 Document mis en distribution le 12 décembre 2003 N° 1243 rectifié -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 novembre 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 1161) de M. DANIEL GARRIGUE, RAPPORTEUR DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE, sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (COM[2003] 397 final/E 2365), PAR M. GILLES CARREZ, Rapporteur général, Député. -- Voir le numéro : 1160. Economie - Finances publiques. SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 5 I.- LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 7 A.- LA GENÈSE DE LA PROPOSITION 7 B.- LES OBJECTIFS DE LA PROPOSITION : RATIONALISATION ET ÉQUITÉ 8 1.- Le droit en vigueur 8 a) Le taux normal et le ou les deux taux réduits 8 b) Les facultés offertes à tous les Etats membres de l'Union européenne d'appliquer un taux réduit de TVA à certains biens et services 8 c) Les facultés réservées à certains Etats membres leur permettant d'appliquer à certains biens et services un taux « parking », réduit, super-réduit ou zéro 10 2.- Les propositions de modification 12 a) Les propositions de modification de l'annexe H à la directive du Conseil 77/388/CEE 12 b) Les autres propositions de modification 15 II.- LA POSITION DE LA FRANCE ET L'ÉTAT DE LA NÉGOCIATION COMMUNAUTAIRE 17 A.- LA POSITION DE LA FRANCE 17 B.- L'ÉTAT DE LA NÉGOCIATION COMMUNAUTAIRE 18 EXAMEN EN COMMISSION 21 TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION 25 TABLEAU COMPARATIF 27 Mesdames, Messieurs, Le 25 juillet 2003, la Commission des Communautés européennes a adopté une proposition de directive du Conseil (1) modifiant la directive du Conseil 77/388/CEE modifiée, en ce qui concerne les taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée. Il s'agit pour la Commission européenne de proposer un dispositif permettant le respect de deux impératifs : - la rationalité. Il est nécessaire que soit aisément compréhensible la législation communautaire relative aux facultés offertes aux Etats membres d'appliquer, le cas échéant, un taux réduit de TVA à un bien ou service ; - l'équité. Il est indispensable de réduire le nombre et la portée des dispositifs spéciaux ou dérogatoires applicables uniquement à certains Etats membres, de façon à éviter, autant que faire se peut, qu'un Etat membre dispose de la faculté d'appliquer un taux réduit de la TVA à un bien ou à un service, sans que certains de ses partenaires puissent effectuer, le cas échéant, le même choix. Suite à la transmission au Parlement de cette proposition de directive du Conseil, notre Collègue Daniel Garrigue a déposé une proposition de résolution (2), invitant ainsi notre Assemblée à déterminer quelles devraient être, selon elle, les termes de la position de la France lors des négociations communautaires relatives à cette proposition de directive, qui n'aboutiront que si l'unanimité des quinze Etats membres de l'Union européenne est in fine constatée (3). Il convient en effet, selon votre Rapporteur général, que votre Assemblée prenne position à la fois sur la démarche générale proposée par la Commission européenne et sur quelques-uns des éléments qui composent cette démarche. En tout état de cause, il faut souligner que notre Assemblée s'est d'ores et déjà prononcé en faveur de l'adaptation de notre droit à certaines des dispositions du droit communautaire qui résulteraient de l'entrée en vigueur des propositions de la Commission européenne. Ainsi, l'article 12 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit la pérennisation, au-delà du 31 décembre 2003, de l'application du taux réduit de la TVA de 5,50% aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation construits depuis plus de deux ans, ainsi qu'aux prestations de service à domicile fournies par certaines entreprises. Par ailleurs, l'article 69 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit que dans les quatre mois de l'entrée en vigueur de la directive qui est précisément l'objet de la proposition de la Commission européenne, une loi établira les conditions dans lesquelles le taux réduit de 5,50% de la TVA sera appliqué aux services de restauration. I.- LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE A.- LA GENÈSE DE LA PROPOSITION Dans sa communication du 7 juin 2000 (4), la Commission européenne, sans renoncer à la mise en œuvre à terme d'un système communautaire intégré de TVA basé sur la taxation sur le lieu de consommation des biens et services, a précisé qu'elle ferait aux Etats membres des propositions d'amélioration du système « transitoire » de TVA, entré en vigueur à l'occasion de la mise en œuvre du marché unique le 1er janvier 1993. Axées autour des objectifs de simplification et de modernisation des règles existantes, d'une application plus uniforme de ces règles et d'une mise en œuvre renouvelée de la coopération administrative, ces propositions, devant constituer des améliorations concrètes du système de TVA en vigueur, étaient déclinées dans un programme d'action, dont l'un des éléments était la révision et la rationalisation à moyen terme des règles et dérogations applicables dans la définition des taux réduits de TVA (5). Par ailleurs, le deuxième alinéa du 4 de l'article 12 de la directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée (6) dispose que « sur la base d'un rapport de la Commission, le Conseil réexamine tous les deux ans, à partir de 1994, le champ d'application des taux réduits. ». Les rapports des 13 décembre 1994 (7) et 13 novembre 1997 (8) établis par la Commission européenne sur cette base, n'ont pas donné lieu de sa part à des propositions quant au système communautaire des taux réduits de TVA. Par contre, le rapport du 22 octobre 2001 propose de réexaminer ce système, à la lumière des constatations effectuées par les Etats membres et les opérateurs des marchés privés, s'agissant de l'équilibre et de l'équité dudit système, ainsi que des effets économiques réels de l'application d'un taux réduit de TVA à un bien ou un service en particulier. La proposition de directive du Conseil du 25 juillet 2003 constitue la concrétisation des projets évoqués de la Commission européenne. B.- LES OBJECTIFS DE LA PROPOSITION : a) Le taux normal et le ou les deux taux réduits Le premier alinéa du a du 3 de l'article 12 de la directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée dispose, dans une version issue de la directive du Conseil 41/2001/CE du 19 janvier 2001, que « le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée est fixé par chaque Etat membre à un pourcentage de la base d'imposition qui est le même pour les livraisons de biens et pour les prestations de service. A partir du 1er janvier 2001 et jusqu'au 31 décembre 2005, ce pourcentage ne peut être inférieur à 15% [...] ». En complément à la directive du Conseil 41/2001/CE, les membres du Conseil européen se sont engagés à l'unanimité à proroger jusqu'au 31 décembre 2005 l'engagement selon lequel les taux normaux appliqués dans chacun des Etats membres ne peuvent dépasser 25%. Le troisième alinéa du a du 3 de l'article 12 de la directive du Conseil 77/388/CEE modifiée dispose que les « Etats membres peuvent également appliquer soit un, soit deux taux réduits. Ces taux réduits sont fixés à un pourcentage de la base d'imposition qui ne peut être inférieur à 5% et ils s'appliquent uniquement aux livraisons de biens et aux prestations de service visées à l'annexe H » à cette directive. b) Les facultés offeRtes à tous les Etats membres de l'Union européenne d'appliquer un taux réduit de TVA à certains biens et services La directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée prévoit donc que certains biens et services sont susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de la TVA dans chaque Etat membre de l'Union européenne, au titre de l'annexe H à cette directive, mais aussi au titre d'autres dispositions qui figurent dans cette directive. Le tableau suivant retrace ces dispositions. LISTE DES CATÉGORIES DE BIENS ET DE SERVICES SUSCEPTIBLES DE BÉNÉFICIER DE L'APPLICATION D'UN TAUX RÉDUIT DE LA TVA AU TITRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE (1)
(1) Toutes les références juridiques visées dans ce tableau concernent la directive 77/388/CEE modifiée du 17 mai 1977. (2) S'agissant des catégories de services figurant à l'annexe K de la directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée, la possibilité offerte par le droit communautaire de leur appliquer un taux réduit de TVA n'est valable qu'entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 200, en application de la directive du Conseil 1999/85/CE du 22 octobre 1999 et du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2003, en application de la directive du Conseil 2002/92/CE du 3 décembre 2002. Par ailleurs, pour ces périodes, chaque Etat membre a pu choisir l'application d'un taux réduit de la TVA à, au plus, deux catégories ou exceptionnellement trois, parmi les cinq figurant cette annexe K. c) Les facultés réservées à certains Etats membres leur permettant d'appliquer à certains biens et services un taux « parking », réduit, super-réduit ou zéro Des dispositions de la directive du Conseil 77/388/CEE permettent à certains Etats membres d'appliquer des taux dérogatoires, inférieurs au taux de droit commun, à certains biens et services, en fonction de considérations relatives aux taux que ces Etats appliquaient à ces biens et services en règle générale au 1er janvier 1991 (9) et selon que lesdits biens et services sont visés ou non à l'annexe H à cette directive. Ces dispositions sont principalement prévues à l'article 28 de la directive du Conseil 77/388/CEE : - le premier alinéa du a du 2 dispose que l'application de taux zéro et de taux super-réduits, qui étaient applicables au 1er janvier 1991, qui sont en conformité avec la législation communautaires et qui relèvent de raisons d'intérêt social au sens du dernier tiret de l'article 17 de la directive du Conseil 67/228/CEE du 11 avril 1967 (10), peuvent être maintenues après le 1er janvier 1991 ; - le b du 2 du même article dispose que les Etats membres qui, au 1er janvier 1991, appliquaient un taux zéro ou un taux super-réduit à des biens et services ne figurant pas à l'annexe H à cette directive, peuvent appliquer à ces biens et services leur taux réduit ou un de leurs deux taux réduits, après le 1er janvier 1991 ; - le c du 2 du même article dispose que les Etats membres qui, à compter du 1er janvier 1991, ont été tenus d'augmenter de plus de 2% leur taux normal de TVA afin que celui-ci soit au moins égal au « plancher » communautaire évoqué, fixé à 15% dès cette date, peuvent appliquer après le 1er janvier 1991 un taux réduit inférieur à 5% pour les livraisons de biens et les prestations de services visés à l'annexe H à cette directive, ainsi qu'aux services de restauration, aux vêtements et aux chaussures pour enfants et au logement ; - le d du 2 du même article dispose que les « Etats membres qui, au 1er janvier 1991, appliquaient un taux réduit à la restauration, aux vêtements et chaussures pour enfants, peuvent continuer d'appliquer un tel taux à la livraison de ces biens ou à la prestation de ces services » après cette date ; - le e du 2 du même article dispose que « les Etats membres qui, au 1er janvier 1991, appliquaient un taux réduit aux livraisons de biens et aux prestations de service autres que celles visées à l'annexe H, peuvent appliquer le taux réduit ou l'un des deux taux réduits prévus à l'article 12 paragraphe 3 [évoqué ci-dessus] à ces livraisons ou prestations, à condition que ce taux ne soit pas inférieur à 12%. ». Ce taux ainsi défini est appelé « taux parking ». S'ajoutent à ces dispositions, certaines des stipulations des actes d'adhésion de certains Etats membres, leur permettant d'appliquer des taux dérogatoires au droit communautaire en vigueur au moment de leur adhésion. On peut relever que, compte tenu du fait que les services de restauration ne figurent ni à l'annexe H à la directive du Conseil 77/388/CEE, ni à aucune autre des dispositions de cette directive, autres que cette annexe, prévoyant l'application le cas échéant d'un taux réduit de TVA à la livraison d'un bien ou à une prestation de services, la règle est que chaque pays de l'Union européenne doit appliquer son taux normal de TVA aux services de restauration. Cependant, certaines des dispositions ci-dessus énumérées permettent à huit des quinze Etats membres de l'Union européenne d'appliquer aux services de restauration un taux de TVA inférieur à leur taux normal. Le tableau suivant retrace ces « exceptions ».
2.- Les propositions de modification a) Les propositions de modification de l'annexe H La Commission européenne propose de modifier l'annexe H à la directive du Conseil 77/388/CEE selon les modalités ci-dessous présentées. · Pour la plupart, les catégories figurant dans l'annexe H en vigueur seraient maintenues dans leur libellé actuel. · Les deux catégories concernant respectivement le droit d'admission aux manifestations sportives et le droit d'utilisation d'installations sportives, seraient réunies dans une seule catégorie. · Certaines des catégories figurant dans l'annexe H en vigueur seraient modifiées afin d'éclaircir les modalités aux termes desquelles ces catégories sont susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA. Ainsi, il serait précisé dans la catégorie 4 de cette annexe, que les appareils et le matériel, électriques, électroniques ou autres, et les moyens de transport, conçus ou spécialement aménagés pour les personnes handicapées, seraient désormais susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA, alors que le libellé de l'actuelle catégorie 4 réserve cette possibilité aux équipements médicaux, matériel auxiliaire et autres appareils normalement destinés à soulager et traiter les handicaps, à l'usage personnel et exclusif des handicapés. Par ailleurs, au sein de la catégorie concernant les services fournis dans le cadre du nettoyage de la voie publique, de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets, il serait désormais prévu que peuvent désormais bénéficier d'un taux réduit les services d'égout et le recyclage des déchets. · Les catégories de biens et de services aujourd'hui susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA au titre de dispositions figurant dans la directive du Conseil 77/388/CEE mais pas dans son annexe H, y seraient « rapatriées ». Il s'agit, d'une part, des livraisons de plantes vivantes et autres produits de la floriculture (y compris les bulbes, les racines et produits similaires, les fleurs coupées et les feuillages pour ornement), ainsi que des livraisons de bois de chauffage et, d'autre part, des livraisons d'électricité et de gaz par le système de distribution de gaz naturel, auxquelles seraient désormais adjointes les livraisons de chaleur distribuée en réseau. · La Commission européenne propose par ailleurs d'ajouter certaines catégories à l'annexe H, concernant des biens et des services susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA dans un certains nombre d'Etats membres uniquement, aux termes du droit communautaire en vigueur. Cette faculté serait donc désormais octroyée aux autres Etats membres. Ces secteurs sont : - les services de restauration, qui, comme il a été précisé ci-dessus, sont susceptibles de bénéficier d'un taux de TVA inférieur au taux normal dans huit Etats membres sur quinze ; - la rénovation et la réparation de logements privés, auxquelles sept Etats membres, dont la France, appliquent en tout ou partie un taux réduit, au titre du point 2 de l'annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE. Par ailleurs, trois autres Etats membres appliquent un taux inférieur à leur taux normal, en application de dérogations spécifiques, évoquées ci-dessus, visées à l'article 28 de cette directive. Par ailleurs, compte tenu du fait que l'actuelle catégorie 9 de l'annexe H à cette directive prévoit l'application possible d'un taux réduit à la livraison, construction, rénovation ou transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale, il est proposé de fondre l'ensemble de ces dispositions dans une catégorie unique nouvelle, visant la livraison, construction, transformation, rénovation, réparation, l'entretien et nettoyage de logements ; - le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés, au sens du point 3 de l'annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE, seraient par ailleurs couverts par la nouvelle catégorie relative aux opérations concernant les logements. Deux Etats membres, dont la France, appliquent à ces services de lavage et de nettoyage un taux réduit de TVA ; - les services de soins à domicile (par exemple, aide à domicile et soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées), au sens du point 4 de l'annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE, pour lesquels quatre Etats membres, dont la France, appliquent un taux réduit de TVA. Le tableau suivant présente ce que serait la nouvelle annexe H à la directive du Conseil 77/388/CEE, aux termes des modifications ainsi proposées par la Commission européenne, qui figurent en italique dans ce tableau : LISTE DES LIVRAISONS DE BIENS ET DES PRESTATIONS DE SERVICES POUVANT FAIRE L'OBJET DE TAUX RÉDUITS DE TVA
b) Les autres propositions de modification S'agissant des taux zéro, super-réduit, « parking » ou de toute autre disposition permettant à un ou plusieurs des Etats membres d'appliquer à un bien ou un service un taux inférieur à son taux normal, la Commission européenne propose d'importantes modifications des règles en vigueur. Au-delà de la suppression des taux « parking », le principe retenu consiste à ne permettre désormais l'application d'un taux zéro ou super-réduit qu'à ceux des biens et services visés par l'annexe H telle qu'elle serait aux termes de la proposition de directive, compte tenu du fait que cette application ne serait ouverte qu'à ceux des Etats membres qui mettent d'ores et déjà en œuvre un tel taux zéro ou super-réduit à un tel bien ou service. Il faut souligner que cette proposition de modification est à l'origine de l'essentiel des difficultés politiques qui, aujourd'hui, compromettent l'entrée en vigueur, avant le 31 décembre 2003, de la directive du Conseil modifiant les règles relatives au taux réduit de la TVA. En effet, cette proposition signifie pour certains Etats membres qu'ils seraient désormais tenus d'appliquer leur taux normal à des biens et services pour lesquels ils sont susceptibles aujourd'hui d'appliquer un taux zéro ou un taux super-réduit, dès lors qu'il n'est pas proposé d'insérer ces biens et ces services dans l'annexe H révisée. Il en irait notamment ainsi pour le Royaume-Uni et l'Irlande, s'agissant des vêtements et des chaussures pour enfants. Il faut souligner que la proposition de la Commission européenne consiste à maintenir des dispositions permettant à certains États membres, au titre de considérations historiques, d'appliquer le taux zéro ou un taux super-réduit à certains biens et services, tout en interdisant cette faculté aux autres Etats membres. Néanmoins, ce dispositif serait substantiellement moins inéquitable que le droit en vigueur, puisque, en tout état de cause, les Etats membres constituant cette deuxième catégorie auraient la faculté d'appliquer un taux réduit à ces mêmes biens et services. La Commission européenne propose par ailleurs de fixer des règles nouvelles concernant l'application de taux normaux et réduits dans certaines îles du territoire de l'Union européenne, inférieurs aux taux normaux et réduits applicables sur les parties continentales des pays respectifs dont ces îles constituent une partie du territoire (11). Ces îles sont les suivantes : - la Corse pour la France ; - Lesbos, Chios, Samos, Thassos, Samothrace, Skyros et les îles du Dodécanèse, des Cyclades et des Sporades du Nord pour la Grèce ; - les Açores et Madère pour le Portugal. La France, la Grèce et le Portugal seraient susceptibles d'appliquer dans ces îles un taux normal et un ou deux taux réduits, 30% inférieurs respectivement au taux normal et au taux réduit ou aux deux taux réduits applicables sur leur partie continentale, dès lors que la consommation des biens et services concernés est réalisée sur le territoire de ces îles. Pour la France, cette disposition constituerait à la fois un progrès, puisque les taux dérogatoires en vigueur aujourd'hui en Corse relèvent, au mieux, d'une tolérance communautaire, et une difficulté, puisque ces taux dérogatoires, s'ils étaient maintenus à leur niveau actuel, ne respecteraient pas toujours la règle communautaire que la Commission européenne propose de mettre en œuvre. Cette dernière propose enfin de préciser qu'un Etat membre qui applique pour une même catégorie visée à l'annexe H à la directive du Conseil 77/388/CEE, son taux normal à certains des biens et des services constituant cette catégorie et un taux réduit aux autres biens et services de cette catégorie, doit veiller à ce que cette distinction ne provoque pas de distorsion de concurrence. Seraient ainsi en quelque sorte validés les termes d'un arrêt du 8 mai 2003 de la Cour de Justice des communautés européennes (CJCE) (12), qui a reconnu à la France, dès lors qu'aucune distorsion de concurrence n'était constatée, le droit d'appliquer le taux réduit de 5,50% de la TVA uniquement à la partie abonnement des fournitures de gaz et d'électricité et non pas à la totalité du prix de ces fournitures. II.- LA POSITION DE LA FRANCE ET L'ÉTAT DE Il apparaît clairement que la proposition de directive de la Commission européenne satisfait plusieurs des éléments de ce qui constitue aujourd'hui le programme fiscal du Gouvernement français et de la majorité parlementaire qui le soutient. En effet, si les principales dispositions de la proposition de directive de la Commission européenne entraient en vigueur dans leurs termes actuels, la France serait autorisée à : - appliquer le taux réduit de 5,50% de la TVA aux services de restauration. L'article 69 du projet de loi de finances pour 2004 adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit qu'en tout état de cause, dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la disposition communautaire qui permettra à la France d'appliquer ce taux réduit aux services de restauration, une loi prévoira les conditions dans lesquelles ledit taux réduit sera effectivement mis en œuvre s'agissant de ces services (13) ; - pérenniser l'application du taux réduit de 5,50% de la TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, disposition codifiée à l'article 279-0 bis du code général des impôts. La pérennisation de ce dispositif a été « préparée » par l'adoption par l'Assemblée nationale de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2004 (14) ; - pérenniser l'application du taux réduit de 5,50% de la TVA aux prestations de services à domicile fournies par certaines entreprises, disposition codifiée au i de l'article 279 du code général des impôts. En effet, la France a adopté cette disposition compte tenu du choix qu'elle a effectué en faveur des points 3 et 4 de l'annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE, qui visent, d'une part, le lavage des vitres et le nettoyage des logements privés et, d'autre part, les services de soins à domicile. Par contre, alors qu'il s'agit d'un souhait émis de façon constante par les autorités publiques françaises, la proposition de directive n'ouvrirait pas la faculté pour les Etats membres d'appliquer un taux réduit de TVA aux disques et cassettes sonores. Il convient de réaffirmer que la France estime nécessaire d'accorder cette faculté aux Etats membres. B.- L'ÉTAT DE LA NÉGOCIATION COMMUNAUTAIRE Il faut souligner que l'adoption de la proposition de directive de la Commission européenne se heurte à l'opposition de deux catégories de pays : - comme il a été évoqué ci-dessus, certains Etats membres, si les dispositions de cette proposition de directive entraient en vigueur en l'état, seraient tenus d'appliquer désormais leur taux normal à des biens et services pour lesquels ils appliquent aujourd'hui un taux zéro ou un taux super-réduit. L'application du taux zéro aux vêtements et chaussures pour enfants en Irlande et au Royaume-Uni est ainsi défendue avec détermination par les Gouvernements respectifs de ces deux Etats membres. Par ailleurs, à titre d'exemple, le Luxembourg souhaite pouvoir maintenir l'application de son taux réduit de 6% à la coiffure, dispositif que ce pays met en œuvre au titre du point 5 de l'annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE, point que la proposition de directive du Conseil ne propose pas d'insérer dans l'annexe H révisée à cette directive ; - d'autres Etats membres estiment que les effets économiques bénéfiques d'une baisse ciblée de TVA concernant un secteur économique, ne sont nullement prouvés. Dès lors, ces Etats membres estiment inutile d'accorder la faculté de mettre en œuvre une telle baisse ciblée. L'Allemagne et le Danemark figurent parmi ces Etats membres. La négociation communautaire a précisément pour objet de tenter de surmonter ce type de difficultés. Il n'est pas interdit de penser que certains amendements ou certaines modifications apportés à la proposition de directive présentée par la Commission européenne pourraient permettre de satisfaire certains des Etats membres relevant de la première catégorie de pays évoquée. S'agissant de la seconde catégorie d'entre eux, il faut souligner que chaque Etat membre est effectivement libre de considérer qu'une disposition fiscale est plus ou moins efficace quant à ses effets sur l'emploi et la croissance dans le secteur économique auquel cette disposition est appliquée. Cela signifie que chaque Etat membre devrait pouvoir mettre en œuvre les dispositions fiscales qu'il estime être les plus efficaces à ce titre, sauf à ce qu'il soit constaté que celles-ci entretiennent entre les Etats membres une compétition fiscale déloyale ou contribuent à créer des distorsions de concurrence entre ces Etats membres. S'agissant, par exemple, des services de restauration ou des travaux dans les logements privés, on peut considérer que ces risques ne sont pas avérés, tant les marchés correspondants sont en règle générale propres à chaque Etat membre et même à chaque zone économique à l'intérieur de cet Etat. Il faut d'ailleurs souligner que la Commission européenne opère cette distinction entre le débat sur les dispositions les plus efficaces permettant la promotion de l'emploi et de la croissance et la faculté offerte à chaque Etat membre de mettre en œuvre celle des dispositions qu'il estime être les plus efficaces à ce titre. En effet, la sévérité de la Commission européenne quant à l'efficacité en termes d'emplois et de croissance des baisses ciblées de TVA sur certains services à haute intensité de main d'œuvre visés à l'actuelle annexe K à la directive du Conseil 77/388/CEE (15), ne l'empêche pas de proposer, certes pour des motifs qui relèvent de l'équité, l'insertion dans l'annexe H à cette directive de certains de ces services, ainsi que des services de restauration, ce qui signifie qu'elle entend de fait laisser les États membres juger de l'opportunité des baisses ciblées de TVA correspondantes. La Commission a examiné la proposition de résolution (n° 1161) au cours de sa séance du 19 novembre 2003. Votre Rapporteur général a rappelé que la Délégation pour l'Union européenne a adopté, le 23 octobre 2003, à l'initiative de M. Daniel Garrigue, une proposition de résolution sur la proposition de directive du Conseil adoptée par la Commission européenne le 25 juillet 2003 modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de TVA. L'objet de la proposition de résolution est de conforter la position du Gouvernement dans les difficiles négociations communautaires en cours sur cette proposition de directive. Celle-ci propose d'établir un système simple et opérationnel en matière de taux réduits de TVA. Elle prévoit que le taux normal de TVA de chaque Etat demeure son taux de droit commun. En outre, elle autorise chaque Etat membre à appliquer un ou deux taux réduits, au moins égaux à 5%, à des biens et des services dont la liste serait désormais la même pour l'ensemble des Etats membres. Cette liste unique figurerait à l'annexe H révisée à la directive du Conseil 77/388/CEE du 17 mai 1977 modifiée. Enfin, dans certains cas, certains Etats demeureraient habilités à appliquer un taux nul ou super-réduit, c'est-à-dire inférieur à leur taux réduit ou à leurs deux taux réduits, à certains biens et services, mais uniquement, désormais, si ceux-ci sont visés à l'annexe H révisée. Cette proposition de directive présente le mérite de rendre plus facilement compréhensibles les règles applicables aux taux réduits. Dans le dispositif actuel, on doit relever au moins deux éléments qui ne semblent guère compréhensibles. Le premier est que l'annexe H actuelle, censée énumérer tous les biens et services susceptibles de bénéficier d'un taux réduit, ne vise en fait que certains d'entre eux. La liste n'est donc pas exhaustive. D'autres biens et services pouvant faire l'objet de taux réduits figurent à d'autres endroits de la directive. Le second point appelant une clarification consiste dans le fait que certains Etats membres sont aujourd'hui susceptibles d'appliquer un taux super-réduit, voire, dans quelques cas, un taux zéro, à divers biens et services, alors que les autres Etats membres sont tenus d'appliquer leur taux normal à ces mêmes biens et services. Huit Etats membres sur quinze peuvent par exemple appliquer aux services de restauration un taux inférieur à leur taux normal en vertu de diverses dérogations et dispositions spéciales, dont aucune ne concerne la France. Le taux applicable à ces services s'établit ainsi à 3% au Luxembourg, 6% aux Pays-Bas, 7% en Espagne, 8% en Grèce, 10% en Italie et en Autriche, 12% au Portugal et 13,5% en Irlande. Il faut se réjouir de ce que la Commission européenne propose d'aller vers une plus grande cohérence et davantage d'équité. La Commission européenne suggère que la liste des biens et services susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA figure exclusivement à l'annexe H à la directive 77/388/CEE. Tous les biens et services qui, en application d'une disposition de la directive aujourd'hui distincte de cette annexe, bénéficient d'un taux réduit de la TVA devraient être « rapatriés » dans cette même annexe. Devraient par ailleurs y être désormais insérés certains biens et services pouvant faire l'objet, aujourd'hui, d'un taux réduit de TVA uniquement dans certains Etats membres. Ces biens et services pourraient en conséquence faire l'objet d'un taux réduit de TVA dans tous les Etats membres. A ce titre, la Commission propose d'inclure dans l'annexe H les services de restauration, les travaux dans les logements privés, les services de lavage de vitres, de nettoyage dans les logements privés et enfin les services de soins à domicile. Votre Rapporteur général a jugé que les propositions de la Commission européenne en matière de taux réduits de TVA donnent globalement satisfaction à la France. Notre pays ne peut que soutenir un dispositif tendant à améliorer la rationalité et l'équité du système communautaire en la matière. L'entrée en vigueur de cette proposition de directive permettrait en effet de pérenniser l'application du taux réduit de 5,50% aux travaux dans les logements et aux services rendus à domicile par certaines entreprises. Il faut rappeler que l'application de ce taux réduit avait été demandée et obtenue sous la précédente législature à la fin de l'année 1999. L'article 12 du projet de loi de finances pour 2004 prépare notre législation à cette pérennisation. Le taux réduit de 5,50% serait de plus susceptible d'être appliqué aux services de restauration. L'article 69 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit d'ailleurs que dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la directive correspondante, une loi précisera les conditions dans lesquelles le taux réduit de 5,50% s'appliquera aux services de restauration. Il reste que le souhait de la France, d'avoir la faculté d'appliquer le taux réduit de la TVA aux disques, n'est pas satisfait par la proposition de directive. Il serait opportun que le Parlement demande au Gouvernement de proposer de nouveau que la proposition de la Commission européenne soit amendée en ce sens. Les négociations communautaires relatives à la proposition de directive sont ardues. Certains Etats membres estiment en effet qu'ils seraient lésés s'ils devaient consentir à l'adoption en l'état de la proposition de la Commission européenne. Il s'agit notamment des Etats membres qui appliquent aujourd'hui des taux super-réduits ou nuls à certains produits pour lesquels la Commission propose désormais de les soumettre au taux normal. On peut citer notamment le cas des vêtements et des chaussures pour les enfants qui bénéficient aujourd'hui d'un taux réduit en Irlande et au Royaume-Uni. D'autres Etats, tels que le Danemark ou l'Allemagne, sont par ailleurs sceptiques quant à l'efficacité des taux réduits en termes d'impact sur l'emploi et sur la croissance des secteurs concernés. Votre Rapporteur général a enfin proposé d'adopter la proposition de résolution de M. Daniel Garrigue afin que l'Assemblée nationale encourage le Gouvernement français à contribuer à trouver les voies par lesquelles la négociation communautaire pourrait aboutir, compte tenu des éléments qu'il est indispensable ou hautement souhaitable de retrouver dans la future directive. M. Alain Rodet a considéré que la fixation de la liste des biens et services susceptibles, d'après la proposition de directive, de bénéficier d'un taux réduit de TVA est par trop influencée par des groupes de pression. Il aurait été préférable de fixer cette liste en utilisant quelques critères simples, comme celui de l'intensité en main-d'œuvre des activités susceptibles d'être concernées par un taux réduit. A ce titre, la logique voudrait que les services de réparation et d'entretien dans le secteur de l'automobile soient susceptibles de bénéficier d'un taux réduit. M. Augustin Bonrepaux a plaidé pour que les services de réparation et d'entretien dans le secteur de l'automobile soient susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de la TVA, compte tenu des créations d'emplois qui en résulteraient. On doit rappeler que lorsque la possibilité d'appliquer le taux réduit de la TVA a été obtenue pour les travaux dans les logements privés, les professionnels concernés avaient pris certains engagements, notamment en matière d'emplois. Il serait souhaitable que les professionnels des autres secteurs susceptibles de bénéficier d'une extension de la possibilité d'appliquer un taux réduit fassent aujourd'hui de même. Or, on note, par exemple s'agissant des services de restauration, une absence de chiffrage et d'arguments sérieux en matière de répercussion sur les prix et les créations d'emplois. Cela transparaît dans le quatrième point de la proposition de résolution selon lequel la possibilité d'appliquer le taux réduit aux services de restauration « constitue une source substantielle de croissance et de créations d'emplois ». Aucune autre précision n'est cependant apportée. M. Jean-Louis Dumont s'est enquis de l'état d'avancement des négociations sur la proposition de directive au sein du Conseil. La poursuite de l'application du taux réduit de la TVA en France s'agissant des travaux dans les logements construits depuis plus de deux ans est en effet suspendue à l'aboutissement de ces négociations. Il a relevé le caractère inquiétant des propos du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors de sa récente audition par la Commission des finances. Il serait très regrettable que ce secteur d'activité pâtisse de difficultés propres aux débats communautaires concernant d'autres secteurs, par exemple les services de restauration. Il faut, en effet, souligner que les professionnels du logement, y compris le logement social, ont tenu les engagements pris lors de la mise en œuvre du taux réduit, en termes de formation, d'embauche ou de croissance de l'activité. Il appartient donc à l'Assemblée nationale d'affirmer avec force la nécessité d'obtenir la pérennité du dispositif. M. Michel Bouvard, Président, a relevé que la majorité des services de la restauration bénéficie d'ores et déjà en France du taux réduit de 5,50%, ce taux étant applicable à la restauration collective et à la restauration à emporter. La formulation de la proposition de résolution tend à « masquer » le fait que l'application du taux réduit aux services de restauration ne constituerait qu'une unification des taux applicables. Votre Rapporteur général a rappelé que la proposition de la directive présentée par la Commission européenne répond en très grande partie aux préoccupations de la France en précisant avec la plus grande clarté la possibilité de pratiquer un taux réduit de TVA à la fois aux travaux dans les logements et aux services de restauration et ce, quel que soit le mode de délivrance de ces derniers. Certes, les disques n'apparaissent pas dans cette liste et c'est pourquoi la proposition de résolution de la Délégation pour l'Union européenne demande au Gouvernement d'œuvrer afin que ces biens puissent in fine bénéficier d'un taux réduit. S'agissant plus spécifiquement du taux réduit applicable aux travaux dans les logements, votre Rapporteur général a rappelé que cette mesure, défendue avec énergie par l'opposition de l'époque en 1999, a démontré pleinement son efficacité, comme l'étayent les conclusions du rapport présenté par la France à la Commission à la fin de l'année 2002. Il faut, en outre, remarquer, d'un point de vue plus strictement budgétaire, que le coût brut de ce dispositif en termes de moins-value de TVA, évalué à près de 3 milliards d'euros en année pleine, doit être rapproché des recettes nouvelles de cotisations sociales et d'impôts commerciaux induites par les créations d'emplois correspondantes et l'intégration dans l'économie légale de certaines activités clandestines. Tous ces arguments plaident absolument pour la pérennisation du dispositif. Il faut noter que l'article 12 du projet de loi de finances pour 2004 prend acte de l'éventualité d'une poursuite des négociations du Conseil en vue de l'adoption d'une décision globale sur la proposition de directive après la fin de cette année. Il est donc explicitement prévu dans cet article que les services à haute intensité de main-d'œuvre qui bénéficient en France du taux réduit, au titre de l'annexe K à la directive 77/388/CEE, puissent faire l'objet d'un traitement communautaire disjoint, par exemple, en prorogeant au-delà du 31 décembre 2003 la validité de cette annexe. Cette précaution est utile. En tout état de cause, il est indispensable que le texte de la résolution mentionne avec fermeté la nécessité de maintenir ce dispositif fiscal. Abordant ses trois amendements rédactionnels à la proposition de résolution de la Délégation pour l'Union européenne, votre Rapporteur général a précisé que ceux-ci tendent à distinguer : - des considérations et des demandes opérationnelles, directement en relation avec la proposition de directive. Il s'agit de souligner la nécessité de maintenir ou d'obtenir que la possibilité soit offerte aux Etats membres d'appliquer un taux réduit de TVA aux services de restauration, à la rénovation et à la réparation des logements privés et aux ventes de disques et de cassettes sonores, ces ventes ne figurant pas dans la proposition de directive présentée par la Commission européenne, mais relevant toutefois d'une demande forte de la France ; - de considérations et de demandes plus générales et prospectives en matière de TVA et de fiscalité. La Commission a adopté ces trois amendements. La Commission a ensuite adopté l'article unique ainsi amendé de la proposition de résolution. TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉ PAR LA COMMISSION (16) Proposition de résolution sur la proposition de directive du Conseil Article unique L'Assemblée nationale, Vu l'article 88-4 de la Constitution, Vu l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, Vu la sixième directive du Conseil n° 77/388/CEE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme, Vu la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (COM [2003] 397 final/document E 2365), 1. Juge nécessaire de réformer le régime communautaire actuel des taux réduits de TVA, qui, par sa complexité et ses incohérences, nuit au bon fonctionnement du marché européen et donne à l'opinion publique une mauvaise image de l'Europe ; 2. Approuve la proposition de directive du Conseil susvisée, qui permet de remplacer ce régime par un dispositif clair et rationnel ; 3. Juge indispensable de maintenir, dans la proposition de directive, la possibilité offerte aux Etats membres d'appliquer des taux réduits de TVA à la rénovation et à la réparation de logements, cette mesure ayant permis en France 4. Juge tout aussi primordial de maintenir cette possibilité pour la restauration, dont bénéficient déjà huit Etats sur quinze dans l'Union européenne et qui constitue une source substantielle de croissance et de créations d'emplois ; 5. Juge nécessaire que, compte tenu de la forte demande de l'opinion publique, en particulier des jeunes Européens, en faveur de l'application de taux réduits de TVA sur les disques et les cassettes sonores, cette faculté puisse être proposée aux Etats membres, ne serait-ce que pour une durée limitée, à titre d'expérimentation ; 6. Estime : - essentiel, pour le développement, voire la survie du marché de l'art européen, que soit supprimée la TVA à l'importation sur les œuvres d'art, antiquités et biens de collection, et que si cette mesure ne pouvait être adoptée dans le cadre de la présente proposition de directive, il soit au moins prévu, dans un de ses considérants, que la Commission soumettra à brève échéance aux Etats membres une proposition de directive à cet effet ; - souhaitable que, dans le prolongement et l'esprit de la présente proposition de directive, la Commission propose aux Etats membres des réformes du régime communautaire de la TVA, qui puissent remédier aux inconvénients du dispositif actuel, dont la complexité nuit à l'intérêt général européen ; - que la réflexion sur l'extension du vote à la majorité qualifiée en matière fiscale doit absolument être poursuivie, afin de ne pas paralyser l'action communautaire dans la future Union élargie, tout en respectant la souveraineté des Etats et le principe de subsidiarité. ___
N° 1243 - Rapport sur la proposition de résolution sur la proposition de directive du Conseil en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (M. Gilles Carrez ) 1 () Proposition de directive du Conseil du 25 juillet 2003 modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée COM (2003) 397 final, texte soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution par le Gouvernement, à l'Assemblée nationale et au Sénat, document E 2365. 2 () M. Daniel Garrigue, Rapporteur de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, proposition de résolution, Art. 88-4 de la Constitution, proposition de directive du Conseil sur les taux réduits de la TVA, douzième législature, document n° 1161, octobre 2003. L'Assemblée nationale est invitée à se prononcer sur cette résolution en conclusion d'un rapport d'information présenté par M. Daniel Garrigue, Taux réduits de la TVA : une réforme nécessaire, douzième législature, document n° 1160, octobre 2003. 3 () L'article 93 du Traité instituant la Communauté européenne dispose que « le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen et du Conseil économique et social, arrête les dispositions touchant à l'harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur [...]. ». 4 () COM(2000) 348 du 7 juin 2000. 5 () Point 2.10 de l'annexe à la communication du 7 juin 2000 de la Commission, annexe relative à son programme d'action en matière de TVA. 6 () En l'espèce par la directive du Conseil 92/77/CEE du 19 octobre 1992. 7 () COM(94) 584 final. 8 () COM(97) 559 final. 9 () Cette date de référence a été fixée, rétroactivement, par la directive du Conseil précitée 92/77/CEE du 19 octobre 1992. 10 () Cette directive est dite deuxième directive du Conseil en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Structures et modalités d'application du système commun de taxe sur la valeur ajoutée. 11 () Par ailleurs, il est proposé de maintenir la possibilité pour l'Autriche d'appliquer un deuxième taux normal de 15% dans les communes de Jungholz et de Mittelberg, en raison de l'isolement de ces deux communes dans les Alpes et de leur proximité avec des zones habitées allemandes. Les taux normaux de droit commun en vigueur respectivement en Allemagne et en Autriche s'élèvent à 16% et 20%. 12 () CJCE, arrêt du 8 mai 2003, Commission contre France, affaire C-384/01. 13 () Voir Gilles Carrez, Rapporteur général, Rapport général, première lecture, projet de loi de finances pour 2004, moyens des services et dispositions spéciales, douzième législature, document n° 1110, tome 3, novembre 2003, pages 209 à 213. 14 () Voir Gilles Carrez, Rapporteur général, Rapport général, première lecture, projet de loi de finances pour 2004, conditions générales de l'équilibre financier, douzième législature, document n° 1110, tome 2, octobre 2003, pages 220 à 225. 15 () Commission des Communautés européennes, Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen, expérience de l'application d'un taux de TVA réduit sur certains services à forte intensité de main-d'œuvre, Bruxelles, le 2 juin 2003, COM (2003) 309 final. 16 () Ce texte sera considéré comme définitif dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de l'article 151-3 du Règlement de l'Assemblée nationale. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||