Session ordinaire de 2003-2004 - 74ème jour de séance, 187ème séance 3ème SÉANCE DU MARDI 6 AVRIL 2004 PRÉSIDENCE de M. Rudy SALLES vice-président Sommaire La séance est ouverte à vingt et une heures trente. M. René Dosière - Je voudrais faire un rappel au Règlement fondé sur l'article 58 alinéa 1 et portant sur l'organisation de nos travaux. Le nouveau statut de la Polynésie française est entré en application le 11 mars. Quelques jours plus tard, le président de la Polynésie demandait la dissolution de l'assemblée polynésienne, qui a été acceptée le 2 avril avec effet dès le 3. Or, cette dissolution n'a pas été portée comme il se doit à la connaissance de l'Assemblée nationale. C'est d'autant plus étonnant qu'il s'agit d'un événement rare. La rapidité de cette dissolution a par ailleurs empêché la discussion et le vote d'une motion de censure. Peut-être le gouvernement local craignait-il quelque défection dans sa majorité... Quoi qu'il en soit, les prochaines élections, fixées au 23 mai, se dérouleront avec un mode de scrutin fabriqué sur mesure, issu d'un amendement du sénateur Flosse appuyé par la ministre de l'outre-mer et Jacques Chirac. Le premier acte du gouvernement Raffarin III concerne donc une opération de tripatouillage électoral. Venant après la récente débâcle, c'est tout un symbole... Surtout, lors du débat sur le statut de la Polynésie française, la ministre avait déclaré - c'était le 14 janvier 2004 - qu'il allait de soi que si une dissolution était demandée, le Gouvernement de la République ne manquerait pas de faire connaître les raisons de sa démarche. Mais aucune explication n'a été avancée. Il n'y en a d'ailleurs pas d'autre que la connivence entre Jacques Chirac et Gaston Flosse, qui conduit le chef de l'Etat à accepter que, sur un territoire de la République, règnent sans limite le clientélisme et la corruption. Je tiens à protester contre l'attitude méprisante dont la ministre a fait preuve à l'égard de l'Assemblée nationale, contre l'absence d'information du Parlement, alors que les contribuables métropolitains versent chaque année 1,3 milliard à la Polynésie française, et contre une dissolution de convenance personnelle. Je souhaite que la population polynésienne, lassée par la mégalomanie de son président, suive l'exemple de la métropole qui, même dans les zones où l'alternance politique n'avait pas joué depuis de nombreuses années... M. le Président - Monsieur Dosière, vous n'êtes plus dans le cadre d'un rappel au Règlement... M. René Dosière - ...n'a pas hésité à sanctionner les responsables de droite. M. le Président - Pour ce qui concerne le rappel au Règlement, une insertion a été publiée au Journal officiel. Vous pouvez vous y référer. Pour le reste, Monsieur Dosière, vous vous êtes largement éloigné d'un rappel au règlement. L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi portant transposition de la directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable - Nous abordons aujourd'hui l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant transposition de la directive européenne établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. La première lecture a permis de clarifier et d'améliorer le texte. Je tiens à remercier tout particulièrement le rapporteur, André Flajolet, qui fut à l'origine d'amendements importants. Cette directive est particulièrement importante pour la politique européenne de développement durable. Elle impose l'atteinte du bon état écologique des eaux continentales, souterraines et côtières d'ici 2015, avec des objectifs de qualité adaptés pour les eaux fortement modifiées et lorsque les coûts seraient disproportionnés. Elle prévoit aussi des obligations en matière de rejet de substances dangereuses, le renforcement de la protection des eaux souterraines et des mesures fortes de participation et d'information du public. Elle précise que les coûts liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement, sont supportés par les utilisateurs, et que les Etats membres peuvent tenir compte, pour les imputer, des conséquences sociales, environnementales et économiques pour chaque catégorie d'usagers, ainsi que des conditions géographiques et climatiques. Votre assemblée a souligné à juste titre la nécessité de cette souplesse, dont la contrepartie est la transparence des choix faits. Au final, la directive reconduit ainsi les principes de gestion par grand bassin et de planification posés en France par les lois de 1964 et de 1992 et renforce le principe de la concertation avec les usagers, que nous pratiquons depuis 1964 au sein notamment des comités de bassin. Elle apporte ainsi une consécration au système français de gestion de l'eau. La première lecture a permis d'adopter de nombreux amendements. Les objectifs à atteindre avant 2015 sont ceux d'un bon état pour les eaux de surface et, pour les masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, d'un bon potentiel écologique et d'un bon état chimique. Des objectifs dérogatoires pourront être fixés par le Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux. La coordination avec les autorités étrangères pour les bassins s'étendant au-delà de nos frontières a été précisée et l'importance des comités de bassin, des établissements publics territoriaux de bassin et d'une gestion décentralisée de la politique de l'eau a été réaffirmée. Lors du débat, la question avait été posée des conditions d'application de ce texte à la Corse. En effet, la loi du 22 janvier 2002 en a fait un bassin autonome et a confié des pouvoirs particuliers à la collectivité territoriale de Corse, notamment en matière d'initiative et d'approbation du SDAGE. Je tiens à saluer ici le travail réalisé par la collectivité territoriale de Corse, qui a permis de rendre ce nouveau comité de bassin opérationnel dès 2003. Les dispositions générales du projet de loi s'appliquent bien entendu à la Corse, sans remettre en cause les compétences particulières accordées à la collectivité. Toutefois, il est apparu nécessaire de clarifier les modalités de substitution de l'Etat en cas d'éventuelle inaction du comité de bassin Corse. Le Gouvernement a proposé un amendement à ce sujet, après un avis favorable de l'Assemblée de Corse. Cet amendement a été adopté par le Sénat et est devenu l'article 7 bis du projet de loi. Pour le reste, le Sénat a largement suivi votre assemblée, en ne modifiant le texte qu'elle avait adopté qu'à la marge. Je souligne à ce propos l'urgence de la promulgation de cette loi. Le calendrier parlementaire n'a en effet pas permis de la voter avant la fin 2003, comme l'imposait la directive. Toutefois, les comités de bassin ont déjà engagé les travaux de mise en _uvre de la directive et publieront fin 2004, c'est-à-dire dans les délais fixés par la directive, l'état des lieux des masses d'eau, avant d'engager en 2005 la révision des SDAGE. Ce projet de loi constitue ainsi le socle de notre politique de l'eau pour les vingt à trente ans qui viennent. Comme la directive qu'il transpose, il sera le point de départ d'un grand chantier de réforme. Le fait que la transposition ne nécessite que des aménagements législatifs limités ne doit en effet pas cacher le haut niveau des objectifs à atteindre. La qualité des milieux aquatiques, en France, est globalement en deçà de l'ambition affichée et des efforts soutenus seront nécessaires. Le rapport de l'Institut français de l'environnement sur la pollution par les produits phytosanitaires confirme par exemple une contamination généralisée et préoccupante des eaux de surface et littorales par certaines substances. La transposition de la directive cadre que nous examinons aujourd'hui n'est ainsi qu'un point de départ, et en aucun cas une fin en soi. C'est toute notre politique de l'eau qu'il faudra réexaminer, au regard des enjeux et avec la mobilisation de l'ensemble des acteurs. C'est ce qui avait conduit Mme Bachelot-Narquin à reprendre la concertation sur la politique de l'eau, sous la forme d'un débat national et décentralisé qui s'est déroulé durant l'année 2003. L'objectif était de retrouver l'élan consensuel des deux précédentes lois fondatrices de 1964 et de 1992 et de mobiliser l'ensemble des acteurs pour atteindre des objectifs partagés. Lors de la conférence du 16 décembre 2003, elle a ainsi présenté une synthèse des recommandations et des premières pistes retenues qui ont servi de base à une dernière phase de concertation. Les comités de bassin et le comité national de l'eau en ont longuement débattu. Bien entendu, je serai particulièrement à l'écoute des propositions que vous pourrez me faire. La participation des milliers de citoyens au forum sur l'eau nous prouve que ce débat était nécessaire. L'ensemble du monde de l'eau sortira apaisé de cette concertation intense et fructueuse. Mon objectif est désormais de faire adopter rapidement par le Conseil des ministres un projet de loi réformant notre politique de l'eau, qui pourra, je l'espère, vous être soumis avant la fin de l'année (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). M. André Flajolet, rapporteur de la commission des affaires économiques - A l'issue de l'examen de ce projet par le Sénat, je me félicite de la convergence de vues entre nos deux assemblées sur la nécessité d'une transposition équilibrée de la directive du 23 octobre 2000. Si la transposition est un exercice technique, les assemblées ont néanmoins souhaité placer le problème de l'eau au c_ur du débat politique. C'est de bon augure dans la perspective de la future loi sur l'eau. Cette transposition devait intervenir au plus tard le 31 décembre 2003, mais il est nécessaire que des mesures ambitieuses et innovantes soient rendues possibles à l'avenir. Sur les huit articles que comportait le projet initial, trois ont été adoptés sans modification. Six restent néanmoins en discussion, le Sénat ayant introduit après l'article 7 un article relatif à l'adaptation des présentes dispositions en Corse. La majorité des modifications adoptées par le Sénat ne changent pas l'esprit du projet de loi initial, mais permettent une transposition plus équilibrée de la directive qui établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, tout en conservant certaines dispositions législatives internes actuellement en vigueur qui ont prouvé leur efficacité ou leur utilité. Ainsi, un amendement adopté à l'article 2 prévoit que le comité de bassin procède à l'établissement et à la mise à jour régulière de registres répertoriant à la fois les zones faisant l'objet de dispositions communautaires spécifiques, mais aussi les zones de captage destinées à l'alimentation en eau potable. A l'inverse, le Sénat a entendu conserver les dispositions de l'article L. 212-2 du code de l'environnement actuellement en vigueur, prévoyant que le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux - SDAGE - est adopté par le comité de bassin puis approuvé par l'autorité administrative, alors que le projet prévoyait simplement l'approbation par l'autorité administrative, afin de ne pas affaiblir le rôle fondamental du comité de bassin dans l'élaboration du SDAGE. Certaines modifications apportées par le Sénat permettent en outre de prendre en compte, dans le présent projet de loi, certaines dispositions de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Ainsi, le Sénat a prévu que les établissements publics territoriaux de bassin, dont l'existence a été reconnue par cette loi, puissent donner leur avis sur le projet de SDAGE ou de schéma d'aménagement et de gestion des eaux élaboré par le comité de bassin, ce qui est très positif. Il est enfin des modifications apportées par le Sénat qui font ressortir des divergences de vues sur l'utilité de certaines dispositions de portée très limitée. Ainsi, lors de l'examen en première lecture, votre rapporteur avait jugé préférable de supprimer plusieurs alinéas prévoyant, dans le cas de bassins ou de groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière de notre pays, que l'autorité administrative procède à leur délimitation et à la mise en _uvre des objectifs de gestion de la qualité et de la quantité des eaux en coordination avec les autorités étrangères, estimant que ces dispositions relevaient du domaine réglementaire. Le Sénat a jugé nécessaire de rétablir ces dispositions, et d'étendre cette obligation de coopération avec les autorités étrangères au dispositif, prévu par l'article 4, selon lequel l'autorité administrative met en _uvre un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des dispositions du SDAGE. M. Sido, rapporteur au Sénat, a en effet estimé qu'il était important de renforcer la coopération transfrontalière dans le domaine de la gestion des ressources en eau, conformément à l'esprit de la directive communautaire, justification à laquelle votre rapporteur se rallie sans qu'il soit besoin de revenir sur ces points. Fort de cette convergence de vues et estimant que le projet correspond ainsi à l'esprit de la directive communautaire, dans le respect du pouvoir de transposition des Parlements nationaux, votre rapporteur vous propose de l'adopter dans la rédaction du Sénat (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). M. Daniel Paul - Patrimoine de l'humanité, l'eau est loin d'être considérée comme un bien public nécessaire à la santé, au développement des économies et de la civilisation. Elle demeure, bien souvent, une marchandise soumise aux lois du marché. En France, où les réserves naturelles sont importantes, on connaît de graves problèmes en ce qui concerne la santé, le cadre de vie et l'environnement, les financements, en raison notamment de la pollution de l'eau, de son manque comme de ses excès, mais aussi d'une utilisation toujours plus intensive. Destiné à y remédier, notre dispositif législatif repose sur la loi du 16 décembre 1964, instituant les comités de bassin hydrographique et les six agences de bassin correspondantes, et sur la loi du 3 janvier 1992 créant les Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. On peut y ajouter la loi de février 1995 qui crée une Commission nationale du débat public, des Conseils départementaux de l'environnement et des Comités régionaux de l'environnement et institue un Fonds de prévention des risques naturels majeurs et des Plans de prévention des risques naturels prévisibles. L'ensemble de ce dispositif a inspiré le contenu de la Directive européenne 2000/60/CE. Le projet que nous examinons propose une transcription a minima de cette importante directive qui, pour la première fois, établit un cadre général pour la protection des eaux continentales, souterraines et côtières ainsi que des milieux aquatiques au sein de l'Union. Certes, ce texte procède à des avancées manifestes : le rattachement des masses d'eux souterraines et des eaux maritimes intérieures et territoriales aux bassins hydrographiques ; le renforcement du principe de coordination avec les autorités étrangères compétentes en ce qui concerne la gestion des bassins transfrontaliers ; une meilleure association - qui demeure toutefois timide - du public aux prises de décision dans le domaine de l'eau. Tout cela mérite d'être salué. Cependant, force est de constater que les résistances à une remise en question radicale de notre façon de produire et de consommer demeurent très profondes. L'article premier devait ainsi moderniser la définition trop étroite du principe pollueur-payeur inscrite dans la loi Barnier de 1995. Las, en lieu et place d'une modernisation, c'est une formulation terriblement floue qui nous est soumise. A certains égards, ce n'est plus du principe pollueur-payeur qu'il est question mais bien plutôt du principe utilisateur-payeur. La directive européenne prévoit clairement que les coûts doivent être répercutés sur les industriels, les agriculteurs et les ménages. Mais, avec l'emploi du mot valise « utilisateurs », il est fort à craindre que le principe pollueur-payeur se traduise par une mise à contribution des ménages et une déresponsabilisation des principaux acteurs économiques, qui jouent pourtant un rôle considérable dans la pollution des cours d'eaux et des nappes phréatiques. Nos craintes se trouvent renforcées par la rédaction passablement malhonnête de l'article 2. Le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, écrit que « l'objectif de ce texte est de créer un cadre géographique pertinent pour mener les actions de protection de l'eau en se fixant des obligations de résultats et non plus seulement de moyens. » Il est difficile de croire que ce jugement concerne l'article 2 du projet qui permet de déroger aux objectifs visés par les SDAGE, censés cadrer avec les objectifs européens de retour à un bon état écologique et chimique des eaux en 2015. La rédaction initiale de l'article 2 prévoyait la possibilité de fixer des objectifs de qualité des eaux moins stricts lorsque les atteindre s'avérerait impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre. Cela avait été jugé contraire à l'objectif de responsabilisation des acteurs. Pourtant, le Gouvernement a préféré aller plus loin en remplaçant l'expression « objectifs moins stricts » par celle d'« objectifs dérogatoires ». Or, déroger c'est manquer à l'observation d'une loi, à l'application d'une règle nous dit Le Robert, qui renvoie aux mots contrevenir et transgresser... Le Gouvernement manque de souffle pour imposer ses vues aux lobbies de toute sorte. Parler d'obligation de résultats n'est que baliverne au regard des possibilités de déroger aux objectifs si fièrement avancés. Ce texte se caractérise ainsi par une disproportion entre l'ambition des objectifs avancés et la timidité des moyens débloqués. C'est pourquoi les députés communistes et républicains n'auront d'autre choix que de s'abstenir. Ce choix sera d'autant plus justifié que nous n'avons affaire qu'à une «petite loi sur l'eau ». Il est en effet urgent d'aborder un certain nombre de questions. Or l'essentiel, le devenir du service public de l'eau et de l'assainissement, se trouve renvoyé à une future grande loi sur l'eau qui se fait attendre... Le système de gestion actuel est gangrené par la course au profit engagée par les sociétés géantes qui ont jeté leur dévolu sur l'exploitation de l'eau. Notre organisation des services publics a pris jusqu'à ce jour deux formes : les sociétés nationalisées pour l'électricité, le gaz, les transports ferroviaires et les services postaux ; la gestion décentralisée, directe ou déléguée, par les communes pour la collecte et le traitement des déchets, les transports urbains, la distribution et l'assainissement de l'eau. La gestion directe de l'eau par la constitution de régies communales est un grand acquis de la Révolution française. Mais les exigences environnementales, les normes européennes, les problèmes techniques et comptables ont conduit les collectivités à confier ce service à des sociétés privées, qui en ont profité pour s'assurer la mainmise sur le marché de l'eau, à tel point que nous ne sommes plus aujourd'hui dans le cadre d'une délégation de service public, mais dans une logique entièrement marchande et commerciale. Trois grands groupes se partagent 80 % de la production et de la distribution de l'eau : la Lyonnaise des Eaux, filiale de Suez, Veolia Water, filiale de Veolia Environnement, anciennement Vivendi Environnement, la SAUR, filiale de Bouygues. Ces groupes réalisent des marges colossales, et le réinvestissement a peu de rapport avec l'eau. Face à leur puissance, les élus des collectivités sont dépossédés des moyens de mettre en _uvre une politique de l'eau conforme aux intérêts de leurs administrés. Vous connaissez, Monsieur le Ministre, les difficultés que rencontre le maire de Castres, qui a décidé de rendre à nouveau public le service de l'eau et se heurte aux obstacles que crée l'ancien exploitant. La situation de monopole de ces multinationales sur le marché de l'eau leur permet d'imposer les investissements et la gestion les mieux adaptés à leurs intérêts stratégiques. Ainsi, selon la Direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le prix du mètre cube a crû en moyenne de 66 % en France depuis 1992, soit quatre fois plus vite que l'inflation, et jusqu'à 103 % en certains endroits... Selon les régions, le prix du mètre cube varie de 1 à 7 : le prix le plus bas est de 0,26 € le mètre cube, tandis que le plus élevé atteint 6,47 € ! Les rapports des compagnies sont si opaques que nul ne peut connaître réellement leur marge réelle : la vérité des prix n'existe pas. En théorie, la concurrence permet de baisser les tarifs. En pratique, Suez, Veolia et Bouygues règnent sur le marché : pour contrôler leurs prix, ils passent des alliances, se répartissent le territoire, verrouillent les appels d'offres. Il faut mettre un terme à cette situation. Les élus communistes et républicains, soucieux de préserver la gestion de proximité indispensable à la démocratie, plaident pour une reconquête de la maîtrise publique de l'eau. Nos propositions en ce sens seront avancées le moment venu, et il est urgent que soit discutée une grande loi sur l'eau. Pour aujourd'hui, et nous le déplorons, notre débat concerne la directive, toute la directive, mais rien que la directive (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste). Mme Marcelle Ramonet - L'eau n'est pas une simple marchandise, ni un simple problème technique : elle est un bien commun de l'humanité. Lors de la première lecture de ce texte, il y a près d'un an, je rappelais que seulement 1 % de l'eau mondiale est propre à la consommation et qu'un quart de l'humanité n'a pas accès à l'eau potable. De même, 2,5 milliards de personnes ne connaissent pas les services d'assainissement. En France, si l'eau est sans doute le produit le plus contrôlé, avec 200 analyses quotidiennes, il n'en est pas moins nécessaire de reconquérir la confiance de nos concitoyens, comme le montrent les enquêtes sur la consommation. En 1989, 72 % d'entre eux déclaraient consommer l'eau du réseau public : en 2000, ils n'étaient plus que 58 %. Dans le panorama international, l'Union européenne va jouer un rôle majeur. Il nous incombe aujourd'hui de transposer dans notre droit interne la directive qui établit un cadre pour une politique communautaire de l'eau. L'Europe a marqué sa volonté de mettre en _uvre une stratégie de développement durable dans ce domaine, en établissant un cadre global pour la protection des eaux continentales, souterraines et côtières, en fixant des objectifs ambitieux et une méthode. En outre, des éléments novateurs vont modifier profondément et durablement la gestion de l'eau en France. La directive-cadre fixe une obligation de résultats quantifiables selon un calendrier précis. Ainsi, après avoir établi un état des lieux fin 2004, les Etats membres doivent parvenir, d'ici à fin 2015, au bon état écologique des eaux superficielles et au bon état chimique des eaux. Le calendrier n'est pas moins strict quant aux moyens à mettre en place, qu'il s'agisse de l'établissement du registre des zones protégées fin 2004, du programme de surveillance fin 2006, d'un premier programme de mesures fin 2009, ou encore d'une politique de tarification incitative au plus tard fin 2010. L'un des objectifs de cette directive est de rendre une cohérence au secteur de l'eau en simplifiant le paysage réglementaire en vigueur, avec l'abolition progressive des directives ou de décisions communautaires introduites depuis 1975. Mais cette directive-cadre appelle en outre une déclinaison en directives particulières. Deux d'entre elles, actuellement en préparation, concerneront les eaux souterraines et les substances dangereuses : nous aurons à y revenir. De même au niveau national, si cette transposition est une étape importante, elle n'est qu'une étape dans l'attente de la future loi sur l'eau que le Parlement devrait examiner dans les prochains mois. Cette directive s'appuie très largement sur le modèle français de gestion de l'eau introduit par la loi de 1964 : pour ce qui est des structures mêmes, sa transposition n'exige donc que des aménagements, non des bouleversements. Par ailleurs, je souhaite souligner certains aspects essentiels de ce texte. Tout d'abord, la directive pose un principe de récupération du coût des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris des coûts environnementaux. Cette disposition pourrait apparaître brutale si dans son application les effets sociaux, environnementaux et économiques, comme les conditions géographiques et climatiques locales, n'étaient pris en compte : nous y avons veillé. Car, si les pollutions agricoles sont réelles, tous les acteurs économiques sont en cause. Les agriculteurs et leurs organisations sont conscients de la nécessité de faire prévaloir dans leurs activités les préoccupations environnementales, et des progrès considérables ont déjà été faits en ce domaine. Nous souhaitons qu'à l'avenir des mécanismes permettent de financer des actions particulières de préservation et de restauration de la qualité de l'eau par les agriculteurs. Nous ne croyons pas à l'efficacité de taxes dont le produit est versé au budget général de l'État, et finance des actions non spécifiques à la politique de l'eau. Le principe de redevance affectée est mieux adapté. Nous y reviendrons à propos de la future loi sur l'eau. La directive crée d'autre part un cadre spatial pour conduire les actions de protection des eaux : le district hydrographique, qui correspond à notre notion de bassin hydrographique. Des plans de gestion et des programmes de mesures sont prévus pour chaque district, afin de répondre à l'objectif général de la directive. En troisième lieu une participation active du public à la politique de l'eau est fortement encouragée. Et le texte introduit des concepts novateurs, notamment la référence à l'état écologique des masses d'eau. L'objectif devient le bon état écologique, un état qui reste conciliable avec une pression humaine sensée. Il est une réalité que nous devons appréhender lucidement : au regard de l'objectif fixé par la directive, la qualité des milieux aquatiques en France est globalement insuffisante. Dès lors, des efforts appuyés seront indispensables pour y parvenir. L'Institut français de l'environnement, dans son rapport sur la pollution par les produits phytosanitaires, confirme que la situation est préoccupante, avec une importante contamination des eaux de surface et littorales par certaines substances. L'avenir, Monsieur le Ministre, c'est désormais la refondation de toute notre politique de l'eau au regard des enjeux posés par cette directive. Une large concertation avec les acteurs de l'eau et les citoyens s'est déroulée au cours de l'année 2003. La conférence du 16 décembre 2003 a permis non seulement de dresser un constat, mais de formuler un certain nombre de recommandations, de pistes et de solutions qui serviront de base à la politique de l'eau. Avec mon collègue Antoine Herth, nous sommes à l'origine du rapport sur « le développement durable, réponse aux enjeux agricoles et environnementaux » ; il offrira, je l'espère, comme celui de notre collègue Jean-Claude Flory sur la politique de l'eau, des pistes de réflexions pour le futur projet du Gouvernement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Mme Geneviève Perrin-Gaillard - Ce projet reflète le contraste entre la modestie de la politique environnementale réelle du Gouvernement, telle qu'on peut la mesurer sur le terrain, et le règne du déclaratoire et du symbolique depuis les grandes déclarations du Président de la République à Johannesburg. Il se signale aussi par le retard de son examen, alors que le Gouvernement avait promis de transposer la directive de 2000 avant la fin 2003 pour « marquer sa volonté de respecter les engagements européens». Le Gouvernement vient d'ailleurs, en réponse à une question de mon collègue Jean Launay, d'indiquer qu'au titre de la première étape de la mise en _uvre de la directive-cadre, et d'ici la fin 2004, il conviendra d'établir dans chaque bassin, un état des lieux visant à évaluer la qualité des masses d'eau et les actions nécessaires pour atteindre l'objectif de bon état souhaité pour 2015. J'espère que le retard de la transposition de la directive n'est pas de mauvais augure pour la réalisation de ce programme.... La question de la volonté politique et des moyens est donc posée. Or dans le budget pour 2004, a-t-on pu observer un effort particulier pour la politique de l'eau ? Nullement ! Non seulement le budget ne l'a pas particulièrement renforcée, mais ce n'est que grâce à l'intégration du Fonds national de solidarité pour l'eau, pour 83 millions d'euros, que ce budget a pu afficher une infime hausse. Aucun effort particulier n'est perceptible sur l'agrégat politique de protection de l'eau et des milieux aquatiques. Le budget est stationnaire, après une baisse de 5 % l'année dernière. L'amputation des recettes de la part PMU dans la loi de finances pour 2003 avait déjà porté un sérieux coup au FNDAE, et les départements ont vu leurs dotations diminuer très fortement. Pour 64 d'entre eux, la baisse est comprise entre 50 et 75 %, pour 25 autres, elle dépasse 75 %. Ce qui remet en cause de nombreux programmes de travaux d'assainissement en milieu rural, alors que la qualité de l'eau ne cesse de se détériorer. Ces choix budgétaires, associés à l'abandon par Roselyne Bachelot, dès sa prise de fonctions, du projet portant réforme de la politique de l'eau adopté en première lecture à l'Assemblée nationale le 10 janvier 2002, ont démontré l'absence totale de politique de l'eau du Gouvernement. Autre exemple : les crédits destinés à la lutte contre les pollutions d'origine agricole ont très fortement diminué dans le budget 2004. La dotation consacrée à la connaissance des données sur l'eau et les milieux aquatiques a également subi une baisse importante, alors que la transposition de la directive cadre exige la mobilisation de moyens importants en ce domaine... Le projet auquel les élus et les milieux professionnels avaient travaillé sous la législature précédente visait à renforcer la transparence et la solidarité dans le service public de l'eau et de l'assainissement, à rééquilibrer le financement de la dépollution de l'eau en faveur du consommateur et à appliquer le principe pollueur-payeur. Il privilégiait la démarche collective, et envisageait de soumettre les programmes pluriannuels des agences de l'eau au contrôle du Parlement. Pour votre part, vous multipliez les déclarations médiatiques, mais l'action ne suit pas ! Heureusement que l'Europe est là pour relancer notre politique en panne d'ambitions... A l'origine, rappelons-le, c'est le droit français qui a largement influencé le droit communautaire sur le financement de la politique de l'eau, l'objectif étant que « l'eau paye l'eau », autrement dit que la tarification permette de réaliser les infrastructures nécessaires et de prendre en considération l'impact des prélèvements et rejets. Mais la réalité est celle d'une inégalité du prix de l'eau sur le territoire et de gestions différenciées selon que les communes optent pour la régie directe ou la délégation de service public. Alors que la très grande majorité des directives adoptées entre 1975 et 1995 avaient une portée thématique ou sectorielle, celle-ci, qui va structurer la politique de l'eau dans les Etats membres au cours des quinze à vingt prochaines années, définit un cadre général dans lequel les politiques sectorielles devront s'inscrire. Néanmoins, elle est un compromis et comporte diverses lacunes : le principe de précaution n'est pas directement mentionné, il n'est pas prévu explicitement d'instituer des éco-taxes, des reports d'échéances importants sont autorisés et les sanctions applicables sont faibles. Le texte de transposition que nous examinons reste perfectible, notamment du point de vue de l'association du public aux différentes phases de l'élaboration des SDAGE : les intérêts environnementaux et les intérêts des usagers ne sont pas placés sur un pied d'égalité avec les intérêts économiques. Ces intérêts sont ceux des industriels et des chambres consulaires pour l'agriculture. Toujours dans la phase de consultation sur le projet de SDAGE, comment en l'état actuel des missions des EPTB, notamment du point de vue de la mise en _uvre des SAGE, justifier que les EPTB soient consultés et pas les commissions locales de l'eau... On peut également regretter dans la continuité de la mise en cohérence des politiques de l'eau et de l'urbanisme qu'on n'ait pas souhaité assujettir les principaux documents d'urbanisme de portée régionale au seul SDAGE intéressé, car jusqu'ici la mise en conformité d'un SCOT par exemple avec une DTA peut générer l'incompatibilité avec le SDAGE en l'absence d'une quelconque exigence de compatibilité entre DTA et SDAGE... Auraient notamment été visés ici DTA, SDRIF - schéma d'aménagement de l'Ile-de-France -, schéma d'aménagement de la Corse, les schémas de mises en valeur de la mer, schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire. Au nom du groupe socialiste, je formule l'espoir que le projet de loi que vous nous annoncez portant réforme de la politique de l'eau remédie aux insuffisances de ce texte de transposition. Dans cette attente, nous nous abstiendrons (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). M. Jean Lassalle - Monsieur le ministre, je veux tout d'abord, au nom de mon groupe, vous souhaiter bonne chance. Quant à moi qui serai assez souvent votre interlocuteur, je ferai de mon mieux pour que les difficiles chantiers qui vous attendent puissent avancer, car vous allez avoir vraiment beaucoup à faire... Je ne me suis pas toujours très bien entendu avec les ministres de l'environnement, mais je pense pouvoir très bien m'entendre avec vous, de même que j'avais beaucoup apprécié Mme Bouchardeau, Michel Barnier et Roselyne Bachelot. J'en viens à la directive. Autant le joli vocable « loi » colle à l'expression de la volonté du peuple, et correspond à l'idée que l'on se fait de la démocratie, autant ce terme de « directive » est malheureux car l'Europe ne peut se construire sur le dirigisme. J'appartiens à une formation éminemment européenne, mais je considère que ce que nous sommes en train de faire fait beaucoup de tort à l'idée européenne. Nos concitoyens ne s'y retrouvent plus dans ce droit transposé parfois sans débat... Et ils sanctionnent lourdement dans les urnes le fait que nos ministres doivent aller à Bruxelles demander des autorisations à des fonctionnaires. J'espère vous convaincre, Monsieur le ministre, de la nécessité de faire abroger certaines directives, en particulier la directive « habitat », qui transforme nos campagnes en véritables réserves d'Indiens. Quant à l'eau, nous ne sommes rien sans elle : « Eau, tu n'as ni couleur, ni odeur, ni saveur, et pourtant tu es la vie », comme disait Saint-Exupéry... Un aspect positif, malgré tout, de la directive sur l'eau est d'encourager tous les acteurs à dialoguer et à travailler ensemble, plutôt que d'agir chacun dans son coin, chacun dans sa boîte, chacun dans son administration, chacun dans sa mairie, chacun dans son Europe, chacun dans son Etat, chacun dans son agence de l'eau, et chacun dans sa cuisine. C'est en faisant se rencontrer les différents acteurs que nous parviendrons à un résultat. Commençons par travailler au niveau du bassin versant, qui parfois regroupe des centaines d'hectares, au niveau du pays, de la région, avant d'en venir à l'échelon européen. Nous susciterions davantage l'adhésion de la population si nous parvenions à ce qu'elle se réapproprie une question qui la concerne directement. Pour cela, foin de directive, reprenons les discussions telles que nous savions naguère les mener entre tous les intéressés, afin d'élaborer les dispositifs les plus efficaces. Là se situe la véritable subsidiarité. L'eau est aujourd'hui emprisonnée dans des textes redoutables, elle l'est aussi parce que sa distribution est aux mains de quelques-uns. Faire de la distribution de l'eau un élément de capitalisme aussi ouvert, cela me choque. On doit faire de l'argent sur autre chose que l'eau (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). Si nous parvenions à nous organiser au niveau du terroir, puis du pays, puis de la région, nous y parviendrions très bien au niveau de l'Europe, et nous prendrions beaucoup de plaisir à gérer notre eau. Cette directive a quelques côtés positifs. D'abord, elle est inspirée du droit français, en particulier de quelques textes de 1964. Or nous savons nous occuper de notre patrimoine, dont l'eau est un élément essentiel. Ensuite, la directive a permis de toiletter une dizaine de textes européens et français offrant un tel galimatias qu'une chatte n'y aurait pas retrouvé ses petits, au moins dans les Pyrénées. De plus elle fixe un cadre de travail pour les quinze prochaines années, sans pour une fois imposer trop de contraintes : impliquer l'ensemble des acteurs ; lever l'ambiguïté du principe pollueur-payeur. Il ne faut pas forcer les gens, mais conduire chacun à prendre conscience qu'il est lui-même co-responsable d'un principe qui lui garantira de l'eau en permanence à son robinet. N'accablons pas non plus tous les industriels et tous les agriculteurs. Vous saurez, dans votre projet, définir le code de bonne conduite qui convient. Enfin la directive préconise d'introduire de la cohérence dans la fiscalité relative à l'environnement et un développement durable. Le groupe UDF votera ce texte, tout en souhaitant que nous puissions travailler plus en amont et que notre merveilleux pays retrouve sa capacité de parler de questions concrètes qui nous passionneront tous. Il faut réexaminer la façon d'élaborer les directives, en commençant par le mot même qui est atroce, et de les rédiger, car nos concitoyens n'y comprennent absolument rien. Nous vous souhaitons à nouveau bonne chance, et nous vous aiderons à réussir. La discussion générale est close. M. le Ministre - Certains propos ont dépassé le cadre de la transposition de la directive cadre, mais nous aideront grandement à préparer notre projet de loi sur l'eau. Chacun ressent l'impérieuse nécessité de préserver la qualité et l'accès de notre ressource en eau. Comme l'a indiqué le rapporteur, les assemblées ont voulu placer la question de l'eau au c_ur du débat politique, tant l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation, comme l'a proclamé la loi du 3 janvier 1992. Le projet a été préparé, comme l'a dit M. Flajolet, en parfaite harmonie entre le Sénat et l'Assemblée. Je le remercie du travail accompli, et je me félicite qu'il vous propose d'adopter le texte tel qu'issu de la première lecture du Sénat. Je souscris pleinement à l'analyse développée par Mme Ramonet sur les enjeux mondiaux et nationaux de la ressource en eau. La transposition de la directive ne constitue, en effet, qu'une étape dans l'attende du projet de loi sur l'eau. J'examinerai attentivement, Madame, toutes les propositions contenues dans votre rapport sur le développement durable. Monsieur Daniel Paul, la directive-cadre ainsi transposée respecte le principe de la gestion locale de l'eau par bassins. La subsidiarité conduit ainsi à ce que les comités de bassin définissent les objectifs et les actions relatifs à la qualité des eaux. La loi n'a pas à se substituer aux acteurs locaux. Le développement de l'assainissement de l'eau, qui est un service public, a entraîné des coûts supplémentaires, car nous avions un retard à combler. Le prix de l'eau, l'accès à l'eau et les coupures d'eau ont été largement traités dans le débat sur l'eau en 2003. Nous y reviendrons dans la discussion du projet à venir. Madame Perrin-Gaillard, ma volonté de mener une politique de l'eau ambitieuse est totale, vous le vérifierez. Les moyens financiers n'ont subi aucune amputation. Le budget de l'Etat augmente de 2 % en 2004, tout comme le FNSE. Les agences de l'eau financent chaque année 2 milliards d'investissements et d'actions. Je souhaite qu'elles continuent. Les propositions tendant à mieux répartir le produit des redevances des agences de l'eau sont nombreuses. Nous en reparlerons en examinant le projet sur l'eau. Sans doute, Monsieur Lassalle, le mot « directive » est-il lourd d'une charge négative. Je souscris en tout cas à votre volonté de travailler plus en amont sur une question aussi importante que celle de l'eau (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). M. le Président - J'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet sur lesquels les deux Assemblées n'ont pu parvenir à un texte identique. Ces articles ne faisant l'objet d'aucun amendement, je vais les mettre aux voix successivement. Les articles 2, 3, 4, 5, 7 et 7 bis sont successivement adoptés. L'ensemble du projet, mis aux voix, est adopté. Prochaine séance, mercredi 7 avril, à 15 heures. La séance est levée à 22 heures 40. Le Directeur du service ORDRE DU JOUR A QUINZE HEURES : 1ère SÉANCE PUBLIQUE 1. Questions au Gouvernement.(1) 2. Explications de vote et vote, par scrutin public, sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. 3. Fixation de l'ordre du jour. A dix-huit heures trente : 4. Discussion, en deuxième lecture, du projet de loi (n° 1364) relatif à la politique de santé publique. M. Jean-Michel DUBERNARD, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. (Rapport n° 1473.) A VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 2ème SÉANCE PUBLIQUE Suite de l'ordre du jour de la première séance. (1) Les quatre premières questions porteront sur des thèmes européens. |
