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Loi de finances pour 2007
Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » : « liens entre la Nation et son armée » (avis)
La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Viollet, les crédits pour 2007 de la Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » : « liens entre la nation et son armée ».
M. Jean-Claude Viollet, rapporteur pour avis, a souligné combien la suspension du service national depuis 1997 continuait à susciter des inquiétudes pour le maintien à long terme d’un lien étroit entre l’armée de la République et la nation. La bonne opinion qu’ont les Français de leurs armées atteint un niveau inégalé, toutefois, ces résultats ne sauraient sans danger être considérés comme définitivement acquis. De ce point de vue, la mise en œuvre de la LOLF constitue un véritable progrès avec la création d’un programme « liens entre la nation et son armée ». Les montants de crédits concernés restent très modestes au regard des masses du budget de la défense, mais ils ne doivent pas pour autant être négligés. Même si le coût d’opérations de rénovations des locaux de stockage des archives, par exemple, peut paraître limité celle-ci est souvent indispensable et urgente sous peine de dommages irréversibles et inacceptables.
Il a indiqué qu’en 2007, les crédits du programme 167 baissent globalement de 6,6 % en autorisations d’engagement et de 3 % en crédits de paiement. Il convient toutefois d’aborder ces comparaisons avec une grande prudence en raison des mouvements et transferts intervenus entre la loi de finances pour 2006 et le projet de loi de finances pour 2007, le principal d’entre eux étant constitué par le transfert à l’établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD) de sa masse salariale, ce qui en fait désormais un établissement public à part entière.
La deuxième observation générale porte sur le périmètre retenu, certains choix dans la délimitation du programme pouvant apparaître peu pertinents dans la mesure où ils ne permettent pas de disposer d’une vision exhaustive de l’ensemble des moyens mis au service de certaines politiques. C’est particulièrement le cas quand les crédits sont répartis entre des missions et programmes différents. Ainsi, l’action 3 « promotion et valorisation du patrimoine culturel » ne retrace qu’une partie des dépenses en faveur des musées des armées. La dispersion est particulièrement forte pour les crédits relatifs à la communication. La délégation à l’information et à la communication de la défense (DICoD) et l’ECPAD bénéficient d’un peu moins de la moitié des moyens budgétaires et humains consacrés à cette fonction, le reste étant dévolu aux services d’information et de relations publiques des armées (SIRPA).
S’agissant de l’action communication, le passage au statut d’établissement public administratif de l’ECPAD a entraîné de grandes transformations. Cet établissement doit faire face à de nombreux défis, notamment en matière de sauvegarde et de numérisation des fonds. Le site Internet devrait permettre la consultation des fonds numérisés et la commande de documents à la fin de 2006. L’ECPAD cherche également à enrichir le fonds d’archives par une politique de collecte, qui s’appuie pour l’essentiel sur l’appel aux bonnes volontés des donateurs. Compte tenu de la valorisation actuelle des documents photographiques anciens sur le marché de l’art, il ne serait pas inutile de réfléchir à une dotation permettant certaines acquisitions, afin d’éviter qu’une partie du patrimoine national soit dispersée à l’étranger. S’agissant du plan de sauvegarde, au total 20 000 bobines devraient être transférées à la fin de 2006 dans un local de stockage réfrigéré, en cours de construction. Du point de vue des ressources humaines, la principale priorité reste de doter le pôle archive des moyens nécessaires, ce qui supposerait d’augmenter le nombre de chargés d’études documentaires.
En ce qui concerne la DICoD, l’indicateur de performance est purement financier, puisqu’il compare le coût de fabrication des revues aux recettes qu’elles engendrent, et ne permet donc pas d’évaluer la qualité de la dépense. Or, en matière de communication, celle-ci s’exprime assez largement par l’image des armées, qui est exceptionnellement élevée selon le traditionnel baromètre « Les Français et la défense », avec 87 % de bonnes opinions pour l’institution militaire en 2006. La réflexion sur la création de nouveaux indicateurs de performance doit donc se poursuivre.
S’agissant du patrimoine et de la mémoire, les infrastructures du service historique de la défense (SHD) doivent être remises à niveau, notamment pour faire face à l’engorgement et pour assurer des conditions de conservation conformes aux normes, ce qui n’est actuellement pas le cas, certains bâtiments présentant des risques très importants, dont celui d’incendie.
Trois grands projets sont envisagés dans ce domaine d’ici à 2010. Le premier porte sur l’aménagement d’espaces de stockage au Fort-Neuf de Vincennes en 2008 (9 millions d’euros), mais il ne résoudra toutefois pas le problème de l’insuffisance d’espace. Le deuxième projet concerne l’aménagement d’un lieu de stockage à Toulon (4 millions d’euros en 2008-2009). Enfin, un considérable travail de remise aux normes est nécessaire pour le centre de Châtellerault (10 à 12 millions d’euros). Un effort significatif doit donc être réalisé ; il pourrait être accompagné d’une réflexion sur une réduction du nombre des implantations du SHD, certaines d’entre elles n’accueillant d’ailleurs plus de dépôts nouveaux. En ce qui concerne plus précisément les archives photographiques, une meilleure coordination doit être recherchée avec l’ECPAD, dont l’augmentation de la capacité de conservation devrait à terme pouvoir aussi bénéficier à une partie des archives du SHD.
Le rapporteur a ensuite abordé la journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD), qui est de loin la plus importante des quatre actions du programme 167, avec 162 millions d’euros de crédits de paiement demandés en 2007 (60 % du total). En outre elle constitue la politique la plus connue du programme et fait l’objet de critiques récurrentes sur son efficacité et son utilité.
Si une journée ne permet qu’une simple sensibilisation, disposer ainsi de l’ensemble d’une classe d’âge n’est pas négligeable. Lors de la JAPD, les jeunes reçoivent un enseignement autour de trois thèmes. Les deux premiers concernent les droits et devoirs du citoyen, d’une part, la connaissance de l’organisation et des métiers de la défense, d’autre part. S’y ajoute depuis le premier semestre 2004 une initiation aux gestes de premier secours, généralisée en 2005. Ce module, d’une durée de 75 minutes, est sous-traité à la Croix-rouge française. Le comité scientifique de l’observatoire national du secourisme devrait donner son accord à la reconnaissance du module secourisme comme propédeutique au programme de formation à l’attestation de formation aux premiers secours (AFPS), afin de donner aux jeunes davantage envie de poursuivre cet enseignement.
Pour les armées, la JAPD est une occasion exceptionnelle de mieux se faire connaître. Au premier semestre de 2006, 30,3 % des jeunes se déclarent intéressés par un contact avec une ou plusieurs armées, contre 28,6 % en 2005, ce qui ne préjuge pas pour autant de démarches d’engagement ou de demandes effectives de renseignement complémentaire. De fait, il n’existe pas d’instrument de mesure précis du lien entre la JAPD et le recrutement. Les armées doivent pourtant prendre davantage conscience de l’importance des messages qu’elles peuvent adresser aux jeunes à l’occasion de cette journée, dont on peut penser qu’ils peuvent avoir au moins autant d’effet que certaines campagnes de communication. Par ailleurs, l’attractivité de la JAPD doit continuer à être améliorée, même si l’indicateur mesurant le taux de satisfaction de l’« usager », témoigne de bons résultats en la matière, avec près de 90 % de satisfaits au cours du deuxième trimestre 2006. Ce niveau élevé révèle les effets de l’effort de « déscolarisation » des interventions. L’introduction des questions de défense européenne devrait confirmer cette tendance. Malheureusement, les visites d’installations ou la découverte de matériels militaires, très prisées, ne sont pas toujours possibles.
Sans être prioritaire, le « rôle social » de la JAPD a pris de l’ampleur, notamment au travers de la détection de l’illettrisme et des difficultés sociales des jeunes. Depuis le 1er septembre 2005, une nouvelle procédure d’orientation est destinée à permettre au personnel d’encadrement de la direction du service national de se consacrer davantage aux jeunes sortis du système scolaire. Le rôle de filtre de la JAPD a par ailleurs été accru, avec la mission qui lui a été confiée de détecter les jeunes susceptibles d’être volontaires pour l’insertion dans le cadre du dispositif « Défense – deuxième chance ». Il semble toutefois que l’établissement public d’insertion de la défense (EPIDe) s’appuie désormais davantage pour son recrutement sur le réseau des missions d’insertion et des maisons de l’emploi que sur la JAPD. Si « Défense – deuxième chance » peut combler un manque en matière pédagogique et de formations adaptées, on peut toutefois s’inquiéter d’une mise en œuvre extrêmement rapide et qui ne se fait pas parfois sans difficultés matérielles et de personnels. La pérennité du dispositif passe désormais par l’inscription de ressources certaines et adaptées aux objectifs très ambitieux. Elle suppose aussi qu’une véritable dimension interministérielle soit donnée à une démarche qui, à ce jour, n’associe que deux ministères.
Le coût moyen hors pension par participant à la JAPD, après avoir diminué de 2001 à 2003, augmente de nouveau depuis lors. Pour 2006 et 2007, il a été évalué à 145 euros. L’effort d’économie devra se poursuivre pour tenir cet objectif. Parmi les pistes de rationalisation figure la modernisation du système des tests (MOPATE), avec la substitution d’un support électronique au support papier actuel, dont l’expérimentation aura lieu en 2007. Ce système devrait faciliter la correction des tests et permettre au personnel d’encadrement de davantage se concentrer sur le travail de suivi des jeunes. Enfin, malgré les difficultés rencontrées jusqu’ici, il faut poursuivre l’étude des alternatives possibles aux modalités actuelles de sous-traitance du module secourisme.
Le rapporteur a conclu en soulignant la nécessité d’une double réflexion. Sur l’évaluation de la « qualité » de la dépense, tout d’abord, dans la mesure où les indicateurs de performance du programme relèvent malheureusement davantage d’un souci comptable. Sur la lisibilité des politiques menées, ensuite, la dispersion encore trop grande des moyens entre différents programmes, missions et actions continuant à faire obstacle à la mise en place d’une activité suffisamment coordonnée dans certains domaines.
Le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de la commission, celle-ci a donné un avis favorable au programme « liens entre la nation et son armée » et émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».
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Mission « Défense » : « équipement des forces (espace, communications, dissuasion) » (avis).
La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean Michel, les crédits de la Mission « Défense » : « équipement des forces (espace, communications, dissuasion) » pour 2007.
M. Jean-Claude Viollet a présenté le rapport de M. Jean Michel, empêché.
Le poids budgétaire des programmes concernant les communications et la dissuasion reste considérable : celle-ci représente de l’ordre de 20 % des crédits d’équipement, tandis que la part des systèmes liés au C3R (commandement, communication, contrôle et renseignement) s’élève à environ 9 à 10 % de ces mêmes crédits. Aussi bien le spatial militaire que la dissuasion constituent des conditions essentielles de l’autonomie stratégique.
La modernisation d’ensemble de la dissuasion se poursuit ; elle s’étend sur plus d’une quinzaine d’années et devrait doter la nation d’un outil opérationnel jusqu’à l’horizon 2040. La rapidité des évolutions politiques et militaires mondiales ne remet pas pour autant en cause son bien-fondé. D’une part, les arsenaux nucléaires ne semblent pas prêts de disparaître. Bien au contraire, ces armes font l’objet d’une grande convoitise de la part de puissances régionales. Quant aux Etats qui en sont dotés, ils sont tous engagés dans des programmes ou des réflexions visant à conserver cet atout.
Alors que l’exercice 2006 avait constitué un pic dans l’évolution des crédits consacrés à la dissuasion, avec 21,5 % du total des crédits d’équipement, l’année 2007 devrait être caractérisée par un certain allègement de ce poids relatif, qui serait ramenée à 18,7 %. Aucune baisse supplémentaire significative ne serait à entrevoir ensuite d’ici à 2010.
Au total, l’ensemble des opérations et des programmes liés à la force océanique stratégique (FOST) représente un peu moins de la moitié des crédits de paiement consacrés à la dissuasion. La construction du quatrième SNLE-NG semble se dérouler dans de bonnes conditions. En ce qui concerne le M51, jusqu’ici le calendrier technique du programme a été tenu. Le prochain rendez-vous d’importance est constitué par le tir, très prochainement, d’un missile d’essai complet à partir du sol. Deux autres tirs sont prévus, en 2008 et 2009, dont un seul à partir du Terrible. L’ensemble des contrats relatifs au développement a déjà été passé, à l’exception de l’adaptation à la tête nucléaire océanique. En ce qui concerne la production, il reste à conclure la deuxième tranche conditionnelle et le contrat pluriannuel de maintien en condition opérationnelle. Le développement d’un nouveau vecteur avec seulement trois tirs d’essais constitue un défi. La modernisation de la FOST s’accompagne d’un considérable programme d’adaptation des infrastructures de l’Ile-Longue au M 51.
Une étape importante du programme de simulation a été franchie avec la livraison par Bull de la nouvelle machine de simulation numérique, à la fin de 2005. S’agissant du programme de laser mégajoule la prochaine étape principale est constituée par l’introduction de la chambre d’expérience au sein du bâtiment, à la fin de 2006. La première expérience d’ignition et de combustion thermonucléaire est prévue pour 2012.
Abordant les moyens spatiaux, il a souligné que sans eux, il ne peut y avoir d’évaluation indépendante des situations ni possibilité de jouer un rôle de nation cadre dans des interventions extérieures. Les lancements réalisés ou prévus prochainement de nouveaux satellites de communication ou d’observation ne doivent pas faire oublier que ces opérations marquent précisément la conclusion de programmes engagés depuis les années 1990, ce qui a permis de créer un socle de compétences et de lancer de grands projets structurants. De ce fait, la France occupe la première place dans ce secteur en Europe, les quelques 450 millions d’euros qu’elle consacre à l’espace chaque année la plaçant loin devant le Royaume-Uni (environ 200 millions d’euros par an). L’effort financier consenti par la France représente environ la moitié des crédits affectés au secteur spatial militaire en Europe.
L’outil qui en résulte pour nos forces est d’un très bon niveau, et concerne essentiellement deux types de capacités : l’observation et les communications. Dans le premier domaine, la France dispose d’une filière d’excellence en matière de reconnaissance optique, avec le programme Hélios II. Le tir du second satellite reste prévu pour 2009 et la Grèce a rejoint durant l’été 2006 le « club » des partenaires d’Hélios. En ce qui concerne les communications, l’arrivée de Syracuse III a été la bienvenue, les besoins à satisfaire étant urgents. Le lancement du second satellite, Syracuse III-B, a été réalisé le 12 août dernier.
Si la France a donc vu ses capacités significativement améliorées depuis 2004, il n’en reste pas moins que son dispositif spatial continue à présenter des lacunes dans trois domaines : le renseignement d’origine électromagnétique, l’imagerie radar tous temps et l’alerte avancée. Il y est pallié partiellement grâce à une politique active de démonstrateurs technologiques. En matière de renseignement électromagnétique elle s’est traduite par la succession de plusieurs générations de démonstrateurs, le dernier en date étant Elisa, notifié en 2006 et qui porte sur la détection d’émissions radar. Pour l’alerte avancée de départ de missiles balistiques, un démonstrateur devrait être mis en orbite en 2008. En ce qui concerne l’observation radar, une complémentarité est recherchée grâce à des accords d’échanges de capacités avec l’Allemagne et l’Italie.
Au total, en 2007 les crédits consacrés à l’espace, hors BCRD, s’élèvent à 521,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (soit + 0,9 %) et à 469 millions d’euros en crédits de paiement (- 4,1 %). Il convient tout d’abord de noter que les crédits votés en loi de finances initiales n’ont cessé de diminuer jusqu’en 2004 (- 10,3 % entre 2002 et 2004), avant d’amorcer une reprise en 2005 (+ 16,6 %), poursuivie plus timidement en 2006 (+ 4,2 %). De plus, l’évolution de l’écart entre budgets votés et crédits consommés est préoccupante : il s’élevait à 44,7 millions d’euros en 2002 (soit un taux de consommation des crédits de 90 %) et atteint 95,3 millions d’euros en 2005, le taux de consommation des crédits étant ramené à 79,7 %. Il serait nécessaire que le niveau des crédits soit davantage en accord avec les discours et avec l’intérêt que représente l’espace pour l’ensemble de la défense nationale.
La préparation de l’avenir en matière spatiale passe à l’évidence par la recherche de coopérations aussi étendues que possible, notamment par le biais de l’agence européenne de défense (AED). Toutefois, il est difficile de faire abstraction de la dispersion des efforts et de la réalité des calendriers des programmes en cours, très difficiles à harmoniser à court terme. De plus, les acteurs sont peu nombreux dans le domaine spatial et leur effort de défense est nettement inférieur à celui consenti par la France et le Royaume-Uni. Ces contraintes réelles n’empêchent toutefois pas les réflexions engagées de privilégier autant que possible les partenariats. S’agissant des télécommunications, pour lesquelles les besoins concernent surtout l’amélioration des débits, plusieurs possibilités sont à l’étude : une location de services ou bien une coopération avec l’Italie. Celle-ci porterait, d’une part, sur un satellite militaire commun Sicral 2, pour les communications militaires protégées, et, d’autre part, sur une capacité duale au travers du satellite Athéna proposé par le centre national d’études spatiales (CNES) et l’agence spatiale italienne. En ce qui concerne l’observation spatiale, un objectif d’état-major pour une future capacité d’observation spatiale a été adopté en 2005. Le stade de préparation de ce projet désormais dénommé MUSIS a été ouvert à la coopération et les partenaires d’Hélios y ont répondu favorablement. Le passage au stade de la conception est prévu en 2007, la mise en service opérationnel devant intervenir avant la date prévisible de fin de vie d’Hélios II, c’est-à-dire 2014. Il est nécessaire de privilégier le développement d’une architecture et d’un segment sol communs à l’ensemble des utilisateurs, ce qui suppose l’émergence d’une « Europe de la confiance » dans le domaine très sensible de la programmation des images. Enfin, pour le volet concernant les interceptions électromagnétiques plusieurs études sont en cours et un objectif d’état-major devrait être présenté avant la fin de 2006, pour une mise en service opérationnel en 2013.
Le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de la commission, celle-ci a donné un avis favorable au programme « équipement des forces (espace, communications et dissuasion) ».
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Mission « Défense » : « soutien de la politique de la défense » (avis).
La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Beaulieu, les crédits de la Mission « Défense » : « soutien de la politique de la défense », pour 2007.
M. Jean-Claude Beaulieu, rapporteur pour avis, a rappelé que le programme 212 « soutien de la politique de la défense » retrace les fonctions transversales du ministère de la défense et qu’il est placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration.
Les crédits s’élèvent à 3 117 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 3 168 millions d’euros de crédits de paiement. La progression des dotations, de 30,80 % en autorisations d’engagement et de 37,27 % en crédits de paiement, par rapport à la loi de finances (LFI) pour 2006, n’est pas significative car de très nombreux reclassements budgétaires et transferts obèrent la possibilité de comparer les deux exercices.
Il a indiqué que l’action « gestion centrale » est importante : elle regroupe des moyens substantiels et rassemble les effectifs du secrétariat général pour l’administration et des organismes qui lui sont rattachés, à l’exception de quelques services spécifiques, soit 3 226 personnes en 2007.Les crédits de cette action inscrits dans la loi de finances pour 2006 s’élevaient à 547 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 537 millions d’euros de crédits de paiement. Ils triplent en projet de loi de finances pour 2007, du fait de changements de périmètre et sont portés à 1 514 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 1 487 millions d’euros de crédits de paiement.
Les frais de contentieux et de réparation d’accidents du travail, poste de dépenses lourdement déficitaire en 2003, 2004 et 2005, sont rattachés à l’action « gestion centrale ». En 2005 la consommation des crédits a représenté plus du double de la dotation inscrite en LFI, soit 104,34 millions d’euros. Les dépenses financées concernent, d’une part les frais de contentieux, gérés par la direction des affaires juridiques (DAJ), et d’autre part les accidents du travail, dont la gestion est assurée par le service des pensions des armées (SPA). Ce poste de dépenses demeure particulièrement lourd.
Il a ajouté que « l’action immobilière », qui regroupe, d’une part, les moyens budgétaires du service d’infrastructure de la défense (SID), provenant de la fusion des trois services d’armée réalisée en 2005, d’autre part, des crédits d’infrastructure provenant d’autres services (armée de l’air, équipement) représente à elle seule plus 40 % des crédits du programme avec 1 266 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur 3 117 millions d’euros au total. Toutefois, il convient de souligner que les crédits d’infrastructure inscrits au programme 212 « soutien de la politique de la défense » représentent moins de la moitié des crédits d’infrastructure du ministère. Ainsi 683 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont prévus en 2007 pour les infrastructures de la gendarmerie et environ 300 millions pour chacun des programmes « préparation et emploi des forces » et « équipement des forces ». L’impulsion que peut souhaiter donner le SGA au rapprochement de la programmation et de la gestion des crédits immobiliers suppose l’existence de conventions passées avec les autres responsables de programme (directeur général de la gendarmerie, DGA, CEMA…).
Sept opérations sont aujourd'hui érigées en programme d'infrastructure. Le rapporteur a expliqué qu’il avait souhaité insister cette année sur l’intérêt de la rénovation de l’hôpital d’instruction des armées (HIA) Sainte-Anne à Toulon où il s’est rendu le 26 septembre 2006. Le programme comporte deux volets : la reconstruction de l’hôpital d’instruction des armées Sainte-Anne sur l’emprise de la caserne Grignan, à Toulon, et le regroupement des autres organismes du service de santé de Toulon, dont l’école du personnel paramédical des armées, sur l’emprise Sainte-Anne. Le nouvel HIA ouvrira ses portes aux malades à l’automne 2007. Cet ensemble du site Sainte-Anne doit permettre l’implantation de toutes les activités de la logistique Santé du Service de Santé des Armées à Toulon. Ce regroupement obéit à trois logiques : d’abord une logique de site, ensuite une logique d’enseignement, enfin une logique hospitalière. Le site Sainte-Anne présentera en effet le grand intérêt de rassembler des moyens hospitaliers très performants, des structures de formation, notamment pour les infirmiers et des logements mis à disposition des militaires de passage. Il apparaît donc que l’îlot Sainte-Anne doit être entièrement occupé par les organismes du SSA ayant vocation naturelle à s’y trouver et qu’aucun espace foncier n’y sera disponible à l’achèvement de l’opération Sainte-Anne 2000.
Il a précisé que les cessions immobilières sont en augmentation. Les retours de produits, d’un montant de 27 millions en 2003 et 33 millions en 2004, ont atteint 118 millions d’euros en 2005. Les acquisitions sont peu nombreuses et d’un montant très faible.
L’action SIAG « systèmes d’information, d’administration et de gestion » regroupe une partie des systèmes informatiques du ministère qui sont répartis en trois catégories : les systèmes d'information opérationnels et de commandement (SIOC) qui servent la préparation à l'emploi des forces et la conduite des opérations, l'informatique scientifique et technique (IST) qui comprend l'informatique embarquée et les moyens de simulation technique et d'essais, et les systèmes d'information, d'administration et de gestion (SIAG). Les SIAG s’appliquent aux principaux domaines de soutien du ministère de la défense (ressources humaines, finances, immobilier, service national, archives mémoire et culture, juridique, achats publics et maîtrise d'ouvrage, pilotage de l'organisation, santé, information et communication). Chacune de ces trois grandes catégories dépend d’un responsable différent : le chef d'état-major des armées (CEMA), pour les SIOC, le délégué général pour l'armement (DGA) pour l'IST et le secrétaire général pour l'administration (SGA) pour les SIAG. Autrefois indépendantes, ces trois structures informatiques doivent se rapprocher grâce à deux organismes susceptibles de favoriser une rationalisation et une mutualisation des efforts : la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC), directement rattachée au ministre, qui a pour mission d'orienter, piloter et rationaliser la politique des SIC du ministère de la défense ; la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI), rattachée à l'EMA, qui est l'opérateur ministériel des réseaux de communication et l'exploitant des systèmes d'information ministériels. Elle assure également un soutien local aux utilisateurs (bureautique et applications ministérielles). La cohérence des systèmes est donc à rechercher entre les intervenants, les SIAG ne constituant qu’un élément de la politique informatique du ministère de la défense, la DGSIC définissant les orientations et la DIRISI étant l’opérateur.
Après avoir rappelé que l’action sociale rassemble l’intégralité des moyens dévolus à la politique sociale du ministère, il a souligné qu’elle est fondamentale, compte tenu des difficultés spécifiques au métier militaire : mobilité géographique, éloignement des familles en cas de mission à la mer ou en OPEX, risques opérationnels. Quatre orientations sont prioritaires. Le soutien social est l’expression de la solidarité à l'égard de personnes en situation difficile. Le soutien à la vie personnelle et familiale doit contribuer à l'amélioration des conditions d'existence des personnels et de leurs familles. Le soutien à la vie professionnelle trouve sa justification dans l'atténuation des contraintes imposées par les obligations professionnelles liées aux métiers de la défense. Enfin les vacances et les loisirs sont un temps libre indispensable au bon exercice de la parentalité et à la performance professionnelle. Les dotations d’action sociale s’élèveront en 2007 à 80,13 millions d’euros en autorisations d’engagement et 78,77 millions d’euros en crédits de paiement. Le poste principal de dépenses est celui de la subvention à l’IGeSA avec 54,92 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.
Le rapporteur a conclu son exposé en évoquant les modifications de périmètre du programme amorcées dès 2006, avec le transfert des crédits afférents aux infrastructures de la gendarmerie, et encore accentuées par le projet de loi de finances pour 2007. Il connaît actuellement une période de consolidation de son périmètre, étape indispensable et préalable à l’évaluation de sa cohérence et de l’efficience de sa gestion. A la différence d’autres administrations, les structures du ministère de la défense ne sont pas supervisées par un seul secrétaire général : le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement, sans même évoquer les autres chefs d’état-major et directeurs de service, font entendre leur voix. Avec le programme « soutien de la politique de la défense », le ministère de la défense dispose d’un instrument précieux au service de la rationalisation et de la mutualisation des moyens. Il a invité la commission, compte tenu des contraintes financières, alors que le projet de loi de finances pour 2007 prévoit un budget satisfaisant pour la défense nationale, à donner un avis favorable à son adoption.
M. Philippe Vitel a souhaité savoir quelle utilisation est prévue pour l’actuel hôpital Sainte-Anne, qui vient d’être rénové, sur le site de la caserne Grignan. Y a-t-il des perspectives éventuelles de cession à des collectivités territoriales ?
M. Jean-Claude Beaulieu a indiqué qu’une partie des locaux de l’hôpital Sainte-Anne serait affectée à la formation, notamment celle du personnel paramédical ; le reste de l’emprise devant servir à la construction d’environ 150 studios destinés au logement des militaires. Le projet d’aménagement, cohérent et définitif, ne permet pas une cession à des collectivités locales, notamment en raison de l’intérêt du maintien d’espaces verts dans une enceinte hospitalière.
La commission de la défense nationale a approuvé les conclusions du rapporteur sur les crédits du programme « soutien de la politique de défense ».
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Mission « Défense » : « équipement des forces » (avis).
La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jérôme Rivière, les crédits de la Mission « Défense » : « équipement des forces », pour 2007.
Rappelant que, pour la deuxième année consécutive, le budget de la Nation est examiné selon les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, M. Jérôme Rivière, rapporteur pour avis, a estimé que, cette fois encore, il s’agit d’un exercice particulier puisque le terme de la loi de programmation militaire (LPM) approche et que de très conséquents programmes d’équipement, d’ores et déjà en gestation, ne manqueront pas de tenir toute leur place dans le prochain exercice.
Les crédits de paiement (CP) du programme « équipement des forces » s’élèvent, pour l’exercice 2007 à 10,81 milliards d’euros, représentant 29 % des crédits de paiement inscrits au sein de la mission défense. Pour leur part, les crédits d’autorisation d’engagement (AE) s’élèvent à 10,18 milliards d’euros.
L’effort consenti permet le respect de la loi de programmation militaire, cependant, il ne s’agit là que de l’engagement indispensable au maintien et à la consolidation de notre défense.
En 2006 en Europe, seuls le Royaume-Uni et la Grèce ont consacré plus de 2 % de leur PIB à la défense avec, respectivement, 2,13 % et 2,17 %. Viennent ensuite la France (1,70 %), l’Allemagne (1,05 %) et l’Italie (0,78 %). Pour mémoire, les Etats-Unis consacrent 3,31 % de leur PIB à cet effort.
Le rapporteur a indiqué que, si beaucoup de programmes d’équipement donnent satisfaction, des incertitudes demeurent et qu’il avait donc concentré son examen sur deux thèmes particuliers : le renouvellement de certaines flottilles d’hélicoptères et la question des drones.
Après avoir rappelé qu’il avait, dans son précédent rapport, porté une attention particulière à la question des hélicoptères et, notamment, aux retards contractés par les programmes Tigre et NH 90 ainsi qu’à la rénovation des Cougar et Puma, il a estimé qu’il n’était pas inutile de remettre, cette année encore, l’ouvrage sur le métier tant sont nombreuses les questions pesant sur certains de ces programmes.
Ainsi, la question de la relève, à temps, des hélicoptères de transport Puma et Cougar par une flottille de NH 90 reste posée. Le taux de disponibilité des Puma se passe de commentaires, le chiffre de 55 % se révélant suffisamment parlant. Par ailleurs, les livraisons des Cougar rénovés sont prévues de façon bien tardive. Quant aux incertitudes liées au calendrier de livraison des NH 90, elles ne sont pas de nature à rassurer quant à la mise à disposition de l’armée de terre des moyens qui lui sont nécessaires au bon accomplissement de ses missions.
Lors des travaux de préparation du projet de loi de finances pour 2007, la commande initiale de 34 NH 90 en 2007, entériné lors des travaux d’actualisation de la programmation 2006, a été ramenée à 12 appareils. Les livraisons sont prévues, pour la totalité des appareils, de 2011 à 2017.
Le rapporteur a indiqué que certains de ses interlocuteurs lui avaient donné l’assurance que cette modification de la commande serait sans conséquence sur l’objectif de livraison à l’armée de terre de tous les engins attendus. Il a été avancé qu’il s’agissait d’une question de technique financière, l’enveloppe d’autorisations d’engagement n’étant pas terminée pour ce programme et que, par ailleurs, il était moins onéreux de commander les 34 appareils en deux tranches qu’en une seule.
D’autres interlocuteurs se sont montrés moins enthousiastes devant la perspective de ce report. L’armée de terre n’est guère en situation de voir le remplacement de ses Puma et Cougar différé plus avant. Certes, ses programmes d’armement se révèlent souvent plus aisés à tronçonner que d’autres mais des risques demeurent et ces pratiques peuvent évoquer une période, qu’on espérait révolue, au cours de laquelle certains programmes de la défense servaient de variable d’ajustement budgétaire. Ainsi, il est demandé à l’industriel de décaler des projets de plusieurs centaines de millions d’euros, chiffre non négligeable au regard d’un carnet global de plus de neuf milliards d’euros en 2006. Le risque pour l’armée de terre française est alors de ne plus être un client prioritaire en 2011 pour la société Eurocopter, l’autre risque étant de ne pas voir les crédits nécessaires attribués au cours de la prochaine législature.
S’agissant des drones, il a précisé qu’ayant la capacité de procurer des renseignements sur l’adversaire, ces appareils offrent une information instantanée et que leur coût est, en principe, moindre que celui des avions classiques d’observation.
Sur tous les théâtres d’opération, aucune puissance militaire n’est concevable sans ces engins.
On compte deux grandes familles de drones : les systèmes de drones de renseignement dit UAV (unmaned aircraft vehicle) ; et les systèmes de drones de combat dit UCAV (unmaned combat aircraft vehicle).
Les drones de renseignement se classent par ailleurs en familles selon des caractéristiques techniques telles l’endurance, l’altitude et le rayon d’action : les micro et mini-drones, pour le renseignement de contact ; les drones tactiques, pour le poste de commandement de composante tactique ; les drones moyenne altitude longue endurance (MALE), de niveau opératif ; et enfin les drones haute altitude longue endurance (HALE), de niveau stratégique.
Le rapporteur a estimé que le marché des drones, estimé à dix milliards de dollars américains en 2010, constituait un enjeu industriel majeur.
Plusieurs industriels français travaillent dans ce domaine mais il semble que les états-majors éprouvent des difficultés à définir précisément leurs besoins opérationnels.
Abordant la question des drones MALE et HALE, il a précisé que la France a renoncé, à ce jour, à développer un programme de drone stratégique haute altitude longue endurance HALE au plan national et s’est concentrée sur les composantes MALE et tactiques. Ce choix a été dicté par une complémentarité jugée suffisante entre les moyens satellitaires existants pour le niveau stratégique et les moyens MALE pour le niveau opératif au regard du coût d’une composante HALE.
Depuis l’arrêt du drone Hunter et dans l’attente de la livraison du système intermédiaire de drone MALE (SIDM), l’armée de l’air française ne dispose plus de drones MALE.
Avec trois ans de retard, le drone SIDM a bien volé au mois de septembre et l’armée de l’air espère sa mise en œuvre opérationnelle en 2007. M. Jérôme Rivière a cependant considéré, qu’après plusieurs années de retard, les capacités de l’industriel à s’exécuter en temps et en heure ne sont pas assurées.
Cette situation se trouve compliquée par les avatars du drone EuroMALE. Cet appareil devrait fonctionner avec une plateforme de fabrication israélienne, fille du SIDM. Cependant, la DGA a préféré s’orienter vers un MALE européen. Dans ces conditions, il y a lieu de s’interroger sur la bonne volonté d’Israël à faire diligence dans la conception du SIDM dans la mesure où il se verrait exclu du projet EUROMALE.
La France se trouve ainsi engagée dans trois programmes de systèmes de drones dont l’un est en retard, l’autre au point mort et le dernier bien imprécis. La question demeure donc bien de déterminer nos besoins dans le domaine des drones et, partant, de savoir exactement ce que nous souhaitons développer et construire.
En ce qui concerne les drones de combat, le projet Neuron constitue le seul projet européen de drone de combat existant à ce jour, et il correspond aux attentes exprimées par le ministère de la défense dans le domaine opérationnel.
En conclusion, le rapporteur pour avis a jugé que les crédits de paiement comme les autorisations d’engagement du projet de loi de finances pour 2007 permettent globalement de respecter les engagements pris lors de l’élaboration de la loi de programmation militaire.
Il a ensuite souhaité élargir la perspective de son propos sur deux points.
Moderniser les infrastructures et renouveler les matériels dans le même temps coûte cher. Il faudra, au cours de la prochaine loi de programmation militaire, financer de très nombreux programmes, y compris ceux qui auront subit des décalages au cours du présent exercice, tel les NH 90. Ces matériels modernes n’ont un sens que si leur taux de disponibilité est élevé. Depuis 2002, cette disponibilité a fait un bond gigantesque, à la très grande satisfaction des états-majors et, plus généralement, de tous les militaires. Il n’en demeure pas moins que le coût du maintien en condition opérationnelle augmente très rapidement : la sophistication des matériels l’explique, mais aussi la situation vieillissante de certaines plates-formes.
Il est donc indispensable de trouver des pistes d’économies pour garantir les équipements dont nos armées ont besoin afin de remplir leurs contrats opérationnels, dans la perspective d’un effort de défense constant pour le pays.
A travers la coopération européenne, et plus particulièrement avec les britanniques, il est possible d’aller encore plus loin.
Deux pistes peuvent être explorées :
- la France et la Grande-Bretagne n’ont pas besoin de quatre porte-avions. Plutôt que d’en construire trois nouveaux, il serait préférable de n’en faire que deux. Le gouvernement français pourrait négocier avec son homologue britannique l’utilisation à échéance régulière et fixe de l’un de ses deux porte-avions, notamment lors des immobilisations (IPER) du Charles de Gaulle. La permanence à la mer, seul objectif du PA2, serait ainsi garantie, tout en arrimant solidement notre allié britannique à une prise en compte commune de la sécurité européenne ;
- au regard des menaces actuelles, ne serait-il pas envisageable, à terme, de s’entendre avec les Britanniques afin d’économiser un SNLE, chacun partageant la charge d’avoir en permanence un bâtiment en mission ? Sans pour autant mutualiser les matériels eux-mêmes, les deux pays pourraient coordonner l’emploi de leurs capacités. La France pourrait disposer d’un SNLE à quai (il peut lancer ses charges) pendant que les Britanniques seraient en mission garantissant l’invulnérabilité de la dissuasion nucléaire, et vice-versa. Le seul engagement réciproque résiderait dans une coordination parfaite des dates de patrouille. Aujourd’hui, on peut difficilement imaginer qu’un des deux pays se trouve dans l’obligation d’engager une frappe nucléaire massive en riposte à une destruction, sans que l’autre ne le soit aussi. L’indépendance de la France, indispensable en matière de dissuasion nucléaire, ne serait pas touchée, et de vraies économies seraient ainsi réalisées. Cette avancée permettrait également, en s’inscrivant dans la réflexion concernant le partage des tâches sécuritaires existant entre l’OTAN et l’UE, de clarifier la stratégie européenne en la matière.
M. Jérôme Rivière a estimé que c’est en explorant de telles propositions, en les soumettant à une discussion argumentée, que l’Europe de la défense peut apparaître comme une voie d’avenir pour aller au-delà de programmes réalisés plus ou moins en commun, et non exempts de réticences ou de frilosité.
Le président Guy Teissier a souhaité obtenir des précisions sur les raisons des retards enregistrés par les différents programmes de drone.
M. Jérôme Rivière a répondu que le ministère de la défense a perçu le programme EuroMale comme une occasion unique de mettre en place un standard de drone Male au niveau européen, alors que parallèlement, chaque industriel s’efforçait d’imposer son propre standard. EuroMale n’a pas permis de fédérer les pays européens, sans doute en raison de la plateforme israélienne sur laquelle il devait être fondé. Le projet basé sur la plateforme Barracuda pourrait devenir le standard européen retenu, mais il repose sur l’acquisition de compétences par le biais du programme SIDM, qui lui-même dépend de l’industriel israélien IAI. Dans le même temps, se pose la question du programme AGS, pour lequel des engagements financiers doivent être pris d’ici la fin de 2006 ; or ces derniers pourraient obérer les capacités d’investissement dans un programme de drone Male européen. Alors que des choix doivent être réalisés sur ces différents points, l’indécision reste perceptible tant à la DGA qu’au sein des états-majors des armées et parmi les industriels.
M. Charles Cova a relevé que les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins français en service ont une durée de vie de vingt-cinq à trente années ; par ailleurs, l’Europe de la défense est loin d’être réalisée. Lorsque ce sera le cas, il pourrait être envisagé de coopérer en matière de dissuasion nucléaire, ou de partager des porte-avions, mais c’est encore loin d’être d’actualité.
M. Antoine Carré a observé que le vote de la commission portait sur le budget, et non sur les orientations et perspectives que le rapporteur évoquait.
La commission de la défense a alors donné un avis favorable au programme « équipement des forces ».
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Mission « Défense » : « préparation et emploi des forces » (avis).
La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné pour avis, sur le rapport de M. Antoine Carré, les crédits de la Mission « Défense » : « préparation et emploi des forces », pour 2007.
M. Antoine Carré, rapporteur pour avis, a considéré que, pour la cinquième année consécutive, les crédits du projet de loi de finances s’inscrivent dans le respect des objectifs de la loi de programmation militaire (LPM). Cette fois encore, cet effort mérite d’être salué. En effet, le terme de la LPM approche et, déjà, se profilent les perspectives de la prochaine loi de programmation. Il a relevé que la vigilance demeurait de mise pour s’assurer que les armées françaises disposent et disposeront de tous les moyens nécessaires.
Le programme 178 « préparation et emploi des forces » occupe une position centrale au sein de la Mission « Défense ». Placé sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, il représente cette année 57 % des crédits de paiement de l’ensemble de cette mission et près des deux tiers des ressources humaines. Avec 20,8 milliards d’euros de crédits d’engagement et 21 milliards de crédits de paiement, il connaît une stabilité satisfaisante.
Accompagnant la mise en œuvre de la LOLF, la réforme de l’architecture du commandement militaire, telle qu’elle résulte de l’application des dispositions du décret n° 2005-250 du 21 mai 2005, fixant les attributions des chefs d’état-major, a produit tous ses effets au cours de l’année 2006.
Dans ce nouveau contexte, le chef d’état-major des armées (CEMA) est responsable de la préparation et de l’emploi des forces, de la cohérence capacitaire des opérations d’armement et des relations internationales militaires. Il est également responsable, en liaison avec le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration, de l’élaboration des travaux de planification et de programmation. Il a autorité sur les chefs d’état-major de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air.
Par ailleurs, la nouvelle structure tend à renforcer les rôles respectifs du délégué général pour l’armement (DGA) et du secrétaire général pour l’administration (SGA). A cet égard, il faut rappeler que, si le CEMA est responsable du programme 178 « préparation et emploi des forces », le DGA est responsable du programme 146 « équipement des forces » et le SGA du programme 212 « soutien de la politique de défense ».
Le rapporteur a indiqué que, comme l’année passée, son avis n’examinerait pas les crédits consacrés à chacune des armées mais porterait sur l’action « planification des moyens et conduite des actions », sur la couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures et intérieures et enfin, sur les crédits consacrés à l’action « soutien interarmées » qui concerne notamment les services de santé des armées et le service des essences des armées.
Le montant total des autorisations d’engagement pour ces quatre actions représente 11,5 % de l’ensemble des autorisations d’engagement attribuées au programme 178 par le projet de loi de finances pour 2007.
L’examen des crédits de la première action permet de retracer l’activité de l’état-major des armées dans le domaine du commandement interarmées et interallié. Le rapporteur a souligné la place éminente qu’occupe la France tant sur le plan européen, par sa participation à la constitution de l’état-major européen de niveau stratégique en cas de décision d’intervention de l’Union Européenne, que par sa participation à la Nato response force (NRF).
La défense est un acteur essentiel du rang et de l’influence de la France dans le monde. Engagé actuellement dans près de 26 opérations extérieures, notre pays dirige la force internationale d’assistance à la sécurité (Fias) déployée à Kaboul depuis le 6 août 2006 et la force des Nations unies au Liban (FINUL). Elle assure encore des responsabilités directes dans la direction de la force constituée par l’Union européenne (Eufor) afin d’aider à la sécurisation des élections en République démocratique du Congo. Ces engagements s’ajoutent à ceux qui continuent de garantir la stabilité dans les Balkans (Bosnie, Kosovo) et de soutenir la force des Nations unies (Onuci) en Côte d’Ivoire dans sa mission de paix.
Cette présence internationale se traduisait, à la mi-septembre 2006, par l’engagement en opérations de près de 14 500 militaires français, auxquels s’ajoutent les personnels affectés au sein des forces de souveraineté dans les DOM-TOM (16 700), ainsi que des forces de présence (5 400), déployées de façon permanente en vertu d’accords de coopération et de défense conclus avec un certain nombre d’Etats, notamment en Afrique.
De leur côté, la Direction du renseignement militaire et ses organismes subordonnés demeurent impliqués dans la conduite des opérations. Les prévisions pour 2007 sont bonnes puisque leur taux de capacité de réaction est évalué à 75 % et le taux de satisfaction de la demande de renseignement à 85 %.
Pour sa part, l’action « surcoûts liés aux opérations extérieures » connaît une nette augmentation de sa dotation : 100 millions d’euros en 2005, 175 en 2006 et 375 prévus pour 2007. M. Antoine Carré a indiqué que le montant des surcoûts liés aux opérations extérieures s’élevait à 605 millions d’euros en 2004, 532 en 2005, et 575 millions d’euros en 2006. Ce dernier montant n’inclut pas l’actuel déploiement complémentaire au Liban dont le coût peut être estimé à 120 millions d’euros répartis en 50 millions pour l’opération baliste et 70 millions pour l’engagement dans le cadre de la FINUL.
Les surcoûts liés aux opérations intérieures ne doivent pas être oubliés. En effet, ils font l’objet de l’action 7 au sein du programme 178 même si, cette année comme l’année dernière, aucun crédit ne figure à ce titre dans le projet de loi de finances. Le ministère de la défense étudie la possibilité de construire des éléments de prévision budgétaire à partir de l’analyse des risques et des menaces ainsi que des dépenses des années précédentes.
Les surcoûts concernés sont estimés à 25 millions d’euros annuels. Ainsi, au seul titre du plan Vigipirate, nos soldats sont impliqués dans deux dispositifs spécifiques qui complètent l’action de prévention de la gendarmerie : une posture permanente de sûreté qui vise notamment le contrôle de l’espace aérien et la surveillance des approches maritimes du territoire national, DOM-TOM compris. Près de 350 militaires de l’armée de l’air et de la marine participent en continu à ces opérations. Par ailleurs, un dispositif terrestre de renfort de la sécurité des points sensibles par l’exécution de patrouilles mobilise en permanence plus d’un millier de soldats des trois armées.
L’action « logistique interarmées » recouvre les activités du service de santé des armées (SSA) et du service des essences des armées (SEA). Elle est dotée de 1 142 millions d’euros d’autorisation d’engagement, ce qui représente 5,5 % de l’ensemble des autorisations d’engagement du programme 178 contre 5,33 % en 2006.
Le rapporteur a estimé que ces deux entités, très présentes sur toutes les OPEX, sont essentielles pour les armées. La participation du service de santé à la médecine civile ainsi qu’à la plupart des plans d’urgence sanitaire de l’Etat, ou au secours des populations civiles victimes de catastrophe dans le monde entier est remarquable.
La situation des effectifs du SSA évolue de façon très positive, alors que ce service a été particulièrement marqué par la professionnalisation et a connu de sérieuses difficultés pour conserver un nombre de médecins d’active et de personnels civils suffisant. Deux réformes ont permis d’améliorer la situation des médecins : la bonification des carrières et la réforme des études. Grâce à cette dernière, les étudiants qui viendront combler les carences sont déjà au travail et le déficit de médecins sera comblé en 2010.
Pour les personnels civils, la vacance était de 6 % au 1er juin 2006 et devrait être ramenée à 4,4 % au terme des recrutements prévus à la fin de cette année. Pour ce qui regarde les militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), 400 postes ont été créés permettant d’atteindre le taux de 86 % des effectifs souhaités.
Enfin, le SSA s’inquiétait des modalités de son entrée dans le dispositif de la tarification à l’activité au titre de sa participation au service hospitalier civil. Il avait, en effet besoin d’un délai supplémentaire pour s’adapter à ce nouveau système de comptabilité et de tarification. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l’Assemblée nationale a adopté un amendement qui règle la question.
Le service des essences des armées assume l’ensemble de la logistique pétrolière pour les armées, à l’exception de la marine qui pourvoit elle-même à ses propres besoins. Il exerce aussi un rôle d’expertise dans le domaine des produits pétroliers.
Les autorisations d’engagement du SEA au titre du projet de loi de finances pour 2007 s’élèvent à 146 millions d’euros contre 154 en loi de finances pour 2006. Les crédits de paiement s’élèvent à 144 millions d’euros alors qu’ils atteignaient 155 millions d’euros en 2006. Cette baisse provient de reports de crédits de l’année 2005 vers l’année 2006 qui ne se retrouve donc pas dans les crédits prévus pour 2007.
Le rapporteur a conclu son exposé en considérant, qu’une fois encore, le ministère de la défense bénéficie d’une dotation satisfaisante et que le projet de loi de finances pour 2007 constitue un bon budget.
La commission a approuvé les conclusions du rapporteur sur les crédits du programme « préparation et emploi des forces ».
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La commission de la défense a alors donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la Mission « Défense ».