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Document mis en distribution le 1er décembre 1998 N° 1225 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 1998 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE LOI MODIFIÉ PAR LE SÉNAT portant règlement définitif du budget de 1995, PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : Première lecture : 33, 933, 996 et T.A. 176. Deuxième lecture : 1159 Sénat : Première lecture : 527 (1997-1998), 36 et T.A. 8 (1998-1999) Lois de règlement.
La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Eric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE ____ Pages ___ INTRODUCTION 5 EXAMEN DES ARTICLES 7 TABLEAU COMPARATIF 13 MESDAMES, MESSIEURS, Lors de lexamen du projet de loi de règlement du budget de 1995 par le Sénat, le 29 octobre dernier, seul larticle 15 a été modifié, les autres articles étant votés conformes. Le présent rapport retrace les travaux de la Commission des finances, de léconomie générale et du plan, qui sest réunie le 25 novembre 1998, en vue de lexamen, en deuxième lecture, de ce projet de loi. EXAMEN DES ARTICLES Article 15 Apurement du compte 427-9 Écart dintégration des dépôts CCP de lex-budget annexe des PTT . Lors de lexamen de cet article par le Sénat un amendement (n° 3) présenté par M. Yves Fréville a été adopté. Il complète cet article par un alinéa ainsi rédigé : A compter du 1er janvier 1996, les avoirs des particuliers et entreprises aux comptes chèques postaux auprès du Trésor ne sont pas rémunérés à hauteur de 18.158.839.668,85 francs . Afin de permettre aux membres de lAssemblée de prendre la mesure des problèmes que soulève cet amendement, et compte tenu de la nature très technique des dispositions en discussion, votre Rapporteur général souhaite revenir sur lorigine de lécart dintégration des dépôts des comptes chèques postaux (CCP) de lex-budget annexe des PTT et sur son traitement comptable. · Sous le régime du budget annexe des PTT, la branche postale était en déficit structurel. En labsence dune gestion distincte des flux de trésorerie, des prélèvements sur les avoirs des CCP ont été opérés pour couvrir les besoins de financement courants de lexploitation. Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, ce mécanisme pouvait sassimiler à des avances du Trésor. Lors de la transformation de La Poste en exploitant public autonome au 1er janvier 1991 (loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à lorganisation du service public de la poste et des télécommunications), une commission spéciale, présidée par un magistrat de la Cour des comptes, a été chargée de procéder à lidentification et à lévaluation définitive des éléments dactifs et de passif constituant le patrimoine dorigine de létablissement. Lécart entre le montant crédité dans les écritures du Trésor au titre des dépôts des CCP et les écritures de La Poste atteignait alors 18,16 milliards de francs. Cette perte pouvait être imputée soit sur les comptes du nouvel exploitant public, soit sur les écritures du Trésor. Il a alors été décidé de faire supporter cette charge à lEtat, afin de ne pas compromettre la situation financière de départ de La Poste. Cette décision nétait pas dénuée de tout fondement. On rappellera que larrêté du 13 octobre 1992 relatif à létablissement du bilan de La Poste fixait à 7,96 milliards de francs les capitaux propres de lexploitant public. Dans le cas où il aurait dû supporter les conséquences de la gestion conduite sous le régime du budget annexe, lexploitant public aurait présenté un bilan douverture au 1er janvier 1991 faisant apparaître des capitaux propres négatifs. On comprendra aisément quune telle solution nétait guère envisageable. · Le traitement comptable de cette décision dans les écritures du Trésor est, quant à lui, sujet à critique. Dans son rapport sur lexécution de la loi de finances pour 1994, la Cour des comptes a ainsi relevé une importante anomalie au compte 427 Compte au Trésor de La Poste . Ce dernier retrace, depuis 1991 (1), la situation des comptes chèques postaux que létablissement est tenu de déposer au Trésor. Or, un écart de 18,16 milliards de francs peut être constaté entre le montant crédité sur ce compte (qui correspond aux sommes effectivement en caisse) et le montant inscrit au bilan de La Poste (qui correspond aux avoirs des titulaires de comptes chèques postaux). Cette différence résulte de louverture dun sous-compte 427.9 Écart dintégration des dépôts des CCP de lex-budget annexe des PTT , débité du montant précité. Ainsi, cest un solde contracté qui figure au compte 427. A la clôture de lexercice 1994, les diverses catégories davoirs CCP de La Poste figurant au compte 427 sétablissaient à 165,79 milliards de francs. Compte tenu de la présentation dun solde contracté, ce montant nest pas fidèlement représentatif de la réalité des avoirs CCP. Sagissant des conséquences de cette méthode, votre Rapporteur général ne peut que citer le rapport de la Cour des comptes : (...) dans la situation actuelle : un écart de 18,6 milliards existe entre les comptes de lEtat et ceux de La Poste, au titre des avoirs CCP en dépôt au Trésor ; cet écart, qui constitue une perte, nest pas enregistré comme telle dans les comptes de lEtat qui ont été établis en violation de la règle de non compensation entre éléments dactifs et de passif (article 13 du code de commerce) ; lEtat étant garant de lintégralité des avoirs des CCP, cette situation nest pas, elle non plus, enregistrée dans les comptes de lEtat. · On notera que cet affichage comptable contestable affecte la transparence en matière de rémunération versée à La Poste pour le dépôt au Trésor des encours collectés sur les CCP. La loi du 2 juillet 1990 précitée dispose, dans son article 16, que La Poste dépose au Trésor les fonds des comptes courants postaux. Son cahier des charges fixe les conditions de ce dépôt et précise les garanties dune juste rémunération des fonds déposés, qui doit inciter à la collecte, et atteindre, dans des conditions fixées par le contrat de plan, un niveau au moins égal au coût de celle-ci, en tenant compte des gains de productivité obtenus . Actuellement (2), cette rémunération est fixée par convention entre lEtat et La Poste et ne peut être inférieure à un taux plancher de 4,75%. Cette rémunération est retracée par larticle 20 du chapitre 12-01 du budget des Charges communes. Or, l assiette de la rémunération napparaît pas dans son intégralité au compte 427. Cette assiette est constituée par les fonds des comptes courants postaux, tels quils figurent à lactif du bilan de La Poste. Depuis 1993, le compte 427 supporte en débit 18,16 milliards de francs, de sorte que seul le solde contacté est présenté et que lassiette réelle napparaît pas dans les écritures du Trésor. Il semble que cest cette situation peu claire qui soit à lorigine de lamendement adopté par le Sénat, contre lavis du Gouvernement. En réduisant l assiette de la rémunération du montant de lécart dintégration du compte 427-9, lamendement revient sur un arbitrage désormais ancien relatif au patrimoine dorigine de La Poste, établissement public, ayant conduit à faire peser la perte constatée de ladministration postale sur les comptes de lEtat. Cet amendement aurait pour lexploitant public des conséquences financières lourdes, alors même que lobjet du présent article est dapurer une situation comptable insatisfaisante relevant uniquement de lEtat et dont le traitement a été différé dannée en année, sans que La Poste ait une quelconque responsabilité sur ce point. En effet, le transport en augmentation des découverts du Trésor du compte 427-9, proposé par le présent article dans sa rédaction initiale, permet de constater définitivement la perte, en quelque sorte latente depuis 1993, et de rétablir la concordance entre les écritures du bilan de La Poste et le compte 427. Par ailleurs, selon les informations fournies par le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, la dette publique, calculée selon les règles servant à lappréciation des critères de convergence définis par le traité de Maastricht et notifiée à la Commission européenne, intègre déjà le montant des dépôts CCP figurant au bilan de La Poste. Ce transport en augmentation des découverts du Trésor na donc aucun impact sur les statistiques de la comptabilité nationale et naffecte en rien nos engagements européens . Il convient donc de revenir au texte adopté par lAssemblée nationale en première lecture. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur général, tendant à revenir à la rédaction initiale de larticle 15. Votre Rapporteur général a précisé quà loccasion de la transformation de La Poste en exploitant public autonome en 1991, il avait été constaté un écart de 18,16 milliards de francs entre, dune part, les dépôts réels de La Poste au Trésor et, dautre part, le montant des comptes courants postaux (CCP). Il a rappelé quafin de ne pas handicaper La Poste, le choix avait alors été fait de faire supporter cette perte à lEtat. Il a noté que le traitement comptable de cette option navait toutefois pas été satisfaisant, comme lavait dailleurs fait observer la Cour des comptes : louverture dun sous-compte 427-9, débité à hauteur de 18,16 milliards de francs, avait conduit à présenter au compte 427 Compte au Trésor de La Poste un montant contracté, et sétait donc traduite par une différence entre les écritures de La Poste et celles du Trésor. Il a relevé que cette différence affectait la transparence des rémunérations versées à La Poste pour le dépôt des CCP. Il a fait observer que lamendement adopté par le Sénat conduisait à diminuer de 18,16 milliards de francs l assiette de la rémunération versée à La Poste, ce choix se traduisant par de lourdes conséquences financières pour lexploitant public. Il a rappelé que lobjet du présent article était de traiter un problème strictement comptable, en constatant définitivement une perte pour lEtat. M. Charles de Courson sest inscrit en faux contre cette présentation, faisant valoir que les 18,16 milliards de francs restés sur les comptes courants postaux, mais théoriquement versés au Trésor, avaient donné lieu à une rémunération, au taux plancher de 4,75%. Il a évalué à plus de 800 millions de francs les sommes ainsi indûment perçues par La Poste et estimé que celles-ci avaient constitué une subvention déguisée en faveur de létablissement public. Il a souhaité savoir si lEtat avait été complice de cette manoeuvre et de cette dissimulation ou si celles-ci avaient été mises en oeuvre à son insu, et jugé nécessaire que la Commission des finances apporte son soutien au Sénat, lequel avait adopté un amendement supprimant cette rémunération abusive. M. Michel Inchauspé a précisé que le nouveau contrat liant lEtat à La Poste stipulait que les comptes courants postaux seraient rémunérés à un taux, quil a jugé extraordinaire, de plus de 4,75%, alors que les taux au jour le jour ne sélevaient désormais quà 3%. Il a donc estimé quen sus des détournements de fonds du passé, lEtat acceptait aujourdhui de verser une surprime de rémunération à La Poste. Dénonçant les qualifications de dissimulation et de détournement de fonds, votre Rapporteur général a précisé que lorigine des pertes remontait à lépoque du budget annexe des PTT. Il a indiqué que le décalage observé entre les montants figurant dans les écritures du Trésor et le montant inscrit à lactif du bilan de La Poste était la conséquence du traitement comptable inapproprié relevé par la Cour des comptes. Il a donc estimé que la clarification proposée par le Gouvernement était opportune. En revanche, il a contesté le bien-fondé de lamendement voté par le Sénat, faisant valoir quen réduisant lassiette des rémunérations versées à La Poste de 18,16 milliards de francs, il provoquerait des difficultés insurmontables pour cet établissement. Après avoir fait part de son souci dune transparence accrue des comptes de lEtat, M. Edmond Hervé a estimé que les contraintes de service public, telles que le versement des minima sociaux ou les conditions de distribution de la presse, étaient prises en charge par La Poste dans des conditions défavorables, susceptibles de faire naître un contentieux avec lEtat, et jugé nécessaire de prendre en compte ces éléments dans lévaluation des relations financières entre La Poste et lEtat. La Commission a adopté lamendement du Rapporteur général, puis larticle 15 ainsi modifié. * * * M. Charles de Courson a jugé que la Commission des finances ne pouvait adopter, en létat de la rédaction de larticle 15, lensemble du projet de loi de règlement, sauf à se déjuger. Il a estimé que, si la Commission des finances acceptait de blanchir les irrégularités découvertes par la Cour des comptes, ce choix reviendrait à priver de sa portée les contrôles de régularité effectués par la Cour à loccasion du projet de loi de règlement. Votre Rapporteur général a fait valoir que larticle 15, dans sa rédaction initiale, tenait précisément compte des observations présentées par la Cour des comptes et que la rédaction retenue par le Sénat remettrait en cause léquilibre instauré entre lEtat et La Poste par la loi relative à lorganisation du service public de la poste et des télécommunications. Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que le présent projet de loi de règlement concernait la gestion de lexercice 1995, au cours duquel lactuelle opposition était au pouvoir. La Commission a ensuite adopté le projet de loi de règlement ainsi modifié. * * * TABLEAU COMPARATIF ___
* * * N° 1225.- Rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général (au nom de la commission des finances), sur le projet de loi, modifié par le Sénar, portant règlement définitif du budget de 1995 (n° 1159). 1 ) Antérieurement, ces dépôts étaient retracés par le compte 371 Comptes chèques postaux . 2 ) On notera que larticle 78 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit de mettre à disposition de La Poste les fonds privés des CCP. |