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SOMMAIRE Pages Document mis en distribution le 16 novembre 1998 N° 1177 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 novembre 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, REJETÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION DURGENCE, relatif au mode délection des conseillers régionaux et des conseillers à lAssemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, PAR M. RENÉ DOSIÈRE, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 975, 993 et T.A. 168. Sénat : 524 (1997-1998), 17 et T.A. 1 (1998-1999). Collectivités territoriales. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Vincent Burroni, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 DISCUSSION GÉNÉRALE 7 EXAMEN DES ARTICLES 11 TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AU MODE DÉLECTION DES CONSEILLERS RÉGIONAUX ET DES CONSEILLERS À LASSEMBLÉE DE CORSE 11 Article premier (art. L. 336 du code électoral) : Durée du mandat des conseillers régionaux 11 Article 2 (art. L. 337 du code électoral) : Effectif des conseils régionaux 11 Article 3 (art. L. 338 du code électoral) : Mode de scrutin des conseillers régionaux 12 Article 4 (art. L. 346 du code électoral) : Composition et conditions de présentation des listes 13 Article 5 (art. L. 347 du code électoral) : Modalités de la déclaration de candidature 14 Article 6 (art. L. 350 du code électoral) : Dépôt de la déclaration de candidature 14 Après larticle 6 14 Article 7 (art. L. 351 du code électoral) : Contentieux de refus denregistrement dune déclaration de candidature 15 Article 8 (art. L. 352 du code électoral) : Retrait de candidat ou de liste 15 Article 9 (art. L. 353 du code électoral) : Campagne électorale 15 Article 10 (art. L. 359 du code électoral) : Recensement des votes 15 Article 11 (art. L. 360 du code électoral) : Remplacement des conseillers régionaux 16 Article 12 (art. L. 361 du code électoral) : Contentieux des élections au conseil régional 16 Article 13 (art. L. 363 du code électoral) : Annulation des opérations électorales 16 Article 14 (art. L. 4432-3 du code général des collectivités territoriales) : Abrogation 16 Article 15 (art. L. 364 du code électoral) : Durée du mandat des conseillers à lAssemblée de Corse 17 Article 16 (art. L. 366 du code électoral) : Mode de scrutin pour lélection de lAssemblée de Corse 17 Article 16 bis (art. L. 370 du code électoral) : Parité des listes pour lélection de lAssemblée de Corse 17 Article 17 (art. L. 371 et 372 du code électoral) : Abrogations 17 Article 18 (art. L. 380 du code électoral) : Remplacement des conseillers à lAssemblée de Corse 18 TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES A LA COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL ÉLISANT LES SÉNATEURS 18 Article 19 (art. L. 280 du code électoral) : Détermination du collège électoral des sénateurs 18 Article 20 (art. L. 293-1 à L. 293-3 [nouveaux] du code électoral) : Désignation des délégués des conseils régionaux et des délégués de lAssemblée de Corse 18 TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX 19 Article 21 (art. L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de vote du budget de la région 19 Article 22 (art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Procédure particulière dadoption des budgets régionaux 20 Article 22 bis (art. L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales) : Publicité des réunions de la commission permanente 21 Article 22 ter (art. L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales) : Composition du bureau 21 Article 22 quater (art. L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales) : Délégation des fonctions du président du conseil régional 22 TITRE IV DISPOSITIONS FINALES 22 Article 23 (tableau n° 7 annexé au code électoral) : Coordination 22 Article 24 : Entrée en vigueur de la loi 22 TABLEAU COMPARATIF 25 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 39 MESDAMES, MESSIEURS, Dans sa séance du 21 octobre 1998, le Sénat, en adoptant la question préalable, a rejeté le projet de loi relatif au mode délection des conseillers régionaux et des conseillers à lAssemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. Le Gouvernement ayant déclaré lurgence sur ce texte, lAssemblée nationale est saisie, après léchec de la commission paritaire, en nouvelle lecture, du projet de loi. Lexamen de ce projet par la commission des lois du Sénat avait déjà révélé lampleur des divergences entre les deux assemblées. Ainsi les amendements quelle avait adoptés tendaient-ils, notamment, à maintenir à six ans la durée du mandat des conseillers régionaux, à rétablir la circonscription départementale et à supprimer les dispositions portant sur le fonctionnement des conseils régionaux. En outre, les arguments présentés par la majorité sénatoriale en séance publique ont montré le refus de la deuxième assemblée de mettre rapidement un terme à la situation de blocage que connaissent nombre de conseils régionaux, du fait de labsence de majorité politique stable en leur sein. Arguant dun recours injustifié à la procédure durgence par le Gouvernement et regrettant que le mode de scrutin et la réforme du fonctionnement des conseils régionaux ne fassent pas lobjet dun examen séparé, le Sénat a rejeté le texte sans se prononcer sur le fond, évitant ainsi de trancher la sempiternelle querelle des régionalistes et des départementalistes. Les questions du mode délection et du fonctionnement des conseils régionaux sont cependant étroitement imbriquées. Limpossibilité de réformer le mode de scrutin avant les dernières élections régionales explique ainsi largement la situation difficile que connaissent plusieurs exécutifs régionaux. Il est donc indispensable de légiférer rapidement dans ce domaine, dabord pour éviter la multiplication des contentieux et des règlements doffice du budget par le représentant de lEtat, mais aussi pour définir un nouveau mode de désignation des assemblées régionales, qui les mette, à lavenir, à labri de semblables difficultés de fonctionnement en permettant à des majorités stables de se dégager. Sagissant du fonctionnement des conseils régionaux, la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 doit être complétée pour permettre aux présidents de région de disposer des outils juridiques nécessaires, leur permettant de disposer dun budget malgré labsence de majorité stable. Linstitution dun vote bloqué lors des délibérations budgétaires doit ainsi permettre de résoudre les difficultés dapplication du précédent dispositif, mises en lumière par la jurisprudence administrative. Dans le même temps, ce pouvoir supplémentaire de lexécutif régional doit être tempéré par la constitution obligatoire dun bureau et par sa consultation systématique en cas de mise en uvre de la procédure dadoption sans vote du budget régional, ainsi que par la mise en jeu de la responsabilité du président en cas dadoption de la motion de renvoi. Ces dispositions cesseront dêtre applicables dès lors que les conseils régionaux auront été renouvelés selon le nouveau mode de scrutin. En effet, lorsquils disposeront dune majorité stable, rien ne justifiera le maintien de dispositifs dont la nécessité nest liée quau régime électoral actuel. Pour cette raison, les conseils régionaux renouvelés après lentrée en vigueur de la loi, que ce soit à loccasion du renouvellement général ou à la suite dune dissolution, ne pourront plus mettre en uvre les procédures de vote bloqué et dadoption sans vote du projet de budget. Enfin et surtout, le nouveau mode de scrutin doit renforcer linstitution régionale, en permettant la diversité politique tout en garantissant lexistence dune majorité stable, désignée dans le cadre dune circonscription unique. Labaissement à cinq ans de la durée du mandat régional participe par ailleurs au projet de modernisation de la vie politique entrepris par le Gouvernement. Dans le même sens, les dispositions visant à assurer le principe de la parité dans la constitution des listes de candidats aux élections régionales, si elles anticipent sur la révision constitutionnelle dont le Parlement sera prochainement saisi, nen rejoignent pas moins cette volonté de modernisation et douverture de notre système politique. Compte tenu des divergences entre les deux assemblées, la commission mixte paritaire réunie au Sénat na pu aboutir : laccord na pu être trouvé ni sur le mode de scrutin, ni sur la réforme des règles de fonctionnement des actuels conseils régionaux. Aussi, lors de sa réunion consacrée à lexamen, en nouvelle lecture, du projet de loi, la commission des lois a confirmé pour lessentiel - sous réserve de certaines précisions rédactionnelles et dune modification des seuils électoraux requis pour se présenter au second tour et participer à la répartition des sièges - les dispositions adoptées en première lecture et dont le rapporteur soutient lintérêt pour le bon fonctionnement de linstitution régionale et pour la modernisation de notre vie politique. * * * Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Robert Pandraud a considéré que les dispositions du projet de loi présentaient un caractère contradictoire puisque, dans sa première partie, il organise un régime électoral définitif tandis que, dans un second temps, il met en place une procédure qui doit permettre aux actuels conseils régionaux de continuer de fonctionner. Il a jugé quil serait plus simple que ces conseils soient dissous et que le Parlement nait à se prononcer que sur la première partie du projet de loi. Il a mis en avant les difficultés qui naîtraient de lapplication du projet, notamment dans le cadre des discussions sur les prochains contrats de plan. Par ailleurs, pour ce qui concerne le point particulier du vote du budget, il a rappelé que le Conseil dEtat avait jugé à la fin des années 40 que le vote de chaque article dun budget municipal valait approbation de lensemble de ce budget. M. Renaud Donnedieu de Vabres sest opposé très solennellement à la disposition visant à abaisser à 5 % des suffrages exprimés le seuil permettant laccès au second tour. Il a jugé quil sagissait là dune institutionnalisation déguisée des triangulaires. Il en a pris acte mais a enjoint à la majorité de tirer les conséquences dune telle mesure, en cessant dinterpeller lopposition sur ses relations avec le Front national. Soulignant que le système mis en place aurait pour effet dancrer, dans toutes les régions, le problème de la présence du Front national, il a estimé que la majorité, à lorigine dune telle situation, naurait pas de leçons de morale à donner à lopposition. Il a fait part de sa préférence pour un système calqué sur celui de lélection présidentielle ne permettant pas, au second tour, le maintien de plus de deux listes et garantissant ainsi un débat bipolaire, clair et démocratique. Concédant que labsence de réforme du mode de scrutin par les gouvernements précédents avait été effectivement une erreur, il a souligné que cest la question du rôle respectif des départements et des régions qui avait conduit à retarder cette réforme. Il a, en effet, observé quau travers du débat sur le mode de scrutin régional, cest la future architecture des collectivités locales qui était en cause, rappelant que le précédent président de la République était plutôt de tradition départementaliste, comme de nombreux autres hommes politiques français. Évoquant le cas de la région Centre, il a souligné les difficultés de la mise en uvre de ladoption sans vote dans lhypothèse où chacun des chapitres était voté sans que le budget nait fait lobjet dun vote densemble. Après avoir exprimé le regret que le Sénat nait pas souhaité débattre de ce projet de loi, prenant ainsi la responsabilité de créer un vide démocratique, M. Christian Paul a considéré que la nécessité de légiférer apparaissait mieux encore que lors de la première lecture, compte tenu des difficultés de fonctionnement de quatre conseils régionaux dépourvus de majorité. Il a fait valoir que, pendant quatre ans, lopposition actuelle, alors au pouvoir, avait cherché en vain un consensus sur le mode de scrutin régional, son échec ayant eu sa part dans la montée récente de forces politiques extrêmes au sein des conseils régionaux. Il a estimé que le texte proposé, très attendu, représentait un bon compromis entre deux exigences : mettre en place un dispositif transitoire de nature à assurer ladoption des budgets des régions et élaborer un dispositif durable de stabilisation des majorités. Observant quune lecture malveillante était toujours possible en matière de lois électorales, il a fait valoir que les amendements du groupe socialiste tentaient en fait daméliorer encore les conditions dune réelle expression démocratique. Il a conclu en estimant que le texte proposé constituait, à défaut dun régime idéal, un progrès sur la voie de la stabilisation du fonctionnement des conseils régionaux. Intervenant en application de larticle 38 du Règlement, M. Christian Estrosi a estimé que les membres de la majorité jouaient aux apprentis sorciers, en soumettant au Parlement un projet de loi qui risquait de supprimer tout débat démocratique dans les conseils régionaux. Il a rappelé le contexte, marqué par la récente décision du tribunal administratif dOrléans relative à la procédure dadoption du budget de la région Centre et par la décision attendue sur ladoption du budget de la région Ile-de-France, quil a considérées révélatrices de limpasse actuelle. Il a mis en cause la démarche consistant, afin daccorder des facilités à six présidents de conseil régional amis, à instaurer une procédure de vote bloqué qui apportera les moyens de se maintenir à trois présidents de région, à qui la majorité parlementaire reproche pourtant leur accession à la présidence grâce au soutien des élus du Front national. Il a enfin demandé au rapporteur des précisions sur les modalités de mise en uvre par le président du vote bloqué dans le cas où tous les chapitres et les articles seraient votés moyennant des modifications non conformes à léquilibre global voulu par lexécutif régional. M. Pascal Clément a considéré que le présent projet de loi présentait le vice fondamental de reposer sur un mode de scrutin, la proportionnelle à deux tours, constituant un piège à la fois électoral et moral qui ne pouvait mener quà léchec ou à la compromission. Il a souligné que la tradition française nadmettait que deux modes de scrutin, le scrutin majoritaire à deux tours ou la représentation proportionnelle, le scrutin municipal étant dinstitution trop récente pour être pris en compte, sa justification étant en outre, à léchelon local, de permettre de saffranchir de la gestion majoritaire. Il a témoigné de la vivacité des passions politiques dans la région Rhône-Alpes, évoquant les manifestations de haine qui sétaient exprimées lors de la visite de M. Charles Millon, président du conseil régional, à loccasion de la signature dun simple contrat dobjectif de son département avec la région. Il a considéré que le mode de scrutin proposé par le projet de loi était incendiaire, alors que lurgence était de rendre la vie publique plus sereine et a jugé le comportement de la majorité dun cynisme sans précédent. Ayant interrogé le rapporteur sur les vraies raisons du choix dun mode de scrutin proportionnel à deux tours, alors quapparemment la représentation proportionnelle à un tour recueillait le consensus le plus large, il a conclu en insistant sur le fait que lévolution de la vie politique française était le véritable enjeu du texte. M. André Vallini a considéré que lon ne pouvait plus soutenir quil nexistait dautre alternative que le scrutin majoritaire à deux tours et la représentation proportionnelle, le mode de scrutin municipal donnant très largement satisfaction. M. Jérôme Lambert a observé que lopposition nétait pas en mesure de proposer une alternative cohérente et unifiée pour le mode de scrutin régional. Considérant que la majorité pouvait légitimement changer un mode de scrutin, dès lors quelle respectait le cadre démocratique, il a souligné que tel était le cas de la réforme proposée. Mme Nicole Catala a déploré que les conseils régionaux soient le siège de manifestations de violence et de haine quelle a jugées fort éloignées de la tradition républicaine. Faisant part de son adhésion totale aux propos tenus par ses collègues de lopposition, elle a considéré que le projet de loi naurait dautre effet que de susciter de nouveaux affrontements dans les assemblées régionales. Elle a enfin exprimé la crainte que ce texte ne conduise à des situations inextricables. Mme la Présidente Catherine Tasca a souhaité que les débats de la commission puissent se dérouler dans un climat de sérénité en dehors de toute polémique inutile. Elle a rappelé les contraintes dorganisation qui simposaient à la commission du fait dun ordre du jour chargé. Elle a souhaité que le débat de fond puisse se poursuivre de manière pleine et entière dans un esprit démocratique. En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes. Le Gouvernement précédent na pas mis en uvre de réforme du mode de scrutin régional et aucun accord na pu être trouvé par le Gouvernement actuel dans lannée précédant les élections. En conséquence, il est urgent de mettre un terme à la paralysie des conseils régionaux ce que le nouveau régime électoral doit permettre, grâce au système de la prime majoritaire et de concilier la représentation de sensibilités politiques diversifiées avec lexistence dune majorité stable. Les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux sappliqueront à toutes les régions, quelle que soit la couleur politique de leur président, et seront abrogées à compter de leur renouvellement qui seffectuera selon le nouveau mode de scrutin. Linstitution dun vote bloqué doit permettre de répondre aux insuffisances de la loi du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux. Celles-ci ont été mises en lumière par la jurisprudence du tribunal administratif dOrléans qui a conduit à lannulation du budget de la région Centre. Cette nouvelle procédure permettra, en effet, déviter que le projet de budget soit adopté en étant dénaturé par des majorités de circonstance et donne au président du conseil régional la possibilité de faire adopter sans vote ce projet en mettant en uvre le 49-3 régional . Linstauration dun scrutin à deux tours permet aux formations politiques de se compter au premier tour et de se regrouper au second. Elle sinscrit dailleurs dans logique du droit applicable aux élections municipales. La nécessité de réformer linstitution régionale ne passe pas par lélection du président au suffrage universel direct qui aboutirait à la multiplication des centres de pouvoir. La réforme proposée, pour limitée quelle soit, est équilibrée et constitue un préalable à lamélioration du fonctionnement des conseils régionaux. * * * TITRE PREMIER Article premier En ramenant à cinq ans la durée du mandat des conseillers régionaux, cet article met en uvre lengagement du Gouvernement de moderniser la vie politique en harmonisant la durée des mandats. Compte tenu de la rédaction de larticle 24 du projet de loi, cette disposition entrera en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, cest à dire 2004. La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article et a adopté larticle premier sans modification. Article 2 Les circonscriptions départementales étant supprimées par le projet de loi, cet article, sans modifier le nombre de sièges attribué à chaque assemblée régionale, soit au total 1.880 conseillers régionaux, supprime la répartition des sièges à pourvoir par département ainsi que la procédure de révision du nombre de conseillers régionaux par circonscription départementale. Après avoir rejeté un amendement de suppression présenté par M. Pascal Clément, la Commission a adopté larticle 2 sans modification. Article 3 Cet article met en place le nouveau mode de scrutin des conseils régionaux, en transposant, dans le cadre dune circonscription régionale unique, le système de proportionnelle à deux tours avec prime majoritaire en vigueur pour les élections municipales dans les villes de plus de 3.500 habitants. La Commission a été saisie dun amendement de M. Pascal Clément tendant à instituer un scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions découpées à lintérieur des circonscriptions législatives. Son auteur a fait part à la Commission de son souhait de rapprocher les conseillers régionaux de leurs électeurs. Constatant quaujourdhui, à la différence des membres du conseil général, les membres du conseil régional souffrent dun déficit de notoriété, il a estimé quil fallait éviter lexistence de représentants éthérés . M. Robert Pandraud a suggéré que les suppléants des députés deviennent membres de droit des conseils régionaux. La Commission a rejeté cet amendement ainsi quun amendement de M. Claude Goasguen tendant à instituer un scrutin de liste à un tour avec prime majoritaire dans le cadre dune unique circonscription régionale. Elle a ensuite examiné un amendement de M. Pascal Clément tendant à relever à un tiers la prime majoritaire attribuée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour ou la majorité relative au deuxième tour. Soulignant que cet amendement reprenait une disposition adoptée par la Commission et rejetée en séance publique au cours de la première lecture, le rapporteur a indiqué quil restait ouvert sur cette question. M. Renaud Donnedieu de Vabres a considéré quil était peu probable que la majorité adopte un tel amendement, alors même que les négociations conduites avec le groupe communiste ont abaissé à 5 % le seuil requis pour quune liste puisse se présenter au second tour. La Commission a rejeté cet amendement. Puis, elle a été saisie de deux amendements identiques de MM. Christian Paul et Jacques Brunhes tendant à abaisser de 5 à 3 % le seuil requis pour quune liste soit admise à la répartition des sièges. M. Christian Paul a fait observer que labaissement de ce seuil devrait permettre de renforcer la diversité de la représentation politique au sein des conseils régionaux, alors même que la prime majoritaire suffirait à garantir leur stabilité politique. Le rapporteur a annoncé que cette disposition était le résultat de négociations internes à la majorité et devrait permettre ladoption du projet de loi dans son ensemble. Louant la franchise du rapporteur, M. Pascal Clément a remarqué que ce seuil était contraire aux traditions du droit électoral, quil nuirait à léquilibre politique des conseils régionaux et quil conduirait à paralyser les assemblées régionales élues selon ce nouveau mode de scrutin. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté ces amendements (amendement n° 1). La Commission a adopté larticle 3 ainsi modifié. Article 4 Cet article a plusieurs objets : il impose aux listes de candidats de présenter une déclaration de candidature à chaque tour, du fait des possibilités de fusion de liste entre les deux tours, il prévoit un seuil de 10% des suffrages exprimés pour quune liste puisse se présenter au second tour et un seuil de 3% pour pouvoir fusionner avec les autres listes. A la suite de ladoption dun amendement de la commission en première lecture, lobligation dassurer la parité a été inscrite dans le texte par anticipation de la révision constitutionnelle sur ce sujet. Bien que contraire à la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, cette disposition rejoint les objectifs de modernisation de la vie politique souhaités par le Gouvernement et sa majorité parlementaire. Le calendrier des travaux parlementaires peut laisser espérer un examen de la révision constitutionnelle à une date suffisamment proche ou une évolution de sa jurisprudence qui conduise le Conseil à ne pas censurer ces dispositions. La Commission a été saisie de deux amendements identiques de MM. Christian Paul et Jacques Brunhes tendant à abaisser de 10 à 5 % des suffrages exprimés le seuil requis pour quune liste puisse se représenter au deuxième tour. M. Christian Paul a déclaré que cet amendement, complétant labaissement du seuil requis pour quune liste soit admise à la répartition des sièges, visait à permettre aux formations politiques de définir avec plus de souplesse leur stratégie dalliance pour le second tour. M. Renaud Donnedieu de Vabres, ayant exprimé son attachement à la notion de démocratie directe fondée sur lexistence dun programme précis et dun temps suffisant pour le mettre en uvre, a jugé que le système des alliances induit par le scrutin à deux tours impliquait une parcellisation de la responsabilité politique et conduisait au détournement du choix de lélecteur. Sopposant à ce propos, le rapporteur a considéré que le système de scrutin à deux tours permettait aux alliances de se conclure dans la clarté et sous le regard des électeurs. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté ces amendements (amendement n° 2). Puis elle a été saisie dun amendement de M. Pascal Clément tendant à porter de 3 à 5 % des suffrages exprimés, le seuil requis pour quune liste puisse fusionner avec une autre liste au deuxième tour, son auteur ayant indiqué que cette disposition devrait empêcher la multiplication des listes fantaisistes et lélection de candidats atypiques. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a adopté larticle 4 ainsi modifié. Article 5 La Commission a adopté sans modification cet article tendant à préciser les modalités de la déclaration de candidature. Article 6 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant les modalités de dépôt des déclarations de candidature à linstitution dun second tour et à la création dune circonscription électorale unique dans chaque région. La Commission a été saisie dun amendement de M. Michel Hunault tendant à instituer une inéligibilité pour les personnes ne pouvant présenter un casier judiciaire vierge. Soulignant que cet amendement visait à éviter que des personnes condamnées ne briguent des mandats électifs, M. Michel Hunault a souhaité un assainissement du monde politique. Le rapporteur a observé quil nétait pas logique de faire porter une nouvelle condition dinéligibilité sur les seuls conseillers régionaux. Considérant que cet amendement était trop extensif puisque les contraventions de cinquième catégorie figurent au casier judiciaire, il a jugé quil serait en outre préférable de lexaminer dans le cadre des projets de loi relatifs au cumul des mandats. Prenant acte des remarques du rapporteur, M. Michel Hunault a retiré son amendement. Article 7 La Commission a adopté sans modification cet article dont lobjet est dorganiser une procédure spécifique pour le contentieux né du refus de délivrance de récépissé de déclaration de candidature. Article 8 La Commission a adopté sans modification cet article simplifiant le régime de prohibition des retraits individuels de candidats après le dépôt des listes. Article 9 La Commission a adopté sans modification cet article qui vise à adapter les règles de déroulement de la campagne électorale à lorganisation dun scrutin à deux tours. Article 10 La Commission a adopté sans modification cet article aménageant les dispositions existantes en matière de recensement des votes du fait du nouveau mode de scrutin. Article 11 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant à la mise en place dune circonscription unique les règles relatives au remplacement des conseillers régionaux en cas de vacance de siège. Article 12 La Commission a adopté sans modification cet article dont lobjet est de transposer du cadre départemental au cadre régional les règles précédemment applicables en matière de contentieux électoral. Article 13 La Commission a adopté sans modification cet article qui vise à transposer au niveau régional les règles applicables en cas dannulation des élections. Article 14 La Commission a adopté sans modification cet article abrogeant les modalités spécifiques délection des conseillers régionaux dans les départements doutre-mer, celles-ci étant désormais satisfaites par le projet de loi. Article 15 La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément supprimant labaissement à cinq ans de la durée du mandat des conseillers à lAssemblée de Corse. Elle a adopté larticle 15 sans modification. Article 16 La Commission a adopté sans modification cet article, qui, sans changer le régime électoral de lAssemblée de Corse, introduit une mesure de coordination avec la nouvelle rédaction de larticle L. 338 du code électoral. Article 16 bis La Commission a adopté sans modification cet article, introduit en première lecture par un amendement de la commission, qui vise à aligner le régime de constitution des listes de candidats à lAssemblée de Corse sur celui introduit par la nouvelle rédaction de larticle L. 346 du code électoral. Article 17 La Commission a adopté sans modification cet article abrogeant un article et supprimant une référence du code électoral sans portée normative. Article 18 La Commission a adopté sans modification cet article de coordination avec la nouvelle rédaction de larticle L. 360 du code électoral introduite par larticle 11 du projet de loi. TITRE II Article 19 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant la composition des collèges électoraux des sénateurs à la mise en place dune circonscription régionale unique. Article 20 La Commission a adopté sans modification cet article, qui propose une nouvelle rédaction du titre III bis du livre II du code électoral en vue de généraliser à lensemble des conseils régionaux les règles de désignation des délégués de lAssemblée de Corse dans les collèges électoraux des sénateurs. TITRE III Article 21 Cet article complète les dispositions de larticle L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales en vue dinstituer une procédure dite de vote bloqué lors des délibérations budgétaires. Ces dispositions visent à éviter que des majorités de circonstance ne viennent à dénaturer le projet de budget soumis par lexécutif régional à lassemblée délibérante. Cest en effet ce qui se produit lorsque le budget adopté comporte des modifications votées par des majorités de circonstance et refusées par le président du conseil régional et la majorité qui le soutient. La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article. Elle a en revanche adopté deux amendements du rapporteur précisant que cette procédure pouvait être mise en uvre par lexécutif régional à trois reprises par exercice : une première fois lors de lexamen du budget primitif (amendement no 3), deux fois pour lexamen dun budget modificatif (amendement no 6). Elle a par ailleurs adopté un amendement du rapporteur prenant acte de lobligation de constitution du bureau introduite par la nouvelle rédaction de larticle L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales (amendement no 4), ainsi quun amendement du rapporteur tendant à préciser quels amendements pouvaient être retenus par lexécutif régional dans le cadre de cette nouvelle procédure (amendement no 5). La Commission a adopté larticle 21 ainsi modifié. Article 22 Cet article modifie les règles de mise en uvre de la procédure dadoption sans vote du projet de budget, dite 49-3 régional . Le rapporteur souhaite cependant éviter que les exécutifs régionaux ne détournent cette procédure en la mettant en uvre sans avoir présenté de projet de budget à lassemblée délibérante ou en le présentant dans des délais tels, quil ne puisse être soumis à un vote densemble. Pour cette raison, il a saisi la Commission dun amendement tendant à conditionner le recours à la procédure dadoption sans vote du projet de budget au rejet de ce projet par lassemblée régionale. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7) ainsi que trois amendements de précision rédactionnelle du même auteur (amendements nos 8, 9 et 10). Par ailleurs, ladoption de la motion de renvoi emportant désormais lélection dun nouveau président, le rapporteur a souhaité apporter certaines garanties en cas de mise en uvre de cette procédure. Dans ce sens, la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assortir la motion de renvoi dune déclaration de politique générale écrite présentée par le candidat aux fonctions de président (amendement n° 11). Elle a ensuite été saisie dun amendement du rapporteur précisant que ladoption de la motion de renvoi doit avoir lieu au scrutin secret (amendement n° 12). M. Pascal Clément a regretté que ladoption de cette motion ne donne pas lieu à débat, empêchant ainsi toute discussion sur les nouvelles orientations budgétaires défendues par les opposants de lexécutif régional. En réponse à cette intervention, le rapporteur a rejeté largument des carences démocratiques de la nouvelle procédure, en soulignant quelle entendait limiter les cas de règlement doffice du budget régional par le préfet. Faisant observer que ladoption de la motion de renvoi avait pour conséquence la désignation dun nouveau président de région, il a par ailleurs rappelé lusage constant au Parlement comme dans les assemblées locales décarter tout débat au moment de lélection du président. La Commission a ensuite adopté trois amendements de coordination du rapporteur (amendements nos 13, 14 et 15). La Commission a adopté larticle 22 ainsi modifié. Article 22 bis Sinterrogeant sur labsence dobligation de publicité des réunions de la commission permanente pour les conseils généraux, M. Pascal Clément a soutenu un amendement de suppression de cet article. M. Robert Pandraud a indiqué quune jurisprudence du tribunal administratif dOrléans, infirmée par un arrêt du Conseil dEtat, avait conclu à lobligation de publicité pour les réunions de la commission permanente du conseil régional. Considérant que cette règle de publicité était un facteur de démocratie, il a souhaité que cette disposition précédemment rejetée par lAssemblée nationale soit adoptée. Ayant rappelé quune majorité de circonstance avait écarté ce dispositif lors de lexamen du précédent projet de loi sur le fonctionnement des conseils régionaux, le rapporteur a considéré quil constituait un gage de transparence pour linstitution régionale et souligné quil faudrait létendre aux conseils généraux dès que possible. Suivant son rapporteur, la Commission a rejeté lamendement de M. Pascal Clément. Elle a adopté larticle 22 bis sans modification. Article 22 ter La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article, puis elle a adopté un amendement du rapporteur rendant obligatoire la constitution dun bureau dans les assemblées régionales (amendement n° 16). Le rapporteur a expliqué que la rédaction retenue en première lecture par lAssemblée nationale réservait la qualité de membre du bureau aux seuls détenteurs dune délégation du président du conseil régional. Il a considéré quil était préférable, compte tenu du caractère discrétionnaire de la délégation, de conférer à tous les vice-présidents, quils soient ou non détenteurs dune délégation, la qualité de membre du bureau. La Commission a adopté larticle 22 ter ainsi rédigé. Article 22 quater La Commission a été saisie de deux amendements identiques du rapporteur et de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article. Le rapporteur a considéré que le président du conseil régional étant maître du contenu et de la durée de la délégation de fonctions, lobligation qui lui avait été faite de procéder à ces délégations navait pas de portée contraignante véritable. La Commission a adopté ces amendements (amendement n° 17) et a ainsi a supprimé larticle 22 quater. Article 23 La Commission a adopté sans modification cet article modifiant le tableau annexé au code électoral en vue de préciser la répartition des conseillers régionaux dans chaque région. Article 24 Si le nouveau mode de scrutin doit entrer en vigueur dès la publication de la loi et donc sappliquer le cas échéant aux conseils régionaux qui auraient été dissous avant le prochain renouvellement général, certaines dispositions doivent connaître une application différée, tandis que dautres nont vocation à sappliquer que de manière transitoire. Ainsi, labaissement à cinq ans de la durée des mandats des conseillers régionaux ne sappliquera quau prochain renouvellement général des assemblées régionales. En revanche, les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, que ce soit le vote bloqué ou le 49-3 régional , nont pas vocation à subsister dès lors que les conseils régionaux auront été renouvelés selon le nouveau mode de scrutin. Pour cette raison, le rapporteur souhaite préciser que larticle L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, quil soit issu de la rédaction de larticle 22 du présent projet de loi ou de celle introduite par larticle 3 de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux, cesse dêtre applicable aux conseils élus selon les nouvelles règles. M. Robert Pandraud a indiqué quil souhaitait la dissolution des conseils régionaux dès lentrée en vigueur du nouveau régime électoral et quil défendait lidée de la diminution de moitié du nombre des conseillers régionaux. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement précisant les conditions dentrée en vigueur et la durée dapplication du nouveau dispositif (amendement n° 18). Elle a adopté larticle 24 ainsi rédigé. La Commission a ensuite adopté lensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de ladministration générale de la République vous demande dadopter, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif au mode délection des conseillers régionaux et des conseillers à lAssemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux (n° 1142), compte tenu des amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article premier Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 2 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 3 (art. L. 338 du code électoral) Amendement présenté par M. Pascal Clément : Rédiger ainsi cet article : Art. L. 338. Les conseiller régionaux sont élus dans chaque département au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Est élu au premier tour de scrutin le candidat qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés. Seuls peuvent se présenter au deuxième tour les deux candidats qui, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. Les circonscriptions électorales sont déterminées par décret en Conseil dEtat, sur la base dun nombre double du nombre des députés désignés dans les départements dans le cadre des circonscriptions législatives. Amendement présenté par M. Claude Goasguen : Rédiger ainsi cet article : Art. L. 338. Les conseiller régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, arrondi à lentier inférieur. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Les sièges sont attribués aux candidats daprès lordre de présentation sur chaque liste. Les listes qui nont pas obtenu au moins cinq pour cent des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour lattribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grande nombre de suffrages. En cas dégalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles dêtre proclamés élus . Amendement présenté par M. Pascal Clément : I. Dans le deuxième alinéa de cet article, substituer au mot : quart , le mot : tiers . II. En conséquence, procéder à la même substitution dans le troisième alinéa de cet article. Article 4 (art. L. 346 du code électoral) Amendement présenté par M. Pascal Clément : Dans la deuxième phrase du troisième alinéa de cet article, substituer au chiffre : 3 , le chiffre : 5 . Article 15 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 21 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 22 bis Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 22 ter Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. ___________ N° 1177. Rapport de M. René Dosière (au nom de la commission des lois), sur le projet de loi, rejeté par le Sénat, relatif au mode délection des conseillers régionaux et des conseillers à lAssemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. |