| Accueil > Archives de la XIIe législature > Comptes rendus de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire (2006-2007) |
La Commission a entendu Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, sur les crédits de la mission « ville et logement » du projet de loi de finances pour 2007.
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, s’est déclarée heureuse de retrouver une commission dont elle fut membre et a présenté les excuses de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, retenu par la réunion des préfets présidée par le Premier ministre.
Un an après les événements de novembre 2005, la partie « ville » de cette mission témoigne que toutes les mesures prises la suite de ces événements ont été mises en œuvre ou le seront très prochainement. L’objectif était d’amplifier un programme de réformes de grande ampleur lancé dès 2003 avec la loi de programmation pour la rénovation urbaine puis, en 2004, avec le plan de cohésion sociale, et qui s’est poursuivi avec les mesures prises lors du comité interministériel pour la ville du 9 mars, et dans le cadre de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
Plus de moyens et, au-delà, plus d’efficacité dans l’allocation de ces moyens : telle est la logique suivie dans le PLF 2007 qui se caractérise par des moyens sans précédent et qui continuent d’augmenter, tant sur le volet urbain que sur le volet humain de la politique de la ville, et par la poursuite de la refondation des outils de cette politique afin d’assurer tout à la fois plus de coordination, plus de proximité et plus de sécurité dans les financements.
La mobilisation de moyens exceptionnels se poursuit. Le projet de budget 2007, à tous égards historique, confirme l’effort significatif de 2006 avec 1,15 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,18 milliard en crédits de paiement, soit une progression de 15 % par rapport à l’exercice précédent.
Deux priorités sont mises en avant. Premièrement, l’accélération de la réalisation du programme national de rénovation urbaine, qui d’ores et déjà rencontre un grand succès : 201 projets portant sur 355 quartiers où vivent 2,2 millions de personnes ont été validés par l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), ce qui représente plus de 23 milliards d’euros de travaux, dont 7,2 pris en charge par l’ANRU. Celle-ci verra ses moyens d’engagement augmenter de 30 % en 2007 ; les moyens de paiement apportés par l’État à l’ANRU augmenteront de 122 % entre 2006 et 2007 (de 250 millions d’euros à 556 millions d’euros) afin de faire face au succès du PNRU, désormais entré dans sa phase opérationnelle.
Deuxième priorité, la consolidation des moyens alloués à l’insertion sociale et professionnelle des habitants. Les moyens exceptionnels obtenus en loi de finances initiale pour 2006 atteignent un niveau inégalé : près de 795 millions d’euros pour le programme « équité sociale et territoriale et soutien », dont 190,9 millions d’euros pour le Fonds d’intervention pour la ville (FIV), reconduit à hauteur de 2006 et qui permet de financer des actions de proximité, notamment associatives, dans les quartiers, 93 millions d’euros, contre 83 en 2006, pour les postes d’adultes relais, 112 millions d’euros contre 99 pour soutenir la création d’équipes de réussite éducative, avec un objectif de 500 projets en 2007, contre 380 en 2006 ; d’ores et déjà, 80 000 enfants bénéficient de ce programme.
Enfin, 333 millions d’euros correspondent aux exonérations sociales en zones franches urbaines. Ce chiffre est inférieur au montant prévu en 2006 (359 millions d’euros), qui s’est avéré supérieur aux besoins réels (290 millions d’euros).
Au-delà de ces moyens, la plupart des ministères concourent à la politique de la ville. L’effort total de l’État est ainsi estimé pour 2007 à 3,7 milliards d’euros.
Ces moyens seront mis en œuvre dans un cadre totalement rénové. L’année 2007 sera marquée par l’entrée en vigueur des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), qui succéderont aux contrats de ville, comme cadre de partenariat entre l’État et des collectivités territoriales en faveur de la politique de la ville.
Près de 400 millions d’euros seront mis en œuvre, chaque année, sur trois ans, à travers ces contrats – à comparer aux 130 millions d’euros contractualisés annuellement sur la période 2000-2006.
Les CUCS reposent sur quatre principes :
1. un cadre contractuel unique pour l’ensemble des interventions en faveur des quartiers et une cohérence globale des actions menées à l’échelle de l’agglomération ;
2. des priorités d’intervention qui s’articulent pour l’État autour de cinq champs prioritaires : accès à l’emploi et développement économique, amélioration du cadre de vie, réussite éducative, prévention de la délinquance et citoyenneté, santé ;
3. une visibilité accrue des financements pour les acteurs locaux, en particulier les associations, avec la possibilité de contractualiser sur trois ans et de bénéficier d’une pérennisation des moyens sur la durée du contrat ;
4. enfin, une évaluation tout à la fois systématique et mieux organisée, par le biais d’un bilan annuel des actions afin de s’assurer de l’opérationnalité des actions et de permettre aux acteurs de les réorienter si nécessaire. Un pourcentage des financements sera réservé à l’évaluation et des objectifs et des indicateurs de suivi et d’évaluation définis pour chaque priorité.
Les financements de ces contrats seront apportés par la nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ANCSEC), qui sera l’opérateur de l’État sur le volet « humain » de la politique de la ville. Ce nouvel opérateur permettra de poursuivre la simplification engagée dans l’attribution des financements de la politique de la ville au bénéfice des acteurs associatifs.
Cette année, les crédits ont été délégués exceptionnellement tôt et en une seule fois. Jamais les crédits de la politique de la ville n’étaient arrivés aussi massivement et aussi rapidement dans les départements, ce qui a permis d’accélérer le versement des subventions. L’objectif est de faire encore mieux en 2007 avec l’Agence qui permettra non seulement de déléguer encore plus rapidement les crédits, mais surtout de sécuriser les financements associatifs dans le cadre de conventions de financement pluriannuelles. Assurées d’une visibilité de trois ans pour réaliser leurs actions, les associations pourront consacrer l’essentiel de leur temps au cœur de leur mission et non pas à la recherche de financements.
Pour la première fois, le budget de la politique de la ville présente les conditions d’une intervention à la fois massive et équilibrée sur le volet humain et urbain avec des masses budgétaires comparables sur l’investissement et les crédits d’intervention.
Des résultats tout aussi historiques ont été obtenus dans le domaine du logement, avec un rythme de production annuel de 430 000 logements, jamais atteint depuis 1980, un rythme de financement de 93 000 logements sociaux, une mobilisation accrue du parc privé et un triplement de l’accession sociale à la propriété avec près de 250 000 prêts à taux zéro distribués.
Avec la loi portant engagement national pour le logement, le Gouvernement met en œuvre de nouveaux outils pour mieux répondre à la demande de logement de l’ensemble de nos concitoyens. Le projet de budget pour 2007 permet de poursuivre dans cette voie et de lancer encore davantage d’opérations, ce qui se traduit par une augmentation de la dotation en autorisations d’engagement du programme « Développement et amélioration de l’offre de logement ».
En matière d’aide à l’accès au logement, une revalorisation de 1,8 % des aides personnelles au logement sera pratiquée à compter du 1er janvier 2007, pour les loyers et pour les charges. La politique en matière d’aides personnelles au logement est complétée par une politique de modération des loyers qui s’est traduite par l’entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers depuis le 1er janvier 2006.
Hors impact du prêt à taux zéro, les autorisations d’engagement du programme « Développement et amélioration de l’offre de logement » progressent de 3,7 %, ce qui permettra de lancer davantage d’opérations en 2007 qu’en 2006, traduisant une montée en puissance conforme aux engagements du plan de cohésion sociale. 481 millions d’euros d’autorisations d’engagement seront consacrés au parc social en 2007, l’objectif étant de réaliser 100 000 logements locatifs sociaux.
Les moyens d’engagement de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) progresseront de 4,4 %. La dotation budgétaire destinée aux interventions de l’ANAH passera de 480 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2006 à 507,3 millions d’euros en 2007. La dotation d’intervention est complétée par l’affectation de 20 millions d’euros de taxe sur les logements vacants en 2007, portant ses moyens d’intervention à un niveau jamais atteint auparavant : 527,3 millions d’euros, contre 505 millions d’euros en 2006. L’ANAH pourra ainsi subventionner des travaux dans 37 500 logements privés à loyers maîtrisés en 2007 et remettre sur le marché locatif 18 000 logements vacants. À noter que l’Agence consacrera un cinquième de son budget à la lutte contre l’habitat indigne et au traitement des copropriétés dégradées, soit 105 millions d’euros en 2007.
Pour accompagner la mise en œuvre des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage, les moyens destinés à la production d’aires d’accueil des gens du voyage progresseront de 33 %, et seront portés, en autorisations d’engagement, de 30 millions d’euros en 2006 à 40 millions d’euros en 2007. Ainsi, 3 500 places nouvelles pourront être créées en 2007, contre 2 400 en 2006.
Les moyens spécifiques d’engagement destinés à la lutte contre l’habitat indigne passeront de 20 millions d’euros en 2006 à 26 millions d’euros en 2007, soit une augmentation de 30 %. 9 700 logements feront l’objet de diagnostics et de contrôles en matière de saturnisme et d’insalubrité et 500 logements donneront lieu à des travaux d’office par l’État.
Dans le domaine de l’accession sociale à la propriété, les besoins budgétaires subissent une diminution mécanique du fait de l’extinction de l’ancien prêt à taux zéro ; en revanche, les moyens destinés aux prêts à taux zéro émis depuis le 1er février 2005 et financés par un crédit d’impôt sur les sociétés sont en forte progression, passant de 515 millions d’euros en 2006 à 770 millions d’euros en 2007.
En outre, l’application, prévue par la loi « engagement national pour le logement », du taux de TVA de 5,5 % pour les opérations en accession sociale dans les quartiers en rénovation urbaine représente un impact fiscal de 300 millions d’euros en 2007 et de 100 millions d’euros en 2006.
La dotation en crédits de paiement du programme « Développement et amélioration de l’offre de logement » s’établit à 1 058,1 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2007. Cette dotation tient compte d’une baisse mécanique de 70 millions d’euros des besoins en crédits de paiement liés à l’ancien prêt à taux zéro ; en outre, les organismes de logement social ont bénéficié en 2006 de 220 millions d’euros de ressources extra-budgétaires qui ont permis d’améliorer très significativement leur situation de trésorerie. Ces 220 millions d’euros, avancés par la Caisse des dépôts et consignations, ont été remboursés par les SACI.
Avec ces 220 millions d’euros et les moyens prévus dans le PLF 2007, les organismes de logement social de métropole auront disposé de 1 678 millions d’euros entre 2005 et 2007, en avance de 9 millions d’euros sur les dotations prévues par la loi de programmation pour la cohésion sociale.
Les aides personnelles au logement ont été quant à elles revalorisées de 1,8 % pour les loyers en septembre 2005. Une nouvelle actualisation à hauteur de 1,8 % interviendra le 1er janvier 2007, pour les loyers et pour les charges. La revalorisation des aides coïncidera ainsi avec le calendrier budgétaire, alors que l’actualisation traditionnellement opérée au 1er juillet avait un impact budgétaire à la fois sur l’année en cours et sur l’année suivante, ce qui compliquait le processus d’arbitrage, retardait la publication des barèmes et entraînait des modifications d’aide en cours d’année et des remises d’indus de prestations. L’actualisation au 1er janvier, mesure simple et efficace, évitera ces inconvénients et améliorera la lisibilité des aides pour les bénéficiaires en garantissant que les barèmes seront bien prêts pour le début de l’année.
5 107 millions d’euros avaient été inscrits en loi de finances pour 2006 pour le paiement des aides personnelles au logement. La dotation de l’État au paiement des aides personnelles au logement est versée au Fonds national d’aide au logement (FNAL), également alimenté par le budget des prestations familiales et par des cotisations des employeurs.
Plusieurs facteurs expliquent la baisse de la dotation de l’État au FNAL entre 2006 et 2007 : L’amélioration de la situation économique, notamment la baisse du chômage, permettra de limiter les besoins tendanciels en aides personnelles au logement en 2007 ; l’effet en est estimé à environ 60 millions d’euros. De leur côté, les cotisations au FNAL en provenance des employeurs sont en augmentation de 70 millions d’euros à périmètre constant, ce qui minore d’autant le besoin en financement d’État. Par ailleurs, la dotation budgétaire de l’État au financement des aides personnelles au logement en 2007 est minorée par l’apport de 150 millions d’euros résultant de la réforme des SACI, ainsi que le prévoit l’ordonnance du 25 août 2006. Enfin, l’augmentation du SMIC permet aux ménages disposant de ressources modestes, dont beaucoup sont bénéficiaires des aides personnelles au logement, de voir leurs revenus progresser plus vite que l’inflation, ce qui limite d’autant le besoin en aides personnelles ; cet effet est évalué à 20 millions d’euros.
Les revalorisations des aides personnelles au logement accompagnent un changement profond dans le mode de révision des loyers, jusqu’alors révisés sur la base de l’indice du coût de la construction (ICC), soumis à des fluctuations importantes et sans rapport avec la location de logements, liées notamment à l’augmentation des prix internationaux des matières premières. Depuis le 1er janvier 2006, les loyers sont révisés sur la base d’un nouvel indice dont les évolutions sont plus lissées que celles de l’ICC et qui tient mieux compte de la capacité financière des locataires.
Dans ce domaine comme dans les autres, la volonté du Gouvernement aura été d’ajuster au mieux, dans un souci de proximité, l’ensemble des dispositifs avec un accompagnement financier permettant la poursuite du plan de cohésion sociale et la déclinaison de l’ensemble des dispositifs adoptés par l’Assemblée dans le cadre de la loi sur l’égalité des chances, en mars dernier.
M. Philippe Pemezec, rapporteur pour avis sur les crédits des programmes « Rénovation urbaine ; équité sociale et territoriale et soutien », a félicité la ministre pour sa présentation détaillée du budget de la mission « Ville et logement », marqué, en ce qui concerne la politique de la ville, par une progression des autorisations d’engagement de plus de 200 millions d’euros pour le programme « rénovation urbaine » mais également s’agissant du programme « équité sociale et territoriale et soutien », par la création de l’ANCSEC, dont il a souhaité connaître les avantages qu’elle apportera aux collectivités locales.
Les visites sur site du rapporteur ont permis de constater que les élus concernés étaient globalement très satisfaits : la rénovation urbaine permet une requalification des quartiers et l’ANRU marque un véritable changement de culture sur le terrain. Cette structure, qui sert de guichet unique, a su rester légère et les subventions ont un effet de levier non négligeable.
Toutefois, plusieurs interlocuteurs visités se sont avoués gênés de devoir reconstruire exactement le même type de logements, et souvent dans le même périmètre, au détriment de la diversité et de la mixité souhaitées. Il serait opportun de faire du « un pour un » dans un périmètre plus large et d’introduire, au passage, de l’accession sociale à la propriété.
Certains maires regrettent les retards de paiements, dont il serait bon de connaître les raisons.
S’agissant de l’ANRU, on peut craindre que l’augmentation du nombre de dossiers ne se poursuive au point de provoquer un embouteillage et une suradministration de l’agence qui doit rester une structure légère.
Enfin, on pourrait envisager de simplifier les contrôles de l’ANRU en créant un seul contrôle a posteriori au lieu de l’actuel double contrôle de la DDE et de l’agence, et en choisissant quelques sites au hasard au lieu de procéder systématiquement à une double instruction.
M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis pour les crédits des programmes « Aide à l’accès au logement ; développement et amélioration de l’offre de logement », a également remercié la ministre d’avoir répondu par avance à plusieurs de ses questions, en notant que ce projet de budget s’inscrivait dans une totale cohérence avec les lois de programmation précédemment adoptées. L’année 2006 doit être considérée comme un bon cru pour le logement, tant au niveau de l’activité législative et réglementaire qu’à celui de l’action sur le terrain où la mobilisation aura permis d’atteindre des records de production inconnus depuis vingt-cinq ans, et qui plus est sur tous les segments de marché : 440 000 mises en chantier sur l’année, 550 000 dépôts de permis de construire, autant d’éléments qui démontrent à quel point l’activité a été soutenue, ce qui a dynamisé d’autant le développement économique et la création d’emplois.
Pour 2007, le budget s’élèvera à 6,15 milliards d’euros en autorisations d’engagement, en baisse de 2,53 % par rapport à 2006, et à 5,98 milliards d’euros, en baisse de 5,49 % par rapport à 2006. Les raisons de ces baisses ont été pour partie expliquées plus haut. Cela dit, plusieurs questions demeurent.
Tout en admettant les raisons de la baisse de la dotation de l’État au paiement des aides à la personne, le rapporteur s’est demandé si l’on n’aurait pas dû profiter de cette opportunité pour régler le lancinant problème des allocataires de l’APL situés en dessous du seuil de 24 euros. Il a également souhaité des précisions sur la façon dont se répartissaient les 93 000 logements sociaux construits en 2006 et observé que les chiffres de l’Union sociale pour l’habitat (USH) étaient un peu différents.
Le rapporteur a ensuite posé la question, plus large, de l’avenir du livret A, au cœur même du financement du logement social, et de la réponse que fera la Commission au rapport présenté par le Gouvernement. Il s’est également enquis de l’affectation de cessions de terrains de l’État en faveur de la réalisation de logements sociaux, déjà évoquée lors de l’examen du projet ENL, en particulier dans la région parisienne qui reste la moins concernée par l’augmentation de la production : la Bretagne a construit en 2005 autant de logements que l’Île-de-France qui compte pourtant quatre fois plus d’habitants.
Un nouveau dispositif de garantie des revenus locatifs avait été annoncé par le ministre. Le rapporteur a souhaité connaître les publics visés et demandé si le calendrier, qui prévoyait une entrée en vigueur dès le début de l’année prochaine, était maintenu.
Certaines professions du bâtiment ont critiqué le manque de lisibilité du décret du 11 août dernier relatif aux opérations éligibles au taux réduit de TVA, porteur, selon eux, d’insécurité juridique : certains artisans, qui se demandent toujours si certaines dépenses relèvent du taux réduit ou non, attendent des éclaircissements.
S’exprimant au nom du groupe socialiste, M. Jean-Yves Le Bouillonnec a observé qu’il était de tradition d’utiliser les chiffres à sa convenance, et en particulier dans le domaine du logement et de la rénovation urbaine où cette habitude en devient dommageable, ne serait-ce que pour la compréhension de la réalité des situations. Ainsi le nombre, en augmentation, des permis de construire est un bon chiffre en termes de développement économique pour le secteur de la construction, mais il recouvre des réalités extraordinairement diverses : un seul permis peut être déposé tout aussi bien pour construire cent logements que pour rénover une simple terrasse. On ne saurait donc s’en servir pour structurer une réflexion sur une problématique largement partagée : apporter à la demande de logements une réponse diversifiée, depuis l’accession à la propriété jusqu’au logement très social, y compris les structures d’accueil d’urgence. Il faudrait disposer d’éléments plus solides et de critères véritablement objectifs pour mieux apprécier l’évolution budgétaire et comprendre notamment ce que signifient très exactement les 93 000 logements sociaux évoqués par la ministre : le rapporteur lui-même a remarqué que l’analyse de l’USH différait de celle de la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction. Entre PLS (prêt locatif social) et PLAI (prêt locatif aidé d’intégration), auxquels vient s’ajouter encore un peu de financement de réhabilitation, il est difficile de s’y retrouver dans l’offre de logement, par exemple lorsqu’il s’agit de logement très social.
S’agissant du PNRU, le budget fait une fois de plus appel à des financements exceptionnels : après avoir prélevé sur le FRU en 2006, on tire parti en 2007 des conséquences de la réforme des SACI. Peut-on raisonnablement construire une politique budgétaire de l’État, a fortiori sur un engagement aussi fondamental, à coup de ressources exceptionnelles ? Cela ne paraît pas de bonne méthode, d’autant que personne ne sait à quelles ressources exceptionnelles le prochain gouvernement pourra faire appel en 2008.
Le problème d’appréciation des chiffres se pose pour le PNRU, selon que les données proviennent de l’ANRU, de l’USH ou de la compilation d’analyses régionales, notamment lorsqu’il s’agit de mesurer le taux de couverture du flux cumulé des démolitions par les reconstructions. Entre le moment où l’on démolit et celui où l’on reconstruit, il s’ensuit inévitablement un décalage dont il faut veiller, particulièrement dans les zones les plus tendues, à ce qu’il n’en vienne pas à entamer l’offre de logements immédiatement disponibles face à un public en constante augmentation. L’évolution du nombre de demandeurs de logement, entre le début et la fin de la présente mandature, peut être un critère de référence pour juger de l’efficacité de l’action gouvernementale. En 2005, le rapport des reconstructions sur les démolitions était de 53 %, chiffre somme toute assez logique ; reste à savoir comment faire progresser ce taux de couverture. Il n’est que de 76 % en 2006 et devrait atteindre 80 % en 2007. Autrement dit, le déficit cumulé des trois premières années équivaut pratiquement à une année de démolitions sans aucune reconstruction… N’est-il pas temps de mettre en œuvre des solutions de rattrapage, particulièrement dans les zones de tension, pour éviter que la rénovation urbaine n’en vienne à totalement annuler l’augmentation de l’offre de logements ? Bon nombre de maires et de présidents de communautés d’agglomération s’inquiètent de voir toute leur offre de logements disponibles servir au relogement.
La nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale, qui devait être dotée de 500 millions d’euros par an, ne sera finalement dotée que de 385 millions en crédits de paiement en 2007. Comment sera-t-il possible d’engager malgré tout 500 millions ?
Les aides personnelles au logement ont été revalorisées de 1,8 % alors que les loyers ont progressé de 2,7 % et les charges de 5 %. On peut se demander comment, avec un tel différentiel, l’État peut espérer maintenir l’objectif de solvabilisation des locataires.
Le Gouvernement avait pris l’engagement de ramener le seuil de versement de l’APL de 24 à 15 euros, à la suite, d’ailleurs, de l’intervention du Médiateur de la République. Cet engagement ne sera visiblement pas tenu.
Les subventions aux bailleurs sociaux ne connaîtront aucune actualisation dans le budget 2007, au risque de voir leur dette progressivement se reconstituer et à devoir une fois de plus apurer leur situation dans les conditions budgétairement difficiles.
M. Georges Mothron, au nom du groupe UMP, s’est réjoui de voir les programmes de rénovation urbaine prolongés jusqu’en 2013, soit deux années supplémentaires par rapport à la date prévue dans la loi de cohésion sociale. Il sera ainsi possible de rattraper le retard à l’allumage pris lors du montage des projets. Les nouveaux CUCS de trois ans permettront de disposer d’un cadre contractuel fort autour de cinq priorités : accès à l’emploi et développement économique, amélioration du cadre de vie, réussite éducative, prévention de la délinquance et sécurité, santé. Avec près de 800 millions d’euros, le programme « équité territoriale et soutien » bénéficiera des moyens nécessaires pour une montée en puissance des actions visant à restaurer l’égalité des chances.
La mobilisation des crédits en faveur de la construction de logements sociaux et de logements privés à loyer maîtrisé est à la hauteur des enjeux, concrétisant les dispositifs adoptés dans le cadre de la loi ENL visant à relancer la chaîne de production et à résorber les retards accumulés sous d’autres gouvernements. L’objectif de 100 000 logements HLM est presque atteint. La dotation budgétaire de l’ANAH, en progression, lui permettra de subventionner les travaux dans 37 500 logements et de remettre sur le marché bon nombre de logements vacants. Parallèlement, la montée en puissance du nouveau prêt à taux zéro permettra à plus de 250 000 bénéficiaires de disposer plus de 250 millions d’euros. Enfin, la mise en place des dispositifs Borloo dans le neuf et dans l’ancien et l’application du taux réduit de TVA pour les opérations en accession sociale dans les quartiers en rénovation urbaine devraient contribuer à débloquer la situation du logement, de même que les financements dégagés au profit du FNAL, sans oublier la revalorisation des aides personnelles au logement de pratiquement 2 % à compter du 1er janvier 2007, qui profitera à près de six millions de foyers.
Se pose toutefois la question, déjà évoquée, des opérations de renouvellement urbain dans des zones à très forte concentration de logements sociaux parfois négligés depuis plusieurs décennies. C’est notamment le cas de tout un quartier d’Argenteuil, constitué d’immeubles HLM devenus vétustes, qui jouxte deux quartiers similaires de Saint-Gratien et d’Epinay-sur-Seine. Or il semblerait que le déblocage des financements ANRU soit subordonné à l’obligation de reconstruire in situ 50 % des logements détruits alors qu’il serait parfaitement possible de les reconstruire dans d’autres endroits de la ville ; cela ne participe pas à l’objectif de mixité sociale.
En conclusion, M. Georges Monthron a relevé que la volonté de renouvellement urbain exprimée par le groupe UMP tant au sein de la commission que sur le terrain commençait à se traduire concrètement dans les faits, à tel point que ceux qui, voilà trois ans, doutaient de l’efficacité de l’ANRU se bousculent désormais à son guichet – sans doute faut-il y voir la rançon de la gloire –, et a indiqué que son groupe voterait ce budget.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a rapporté l’inquiétude des conseils généraux, qui ne cessent d’alerter le Gouvernement sur ce tonneau des Danaïdes que constitue le transfert de la gestion du RMI, avec des retards de compensation de TIPP, qui en viennent à représenter jusqu’à six points de fiscalité. Il avait été assuré que, grâce à la loi de cohésion sociale et aux contrats d’avenir, cet écart allait lentement, mais inexorablement se réduire. Aussi les départements se sont-ils lancés dans une politique très volontariste, acceptant de prendre une part du fardeau après avoir calculé qu’un allocataire du RMI passant en contrat d’avenir représenterait un coût pour les finances départementales, estimé à 1 200 euros par an dans la Haute-Vienne. Mais ils ignoraient que l’État sortirait l’allocataire en question du calcul de la compensation de la TIPP, tant et si bien que son coût n’est plus de 1 200 euros, mais bien de 5 200 euros… C’est là un véritable marché de dupes, à telle enseigne que plusieurs présidents de conseils généraux ont d’ores et déjà arrêté de signer des contrats d’avenir. Au final, tout un pan de la loi de cohésion sociale sera mis à mal, ce qui pénalisera les plus fragiles dans la mesure où, depuis la suppression des CES et CEC et la réforme de l’ASS, les contrats d’avenir restent le seul dispositif accessible aux publics les plus éloignés de l’emploi. L’État doit impérativement entendre raison et la solidarité nationale continuer à jouer sur ces politiques de l’emploi. Qui plus est, le serpent en vient à se mordre la queue lorsqu’on apprend que la rallonge de fin d’année sera distribuée au vu de trois critères, parmi lesquels le volet insertion : autrement dit, plus on insère, plus on aura de compensation, mais les insérés sortiront automatiquement de la compensation ! Il faut impérativement sortir de cette histoire kafkaïenne si l’on veut que les départements continuent à participer à la politique de l’emploi.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a également enjoint le Gouvernement de rappeler aux services de l’État dans les départements et la région que les conseils généraux et les collectivités locales n’étaient pas leurs prestataires de services : on a vu un rectorat embaucher des gens pratiquement au noir, des Rmistes en contrat d’avenir sur des postes d’auxiliaires de vie scolaire, poste à compétence d’État, puis demander au département de régulariser a posteriori… Ce genre d’abus s’est reproduit dans plusieurs départements. Une remise en ordre s’impose de toute urgence si l’on veut que les solidarités locales continuent à jouer aux côtés de l’État.
M. François Brottes s’est inquiété du retrait des caisses d’allocations familiales de tous les dossiers « contrat temps libre », « contrat petite enfance » et autres dispositifs d’accompagnement social dans les quartiers en difficulté depuis que l’État semble lui avoir coupé les vivres. Il ne suffit pas de réhabiliter les bâtiments, encore faut-il maintenir l’accompagnement social. Le phénomène prend des proportions assez préoccupantes, avec des diminutions qui peuvent atteindre 50, voire 60 %.
Une circulaire a récemment été adressée aux préfets pour leur expliquer que l’aménagement d’une aire d’accueil des gens du voyage ne signifiait pas forcément construire une résidence hôtelière quatre étoiles… Alors que les maires, en quelque sorte « désignés volontaires », sont plutôt enclins à se montrer coopératifs, les services de l’État, DDA, DDE et autres missions « loi sur l’eau » ne cessent de les harceler en les enjoignant de réaliser toutes sortes d’aménagements préalablement à la construction de ces aires. À moins de les installer au cœur du village, ces tracasseries administratives deviennent proprement insupportables pour les maires qui se sentent pris au piège, d’autant que la gestion de ces flux n’est pas toujours simple. Cette affaire appelle un minimum de bon sens, dans l’intérêt tant de l’État que des collectivités.
Enfin, M. François Brottes a demandé si l’État avait arrêté une philosophie sur la taille que devaient avoir les établissements publics fonciers. Les problématiques du périurbain et de l’urbain ne sont pas forcément les mêmes ; à vouloir constituer des entités par trop importantes, on peut en arriver à bloquer certains projets d’établissements publics fonciers.
M. Pierre Cohen a rappelé qu’en novembre 2005, à la suite d’émeutes particulièrement inquiétantes, l’examen du budget de la ville avait été décalé d’une dizaine de jours et une rallonge budgétaire de 100 millions d’euros avait été décidée, destinée pour l’essentiel à compenser les coupes sombres dont avaient été victimes les associations. On pouvait dès lors s’attendre à une politique ambitieuse du logement, même si le succès, artificiel, de l’ANRU tient avant tout au fait que celle-ci est le seul et unique guichet auquel il est désormais possible de s’adresser.
Reste qu’à côté de la reconstruction des murs, il est tout aussi nécessaire de recréer du lien social en s’appuyant sur les associations. Il est permis de se demander si les 100 millions ont eu de réelles retombées sur les associations de terrains ; à l’exception de celles qui, arrosées par le biais de la réussite éducative, bénéficient effectivement de financements réels, toutes les autres se retrouvent en butte aux pires difficultés, au point de devoir licencier. M. Pierre Cohen, qui a constaté cette situation dans un secteur qu’il connaît particulièrement bien, a demandé s’il s’agissait là d’une exception ou d’un cas général.
Les CUCS sont venus remplacer les contrats de ville et il a fallu plusieurs mois pour en comprendre le fonctionnement. On pouvait espérer que les trois niveaux correspondent à la logique géographique unanimement reconnue d’une politique de la ville : un premier niveau correspondant aux quartiers prioritaires en grande difficulté bénéficiant de moyens spécifiques, un deuxième correspondant à des zones appelant des abondements particuliers et un troisième périmètre beaucoup plus large, ne nécessitant que des actions d’accompagnement ou de prévention de la délinquance, par exemple lorsqu’il s’agit de reconstruire des logements ailleurs que dans les quartiers en grande difficulté où on les détruit. Or l’expérience d’un GIP « politique de la ville » dans l’agglomération toulousaine amène à craindre une remise en cause de ce troisième niveau, les CUCS ne semblant plus concerner que les seules zones ultraprioritaires. Là encore, ne faut-il y voir que le résultat d’une politique purement locale, hautement condamnable ?
Mme Annick Lepetit a elle aussi regretté les bagarres auxquelles donnaient lieu les chiffres du logement en demandant pourquoi il n’existait pas dans le bleu budgétaire un récapitulatif des constructions de logements par catégorie sociale – PLS, PLAI, etc. – afin de rendre les discussions plus aisées et couper court aux divergences d’interprétation. On sait par exemple que les besoins qui ressortent le plus souvent des listes des demandeurs de logements sociaux n’entrent pas dans les critères des logements PLS, les plus construits.
Le taux d’effort des ménages est quant à lui déterminé par des indicateurs précis. Il est permis de s’étonner que le budget 2007 ne fasse aucunement mention d’un accroissement de ce taux d’effort alors que l’actualisation de l’APL ne dépasse pas 1,8 % alors que les loyers et charges augmentent de 2,7 à 5 %.
En réponse aux différents orateurs, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a apporté les précisions suivantes :
La nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances présente trois avantages importants : la notion de guichet unique, qui évite aux associations de monter deux ou trois dossiers pour percevoir 100 euros, et de voir les premiers financeurs demander déjà des évaluations au moment où les derniers n’ont pas encore rendu leur réponse ; une efficacité accrue de la politique de la ville grâce à une gestion et un suivi simplifiés, via un agent comptable central, et des circuits de financement plus courts ; une meilleure lisibilité pour les associations utilisatrices, les contrats urbains de cohésion gérés par l’agence étant signés par le maire et le préfet, représentant de l’État, dans le cadre de conventions pluriannuelles clairement liées.
Les CUCS ont fait l’objet d’une analyse par la Délégation interministérielle à la ville (DIV), qui a ainsi réalisé une véritable photographie de l’état des quartiers arrêtant la géographie prioritaire de chacune des villes articulées suivant trois priorités, où le niveau I, celui des quartiers en très grande difficulté, apparaît souvent assez proche du niveau I de l’ANRU. Il s’agit là d’un outil d’aide à la décision ; il appartient ensuite aux élus d’en discuter avec les représentants de l’État pour mettre en place le CUCS et d’en déterminer ensemble les priorités. Des enveloppes régionales ont été notifiées fin octobre aux préfets de région ; la signature des contrats est prévue pour la fin de l’année. D’ores et déjà, des appels à projets ont été lancés par l’État et les collectivités afin d’éviter toute rupture dans les financements des associations.
Le Gouvernement a évidemment eu de nombreux échos des retraits des CAF. Une réunion avec le cabinet de M. Philippe Bas est prévue la semaine suivante dans la mesure où la mise en place des contrats urbains ne peut se concevoir sans les actions d’accompagnement. Cette question ne pourra être éludée lors de la discussion de la convention d’objectifs de la CAF.
La règle en matière de reconstitution de l’offre locative dans le cadre du PNRU est connue de tous : un logement social reconstruit pour un logement social démoli. Pour autant, il n’existe aucune obligation de reconstituer la même offre ; non seulement il est possible, et même indispensable pour restaurer une certaine mixité, de proposer plusieurs types de logement social, mais la reconstruction doit correspondre aux besoins de la population et donc s’effectuer sur l’ensemble de la ville, hors des quartiers sensibles. Il est à noter que l’écart entre les démolitions et les reconstructions commence à se réduire ; il n’est pas seulement lié au décalage entre les deux opérations ; il peut s’agir de démolitions sans reconstruction à un pour un, particulièrement dans des quartiers à très fort taux de vacance où les opérateurs, en toute logique, ne souhaitent pas voir reconstruire la même offre. L’objectif est de reconstruire au maximum avant la démolition pour éviter des phénomènes de décalage qui peuvent effectivement poser de sérieux problèmes aux commissions de relogement, particulièrement en Île-de-France. Le matin même au Sénat, la ministre s’est engagée au nom du Gouvernement à réaliser une analyse des opérations de relogement de l’ensemble des programmes ANRU afin d’assurer un réel suivi. Ces opérations de relogement sont du reste une occasion privilégiée de discuter avec les familles de leur parcours résidentiel et d’évoquer divers sujets – la charte d’insertion, par exemple.
Il n’y a aucune raison de craindre que l’ANRU ne perde ses qualités de structure de proximité. La gestion de nombreux dossiers ne représente pas de difficultés particulières dans la mesure où l’organisation de l’ANRU s’appuie sur des services déconcentrés : le préfet du département, délégué territorial de l’ANRU, et les services de l’État, chargés de l’instruction. Il n’en est pas moins utile de renforcer les structures d’ingénierie des bailleurs, des porteurs de projets et des acteurs locaux. L’ANRU prévoit du reste des accompagnements avec la Caisse des dépôts afin d’aider les villes qui ne disposeraient pas de structures suffisantes pour conduire les projets à leur terme.
Le ministère a évidemment eu connaissance des retards de paiement de l’ANRU, qui tiennent essentiellement aux délais d’instruction des paiements au niveau des DDE, puis de l’Agence, pour ce qui touche aux démolitions, les services de l’État ayant dû « inventer » cette opération, qu’ils n’avaient jusqu’alors jamais eu l’occasion de gérer, en termes comptables. Les procédures de paiement ont été simplifiées en mettant en place une instruction allégée des demandes en attente, qui permettra le paiement, d’ici à fin 2006, d’une somme estimée à 150 millions d’euros, et, pour l’avenir, une procédure de paiement accélérée reposant sur un système d’avances de 15 % payables dès la confirmation de l’intention du maître d’ouvrage de s’engager dans l’opération prévue par la convention, suivis de versement d’acomptes jusqu’à hauteur de 70 % sur simple présentation d’attestations d’avancement physique, le solde étant évidemment débloqué sur présentation des justificatifs.
La déconcentration portera essentiellement sur la mise en œuvre des projets de rénovation urbaine. L’ANRU étudie notamment la possibilité de déléguer la gestion des conventions, ce qui permettrait, là encore, d’accélérer les procédures.
Au-delà des querelles de chiffres, le nombre de mises en chantier paraît significatif dans la mesure où elles répondent concrètement aux besoins de logements. Les 410 000 logements mis en chantier en 2005 correspondent à un niveau exceptionnel, jamais atteint depuis 1980. Le tableau retraçant la répartition détaillée des logements sociaux peut parfaitement être communiqué : l’objectif pour 2006 reste de 8 000 logements PLAI et 54 000 PLUS, pratiquement conforme aux prévisions initiales, et le nombre de PLS réalisés de 28 000 alors que l’objectif était de 27 000. À ce total de 90 000 logements viennent s’ajouter 5 000 logements correspondant au reliquat des PLS Foncière.
Il est à noter que l’ANRU bénéficiera de 356 millions d’euros de crédits de paiement dans le cadre de la rénovation urbaine, auxquels il convient d’ajouter 100 millions d’euros en provenance des SACI, en cours de versement, et 100 millions d’euros provenant des dividendes de la Caisse des dépôts : d’où le total annoncé de 556 millions d’euros.
Si le volume d’aides aux bailleurs sociaux est resté inchangé entre 2005 et 2006, cela n’a rien à voir avec la dette dans la mesure où les crédits de paiements sont en phase avec les autorisations d’engagement. La conséquence de la non-contractualisation de la subvention équivaut certes à une baisse, relativement minime, de 1,8 % à chaque opération à euro constant, mais celle-ci est largement compensée par d’autres mesures dont bénéficient les opérations des bailleurs sociaux depuis 2005 : exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties durant vingt-cinq ans au lieu de quinze, baisse de 0,05 % du taux des prêts au 1er janvier après une baisse de 0,15 % au 1er novembre 2005, allongement de la durée des prêts de 35 à 40 ans, nouvelle baisse de 0,2 % du taux des prêts annoncée au congrès HLM.
S’agissant du livret A, la Commission européenne a effectivement mis en demeure la France sur le sujet des droits spéciaux octroyés en la matière à La Poste, aux caisses d’épargne et au Crédit mutuel, préalablement à une décision sur la base de l’article 86 du Traité instituant la Communauté européenne. Dans la réponse qu’il lui a adressée fin septembre, le Gouvernement a défendu l’architecture actuelle des circuits du livret A et du livret bleu, considérant que ce mode de distribution ne faussait pas la concurrence entre les réseaux bancaires compte tenu de la faible importance du livret A par rapport à l’ensemble des placements. Au surplus, l’existence de droits spéciaux de distribution du livret A répond à des considérations d’intérêt général, en l’espèce le financement du logement social et l’accessibilité bancaire du plus grand nombre. La Commission n’a pas encore fait connaître la suite qu’elle entend réserver à cet argumentaire.
Le programme de mobilisation des terrains susceptibles d’être cédés par l’État en faveur de la réalisation de logements sociaux porte sur sept cents sites identifiés ; la réalisation en juillet 2006 de plus de 25 000 logements était déjà programmée sur 280 de ces sites, soit 4 millions de mètre carrés à réaliser dans les trois ans. La programmation s’enrichit au fur et à mesure de l’approfondissement du travail de recensement ; lorsque les cessions interviennent dans des communes concernées par l’article 55 de la loi SRU, l’État exige que la proportion de logements sociaux construits sur ces terrains représente entre 50 et 100 % des réalisations prévues. D’une façon générale, la répartition précise entre logements sociaux et logements classiques n’est connue qu’à un stade plus avancé de la réalisation ; mais d’ores et déjà, sur les opérations déjà réalisées, la proportion de logements sociaux varie considérablement selon les sites ; une moyenne générale tourne autour de 35 % et le Gouvernement entend la remonter.
Le seuil de versement de l’APL est effectivement resté à 24 euros. Les aides personnelles au logement ont été revalorisées de 1,8 % pour les loyers à compter du 1er septembre 2005 et une nouvelle actualisation à hauteur de 1,8 % aura lieu le 1er janvier 2007, incluant cette fois les charges. Ces revalorisations représenteront pour 2007 un coût budgétaire de 127 millions d’euros alors même qu’a été engagée une politique de modération des loyers : depuis le 1er janvier, le nouvel indice a systématiquement évolué à un rythme inférieur à celui de l’ICC.
La préoccupation de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont à propos de l’affection d’une part de la TIPP au financement du RMI et de la non-prise en compte des contrats d’avenir est parfaitement légitime, mais totalement hors du cadre de ce budget. Les réponses concrètes devront être étudiées en concertation avec le ministre chargé des collectivités locales.
Le problème de la réalisation d’aires d’accueil pour les gens du voyage est suffisamment difficile pour que, au-delà de la simple approche budgétaire, l’État ait à cœur d’accompagner les collectivités dans un esprit de facilitation. L’attention des DDE devra effectivement être appelée sur ce point.
S’agissant des établissements publics fonciers, la loi offre deux possibilités : l’EPF d’État ou l’EPF d’agglomération. Des créations viennent d’avoir lieu ou sont en cours. En Île-de-France, le consensus a été difficile, mais a permis de déboucher sur un dispositif cohérent avec un EPF régional et trois EPF départementaux. Il n’est pas encore possible, faute de disposer du recul suffisant, de préconiser une recette particulièrement intéressante en la matière.
La rallonge budgétaire de 181 millions décidée en novembre 2005 a été répartie à hauteur de 5 millions sur le budget de l’éducation nationale, 15 millions sur le budget jeunesse et sports, 5 millions sur l’offre d’activités sportives, 3,5 millions sur les parcours d’animation au sport, 6,5 millions sur la structuration des réseaux associatifs. Les 80 millions supplémentaires pour le FIV ont été gérés par le ministère de la cohésion sociale : 53 millions sont allés directement à des financements de proximité et 20 millions ont été répartis entre les départements ayant des préfets délégués à l’égalité des chances. Il a été demandé à la délégation interministérielle à la ville de publier à la fin de l’année l’affectation précise de l’ensemble de ces crédits de façon à ce que chacun ait connaissance de l’utilisation de cet argent public. C’est également dans le même esprit que l’évaluation des contrats de cohésion sociale bénéficiera d’une part plus importante. Les auteurs des divers rapports sur la politique de la ville se sont toujours accordés sur la nécessité d’une évaluation : aussi les nouveaux CUCS feront-ils l’objet d’une double évaluation, sur les aspects opérationnels, factuels, et sur les résultats proprement dits.
S’agissant enfin du taux d’effort des bénéficiaires d’aides à la personne, il convient de rappeler que les chiffres indiqués pour 2007 correspondent à des prévisions. Des signes de détente des loyers sont déjà perceptibles dans certaines agglomérations ; le nouvel indice de révision des loyers montre en outre un fort effet de modération.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, ayant été informé que la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction aurait modifié les conditions de délivrance des agréments en ne les conditionnant plus qu’à la présentation d’un plan de financement équilibré, s’est enquis de savoir les conséquences que cette modification pourrait avoir sur l’établissement des données statistiques du ministère.
La ministre déléguée s’est engagée à répondre par écrit à cette question.
M. Pierre Cohen, estimant choquant que la discussion du projet de loi sur la prévention de la délinquance se déroule sous l’égide du seul ministre de l’intérieur, a demandé si la ministre comptait y prendre une part active.
La ministre déléguée a répondu que tout ce qui touchait à la politique de la ville concernait au premier chef le ministre chargé de la cohésion sociale qui suivra ce débat avec le plus grand intérêt. Répondant à Mme Annick Lepetit, la ministre déléguée a indiqué que les chiffres annoncés pour 2007 en matière de taux d’effort des ménages constituaient des prévisions. En outre, des signes de détente du coût des loyers se manifestent déjà dans certaines agglomérations et le nouvel indice de référence des loyers montre un fort effet de modération.
Le président Patrick Ollier a remercié la ministre déléguée pour la qualité et la précision, reconnues par tous les intervenants, de ses réponses.
Après le départ de la ministre, la commission a examiné pour avis les crédits de la mission « ville et logement » pour 2007.
Conformément aux conclusions de M. Philippe Pemezec, rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits des programmes « rénovation urbaine ; équité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et Logement ».
M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis, a exprimé un avis favorable sur les crédits des programmes « aide à l’accès au logement ; développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « Ville et Logement » sous réserve de l’adoption d’un amendement qu’il a présenté, visant à financer la suppression du seuil de 24 euros en deçà duquel les aides au logement ne sont pas versés, estimant que la dépense correspondante était d’environ 34 millions d’euros. Cet amendement prélève 12 millions d’euros sur les crédits du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » et 22 millions d’euros sur les crédits du programme « Développement et amélioration de l’offre de logement ». Il vise surtout à attirer l’attention du Gouvernement sur le fait que le seuil exclut du bénéfice de l’aide près de 120 000 personnes.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec s’est félicité de ce que la majorité maintienne la pression sur cette question déjà évoquée en vain lors du débat de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Le Président Patrick Ollier a fait observer que c’était là la marque des préoccupations sociales de la majorité.
La Commission a ensuite adopté cet amendement à l’unanimité.
M. Luc Chatel a présenté un amendement renvoyant à un décret l’institution d’un mécanisme de garantie des emprunts consentis en faveur des titulaires d’un contrat de travail autre qu’un contrat à durée indéterminée. Il a expliqué qu’il s’agissait d’un dispositif ayant été adopté par l’Assemblée nationale, en deuxième lecture, au cours de la discussion de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, puis supprimé lors de la Commission mixte paritaire.
Le Président Patrick Ollier a attiré l’attention de la Commission sur le risque que cet amendement soit jugé irrecevable, dans la mesure où il constituait un cavalier budgétaire.
M. François Brottes a fait part de son soutien de principe, tout en considérant qu’une disposition de cette nature aurait mérité plutôt de relever d’une volonté politique spontanée du Gouvernement.
M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis, a émis un avis favorable, en souhaitant que l’amendement puisse permettre d’obtenir du Gouvernement des éléments d’information sur la manière de traiter le problème soulevé, s’agissant notamment des travaux menés par le groupe de travail mis en place sur le sujet.
Le Président Patrick Ollier a souhaité également que l’adoption de l’amendement par la Commission, au-delà de la question de la recevabilité, puisse fonctionner comme un signal.
La Commission l’a adopté à l’unanimité, puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, a émis un avis favorable à l’adoption des crédits des programmes « aide à l’accès au logement ; développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « Ville et logement » pour l’année 2007.
——fpfp——
Informations relatives à la Commission
La Commission a ensuite procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :
– Mme Chantal BRUNEL sur la proposition de résolution de M. Daniel GARRIGUE sur l’obtention d’une dérogation à l’Organisation Mondiale du Commerce en vue de favoriser l’accès des petites et moyennes entreprises aux marchés publics (n° 3395) ;
– et M. Gérard HAMEL sur le projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d'urgence, ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.
——fpfp——