chiffre daffaires des sociétés immobilières. · Larticle L. 441-3 nouveau du code de la construction et de lhabitation est ainsi rédigé : « Art. L. 441-3.- Chacun des plafonds catégoriels de ressources fixés pour lattribution des logements à loyer modéré est revalorisé immédiatement de 50 %. Ces plafonds sont revalorisés à la même date et au moins dans les mêmes proportions que le salaire minimum de croissance visé à larticle L. 141-2 du code du travail. Article 16 Amendements présentés M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : · Compléter la première phrase du dernier alinéa du III de cet article par les mots : « de veiller au rééquilibrage social entre bassins dhabitat et dharmoniser dans les zones urbaines sensibles, les pratiques de déplafonnement des montants de ressources prises en compte pour lattribution des logements sociaux ». · Compléter le III de cet article par les mots : « ainsi que les maires des cinq villes de la région comptant le plus grand nombre de logements sociaux ». · Compléter le III de cet article par les mots : « ainsi que les maires des cinq villes les plus peuplées de la région ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Compléter le III de cet article par les mots : « ainsi que des représentants des associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis. ». Article 17 (Art. 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans la dernière phrase du premier alinéa de cet article, après le mot : « logement », insérer les mots : « adapté et durable ». Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots : « personnes et familles », insérer les mots : « résidant régulièrement sur le territoire national ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Rédiger ainsi le début du troisième alinéa de cet article : « Le plan désigne les communes où existe un déséquilibre marqué entre loffre et la demande de logement, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Les communes ainsi déterminées peuvent créer des conférences intercommunales... » (le reste sans changement) Amendements présentés par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : · Après le troisième alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Le plan départemental établit un recensement des logements ou des immeubles vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés depuis plus dun an, situés dans le département, appartenant aux personnes morales et physiques. Ce recensement est établi avec le concours de lensemble des collectivités, des organismes dhabitations à loyer modéré et les personnes morales concernées. Il donne lieu à la création dun fichier garantissant lanonymat aux propriétaires. Un état de ce fichier est rendu public chaque année. » · Après le quatrième alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : Le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées prévoit notamment en tenant compte de la demande en logements sociaux et du nombre des logements vacants recensés dans le département, un programme de réquisitions. » Amendement présenté M. Daniel Marcovitch et les commissaires membres du groupe socialiste : Compléter lavant-dernier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Il prévoit notamment les moyens nécessaires à laccompagnement dans un processus dinsertion dans un logement stable et décent des personnes concernées par un plan dhébergement durgence. » Amendement présenté M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Compléter le dernier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Il comprend au minimum un tiers délus locaux et un tiers de représentants dassociations spécialisées dans le domaine du logement ou du travail social ». Après larticle 17 Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Il est inséré après larticle 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, un article 4 bis ainsi rédigé : « Art. 4 bis - Les logements ou les immeubles vacants, inoccupés depuis plus dun an et appartenant à des personnes morales, doivent être, en application de la présente loi, déclarés au représentant de lEtat dans le département en vue de la mise en uvre du programme de réquisitions prévu par le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. « Toute personne morale naccomplissant pas les obligations prévues au présent article ou prises en application de celui-ci, sexpose à des sanctions parmi lesquelles la suppression de toute nouvelle aide et garantie de lEtat, ou de lattribution de nouveaux prêts en faveur de la réalisation ou de la réhabilitation de logements dont les caractéristiques doctroi sont déterminées par décret. ». Après larticle 18 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Insérer larticle suivant : « Il est créé auprès de la Caisse des dépôts et consignations un fonds mutuel daide aux impayés de loyers et de charges, alimenté par les cautions versées par les locataires du parc locatif privé. Cette aide aux impayés est versée par le FSL. « Un décret en Conseil dÉtat détermine les modalités pratiques du précédent alinéa. ». Article 19 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Supprimer le deuxième alinéa (1°) de cet article. Amendement présenté par M. Alain Ferry : Substituer au deuxième alinéa (1°) de cet article, deux alinéas ainsi rédigés : « 1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : « Le plan départemental institue un fonds de solidarité pour le logement destiné à accorder des aides financières telles que cautions, garanties sous forme de prêts et ou subventions à des personnes remplissant les conditions de larticle 1er qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires ou sous-locataires se trouvent dans limpossibilité (le reste sans changement). » Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Après le sixième alinéa de cet article, insérer les dispositions suivantes : « 3° bis - Après le deuxième alinéa de larticle 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, il est inséré trois alinéas ainsi rédigés : « Les personnes occupant un logement réquisitionné peuvent bénéficier des aides prévues par le fonds de solidarité pour le logement. « Le fonds de solidarité pour le logement peut participer sous forme de prêts, garanties et subventions au financement de travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité des logements ou des locaux faisant lobjet dune procédure de réquisition. « Le fonds de solidarité pour le logement peut également accorder, dans le cadre de dispositifs conventionnels, des aides financières sous forme de cautions, prêts, garanties et subventions pour travaux de mise aux normes en vue de favoriser la mise en location de locaux à usage dhabitation vacants ou inoccupés et de créer une offre supplémentaire dhabitations à loyer modéré. ». Amendement présenté par M. Alain Ferry : Rédiger ainsi la dernière phrase du premier alinéa du 5° de cet article : « Tout refus doit être motivé à lintéressé ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi la dernière phrase du deuxième alinéa du 5° de cet article : « Tout refus doit être motivé par écrit au demandeur. ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans lavant-dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : « le département », les mots : « les collectivités locales ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « Un décret détermine les critères dattribution du fonds de solidarité logement et le montant maximum de ses frais de fonctionnement. ». Après larticle 19 Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Après larticle 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, il est inséré un article 6 bis ainsi rédigé : « Art. 6 bis.- Il est créé un fonds daide et de garantie destiné à favoriser la mise en location de logements vacants ou inoccupés appartenant à des personnes morales ou physiques dans le cadre de conventions entre lEtat, les collectivités, ou toute personne morale intéressée par ce dispositif, notamment des associations agréées, en vue de créer une offre supplémentaire dhabitations à loyer modéré ou destinées aux personnes remplissant les conditions de larticle premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990. « Ce fonds peut participer sous forme de cautions, prêts, garanties et subventions aux travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité de locaux à usage dhabitation. Le montant des aides ou des garanties tient compte de limportance des travaux à effectuer dans le logement concerné et de la durée de la convention dont il fait lobjet. Ce fonds est une section du fonds de solidarité pour le logement. ». Article 20 (Art. 6-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Compléter cet article par les mots : « ou au Conseil général ». Article 21 (Art. 6-2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Dans la deuxième phrase de cet article, après les mots : « laquelle est », insérer les mots : « soit le Conseil général lui-même ». Après larticle 21 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Insérer larticle suivant : « Le Fonds de solidarité pour le logement, quil soit constitué sous la forme dun groupement dintérêt public ou quil soit géré par une personne morale désignée par le plan départemental, ne peut pas procéder au recouvrement de ses prêts destinés au maintien dans le logement dune famille en difficulté ou aux revenus modestes. La créance est éteinte dans un délai de trois ans à partir du jour où le prêt a été perçu par son bénéficiaire. » Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Insérer larticle suivant : « Après le troisième alinéa de larticle 7 de la loi n° 90-449 du 31 mai visant à la mise en uvre du droit au logement, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Dès lors que la demande de logements sociaux est supérieure à loffre dans le département, les communes doivent participer au financement du programme de réquisitions et des aides en faveur de la mise en location de logements vacants afin de créer un nombre dhabitations à loyer modéré répondant aux besoins recensés. Cette participation est déterminée en fonction de lécart, dans chaque commune, entre le parc existant de logements sociaux par catégorie et les demandes enregistrées. ». Après larticle 22 Amendement présenté par MM. Patrick Devedjian et Henry Chabert : Insérer larticle suivant : « Au premier alinéa de larticle L. 313-1 du code de la construction et de lhabitation, les mots : « doivent consacrer au financement », sont remplacés par les mots : « doivent consacrer au financement daides à laccès des jeunes et des chômeurs au logement, telles que avance du dépôt de garantie et cautionnement du loyer, et au financement ». Article 23 Amendement présenté par M. Pierre Cardo : I.- Rédiger ainsi le début du premier alinéa de cet article : « Les associations ou organismes à but non lucratif pratiquant la sous-location, la gestion immobilière, la gestion locative adaptée aux parcours dinsertion ou la gestion de logements temporaires destinés... » (le reste sans changement). II. - En conséquence, supprimer le deuxième alinéa. III. - Les charges éventuelles entraînées par lapplication des dispositions précédentes sont compensées, à due concurrence par linstitution de droits de timbres additionnels à ceux fixés aux article 575 et 575 A du code général des impôts. Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Supprimer le deuxième alinéa de cet article. · Après la première phrase du dernier alinéa de cet article, insérer la phrase suivante : « Le montant de laide devra couvrir au minimum les frais de fonctionnement de lassociation. ». Article 24 Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le deuxième alinéa du I de cet article, supprimer le mot « temporaire ». Amendement présenté M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Compléter le I de cet article par la phrase suivante : « Pour lacquisition, la valeur des fonds est évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière dhygiène ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le deuxième alinéa du II de cet article, supprimer le mot : « temporaire ». Amendements présentés M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : · Compléter le II de cet article par la phrase suivante : « Pour lacquisition, la valeur des fonds est évaluée pour une occupation conforme à la réglementation, notamment en matière dhygiène ». · Compléter cet article par le paragraphe suivant : « Les associations ou organismes visés au 1er alinéa de larticle 23 de la présente loi sont habilités à acquérir et donner en location à des organismes agréés par arrêté du préfet, des hôtels meublés ou non, destinés à lhébergement temporaire des personnes en difficulté ». Article 25 Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le deuxième alinéa du I de cet article, substituer aux mots : « sous-louent », les mots : « louent ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : I. - Compléter le dernier alinéa du I de cet article par les mots : « , les associations ou organismes à but non lucratif pour lhébergement et le logement à titre temporaire des personnes défavorisées. » II. - Les charges éventuelles entraînées par lapplication des dispositions précédentes sont compensées, à due concurrence par linstitution de droits de timbres additionnels à ceux fixés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Article 26 Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Au début du deuxième alinéa (4°) du I de cet article, substituer au mot : « sous-locations », le mot : « locations ». Après larticle 27 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Insérer larticle suivant : « Les premier et deuxième alinéas de larticle L. 351-3-1 du code de la construction et de lhabitation sont remplacés par les alinéas suivants : « I. - Laide personnelle au logement est due à compter du premier jour du mois civil au cours duquel les conditions douverture du droit sont réunies et jusquau dernier jour du mois civil au cours duquel ces conditions sont éteintes ; son versement ne peut être suspendu pour cause dimpayés de loyers ou de charges lorsque le locataire est de bonne foi. « La bonne foi sapprécie en tenant compte des difficultés économiques et sociales du locataire. « Laide personnelle au logement est versée aux ayants droit dès le premier franc, lorsque son montant mensuel est inférieur à un seuil défini par décret, elle est versée en une seule fois à lallocataire, une fois par an. » Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Insérer larticle suivant : « I. - Lorsque les allocations de logement ne peuvent être accordées en raison de labsence de résidence stable, ou des dispositions du troisième alinéa (2°) de larticle L. 542-2 du code de la sécurité sociale ou du premier alinéa de larticle L. 831-3 du même code, elles sont retenues par lorganisme payeur pour un montant forfaitaire, à compter du jour où labsence de résidence stable est avérée ou, en cas de résidence stable, à compter du jour où les droits auraient été ouverts, si les conditions prévues par les dispositions précitées avaient été satisfaites. Les sommes retenues sont mises à la disposition du demandeur, dans des limites et des conditions fixées par décret en conseil dEtat, afin de lui permettre daccéder à un logement répondant aux conditions de salubrité et de peuplement exigées par la législation et la réglementation en vigueur. « II. - Les dépenses susceptibles de résulter des dispositions du I sont couvertes par laffectation à la caisse nationale dallocations familiales du produit de la majoration des droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. » Avant larticle 28 Amendements présentés M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : · Insérer larticle suivant : I. - Le dernier alinéa de larticle L. 302-6 du code de la construction et de lhabitation est ainsi rédigé : « Ces communes sacquittent de lobligation prévue au présent article en engageant, dans les conditions fixées à larticle L. 302-8, des actions foncières adaptées à cette fin ». II. - Larticle L. 302-7 est supprimé. III. - Le premier alinéa de larticle L. 302-8 est ainsi rédigé : « Les communes mentionnées à larticle L. 302-5 sengagent par délibération à mettre en uvre ... (le reste sans changement). IV. - Le deuxième alinéa de larticle L. 302-8 est abrogé. · Insérer larticle suivant : A larticle L. 302-7 du code de la construction et de lhabitation le taux : « 1% » est remplacé par le taux : « 3 % » et le taux : « 5 % » par le taux : « 8 % ». Article 28 Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Supprimer cet article. Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi cet article : « Les bénéficiaires des logements, construits avec le concours financier de lEtat en application du 3° de larticle L. 351-2 du code de la construction et de lhabitation et destinés aux personnes défavorisées mentionnées à larticle 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en uvre du droit au logement, sont exonérés de lobligation de prendre en location les aires de stationnement lorsquils ne possèdent pas de véhicule. Amendement présenté par M. Daniel Marcovitch et les commissaires membres du groupe socialiste : Dans la première phrase du second alinéa du I de cet article, après le mot : « applicable », insérer les mots : « dans les centres urbains faisant lobjet dune desserte régulière par les transports en commun, ». Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Dans la première phrase de cet article, supprimer les mots : « de la construction ou ». · Dans le dernier alinéa du II de cet article, substituer au mot : « construits », les mots : « acquis ou réhabilités ». Article 29 Amendement présenté M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Dans le dernier alinéa du I de cet article, 1 - Après les mots : « une subvention pour la construction », sont insérés les mots : « ou lacquisition-amélioration ». 2 - Les deux tranches supérieures du barème de limpôt sur le revenu sont relevées à due concurrence. Après larticle 29 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Dans les communes de 3.500 habitants et plus et de 15.000 habitants et plus en Île-de-France où lensemble des logements locatifs social visés aux 2° et 3° de larticle L. 351-2 du CCH représentent moins de 20 % de lensemble des logements locatifs, lEtat peut affecter des terrains appartenant à la commune à la construction de logements sociaux. Dans ce cas, il désigne lorganisme HLM chargé de construire et de gérer ces logements. Article 30 Amendement présenté par MM. François Goulard, Alain Ferry et Denis Jacquat : Supprimer cet article. Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Supprimer cet article. Amendement présenté par MM. Patrick Devedjian et Henry Chabert : Supprimer cet article. (Art. 232 du code général des impôts) Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans la première phrase du I de cet article, substituer aux mots : « les communes appartenant à des zones durbanisation continue de plus de deux cent mille habitants », les mots : « les bassins dhabitat ». Amendements présentés par MM. Henry Chabert et Patrick Devedjian : · Dans la dernière phrase du I de cet article, après les mots : « Un décret », insérer les mots : « en Conseil dEtat ». · Dans la dernière phrase du I de cet article, après le mot : « fixe » insérer le mot : « annuellement ». Amendements présentés par M. Pierre Cardo : · Compléter le I de cet article par la phrase : « La taxe annuelle sur les logements vacants nest pas due par les propriétaires privés dans les communes de moins de 20.000 habitants qui disposent dun parc de logement social supérieur à 50 % ». · Rédiger ainsi le début du II de cet article : « Dans les communes où la taxe est instituée, une action dinformation et dincitation des propriétaires est conduite pendant 2 ans par convention avec lagence nationale pour lamélioration de lhabitat. A la fin de cette période, la taxe est due ... » (le reste sans changement). Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Dans le II de cet article, substituer aux mots : « au moins deux années consécutives », les mots : « un an au moins ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le II de cet article, substituer aux mots : « deux années consécutives », les mots : « une année ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Après les mots : « année dimposition », supprimer la fin du II de cet article. Amendement présenté par MM. Alain Ferry, François Goulard et Denis Jacquat : Après les mots : « année dimposition », supprimer la fin du II de cet article. Amendement présenté par M. Henry Chabert : Après les mots : « dimposition », supprimer la fin du II de cet article. Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le II de cet article, après les mots : « année dimposition », insérer les mots : « à partir du premier logement vacant appartenant à une personne morale et à partir du deuxième logement vacant appartenant à une personne physique ». Amendement présenté par MM. Henry Chabert et Patrick Devedjian : Compléter le II de cet article par les mots : « , à lexception des logements détenus par des personnes physiques ». Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Compléter le II de cet article par les mots : « , à lexception des personnes qui ne sont propriétaires que dun seul logement. » Amendement présenté M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Compléter le II de cet article par les mots : « ainsi que de ceux détenus par les associations ou organismes à but non lucratif mentionnés à larticle 23 de la présente loi ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Compléter le II de cet article par les mots : « ou faisant lobjet dune réhabilitation ou dun programme de démolition ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Compléter le II de cet article par les mots : « dans les communes de moins de 20.000 habitants disposant dun parc locatif social de 50 % au moins ». Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : · Rédiger ainsi le IV de cet article : « IV. - Lassiette de la taxe est équivalente au loyer moyen au mètre carré pratiqué dans le secteur géographique du logement concerné multiplié par la superficie de ce dernier, elle est égale à deux mois de loyer dès que les conditions de perception de la taxe sont réunies ; ce montant est majoré de 12 % la deuxième année dimposition et de 15 % à compter de la troisième année ». · Rédiger ainsi le V de cet article : « V. - Pour lapplication de la taxe, nest pas considéré comme vacant un logement dont la durée doccupation est supérieure à huit mois consécutifs au cours de chacune des deux années de la période de référence définie au II ». Amendement présenté M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Dans le V de cet article, substituer aux mots : « trente jours consécutifs », les mots : « trois mois ». Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Dans le V de cet article, substituer aux mots : « au cours de chacune des deux années de la période de référence définie au II », les mots : « au cours de la période de référence dune année au II ». Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Dans le V de cet article, substituer aux mots : « chacune des deux années », les mots : « lannée ». · Dans le VI de cet article, substituer aux mots : « en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. », les mots : « lorsque le propriétaire a contracté avec lANAH une convention en vue de la réhabilitation du logement et un contrat de location ouvrant droit à lAPL. ». Amendements présentés par M. Patrick Devedjian : · Compléter le VI de cet article par la phrase suivante : « La taxe nest pas due lorsque le propriétaire réserve le logement à lhabitation de ses enfants. » · Compléter le VI de cet article par la phrase suivant : « La taxe nest pas due lorsque le propriétaire a été victime dun locataire parti en laissant une dette de loyer. » · Compléter le VI de cet article par la phrase suivante : « La taxe nest pas due lorsque le propriétaire a été victime dun locataire qui a dégradé le logement. » · Compléter le VI de cet article par la phrase suivante : « La taxe nest pas due lorsque le propriétaire est en déplacement professionnel dune durée supérieure ou égale à un an. » · Compléter le VI de cet article par la phrase suivante : « La taxe nest pas due lorsque le logement vacant a été mis en vente. » Amendement présenté Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard et Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Rédiger ainsi le VIII de cet article : « VIII.- Le produit net de la taxe est versé au Fonds de solidarité pour le logement ». Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Rédiger ainsi le VIII de cet article : « Le produit net de la taxe est versé aux collectivités locales dans les mêmes conditions que la taxe dhabitation. » Après larticle 30 Amendement présenté par MM. Pierre Cardo, Alain Ferry, François Goulard et les commissaires membres du groupe UDF : Insérer larticle suivant : I- Larticle 741 bis du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé : « VI. Le produit net de la taxe additionnelle au droit de bail est versé à lagence nationale pour lamélioration de lhabitat. » II- Les pertes de recettes pour lEtat sont compensées par le relèvement, à due concurrence, des droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts. Article 31 (Article L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par MM. François Goulard, Yves Bur, Pierre Cardo, Alain Ferry et Denis Jacquat : Rédiger ainsi le II et le III de cet article : « II.- Au sein de ce titre, les articles L. 641-1 à 641-14 sont supprimés. « III.- Dans ce même titre, le chapitre unique est ainsi rédigé : « CHAPITRE UNIQUE « Réquisition avec attributaire » Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Rédiger ainsi cet article : « Art. L. 642-1. - Afin de garantir le droit au logement, le représentant de lEtat dans le département peut procéder, après mise en demeure des propriétaires, par voie de réquisition, pour une durée de cinq ans, à la prise de possession totale ou partielle des locaux à usage dhabitation ou de bureau pouvant être transformés en logements, vacants ou inoccupés ou insuffisamment occupés depuis un an dûment constaté, et sur lesquels une personne morale est titulaire dun droit réel conférant lusage de ces locaux en vue de les attribuer aux personnes mentionnées à larticle L. 641-2 du code de la construction et de lhabitation ou disposant de ressources inférieures aux plafonds fixés pour lattribution dhabitations à loyer modéré. « Ce pouvoir sétend, dans les communes où existent dimportants déséquilibres entre loffre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées, à la réquisition totale ou partielle, des hôtels, pensions de famille et locaux similaires, à lexception des hôtels et pensions de famille affectés au tourisme. « La réquisition donne la jouissance des locaux à un attributaire, à charge pour lui de les donner à bail à des personnes bénéficiaires visées à larticle L. 642-4. « Elle ouvre le droit pour lattributaire de réaliser des travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité. Lattributaire en informe le titulaire du droit dusage. » Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après les mots : « une personne morale », insérer les mots : « ou physique ». · Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer aux mots : « dix-huit mois », les mots : « douze mois ». · Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer aux mots : « dans les communes ou existent dimportants », les mots : « dans les bassins dhabitat où existent des ». Amendement présenté par MM. Germain Gengenwin, Yves Bur, Pierre Cardo, Alain Ferry, François Goulard, Pierre Méhaignerie et Denis Jacquat : Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables aux sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusquau quatrième degré inclus. » Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Compléter le premier alinéa de cet article par lalinéa suivant : « Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables aux locaux des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusquau quatrième degré inclus. » Amendement présenté par MM. François Goulard, Pierre Cardo, Alain Ferry et Denis Jacquat : Après le premier alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Les périodes durant lesquelles la vacance dun local est due à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, ne sont pas prises en compte pour la détermination du délai de dix-huit mois mentionné à lalinéa précédent. » Amendement présenté par MM. Henry Chabert et Patrick Devedjian : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Lattributaire qui réalise des travaux est responsable de plein droit envers le titulaire du droit dusage des dommages en résultant. Nonobstant toutes dispositions contraires, laction en responsabilité se prescrit par dix années à compter de lexpiration de la réquisition. » Amendements présentés par M. Jacques Barrot : · Insérer dans le III de cet article après larticle L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation un article additionnel ainsi rédigé : « Art. L. 642-1 bis. Ne peuvent être réquisitionnés les locaux qui font lobjet dune mesure de démolition prévue par larticle L. 430-3 du code de lurbanisme. » · Insérer dans le III de cet article après larticle L. 642-1 du code de la construction et de lhabitation un article additionnel ainsi rédigé : « Art. L. 642-1 ter. Les locaux régulièrement affectés à un usage autre que lhabitation peuvent, à lexpiration de la réquisition, retrouver leur affectation antérieure sur simple déclaration. » (Article L. 642-3 du code de la construction et de lhabitation) · Compléter cet article par lalinéa suivant : « Cette convention peut prévoir la réalisation de travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité. » (Article L. 642-4 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Après les mots : « à bail aux », insérer les mots : « personnes de bonne foi expulsées de leur logement ou faisant lobjet dune procédure dexpulsion, ainsi quaux ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Compléter cet article par les mots : « et aux personnes telles quelles sont définies par larticle 4 de la loi du 31 mai 1990 ». (Article L. 642-5 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Rédiger ainsi cet article : « Art. L. 642-5. - La durée de réquisition est de cinq ans au moins et de six ans au plus. Toutefois, si limportance des travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité le justifie, elle est fixée pour une durée supérieure, dans la limite de la durée damortissement des travaux effectués ». Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Rédiger ainsi cet article : « Art. L. 642-5. - La durée totale des réquisitions prononcées à compter de la promulgation de la présente loi, ne peut excéder quinze ans, mais peut être prorogée, au-delà de cinq ans, dautant dannées que limportance des travaux de mise aux normes minimales de confort et dhabitabilité le justifie. » (Article L. 642-7 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par MM. Alain Ferry, Pierre Cardo, Denis Jacquat et François Goulard : Dans le 1° de cet article, supprimer les mots : « ainsi que les fichiers tenus par les professionnels de limmobilier, ». Amendement présenté par MM. Henry Chabert et Patrick Devedjian : Dans le 1° de cet article supprimer les mots : « , ainsi que les fichiers tenus par les professionnels de limmobilier, ». (Article L. 642-11 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par MM. Patrick Devedjian et Henry Chabert : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Le préfet ne peut prononcer la réquisition quau profit dun attributaire disposant dune caution solidaire garantissant au titulaire du droit dusage le paiement des indemnités mentionnées à larticle L. 642-15, sauf si lattributaire est une personne morale de droit public. » (Après larticle L. 642-13) Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Insérer après larticle L. 642-13 du code de la construction et de lhabitation un article L. 642-14 ainsi rédigé : « Art. L. 642-14. - Le représentant de lEtat peut, après avis du maire, mettre fin à la réquisition de logements, de locaux ou de terrains, et en restituer la jouissance à leurs propriétaires, dès lors quune opération durbanisme intégrant un nombre suffisant de logements sociaux permet le relogement des personnes bénéficiant des logements ou locaux réquisitionnés, dans la commune où ceux-ci sont situés ou dans larrondissement dans le cas de communes relevant de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à lorganisation administrative de Paris, Marseille et Lyon ou, en cas dimpossibilité, dans les arrondissements adjacents. » (Article L. 642-15 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par MM. Henry Chabert et Patrick Devedjian : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Préalablement à tout engagement des travaux, lattributaire notifie au titulaire du droit dusage le programme détaillé des travaux et leur estimation détaillée. Le titulaire du droit dusage peut, dans le délai dun mois, y faire opposition sil estime que les travaux excèdent ce qui est nécessaire pour satisfaire aux normes minimales de confort et dhabitabilité ou que leur coût est excessif. Le juge judiciaire, saisi par lattributaire, arrête alors le programme des travaux et fixe le coût qui sera pris en compte pour la fixation de lindemnité mentionnée au premier et au deuxième alinéas. (Article L. 642-16 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Dans cet article, les mots : « juge judiciaire » sont remplacés par les mots: « juge administratif ». (Article L. 642-22 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Les charges et prestations sont récupérables selon les modalités définies par larticle 23 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ». (Article L. 642-23 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, Jean-Pierre Brard et Georges Hage : Après le premier alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Ce contrat de location ne comporte aucun dépôt de garantie, ni caution simple ou solidaire. Les articles L. 421-8 et L. 422-2-1 du code de la construction et de lhabitation sappliquent au bénéficiaire de la réquisition ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Patrick Braouezec, Guy Hermier, Bernard Outin, Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Après le 1er alinéa de cet article insérer lalinéa suivant : « Toute promesse unilatérale de vente ou dachat, tout contrat réalisant ou constatant la transmission des locaux mentionne la réquisition. La nullité de lacte peut être invoquée sur le fondement de labsence de toute mention de réquisition ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint et MM. Jean-Pierre Brard et Georges Hage : Rédiger ainsi la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article : « Le bénéficiaire peut refuser loffre de relogement pour un motif légitime et sérieux, à défaut il est déchu de tout titre doccupation au terme du contrat prévu à lalinéa précédent ». (Article L. 642-27 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand, Marie-Hélène Aubert, André Aschieri, Yves Cochet, Guy Hascoet et Noël Mamère : Dans la première phrase du quatrième alinéa de cet article, après les mots « personnes morales », insérer les mots : « ou physiques ». Article 32 Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le sixième alinéa de cet article, supprimer les mots : « lorsque celles-ci sont étrangères, elles doivent justifier de la régularité de leur séjour en France ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard et les commissaires membres du groupe communiste : A la fin du sixième alinéa de cet article, après les mots : « de leur séjour en France », ajouter les mots : « ou dune demande de régularisation. » Après larticle 32 Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Insérer larticle suivant : « Larticle L. 614-1 du code de la construction et de lhabitation est ainsi rédigé : « Art. L. 614-1. Lorsque des constructions provisoires ou des équipements annexes ne peuvent être réalisés pour permettre le relogement temporaire des personnes occupant un logement insalubre au sens de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 sur des terrains expropriés en vertu du titre II de la loi précitée, les terrains nus nécessaires à cet effet peuvent être réquisitionnés par le représentant de lEtat dans le département, après avis du maire de la commune ou du président du groupement des communes ayant compétence en matière de logement, intéressé par la réquisition au profit de lEtat, dune collectivité locale, dun établissement public ou dune société déconomie mixte. « Le représentant de lEtat dans le département peut, après avis du maire, réquisitionner des terrains non bâtis publics ou privés pour une durée maximale de quinze ans afin de créer une offre supplémentaire de logements sociaux à vocation intercalaire et en vue de les attribuer en application de larticle premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, aux personnes mentionnées à larticle L. 641-2 du code de la construction et de lhabitation ou disposant de ressources inférieures aux plafonds fixés pour lattribution dhabitations à loyer modéré. Les terrains ainsi réquisitionnés donnent droit à une indemnisation du propriétaire. « Le représentant de lEtat dans le département peut conclure avec des organismes dhabitations à loyer modéré ou des sociétés déconomie mixte une convention pour laménagement et la construction de logements à vocation intercalaire destinés à permettre aux personnes éprouvant des difficultés particulières et visées à larticle premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, daccéder à un logement. » Avant larticle 33 Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : · Insérer larticle suivant : Au premier alinéa de larticle L. 302-5 du code de la construction et de lhabitation, remplacer : « au moins égale à 3 500 habitants » par les mots : « au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions ». · Insérer larticle suivant : Au premier alinéa de larticle L. 302-6 du code de la construction et de lhabitation, les mots : « à la réalisation de logements sociaux au sens de larticle L. 302-8 » sont remplacés par les mots : « à la réalisation de logements à usages locatifs au sens du 2° et 3° de larticle L. 351-2 ». · Insérer larticle suivant : Après le premier alinéa de larticle L. 302-8 du code de la construction et de lhabitation, remplacer les douze derniers alinéas par le deuxième alinéa de larticle 13 de la loi n° 91-662 dorientation pour la ville. Amendement présenté par MM. Patrick Devedjian et Henry Chabert : Insérer larticle suivant : Le premier alinéa de larticle L. 411-1 du code de la construction et de lhabitation est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés : « Les dispositions du présent livre ont pour objet de fixer les règles relatives à la construction, lacquisition, laménagement, lassainissement, la réparation, la gestion dhabitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative. « Ces habitations sont destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement en raison de leurs conditions dexistence ou de la précarité de leurs ressources. » Article 33 Amendement présenté par M. Henry Chabert : · Rédiger ainsi cet article : I. - Les articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l'habitation deviennent les articles L. 441-18 à L. 441-30. Les renvois aux articles L. 441-3 à L. 441-15 sont remplacés par des renvois aux articles ainsi renumérotés. II. - Les articles L. 441-1 à L. 441-2-1 du même code sont remplacés par les articles L. 441-1 à L. 441-17 rédigés comme suit : « Sous-section 1 - principes et règles générales d'attribution « Art. L. 441-1. - Au sens de la présente section, les logements locatifs sociaux sont les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement, et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci. Ces logements sont attribués aux personnes et aux familles de ressources modestes, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement en raison de leurs conditions d'existence ou de la précarité de leurs ressources. Les attributions reflètent la diversité de la demande constatée localement. Elles sont prononcées dans des conditions qui garantissent l'égalité des chances d'accès des demandeurs et assurent la mixité sociale des villes et des quartiers. Les collectivités territoriales concourent, dans la limite de leurs compétences, à la mise en oeuvre de ces principes. L'Etat garantit le respect des principes et règles d'attribution. « Art. L. 441-2. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les règles générales d'attribution des logements locatifs sociaux. Ce décret prévoit qu'il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. Il fixe des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit de personnes expulsées de bonne foi, sans abri, disposant de ressources faibles et précaires, ou rencontrant des difficultés très importantes pour obtenir un logement présentant des conditions d'hygiène et de confort respectant la dignité humaine. « Art. L. 441-3. - Toute demande d'attribution dun logement locatif social fait l'objet d'un enregistrement départemental unique. Un numéro départemental d'inscription est communiqué au demandeur dans le délai d'un mois à compter de sa demande. En cas d'urgence, le numéro est délivré dans la journée. Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée si cette candidature n'est pas préalablement pourvue de son numéro départemental d'inscription. Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article et notamment les conditions dans lesquelles le représentant de l'Etat et les organismes d'habitations à loyer modéré procèdent conjointement à l'enregistrement des demandes et à la délivrance des numéros d'inscription. « Art. L. 441-4. - Il est créé, dans chaque organisme d'habitations à loyer modéré, une commission d'attribution chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif social. Elle délibère dans le département de situation des logements à attribuer. Cette commission est composée de six membres qui élisent en leur sein un président qui dispose d'une voix prépondérante. En outre, le maire de la commune où sont implantés les logements attribués, ou son représentant, et le représentant de l'Etat dans le département, ou son représentant, sont membres de droit de cette commission. Un décret détermine les conditions d'application du présent article et précise notamment les règles relatives à la composition de la commission. « Art. L. 441-5. - Les organismes d'habitations à loyer modéré rendent compte semestriellement de l'attribution des logements locatifs sociaux. Le compte-rendu comporte les informations statistiques permettant de caractériser au moins : - les demandes de logements qui leur ont été adressées ou transmises, - les attributions prononcées ; - les logements restés vacants pendant plus de trois mois. Ce compte rendu est adressé au représentant de l'Etat dans le département, au président du conseil général, aux maires et aux conférences communales et intercommunales du logement. « Art. L. 441-6. - Le représentant de l'Etat soumet chaque année au conseil départemental de l'habitat un rapport sur l'attribution des logements locatifs sociaux dans le département. « Art. L. 441-7. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les limites et conditions dans lesquelles les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent, en contrepartie d'un apport de terrain, d'un financement ou d'une garantie financière, contracter des obligations de réservation des logements locatifs sociaux lors d'une mise en location initiale ou ultérieure. Sont nulles de plein droit les conventions de réservation qui ne respectent pas les limites prévues au présent article. Il détermine également les limites et conditions de réservation des logements par le représentant de l'Etat dans le département au profit des personnes prioritaires. Les organismes d'habitations à loyer modéré fournissent semestriellement à chaque réservataire l'état d'occupation de chacun des logements qu'il a réservé. Si le logement est occupé, l'état mentionne le nom du locataire et la date de l'attribution du logement. Si le logement est vacant, l'état mentionne la date de la vacance. Ces états sont en outre communiqués au représentant de l'Etat dans le département, au président du conseil général et, en ce qui les concerne, aux maires et aux conférences communales ou intercommunales du logement. « Sous-section 2 - politique et règles locales d'attribution « Art. L. 441-8. - Le règlement départemental d'attribution des logements locatifs sociaux précise les critères de priorité pour l'attribution de ces logements et les conditions d'application de ces critères aux personnes prioritaires, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des besoins évalués par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Ce règlement détermine les conditions dans lesquelles les demandes demeurées sans réponse dans un délai qu'il fixe, font l'objet d'un examen prioritaire par la commission d'attribution des logements. Ce règlement est établi par le représentant de l'Etat après avis du conseil départemental de l'habitat. « Art. L. 441-9. - Il est conclu dans chaque département un accord départemental d'attribution des logements locatifs sociaux. Au vu de l'occupation sociale du parc, cet accord définit, par bassin d'habitat, les objectifs d'attribution des logements locatifs sociaux destinés à améliorer la mixité sociale des villes et des quartiers. A cette fin, il définit les objectifs assignés à chaque organisme d'habitations à loyer modéré. Il comporte pour chaque organisme un engagement annuel quantifié dattribution de logements aux personnes défavorisées définies par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. « Art. L. 441-10. - L'accord départemental dattribution des logements sociaux est conclu entre le représentant de l'Etat et les organismes d'habitations à loyer modéré, après consultation du conseil départemental de l'habitat et des conférences communales et intercommunales du logement. « Art. L. 441-11. - Lorsqu'au terme d'un délai de six mois après qu'il lui a été proposé par le représentant de l'Etat, un organisme refuse de signer l'accord départemental, le maire ou son représentant et le représentant de l'Etat ou son représentant peuvent chacun s'opposer aux décisions prises par la commission d'attribution qui ne respecteraient pas l'accord départemental. Le droit d'opposition est exercé en séance. Il prend fin à la signature de l'accord départemental par l'organisme d'habitations à loyer modéré. Lorsque l'organisme refuse d'honorer l'engagement qu'il a pris dans le cadre de l'accord départemental, après épuisement des voies de conciliation et mise en demeure le droit d'opposition s'exerce dans les mêmes conditions pendant une période fixée par le représentant de l'Etat et qui ne peut excéder un an. « Sous-section 3 - conférences communales et intercommunales du logement « Art. L. 441-12. - Les communes situées dans un même bassin d'habitat peuvent créer une conférence intercommunale du logement. La conférence intercommunale du logement rassemble les maires des communes et le ou les représentants de l'Etat concernés, les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans le bassin d'habitat, les représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin d'habitat, les organismes collecteurs de la participation des entreprises à l'effort de construction et le ou les conseils généraux représentés par un de leurs membres. Elle est présidée par le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci. La conférence intercommunale du logement reçoit les comptes rendus dattribution des logements locatifs sociaux ainsi que les états d'occupation des logements faisant l'objet de réservation. Elle est saisie pour avis de l'accord départemental d'attribution. Elle élabore une charte intercommunale du logement complétant l'accord départemental et pouvant notamment répartir les objectifs d'attribution entre les différentes communes du bassin d'habitat. Les dispositions de la charte s'imposent aux organismes dhabitations à loyer modéré au même titre que celles de laccord départemental. Elle veille à l'application de la charte. « Art. L. 441-13. - Toute commune comprenant sur son territoire une ou plusieurs zones urbaines sensibles définies au 3 de l'article 42 de la loi n 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire doit créer une conférence communale du logement. Lorsque la zone urbaine sensible est située sur le territoire de plusieurs communes, celles-ci doivent créer une conférence intercommunale du logement. La conférence du logement doit être créée dans le délai d'un an commençant à courir soit à compter du 1er janvier 1997 si la zone urbaine sensible est inscrite à cette date sur la liste prévue au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, soit à compter de la date de l'inscription de la zone urbaine sensible sur cette liste lorsque celle-ci est postérieure. Lorsque la conférence du logement n'a pas été créée dans ce délai par le ou les maires concernés, le représentant de l'Etat dans le département prend l'initiative de la créer. La conférence du logement rassemble, outre le maire de la ou des communes concernées, le représentant de l'Etat, les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans la ou les communes, les représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans la ou les communes, les organismes collecteurs de la participation des entreprises à l'effort de construction et le conseil général représenté par un de ses membres. Elle est présidée par le maire ou le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci. La conférence élabore la charte communale ou intercommunale des attributions de logements et veille à son application. La charte fixe notamment les objectifs généraux dattribution, le cas échéant quantifiés, visant à lamélioration de léquilibre résidentiel au sein des communes concernées et, en premier lieu, dans la zone urbaine sensible. Les dispositions de la charte doivent être compatibles avec celles du règlement et de l'accord départemental d'attribution. La charte doit être élaborée dans le délai de deux ans commençant à courir soit à compter du 1er janvier 1997 si la zone urbaine sensible visée au premier alinéa est inscrite à cette date sur la liste prévue au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, soit à compter de l'inscription de la zone urbaine sensible sur cette liste dans le cas contraire. Lorsqu'au terme du délai mentionné à l'alinéa précédent aucune charte n'a été élaborée, le représentant de l'Etat dans le département assure, nonobstant les dispositions du troisième alinéa du présent article, la présidence de la conférence du logement jusqu'à la publication de la charte. Les bailleurs sociaux informent, deux fois par an, la conférence du logement des caractéristiques des attributions de logements effectuées au cours du semestre écoulé, des demandes en attente, des logements vacants, du niveau et de l'évolution des loyers dans les zones urbaines sensibles concernées et dans chaque commune de la conférence. Ils rendent compte dans le même temps de la politique d'entretien, de réhabilitation et d'aménagement de leur patrimoine. Le président du conseil général et le préfet informent deux fois par an la conférence du logement des garanties et aides accordées par le fonds de solidarité pour le logement dans les zones urbaines sensibles concernées et dans chaque commune de la conférence. « Art. L. 441-14. - En région lle-de-France, il est créé dans des conditions précisées par un décret une conférence interdépartementale du logement social. La conférence comprend, sous la présidence du préfet de région, des représentants de la région, des représentants de l'Etat, des départements, des communes, des associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ainsi que des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. La conférence élabore, pour une durée de trois ans, un schéma d'orientation en vue d'harmoniser les politiques du logement social et notamment les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux ainsi que les aides financières qui peuvent concourir à la solidarité pour le logement. Elle prend connaissance des accords départementaux d'attribution et notamment des engagements quantifiés annuels. Elle évalue annuellement la mise en oeuvre du schéma d'orientation. Elle se réunit au moins deux fois par an. « Sous-section 4 - dispositions applicables à d'autres bailleurs sociaux « Art. L. 441-15. - Les dispositions des sous-sections 1, 2 et 3 sont applicables aux sociétés d'économie mixte pour les logements locatifs faisant l'objet des conventions régies par le chapitre III du titre V du livre III du présent code. Le maire d'une commune sur le territoire de laquelle sont implantés ces logements locatifs est entendu, à sa demande, par le conseil d'administration de la société. « Art. L. 441-16. - Il est créé, dans chaque Société civile immobilière dont le capital est constitué majoritairement par les fonds provenant de la participation des employeurs à l'effort de construction, et lorsqu'une partie de leur patrimoine est incluse dans une zone urbaine sensible définie au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ou dans un grand ensemble anciennement classé en zone à urbaniser par priorité, une commission d'attribution chargée d'attribuer nominativement chacun de ces logements locatifs. Le maire de la commune où sont implantés les logements attribués, ou son représentant, et le représentant de l'Etat dans le département, ou son représentant, sont membres de droit de cette commission. Le maire est entendu, à sa demande, par le conseil d'administration de la société. « Art. L. 441-17. - Un décret en Conseil d'Etat précise, en tant que de besoin, les conditions d'application de la présente section. » Sous-amendement présenté par Jean-Pierre Brard à lamendement n° 154 de M. Daniel Marcovitch : Dans cet amendement, substituer au taux : « 10 % », le taux : « 20 % ». (Article L. 441 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article : « Les logements locatifs sociaux sont attribués aux personnes et aux familles de ressources modestes, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement en raison de leurs conditions dexistence ou de la précarité de leurs ressources. » (Article L. 441-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Henry Chabert : Dans la troisième phrase du premier alinéa de cet article, après les mots : « au profit de personnes », insérer les mots : « sans abri, expulsées de bonne foi, ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le troisième alinéa de cet article, supprimer le mot : « notamment ». (Article L. 441-1-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendements présentés par M. Henry Chabert : · Après le deuxième alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Ce règlement détermine les conditions dans lesquelles les demandes demeurées sans réponse dans un délai quil fixe, font lobjet dun examen prioritaire par la commission dattribution des logements. » · Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « En cas dinobservation par un organisme dhabitations à loyer modéré des dispositions du règlement départemental et après mise en demeure, le maire ou son représentant et le préfet ou son représentant peuvent chacun sopposer aux décisions prises par la commission dattribution qui ne respecteraient pas ce règlement. Le droit dopposition est exercé en séance. Il est exercé pendant une durée fixée par le préfet et qui ne peut excéder un an. » Amendement présenté par MM. Jacques Barrot, Yves Bur, Pierre Cardo, Alain Ferry, Germain Gengenwin, François Goulard, Pierre Méhaignerie et Denis Jacquat : Dans le dernier alinéa de cet article, après les mots : « règlement départemental », insérer les mots : « après épuisement des voies de conciliation ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Dans le dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : « chargé de prononcer », les mots : « se substituant de plein droit aux représentants de lorganisme pour convoquer, présider la commission dattribution et prononcer ». (Article L. 441-1-2 du code de la construction et de lhabitation) Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Après la première phrase du deuxième alinéa de cet article, insérer la phrase suivante : « Un représentant des associations dont celles de sans-logis et de mal-logés participe à lélaboration de cet accord. ». · Après la première phrase du deuxième alinéa de cet article, insérer la phrase suivante : « Des représentants des associations dont celles de sans-logis et de mal-logés participe à lélaboration de cet accord. ». Amendements présentés par M. Pierre Cardo : · Compléter le deuxième alinéa de cet article par la phrase suivante : « Dans les communes de moins de 20 000 habitants, disposant dun parc de logements sociaux dau moins 30 %, lengagement est soumis à un avis conforme du maire de la commune ». · Dans le quatrième alinéa de cet article, après les mots : « examen prioritaire », insérer les mots : « de la commission de médiation définie à larticle L. 441-2-2 ». (Article L. 441-1-3 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Henry Chabert : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « Si lorganisme fait obstacle à la mise en oeuvre des dispositions précédentes, et après mise en demeure, le maire ou son représentant et le préfet ou son représentant peuvent chacun sopposer aux décisions prises par la commission dattribution qui ne respecteraient pas laccord départemental. Le droit dopposition est exercé en séance. Il est exercé pendant une durée fixée par le préfet et qui ne peut excéder un an. » Amendement présenté par M. Jacques Barrot : Au dernier alinéa de cet article après les mots : « ce dernier », insérer les mots : « après tentative de conciliation ». Amendement présenté par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : Compléter cet article par lalinéa suivant : « En cas durgence, le préfet met en demeure les organismes bailleurs concernés de fournir à des personnes remplissant les conditions de larticle premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, un logement relevant de la catégorie très sociale. En cas de non réponse sous huit jours, le préfet peut attribuer immédiatement et de plein droit, sils sont vacants, les logements relevant de la catégorie très sociale en vue de les attribuer à ces personnes. Il saisit, si nécessaire, le fonds de solidarité pour le logement du cas de lattributaire. Cette procédure durgence cesse lorsque lattributaire retrouve des revenus lui permettant dacquitter son loyer aux conditions normales. Ces dispositions sappliquent à tous les organismes dhabitations à loyer modéré mentionnés à larticle L. 411-2 du code de la construction et de lhabitation. » (Article L. 441-1-4 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Au premier alinéa de cet article, après les mots : « Le préfet, », insérer les mots : « en accord avec les maires des communes concernées, et » (le reste sans changement...) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Après les mots : « coopération intercommunale », compléter ainsi la fin du premier alinéa de cet article : « , du Conseil départemental de lhabitat et des objectifs du plan départemental tel que défini à larticle 17, délimite les bassins dhabitat où il existe dimportants déséquilibres entre loffre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et défavorisées ». Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Des représentants des associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis participent à ces consultations. ». · Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Un représentant des associations dont celles des mal-logés et des sans-logis participe à ces consultations. ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Rédiger ainsi le début du deuxième alinéa de cet article : « Ceux-ci sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës où des besoins prioritaires non satisfaits ont été identifiés par le Plan départemental conformément à larticle 17. Ces bassins dhabitat peuvent comprendre une ou plusieurs communes situées en zones urbaines sensibles... » (le reste sans changement) Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans le deuxième alinéa de cet article après les mots : « territoire de », supprimer le mot : « plusieurs ». Amendement présenté par MM. Pierre Cardo, Yves Bur, Germain Gengenwin, Alain Ferry, François Goulard, Pierre Méhaignerie et Denis Jacquat : Compléter le deuxième alinéa de cet article par lalinéa suivant : « Ces bassins dhabitat peuvent également être constitués par le territoire des communes ayant élaboré le programme local de lhabitat prévu à larticle L. 302-1 du présent code. » Amendement présenté par MM. Jacques Barrot, Pierre Méhaignerie, Yves Bur, Alain Cardo, Alain Ferry, François Goulard, Germain Gengenwin et Denis Jacquat : Compléter le septième alinéa de cet article par les mots suivants : « et le ou les conseils généraux représentés par un de leurs membres. » Amendement présenté par MM. Yves Bur, Germain Gengenwin, Pierre Cardo, Denis Jacquat, François Goulard, Alain Ferry : Dans la dernière phrase du dernier alinéa de cet article, remplacer les mots : « une fois par an », par les mots : « une fois par trimestre ». (Article L. 441-1-5 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par MM. Jacques Barrot, Pierre Méhaignerie, Pierre Cardo, Alain Ferry, Denis Jacquat, Yves Bur et Germain Gengenwin : Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « La conférence peut également émettre un avis sur le niveau souhaitable des plafonds de ressources pour lattribution des logements sociaux dans le bassin dhabitat, en fonction de la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers. » Amendements présentés par M. Jean-Michel Marchand : · Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Un représentant des associations dont celles de mal-logés et de sans-logis participe aux réunions de la conférence intercommunale du logement. ». · Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Des représentants des associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis participent aux réunions de la conférence intercommunale du logement. ». (Article L. 441-1-6 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans la deuxième phrase du premier alinéa de cet article, après les mots : « le logement des personnes défavorisées », insérer les mots : « des représentants des associations dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Après cet article, insérer larticle suivant : « Art. L. 441-1-7. - Les associations de défense des mal logés et des sans-logis sont invitées à participer à lélaboration de laccord national et des accords collectifs départementaux, dans les conférences interdépartementales, intercommunales ou communale du logement. (Article L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : « dans chaque organisme dhabitations à loyer modéré », les mots : « dans chaque organisme attributaire ». Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : · Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : « organisme dhabitations à loyer modéré », les mots : « organisme propriétaire ou gestionnaire de logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de lEtat, ou ouvrant droit à lAPL ». · Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : « composée de six membres », rédiger ainsi la fin de lalinéa : « dont lun est un représentant des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation. Les membres de la commission élisent en leur sein un président qui dispose dune voix prépondérante ». Amendement présenté par M. Daniel Marcovitch : Au premier alinéa de cet article, après les mots : « composée de six membres », insérer les mots : « dont lun est un représentant des associations de locataires représentatives au sens de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ». Amendement présenté par M. Henry Chabert : Substituer aux troisième et quatrième alinéas de cet article, lalinéa suivant : « En outre, le maire de la commune où sont implantés les logements à attribuer, ou son représentant, et le préfet, ou son représentant, sont membres de droit de cette commission. ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Compléter le troisième alinéa de cet article par la phrase suivante : « A leur demande, les associations de locataires dont celles de défense des mal-logés et des sans-logis peuvent, en qualité dobservateur, assister à ces commissions. ». Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : I. Dans lavant-dernier alinéa de cet article, après les mots : « En outre », insérer les mots : « le Préfet du département et » II. En conséquence, dans le même alinéa, substituer au mot : « son », le mot : « leur ». Supprimer le dernier alinéa de cet article. (Article L. 441-2-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Au premier alinéa de cet article, après les mots : « sont faites », insérer les mots : « dans le cadre du bassin dhabitat ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans la deuxième phrase du quatrième alinéa de cet article, substituer aux mots : « peut procéder », le mot : « procède ». Amendement présenté par M. Jacques Barrot : Après le quatrième alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Chaque organisme habilité à recevoir ces demandes est tenu dadresser au préfet les éléments permettant dassurer une connaissance statistique de la demande. ». (Après larticle L. 441-2-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mme Gilberte MarinMoskovitch : Après le deuxième alinéa de cet article, insérer lalinéa suivant : « Les refus dattribution doivent être motivés ». Sous-amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard à lamendement n° 148 de Mme Janine Jambu et M. Jean-Michel Marchand : Dans cet amendement, après le mot : « demandeur », insérer le mot : « et aux réservataires du logement ». (Article L. 441-2-2 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard et Georges Hage, Patrick Braouezec, Guy Hermier, Bernard Outin et les commissaires membres du groupe communiste : Au début de cet article, après les mots : « composée de », substituer au mot : « deux », le mot : « trois ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Dans cet article, après les mots : « associations de locataires », insérer les mots : « affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans la première phrase de cet article, après les mots : « associations de locataires », insérer les mots : « , dun représentant des associations de défense des mal-logés et des sans-logis ». (Article L. 441-2-4 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Compléter le sixième alinéa de cet article par les mots : « qui sont accessibles au public ». Avant larticle 58 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Insérer larticle suivant : « Le logement social participe à la mise en uvre du droit au logement par des mesures spécifiques tendant à réduire le niveau général des loyers. « I. Les emprunts effectués par les organismes dHLM pour construire des logements sociaux à laide de prêts classés dans la catégorie des PLA-TS sont bonifiés par lEtat pour avoir le taux zéro. « II. Le taux dintérêt des prêts accordés aux organismes dHLM pour la construction de logements sociaux à laide de prêts classés dans la catégorie PLA, est égal au taux dinflation réel de lannée précédente plus 1 %. La durée maximale de remboursement des emprunts est fixée à quarante-quatre ans. « III. A la demande des organismes dHLM, les taux dintérêts et la durée de remboursement des emprunts en cours, effectués pour la construction et pour la réhabilitation des logements sociaux classés dans les catégories PLA et PLA-TS, sont renégociés avec le concours de lEtat. « IV. Les logements des immeubles ayant le caractère dune habitation à loyer modéré sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant la durée du remboursement des prêts. « V. La Dotation Globale de Fonctionnement est augmentée à due concurrence. « VI. Le taux de limpôt sur le bénéfice des sociétés est relevé à due concurrence. » Article 58 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi les quatre derniers alinéas de cet article : « 1° Le deuxième alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés : « Le propriétaire est tenu de délivrer un commandement de payer dès lors que les sommes dues par le locataire sont supérieures à léquivalent de trois mois de loyer et de charges. A peine de nullité de la clause résolutoire, le commandement de payer doit être également adressé par le bailleur au secrétariat du FSL, par lettre recommandée avec accusé de réception. « A peine dirrecevabilité de la demande, lassignation aux fins de constat de la résiliation est notifiée, par lettre recommandée avec accusé de réception, à la diligence de lhuissier de justice au secrétariat du FSL et au représentant de lEtat dans le département. Le juge devra surseoir à statuer dans lattente de la décision du FSL ou de la commission de surendettement lorsque celle-ci aura été saisie. « Le juge peut, même doffice, accorder des délais de paiement, dans les conditions prévues aux articles 1244-1, alinéa premier, et 1244-2 du code civil, au locataire en situation de régler sa dette locative ». « 2° Lalinéa quatre est ainsi rédigé : « La clause résolutoire est réputée ne pas avoir joué si le locataire sest libéré de sa dette avant le jugement ou sil sen est libéré dans les conditions prévues par le juge ; lorsque surviennent des difficultés économiques et sociales imprévues, le juge peut réviser léchéancier de remboursement de la dette. ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Après le deuxième alinéa du 1° de cet article, insérer lalinéa suivant : « Dans le délai de deux mois, le préfet transmet au bailleur et au juge une enquête sur la situation sociale du ménage. ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Après les mots : « et 1244-2 du code civil », rédiger ainsi la fin du troisième alinéa du 1° de cet article : «. La clause résolutoire ne joue pas si le locataire se libère de sa dette dans les conditions fixées par le juge. ». Article 59 (Article L. 353-15-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Avant lexpiration du délai de quatre mois, la commission doit informer le bailleur, le préfet et le juge sur la situation du bénéficiaire au regard de laide personnalisée au logement ». (Article L. 442-6-1 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Avant lexpiration du délai de quatre mois, lorganisme payeur doit informer le bailleur, le préfet et le juge sur la situation du bénéficiaire au regard de laide personnalisée au logement ». Après larticle 60 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Lalinéa premier de larticle 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution est ainsi rédigé : « Lexpulsion qui porte sur un local affecté à lhabitation principale de la personne expulsée ou de tout occupant de son chef, et lorsque lintéressé est de bonne foi, ne peut avoir lieu sans que le préfet du département lui ait proposé une proposition de relogement correspondant à ces besoins. En cas de refus pour motif légitime et sérieux, le préfet doit reformuler une proposition adaptée ». « Pour les cas autres que celui prévu à lalinéa précédent, lexpulsion ne peut avoir lieu » (le reste sans changement). Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : I. La seconde phrase de larticle 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution est ainsi rédigée : « Toutefois aucun délai ne peut être accordé lorsque les occupants sont des squatters, sont entrés dans les lieux par voie de fait ou ne justifient daucun titre à lorigine de loccupation. ». II. Au premier alinéa de larticle L. 613-1 du code de la construction et de lhabitation, les mots : « sans que lesdits occupants aient à justifier dun titre à lorigine de loccupation » sont remplacés par les mots : « et à condition que les occupants aient justifié dun titre à lorigine de loccupation ». III. Le second alinéa de larticle L. 613-3 du code de la construction et de lhabitation est complété par les mots suivants : « ou lorsque les occupants ne justifient daucun titre à lorigine de loccupation ». Article 61 Amendements présentés par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : · Après le troisième alinéa du I de cet article, insérer lalinéa suivant : « La décision dexpulsion ne prend effet quaprès loffre de relogement de loccupant dans le cadre du plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées. ». · Après le troisième alinéa du I de cet article, insérer lalinéa suivant : « Aucune expulsion ne peut intervenir tant que le juge de lexécution saisi dune demande de délai sur le fondement des articles L. 613-1 et suivants du code de la construction et de lhabitation, ne sest pas prononcé sur cette demande ». Article 62 Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Supprimer cet article. (Article L. 613-6 du code de la construction et de lhabitation) Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Lorsquune expulsion est prononcée, le préfet saisit immédiatement le fonds de solidarité pour le logement. ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Dans cet article, substituer aux mots : « dhébergement », les mots : « de relogement ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste. Dans cet article, substituer aux mots : « dhébergement », les mots : « de relogement ». Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Le cas échéant, le préfet prévoit les moyens nécessaires à lhébergement durgence des personnes expulsées et leur accompagnement dans un processus dinsertion visant à les faire accéder à un logement. ». Après larticle 62 Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste Insérer larticle suivant : « Il est inséré à la fin de la section 3 du chapitre II de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, portant réforme des procédures civiles dexécution, un article 21-1 ainsi rédigé : « Art. 21-1. Les dispositions des articles 20 et 21 ne sappliquent pas en matière dexpulsion. Toutefois, lhuissier de justice chargé de lexécution de la mesure dexpulsion peut procéder comme il est dit à larticle 21, pour vérifier les renseignements dont il dispose suivants lesquels le logement nest plus occupé ». Amendement présenté par MM. Patrick Devedjian et Henry Chabert Insérer larticle suivant : « I. Il est inséré dans le code de la construction et de lhabitation, après larticle L. 613-5, trois articles L. 613-6, L. 613-7 et L. 613-8 rédigés comme suit : « Art. L. 613-6. Lorquen application de larticle 1244-1 du code civil, de larticle 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles dexécution ou des articles L. 613-1 et L. 613-2 du présent code le juge accorde des délais aux occupants dun local dhabitation dont lexpulsion a été ordonnée judiciairement, le propriétaire est indemnisé dans les conditions suivantes. « Lindemnité est due pendant les délais accordés par le juge et au plus jusquà la date à laquelle le propriétaire retrouve la libre disposition des locaux. « Le montant de lindemnité est égal au dernier loyer pratiqué auquel sajoute celui des charges locatives et dont se déduisent les versements faits par les occupants. « Art. L. 613-7. Lorsque lEtat refuse daccorder le concours de la force publique à lexpulsion des occupants dun local à usage dhabitation, la réparation mentionnée à larticle 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civile dexécution prend, sans préjudice dun complément dindemnisation accordé par les juridictions compétentes, la forme de lindemnisation suivante. « Lindemnité est due pendant la durée du refus du concours de la force publique et au plus jusquà la date à laquelle le propriétaire retrouve la libre disposition des locaux. « Le montant de lindemnité est égal au dernier loyer pratiqué à la date de résiliation du contrat de location, auquel sajoute celui des charges locatives, et dont se déduisent les versements faits par les occupants. « Art. L. 613-8. Les indemnités prévues aux articles L. 613-6 et L. 613-7 sont déduites de limpôt sur le revenu du propriétaire personne physique et rattachées à ses revenus fonciers. Elles sont déduites de limpôt sur les sociétés du propriétaire personne morale et rattachées aux revenus servant de base au calcul de limpôt sur les sociétés. « LEtat est subrogé, à due concurrence des sommes déduites, dans le droit du propriétaire à recevoir une indemnité doccupation des locaux. » « II. Il est inséré dans le code général des impôts un article 33 sexies rédigé comme suit : « Art. 33 sexies. Les indemnités mentionnées aux articles L. 613-6 et L. 613-7 du code de la construction et de lhabitation ont le caractère de revenus fonciers au sens de larticle 14. » « III. Il est inséré dans le code général des impôts un article 200 bis rédigé comme suit : « Art.200 bis. Les indemnités mentionnées aux articles L. 613-6 et L. 613-7 du code de la construction et de lhabitation sont déduites de limpôt sur le revenu. » « IV. Il est inséré dans le code général des impôts un article 209 A rédigé comme suit : « Art. 209 A. Les indemnités mentionnées aux articles L. 613-6 et L. 613-7 du code de la construction et de lhabitation sont comprises dans les revenus servant de base au calcul de limpôt sur les sociétés. » « V. Il est inséré dans le code général des impôts un article 220 E rédigé comme suit : « Art. 220 E. Les indemnités mentionnées aux articles L. 613-6 et L. 613-7 du code de la construction et de lhabitation sont déduites de limpôt sur les sociétés. » « VI. Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 1999. « VII. Les pertes de recettes pour lEtat résultant de lapplication du présent article sont compensées par le relèvement, à due concurrence, des droits de consommation prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. » Après larticle 63 Amendement présenté par M. Patrick Devedjian : Après larticle L. 442-4 du code de la construction et de lhabitation, il est inséré un article L. 442-4-1 ainsi rédigé : « Art. L. 442-4-1. Lorsque le preneur est à lorigine de troubles de voisinage attestés et répétés, et après que le preneur incriminé a été mis en demeure davoir à remplir ses obligations, les bailleurs visés à larticle L. 441-2, pourront, à lexpiration dun délai dun mois, demander au juge des référés que soit prononcé doffice le relogement du preneur dans un autre logement adapté, correspondant à ses besoins et possibilités, et ceci nonobstant les plafonds de ressources prévus à larticle L. 441-1. La demande faite au juge devra compléter loffre de relogement elle-même. » Amendement présenté par M. Daniel Marcovitch et les commissaires membres du groupe socialiste : Insérer larticle suivant : Au III de larticle 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, les mots : « locataire de plus de soixante-dix ans et dont les ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance », sont remplacés par les mots : « locataire de plus de soixante-cinq ans et dont les ressources annuelles sont au plafond fixé par décret dans le cadre de la loi du 23 décembre 1986 ». Amendements présentés par Mme Gilberte Marin-Moskovitz : · Insérer larticle suivant : « Il est créé dans le chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la construction et de lhabitation, une section I bis intitulée « Du congé pour vendre », comportant un premier alinéa ainsi rédigé : « Toutes les conventions ouvrant droit à une procédure de congé pour vendre au sens de larticle 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, sont prorogées dune durée dun an à compter de la promulgation de la présente loi. ». · Insérer larticle suivant : « Il est créé dans le chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la construction et de lhabitation, une section I bis intitulée « Du congé pour vendre », dont les deuxième, troisième et quatrième alinéas sont ainsi rédigés : « Les logements appartenant à des personnes morales ne peuvent faire lobjet dune procédure de congé pour vendre selon les dispositions de larticle 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, que lorsquil a été proposé aux locataires concernés et disposant de ressources inférieures aux plafonds fixés pour lattribution dhabitations à loyer modéré, un logement accessible dont les conditions dattribution sont déterminées par larticle L. 441-1 du code de la construction et de lhabitation, situé dans la commune où ils résident ou larrondissement dans le cas de communes relevant de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à lorganisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, ou en cas dimpossibilité, dans les arrondissements adjacents. Les personnes morales peuvent engager une procédure de congé pour vendre si elles réalisent des opérations de construction de logements locatifs faisant lobjet dune convention conclue par application des dispositions de larticle L. 351-2 du code de la construction et de lhabitation dont les caractéristiques garantissent aux locataires concernés par cette procédure une possibilité de relogement, dans un délai maximum de deux ans, dans des conditions comparables à celles dont ils bénéficient. Le relogement doit seffectuer dans la commune de résidence du locataire concerné par la procédure de congé pour vendre ou larrondissement dans le cas de communes relevant de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à lorganisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, ou en cas dimpossibilité dans les arrondissemnets adjacents. En cas de déménagement transitoire, le différentiel de loyer acquitté par le locataire pourra être pris en charge par le fonds de solidarité pour le logement en fonction des revenus des personnes concernées. En cas de non respect des dispositions prévues au présent article, les personnes morales possédant des logements ayant été réalisés avec le concours daides publiques sexposent à des sanctions, parmi lesquelles la suppression de toute nouvelle aide et garantie de lEtat, ou de lattribution de nouveaux prêts en faveur de la réalisation ou de la réhabilitation de logements dont les caractéristiques doctroi sont déterminées par décret, ou dune procédure immédiate de réquisition effectuée à titre préventif. ». Article 64 (Article L.32-1 du code de la santé publique) Amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Rédiger ainsi la dernière phrase de cet article : « Il procède de même lorsquun risque dintoxication au plomb pour les occupants dun immeuble ou partie dimmeuble est porté à sa connaissance par un maire, un agent public ou un occupant dudit immeuble ». (Article L.32-2 du code de la santé publique) Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Après le premier alinéa, insérer lalinéa suivant : « Le préfet prend également toute mesure visant à interdire de nouvelles locations dans les immeubles concernés tant que les travaux nont pas été effectués ». (Article L.32-4 du code de la santé publique) Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : « lhébergement provisoire », insérer les mots : « ou le relogement ». Amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, M. Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste et apparenté : Compléter le troisième alinéa de cet article, par la phrase suivante : « Il saisit également le procureur de la République ». Amendement présenté par M. Jean-Michel Marchand : Compléter cet article par lalinéa suivant : « Art. L. 32-5. Tout propriétaire dun logement construit avant 1948 est tenu, avant toute vente ou relocation, de faire rechercher par un organisme agréé, la présence de plomb dans le logement, et de tenir le rapport de lexpertise à la disposition de tout candidat à lacquisition ou à la localisation de ce logement. Si le logement ou le local savère toxique, il devra en communiquer copie à la DDASS. Cet alinéa sera applicable deux ans après la promulgation de la présente loi. ». Article 66 Amendement présenté par M. Pierre Cardo : Compléter ainsi le cinquième alinéa du I de cet article : « Le contrat de location principal conclu entre le bailleur et lassociation locataire prévoit les conditions aux termes desquels un bail peut être conclu directement entre le bailleur et les sous-locataires. A défaut, passé un délai de trois ans doccupation dun même logement, le sous-locataire, à jour de ses obligations locatives, bénéficie du droit au maintien dans les lieux dans les mêmes conditions quun locataire ». Amendement présenté par Mmes Janine Jambu, Muguette Jacquaint, MM. Jean-Pierre Brard, Georges Hage et les commissaires membres du groupe communiste : Dans le huitième alinéa de cet article, après le mot : « refus », insérer les mots : « sans motifs légitime et sérieux ». TABLE DES SIGLES A.L.F. Allocation de logement à caractère familial A.L.S. Allocation de logement à caractère social A.L.T. Aide au logement temporaire A.N.A.H. Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat A.N.P.E.E.C. Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction A.P.L. Aide personnalisée au logement A.S.L.L. Accompagnement social lié au logement C.A.F. Caisse dallocations familiales C.A.P.E.B. Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment C.A.S. Compte d'affectation spéciale C.A.U.E. Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement C.D.C. Caisse des dépôts et consignations C.D.E. Comptoir des Entrepreneurs C.E.P. Caisse dépargne et de prévoyance C.F.F. Crédit foncier de France C.H.R.S. Centre dhébergement et de réadaptation sociale C.I.L Comité interprofessionnel du logement C.N.E. Caisse nationale dépargne C.O.S. Coefficient d'occupation des sols F.A.R.I.F. Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France F.G.A.S. Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété F.N.A.L. Fonds national d'aide au logement F.N.B. Fédération nationale du bâtiment F.N.H. Fonds national de l'habitation F.N.P.F.. Fonds national des prestations familiales F.S.L. Fonds solidarité logement F.S.U. Fonds social urbain I.C.C. Indice du coût de la construction L.B.U. Ligne budgétaire unique L.E.P. Livret dépargne populaire L.O.V. Loi d'orientation pour la ville M.O.U.S. Maîtrise doeuvre urbaine et sociale O.P.A.H. Opérations programmées d'amélioration de l'habitat P.A.H. Prime à l'amélioration de l'habitat P.A.L.U.L.O.S. Prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale P.A.P. Prêts aidés par l'Etat en vue de l'accession à la propriété P.A.S. Prêts à l'accession sociale P.C. Prêts conventionnés P.L.A. Prêts locatifs aidés P.L.A.-T.S. Prêts locatifs aidés à financement très social P.L.I. Prêts locatifs intermédiaires P.O.P.S. Protocole d'occupation du patrimoine social P.P.U. Prêts projets urbains R.H.I. Résorption de l'habitat insalubre R.M.I. Revenu minimum d'insertion S.C.P.I. Sociétés civiles de placement immobilier S.E.M. Sociétés d'économie mixte S.I.I. Sociétés immobilières d'investissement S.S.I. Subvention pour travaux de sortie dinsalubrité T.A.D.B. Taxe additionnelle au droit de bail U.E.S.L Union économique et sociale du logement U.N.F.O.H.L.M. Union nationale des fédérations dorganismes HLM Z.A.C. Zones d'aménagement concerté Z.A.D. Zones d'aménagement différé Z.F.U Zones franches urbaines Z.R.U. Zones de redynamisation urbaine Z.U.S. Zones urbaines sensibles _____________ N° 856. Rapport de M. Alain Cacheux, au nom de la commission spéciale chargée dexaminer le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions (n° 780) : Tome III : dispositions concernant le logement. () Le logement : une priorité pour le XIe plan, François Geindre. La Documentation française, 1993. () Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990. () Décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995. () Michel Mouillart, Logement et exclusions : les points de vue de léconomie, Ed. ACMIL, 1998. () Selon larticle L. 351-3 du code de la construction et de lhabitation « le barème, révisé le 1er juillet de chaque année, tient compte de lévolution constatée des prix de détail et du coût de la construction. Cette révision assure, par toutes mesures appropriées, le maintien de lefficacité sociale de laide personnalisée au logement. » |