N° 1218 - Rapport de M. François Loncle sur la proposition de loi de M. François LONCLE relative à la validation législative d'actes pris après avis du comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères (1205)

Document

mis en distribution

le 2 décembre 1998

N^°1218

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾ SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. FRANÇOIS LONCLE ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES (n° 1205), relative à la validation législative d'actes pris après avis du comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères,

PAR M. FRANÇOIS LONCLE,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Ministères et secrétariats d'Etat

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, MM. Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Jacques Desallangre, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Jean Espilondo, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM. Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

Mesdames, Messieurs,

Votre Commission des Affaires étrangères vous propose d'adopter une proposition de loi ayant pour objet de valider préventivement des actes d'une importance capitale pour le ministère des Affaires étrangères.

En effet, par une décision du 29 juillet 1998, le Conseil d'Etat, statuant sur un recours de la CFDT, a annulé l'arrêté du 14 octobre 1994 qui déterminait les organisations syndicales aptes à désigner les représentants du personnel au Comité technique paritaire du ministère des Affaires étrangères et fixait la répartition des sièges entre les organisations. De ce fait, tous les textes pris après avis de ce comité sont entachés d'illégalité.

Le comité technique paritaire est une instance qui doit être consultée pour toutes les questions et projets de textes intéressant l'ensemble des services du ministère, à l'exception des établissements culturels qui relèvent d'un comité technique paritaire distinct. Il se compose de quinze membres représentant l'administration et de quinze membres représentant le personnel. Pour la désignation de ces derniers, le ministre doit respecter les articles 8 et 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires. L'article 8 dispose que les représentants du personnel sont désignés librement par les organisations syndicales et que le ministre établit la liste des organisations aptes à désigner des représentants et fixe le nombre de sièges attribués à chacune d'elles, compte-tenu du nombre de voix obtenues par ces organisations lors de l'élection des commissions administratives paritaires. L'article 11 précise qu'en cas d'impossibilité d'apprécier la représentativité des organisations syndicales, le ministre doit organiser une consultation spécifique du personnel.

Jusqu'à présent, les ministres successifs ont toujours considéré qu'il suffisait, pour apprécier la représentativité des organisations syndicales, de se fonder sur les seules élections aux commissions administratives paritaires et qu'il n'y avait pas lieu de procéder à la consultation citée à l'article 11.

Mais, dans sa décision du 29 juillet 1998, le Conseil d'Etat a estimé que le ministre des Affaires étrangères, pour apprécier cette représentativité, devait tenir compte de l'audience des organisations syndicales auprès des agents non titulaires comme auprès des agents titulaires. Or, les commissions administratives paritaires ayant pour fonction de donner des avis sur des propositions de titularisation ou de refus de titularisation ou sur des questions d'ordre individuel relatives à l'application des statuts de fonctionnaires, la plupart des agents non titulaires ne participent pas à leur élection. Au ministère des Affaires étrangères, seuls les agents contractuels recrutés avant le 14 juin 1983 élisent des commissions consultatives paritaires. En revanche, les recrutés locaux - étrangers ou français - ne sont pas représentés à ces commissions alors qu'ils forment près de la moitié des effectifs du ministère.

Dans ces conditions, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêté du 14 octobre 1994 et a considéré, en outre, que le ministre était tenu, en vertu de l'article 11 du décret du 28 mai 1982, de procéder à une consultation de l'ensemble des agents titulaires et non titulaires, notamment des agents recrutés localement de nationalité étrangère, afin de déterminer le nombre de sièges devant être attribué à chaque organisation syndicale.

Cette décision pose deux problèmes. Elle a pour conséquence d'invalider toute la vie juridique du ministère depuis le 20 décembre 1994 jusqu'au 17 juin 1998. Elle a aussi des conséquences pour l'avenir.

Votre Rapporteur examinera successivement ces deux aspects.

* *

La présente proposition de loi vise exclusivement à remédier à la situation juridique créée par la décision du Conseil d'Etat.

Il résulte de l'annulation de l'arrêté du 14 octobre 1994 l'invalidation de l'arrêté du 10 novembre 1994 fixant la composition du Comité technique paritaire ministériel et par là même l'illégalité - pour vice de procédure - de l'ensemble des textes ayant fait l'objet d'un avis formel du Comité technique paritaire entre sa première séance du 20 décembre 1994 et sa dernière réunion, avant renouvellement de ses membres, le 17 juin 1997.

Par ailleurs, le renouvellement des membres de ce comité a donné lieu à un nouvel arrêté en date du 1er octobre 1997, qui abroge l'arrêté du 14 octobre 1994 mais en s'appuyant - pour fixer la liste des organisations syndicales considérées comme représentatives - sur la même base électorale que précédemment.

Or, l'arrêté du 5 novembre 1997 fixant la composition du Comité technique paritaire ministériel dans sa configuration en vigueur actuellement a été pris au vu de ce nouvel arrêté. Par conséquent, un recours par la voie de l'exception d'illégalité contre un acte pris en application d'un texte soumis à l'avis formel du Comité technique paritaire tel que réuni dans sa composition actuelle, ou contre un tel texte dans les délais de recours contentieux, aurait également toute chance de prospérer utilement en faveur du requérant.

La validation par la loi est une solution exceptionnelle acceptée par le Conseil constitutionnel à partir du moment où elle répond à certaines conditions. Depuis une décision du 22 juillet 1980, relative justement à une validation d'actes menacés par l'annulation d'un décret constituant un Comité technique paritaire, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est bien établie.

En premier lieu, la validation doit respecter l'autorité de la chose jugée. A cette fin, la présente proposition n'a pas pour effet de valider l'arrêté annulé par le Conseil d'Etat mais seulement les actes pris après avis du Comité technique paritaire et seulement dans la mesure où ils n'ont pas été eux-même annulés pour un autre motif.

En deuxième lieu, la validation est justifiée lorsque l'insécurité juridique a réellement des conséquences contraires à l'intérêt général. Dans le cas qui nous occupe, il suffit pour s'en convaincre d'examiner la liste des 31 textes qui ont été soumis au Comité technique paritaire du 20 décembre 1994 au 23 juin 1998. On y trouve des textes relatifs aux rémunérations, aux prestations familiales, au statut des chiffreurs, à l'organisation de l'administration centrale et, en particulier, le projet de décret réformant l'organisation de la Coopération.

Il ne paraît pas possible d'attendre la formation d'un nouveau Comité technique paritaire pour prendre de nouveaux actes confirmant ceux qui sont aujourd'hui entachés d'illégalité. En effet, le nouveau comité ne pourra être mis en place qu'après une consultation du personnel, ce qui prolongerait jusqu'au mois de mai, au moins, la période pendant laquelle les actes concernés pourraient être attaqués. Cette solution reviendrait notamment à repousser de plusieurs mois la mise en oeuvre de la réforme de la Coopération.

En troisième lieu, la validation doit être "ciblée" sur le seul moyen qui a justifié l'annulation. A cet effet, le texte de la proposition précise que les actes précités sont validés "en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré du défaut de consultation de l'ensemble des agents titulaires et non titulaires...". En d'autres termes, ces actes pourront être éventuellement annulés s'ils sont attaqués sur le fondement d'autres moyens.

En quatrième lieu, la validation préventive n'est possible que si l'insécurité juridique est réelle. Dans notre cas, un doute pourrait être soulevé dans la mesure où le Conseil d'Etat n'a formellement annulé que l'arrêté du 14 octobre 1994 et pas l'arrêté du 1er octobre 1997 qui est à la base du Comité technique paritaire actuel. La validation devrait donc se limiter aux seuls actes pris, après avis de l'ancien Comité technique paritaire. Cependant, les motifs ayant conduit à l'annulation de l'arrêté de 1994 peuvent être transposés à l'arrêté de 1997. Dans ce cas précis, l'illégalité de l'arrêté du 1er octobre 1997 ne fait aucun doute et l'intérêt général commande de se prémunir contre des recours.

Enfin, la validation ne vaut que pour les actes publiés avant la promulgation de la loi de validation. Par exemple, le projet de décret créant la future direction générale de la coopération internationale et du développement a été soumis au Comité technique paritaire du 23 juin 1998 mais n'a pas encore été publié. Il n'entrera dans le champ de la validation que dans la mesure où cette publication interviendrait avant la promulgation de la validation. Selon les informations transmises à votre Rapporteur, le Gouvernement publiera ce décret dans la première quinzaine de décembre.

* *

Pour l'avenir, il est prévu de procéder désormais, en vue d'établir la représentativité des différentes organisations syndicales, à une consultation de l'ensemble des personnels, titulaires et non titulaires.

Un projet d'arrêté a été élaboré pour définir les modalités de cette consultation. Cet arrêté doit être signé conjointement par le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères et devrait être publié incessamment, en même temps que le décret portant organisation du ministère.

La consultation concernera l'ensemble des personnels du Département, Affaires étrangères et Coopération réunis, soit environ 14.000 agents, dont 10.500 à l'étranger. Cette consultation concernera en particulier les recrutés locaux de nationalité étrangère, le Conseil d'Etat ayant estimé que cette catégorie devait être intégrée au corps électoral.

On peut comprendre cette exigence dans la mesure où les recrutés locaux de nationalité étrangère employés par le ministère des Affaires étrangères sont particulièrement nombreux : plus de 5.000 sur un effectif de 13.681 agents. Dans les autres administrations, le poids relatif du recrutement local est beaucoup plus faible.

Cependant, cette consultation pose de réelles difficultés d'ordre pratique, en raison de la spécificité du Quai d'Orsay, et soulève également des questions juridiques.

D'après le projet d'arrêté, le dépôt des candidatures et des professions de foi serait fixé au 5 janvier. La même date sera retenue pour arrêter la liste électorale. La liste électorale sera aussitôt affichée à l'administration centrale et dans les postes, donc au moins 45 jours avant la date du scrutin, afin de permettre recours et rectifications.

A l'étranger, le vote s'effectuera exclusivement par correspondance. Les organisation syndicales ne disposent pas de correspondants en nombre suffisant pour assurer la tenue de bureaux de vote dans les postes. Le dépouillement sera centralisé à Paris afin de ne pas compromettre le secret du vote. A l'administration centrale, les agents pourront voter soit à l 'urne sur cinq sites, soit par correspondance.

Le scrutin sera organisé à l'administration centrale le 4 mars 1999. L'ensemble du dépouillement sera effectué le 5 mars. Compte tenu de ces dates, les votes par correspondance à l'étranger devront quitter les postes lointains avant le 15 février.

Si la participation de 50% des électeurs est réunie, le résultat sera définitif. Après prise des arrêtés attribuant le nombre de sièges et désignation par les syndicats de leurs représentants, le Comité technique paritaire sera reconstitué et pourrait tenir sa première réunion, compte tenu des délais légaux de saisine, vers la fin mai. Si un second tour devait être organisé, il faudrait compter un délai supplémentaire de huit semaines.

La participation des recrutés locaux de nationalité étrangère pose plusieurs problèmes d'ordre logistique, mais aussi d'ordre juridique et diplomatique.

Le principal problème d'ordre logistique concerne la communication qui, dans certains cas, devra se faire dans la langue locale. Le Département se préoccupe de traduire une fiche résumant les attributions des comités techniques paritaires et les modalités du scrutin dans plusieurs langues majeures. Les postes à l'étranger procéderont à des séances d'information à l'attention des personnels en ayant recours, le cas échéant, à des interprètes.

Des difficultés juridiques pourront également surgir dans la mesure où les droits des recrutés locaux découlent d'un contrat de travail de droit local, et par voie de conséquence, leurs droits syndicaux. Leur participation à une consultation limitée aux organisations syndicales françaises pourrait être en contravention avec leur affiliation syndicale locale.

A fortiori cette consultation sera en contradiction avec le droit local si celui-ci ne reconnaît pas le droit syndical ou s'il impose l'affiliation à un syndicat unique. Des difficultés d'ordre diplomatique pourraient alors être soulevées. Le recours exclusif au vote par correspondance à l'étranger devrait permettre de protéger l'exercice de son droit par chaque agent dans les conditions souhaitables de discrétion.

Au premier tour de scrutin, seules les organisations syndicales représentatives pourront se présenter. Mais, si la participation est inférieure à la moitié des inscrits, un second tour devra être organisé auquel toute organisation syndicale de fonctionnaires pourra participer. Peut-on envisager raisonnablement que des syndicats étrangers participent à une consultation française ? Il s'agit sans doute d'une hypothèse d'école mais cette question souligne les difficultés de principe que soulève cette consultation.

* *

Cette validation est aussi l'occasion de souligner les inconvénients du recours massif au recrutement local qui a marqué la politique du personnel des Affaires étrangères depuis 1991.

Le schéma d'adaptation du réseau diplomatique et consulaire qui comprenait un plan quinquennal (1994-1998) de restitution de 610 emplois de titulaires s'est accompagné d'un développement de l'emploi de personnels de recrutement local dans la proportion d'un recruté local pour deux emplois de titulaires supprimés. En 1998, 5.530 agents de recrutement local sont employés en qualité d'agents de bureau (2.201) ou de service (3.329), dans nos missions à l'étranger, dont 1.191 français. L'augmentation de ces personnels locaux a principalement porté sur les agents de bureau dont les effectifs représentent environ les trois quarts de ceux des agents d'exécution expatriés. En 1991, les postes employaient 4.575 recrutés locaux dont 1.330 agents de bureau et 3.245 agents de service.

Le recrutement local présente des avantages certains. Le personnel recruté localement, selon les conditions du droit du travail local, est infiniment moins coûteux que le personnel expatrié. Il est également indispensable pour pourvoir certains postes en contact direct avec le public, spécialement dans les pays non francophones.

Mais il présente aussi des inconvénients.

Le statut juridique des recrutés locaux n'est pas satisfaisant. La décision du Conseil d'Etat sur le Comité technique paritaire prolonge une jurisprudence qui tend à remettre en cause certaines anomalies. Ainsi, en mars 1996, la qualité d'agent public a été reconnue aux recrutés locaux de nationalité fançaise par la décision dite "Berkani" du Tribunal des Conflits. Celle-ci énonce que "les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi". Cette reconnaissance n'implique cependant pas la soumission de ces agents publics aux dispositions du statut général des fonctionnaires, leur relation de travail étant régie par le droit du travail du pays dans lequel ils sont recrutés. En revanche, l'emploi des recrutés locaux, reconnus agents publics, sur des emplois permanents est contraire au statut général de la fonction publique.

Ce type de recrutement a atteint un plafond au-delà duquel des fonctions qui relèvent de la souveraineté - l'instruction des demandes de visas par exemple - seraient attribuées à des étrangers.

Par ailleurs, la situation sociale de certains recrutés locaux est très précaire en raison de l'absence ou de la quasi-absence de régimes de protection sociale dans certains pays.

La politique de recrutement local est aujourd'hui en cours de redéfinition.

L'insuffisance des crédits a contraint le Département à procéder à une suppression nette de 40 emplois locaux au cours du second trimestre 1997 et 60 dans le courant de 1998. Pour rester dans ses limites budgétaires, le Département a en outre du renoncer aux mesures de revalorisation des rémunérations au titre de l'évolution du coût de la vie pour ne retenir que les plus urgentes et réduire de près de 40 % le recours à des agents vacataires.

Cette insuffisance de crédit est pour partie liée aux dépenses supplémentaires imposées par la mise en oeuvre progressive et systématique d'une protection sociale des recrutés locaux. En 1997 et en 1998 le paiement d'indemnités de fin de fonction aux personnels licenciés a également été une charge supplémentaire pour le budget. Par ailleurs, le paiement des salaires étant majoritairement effectué en monnaie locale, la variation des taux de chancellerie, notamment du taux de change du dollar et des monnaies qui lui sont rattachées, entraîne des dépassements imprévisibles qui ne sont pas compensés par un ajustement budgétaire automatique au titre de l'effet-change comme les rémunérations du personnel expatrié.

Des contrats-type et des grilles de salaire ont été élaborés qui tiennent compte des niveaux pratiqués localement et de la législation locale, visant notamment à harmoniser les pratiques des différentes administrations et à améliorer la protection sociale des recrutés locaux en particulier dans les pays où la législation locale ne le prévoit pas.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation globale pour les recrutés locaux du ministère des Affaires étrangères augmente de 8,47 %, y incluses les indemnités de fin de fonction et les charges sociales. Les dépenses de rémunération stricto sensu progressent de 5,33 %. L'enveloppe prévisionnelle pour les indemnités de fin de fonction augmente de 7 % compte tenu des licenciements en hausse.

Cette sensible augmentation de la ligne budgétaire en 1999 devrait permettre de procéder aux mesures d'ajustements de rémunérations pour tenir compte de l'évolution du coût de la vie qui ont été plusieurs fois différées. Le Département continuera par ailleurs, au rythme de ses disponibilités budgétaires de mettre en place des cadres d'harmonisation salariaux et d'améliorer les conditions d'emploi des agents locaux.

Cependant ces ajustements doivent être suivis par une réforme plus ample. A cette fin, le ministre a mis en place une mission de réflexion sur la politique générale de recrutement et de gestion des personnels recrutés localement afin de proposer des modalités de gestion renouvelées.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné la présente proposition de loi au cours de sa réunion du mercredi 25 novembre 1998.

Après l’exposé du Rapporteur, Mme Marie-Hélène Aubert, tout en approuvant le principe d'une validation législative dans ce cas d'espèce, s'est étonnée que cette validation procède d'une initiative parlementaire alors que la réforme de la Coopération n'a pas fait l'objet d'un débat parlementaire approfondi.

M. Pierre Lequiller a estimé que la fusion entre le ministère des Affaires étrangères et celui de la Coopération était une bonne réforme mais que la consultation du Parlement aurait été souhaitable.

Le Président Jack Lang a déclaré que la validation législative était rare mais pas anormale. La procédure d'une proposition de loi se justifie par l'urgence.

M. Hervé de Charette a trouvé étrange que cela soit une proposition de loi qui valide des actes réglementaires alors que le Gouvernement pouvait déposer un projet de loi.

M. François Loncle a rappelé que les parlementaires avaient débattu de la réforme de la Cooopération à de nombreuses occasions. Le dépôt d'une proposition de loi permettait de régler rapidement le problème posé tout en respectant la Constitution.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté la proposition de loi (n° 1205).

* *

La Commission vous demande donc d’adopter la présente proposition de loi.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

PROPOSITION DE LOI

relative à la validation législative

d'actes pris après avis du comité technique paritaire

du Ministère des Affaires étrangères

Article unique

Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les actes pris après avis du comité technique paritaire ministériel institué par l'article 2 du décret n° 94-726 du 19 août 1994 relatif au comité technique paritaire du ministère des Affaires étrangères et dérogeant à certaines dispositions du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires, réuni dans sa composition fixée respectivement au vu des arrêtés du 14 octobre 1994 et du 1er octobre 1997 déterminant les organisations syndicales aptes à désigner les représentants du personnel au comité technique paritaire du ministère des Affaires étrangères et fixant la répartition des sièges entre ces organisations, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré du défaut de consultation de l'ensemble des agents titulaires et non-titulaires relevant de la compétence dudit comité en application du deuxième alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 modifié relatif aux comités techniques paritaires.

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N°1218. – Rapport de M. François Loncle (au nom de la commission des affaires étrangères) sur la proposition de loi de M. François Loncle et plusieurs de ses collègues (n° 1205) relative à la validation législative d'actes pris après avis du comité technique paritaire du ministère des affaires étrangères.