ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. YVES COCHET

1. Conseils régionaux. - Communication relative à la désignation d'une commission mixte paritaire (p. 7175).

2. Loi de finances pour 1999 (deuxième partie). - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 7175).

ENVIRONNEMENT M. Gérard Saumade, suppléant M. Michel Suchod, rapporteur spécial de la commission des finances.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis de la commission de la production.

M.

Marc Laffineur, Mme Annette Peulvast-Bergeal,

MM. Jean Vila, Jacques Pélissard, Georges Sarre, Mme Anne-Marie Idrac,

MM. Daniel Marcovitch, Jean-Pierre Brard, Guy Hascoët, Jean-Pierre Blazy, Jean-Paul Chanteguet, Philippe Duron.

Suspension et reprise de la séance (p. 7192)

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Réponses de Mme la ministre aux questions de : MM. Pierre Cardo, Patrick Ollier, Nicolas Dupont-Aignan, Thierry Lazaro, Pierre Micaux, René André.

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT II. - ENVIRONNEMENT

Etat B

Titres III et IV. - Adoption (p. 7203)

Etat C

Titres V et VI. - Adoption (p. 7204)

Renvoi de la suite de la discussion à la prochaine séance.

3. Ordre du jour des prochaines séances (p. 7204).

COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. YVES COCHET,

M. le président.

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures.)

1

CONSEILS RÉGIONAUX Communication relative à la désignation d'une commission mixte paritaire

M. le président.

J'ai reçu de M. le Premier ministre la lettre suivante :

« Paris, le 21 octobre 1998,

« Monsieur le président,

« Conformément à l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, j'ai l'honneur de vous faire connaître que j'ai décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

« Je vous serais obligé de bien vouloir, en conséquence, inviter l'Assemblée nationale à désigner ses représentants à cette commission.

« J'adresse ce jour à M. le président du Sénat une demande tendant aux mêmes fins.

« Veuillez agréer, monsieur le président, l'assurance de ma haute considération. »

Cette communication a été notifiée à Mme la présidente de la commission des lois constitutionnelles, de la l égislation et de l'administration générale de la République.

2 LOI DE FINANCES POUR 1999 (DEUXIÈME PARTIE) Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président.

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999 (n^os 1078, 1111).

ENVIRONNEMENT

M. le président.

Nous abordons l'examen des crédits du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, concernant l'environnement.

L a parole est à M. Gérard Saumade, suppléant M. Michel Suchod, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Gérard Saumade, suppléant M. Michel Suchod, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

Monsieur le président, madame la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, mes chers collègues, c'est au nom de Michel Suchod qui a présenté ce budget de l'environnement devant notre commission des finances que j'interviens. Il a été obligé de partir en mission et m'a demandé de le remplacer.

Je veux d'abord me féliciter, comme lui, du renforcement sensible des moyens financiers et humains que ce budget va permettre. Des crédits qui augmentent de 14,8 % à structures constantes, des effectifs qui progressent de 5,8 %, voilà qui est assez exceptionnel en cette période.

C'est la preuve que le ministère de l'environnement n'est plus cette administration de mission qu'il était lors de sa création en 1971. Au fil des années, à la faveur d'une prise de conscience grandissante et de la montée des préoccupations environnementales, il est devenu un ministère de plein exercice, exerçant sous votre égide, madame, des fonctions régaliennes de plus en plus importantes.

Mais l'originalité majeure du projet tient dans les dispositions fiscales.

L'innovation importante, c'est la création de la taxe générale sur les activités polluantes qu'on appellera désormais, avec ce souci des sigles qui caractérise notre époque, la TGAP. Prévue dans l'article 30 de la loi de finances, la TGAP remplacera l'ensemble des taxes perçues jusqu'alors directement par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME. Ces taxes étaient au nombre de cinq : la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe sur les déchets industriels spéciaux, la taxe d'atténuation des nuisances sonores aéroportuaires, la taxe sur la pollution atmosphérique et, enfin, la taxe sur les huiles de base.

Contrairement à ces taxes affectées à l'ADEME, la TGAP est un impôt d'Etat dont le produit alimente le budget général.

Qu'est-ce qui a motivé cette réforme, en dehors d'un souci de simplification ? La création de la TGAP témoigne d'une profonde modification du concept de taxe écologique. Auparavant, l'instauration d'une taxe avait avant tout un objet financier. Il s'agissait de dégager les sommes nécessaires au financement des mesures de réparation des atteintes à l'environnement assujetties à la taxe. Ainsi le produit de la taxe d'atténuation des nuisances aéroportuaires était-il destiné à accorder des aides aux riverains réalisant des tra-

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vaux d'isolation phonique. De même, le produit de la taxe sur les huiles de base était-il utilisé pour le financement des activités de collecte des huiles usagées en vue de leur élimination ou de leur régénération. Or, si le principe de l'affectation présente de nombreux avantages - l'utilité de la taxe étant plus lisible, son paiement est mieux accepté et son produit garantit la pérennité des actions financées -, il dénature quelque peu le principe fondamental « pollueur-payeur ». En effet, le retour du produit de la taxe au secteur pollueur peut conduire les pollueurs à confondre le paiement d'une taxe avec ce qu'on pourrait appeler l'acquisition d'un « droit à polluer ». Les travaux de la Cour des comptes et du Commissariat général du Plan ont particulièrement mis en lumière cette dérive, en particulier à propos du fonctionnement des agences de l'eau, allant jusqu'à évoquer l'existence d'une logique de mutualisation et l'apparition d'un principe que la Cour a appelé « pollueur-sociétaire ».

La TGAP doit permettre d'éviter cette dérive et de revenir à l'application pleine et entière du principe « pollueur-payeur ».

L'autre innovation consiste à utiliser de manière combinée plusieurs modifications fiscales pour aboutir à une politique environnementale cohérente en matière de déchets.

Cette réorientation consiste à privilégier la valorisation des déchets - en réduisant la part mise dans les décharges qui, suivant la loi du 13 juillet 1992, ne devront accueillir que des déchets ultimes à compter du 1^er juillet 2002 et la valorisation sur la part incinérée. C'est pourquoi la création de la TGAP s'accompagne d'une augmentation de 50 % de la taxe de mise en décharge, tandis que l'article 21 du projet de loi de finances applique le taux réduit de TVA aux opérations de collecte et de tri sélectif des ordures ménagères et que les opérations d'incinération restent soumises aux taux normal de la TVA. Il y a là des incitations fiscales dont on voit bien le sens.

A cette occasion, il serait bon, madame la ministre, que le Gouvernement indique à nouveau sa volonté de parvenir, à moyen terme, à la valorisation de 50 % de la masse des déchets. Cet objectif réclame en effet un effort financier extrêmement important de la part des collectivités locales compétentes. Car celles-ci doivent mettre en place des ensembles complexes combinant le plus souvent des collectes sélectives avec tri préalable, des déchetteries, des installations de compostage, de l'incinération avec récupération de l'énergie, des centres d'enfouissement technique pour les ultimes et les déchets inertes avec trait ement préalable de ce que l'on dénomme les encombrants.

Vaste programme, complexe, difficile, souvent impopul aire. Les représentants des collectivités territoriales hésitent et très souvent, attendent. Il n'y a qu'à lire la presse pour s'en rendre compte. Je pense à ce qui se passe dans le Nord.

Cette action constitue un chantier considérable, réalisé soit en régie, soit en délégation de service publique ou en combinant les deux formules juridiques avec, en même temps, une observation et un contrôle suivi, une information et une éducation citoyenne de la population. Il s'agit véritablement d'une affaire d'Etat, pour laquelle les schémas départementaux risquent d'être nettement insuffisants, les frontières administratives courantes n'étant pas forcément adaptées aux conditions techniques qui, ellesmêmes, sont en évolution. C'est pourquoi il faudrait profiter de l'instauration de cette taxe pour réaffirmer la volonté du Gouvernement. Je pense, en particulier, au respect de l'échéance de 2002. Il est évident que si on recule, ce sont les collectivités locales qui feront le moins d'efforts qui seront privilégiées.

C'est un vrai problème de civilisation : comment passera-t-on d'une société agricole qui réutilisait tout naturellement ses déchets - dont le volume était beaucoup moins important - à une société urbaine qui « crève » sous les siens. On pourrait en tirer une parabole assez intéressante, mais tel n'est pas notre propos aujourd'hui...

Que penser de cet effort budgétaire substantiel et de ces innovations fiscales ? Ce double effort exige d'être inscrit dans la durée. La pérennité des dotations budgétaires s'avère en effet d'autant plus nécessaire que les besoins en matière de lutte contre les pollutions et de réparation des dégâts causés à l'environnement restent considérables. Je pense même qu'ils ont tendance à s'accroître, malgré les efforts des uns et des autres.

Cette pérennité suppose d'abord que soient bannies à l'avenir les mesures de régulation budgétaire qui ont trop souvent frappé, dans le passé, le budget de l'environnement. Elle ne passera également que par le maintien d'un lien étroit, mais pas forcément absolu, entre le produit de la nouvelle taxe générale et les moyens qui seront accordés au ministère de l'environnement et à ses établissements publics. Seul ce lien permettra en sorte que le pari risqué que constitue la création de la taxe générale ne soit pas un marché de dupes.

Pour la première année, l'intégralité du produit de la TGAP attendu est affectée à l'ADEME pour poursuivre ses politiques traditionnelles de lutte contre les pollutions et les risques et engager la relance de la politique de maîtrise de l'énergie décidée par le Gouvernement.

En outre, la répartition de la subvention versée à l'ADEME entre les différents types d'action reconduit peu ou prou les montants qui leur étaient consacrés jusqu'ici et le produit attendu de chacune des composantes de la TGAP, à l'exception de la taxe sur les déchets dont le taux est augmenté de 50 %. Il s'agit de permettre à l'ADEME de continuer à travailler, à se développer et à mettre en oeuvre de nouvelles politiques.

M. Michel Suchod, comme il s'y était engagé l'an dernier, a observé de près le fonctionnement de l'agence et s'est assuré qu'elle était à nouveau au travail. On se souv ient en effet que l'ADEME était quasi paralysée depuis 1996 : plus de conseil d'administration, plus de d irection, une consommation des crédits réduite à 500 millions de francs en 1997.

M. Michel Suchod observe que 1998 a été l'année du renouveau. La nomination d'un président en janvier et d'un directeur général en mars, la réactivation du conseil d'administration et des comités, le travail sur un contrat d'objectifs 1999-2002 qui devrait rentrer dans un contrat de plan avec l'Etat, le règlement de nombreux dossiers en attente et, corrélativement, la reprise de la commission des crédits : tout concourt au renouveau.

A ce propos, je voudrais ajouter, à titre personnel, que l'intervention du président de l'ADEME devant le groupe d'études de l'Assemblée nationale sur les déchets industriels et ménagers, au mois de juin dernier, a été particulièrement bien accueillie par nos collègues parlementaires. Car il a montré la volonté de l'agence d'être, au nom de l'Etat, non seulement un dispensateur d'éventuelles subventions mais aussi un « accompagnateur » des élus locaux qui sont, comme je l'ai dit tout à l'heure,

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souvent seuls face aux problèmes complexes - et impopulaires - sur les plans techniques, financier et humain du traitement des déchets ménagers.

La situation de l'ADEME étant restaurée, votre rapporteur a insisté sur la nécessité d'apporter une garantie pluriannuelle à ses dotations budgétaires. D'autant que la TGAP est clairement présentée comme évolutive.

Elle est destinée à accueillir de nouvelles accises, existantes ou non. C'est ainsi qu'elle pourrait servir de cadre naturel à la future écotaxe européenne ou à d'autres taxes, dont la création fait l'objet de consultations, notamment sur les engrais ou les produits phytosanitaires. Elles accueillera également, dès 2000, tout ou partie des redevances perçues par les agences de l'eau.

Là aussi, madame la ministre, il faudra rassurer. Les agences de l'eau, dont le rapporteur a rencontré les représentants, craignent que, par le biais de l'unicité de la TGAP, on aboutisse à la fin du système de gestion de l'eau par bassin versant, autrement dit, qu'on aboutisse à une reconcentration. Mais surtout, elles craignent « l'ogre Bercy », (Sourires) qui pourrait accaparer une partie du produit de la taxe pour financer les dépenses courantes de l'Etat. Il importe donc de donner des garanties aux différents secteurs dans l'année qui vient.

Enfin, quelques remarques peuvent être faites à propos des principaux agrégats : concernant les crédits consacrés à l'administration générale, je voudrais surtout insister sur les crédits de personnel, qui représentent 473 millions de francs, soit 73 % des crédits de cet agrégat. Ils permettront la création de 89 emplois dans les directions régionales de l'environnement - DIREN - qui sont essentielles pour un ministère de terrain comme celui de l'environnement : 44 agents par direction en moyenne, avec une grande disparité selon les régions. Or ces agents remplissent des fonctions de plus en plus importantes et sont aux prises avec les élus et avec un tissu associatif à la fois vaste, diffus et quelquefois turbulent.

De même, le renforcement des effectifs de l'administration centrale - 29 emplois supplémentaires - vise à doter le ministère de compétences renforcées dans les domaines juridique, fiscal, communautaire et de gestion des ressources humaines.

Enfin, Michel Suchod soulignait l'année dernière la nécessité de renforcer les moyens de l'inspection des installations classées au regard des besoins nés de l'existence d'environ 62 000 installations soumises à autorisation et aux 2 000 nouveaux dossiers de demande d'autorisation déposés chaque année en moyenne. L'effort qui sera consenti en 1999 - 22 emplois - constitue donc une avancée appréciable. Il convient de rappeler que les personnels chargés de l'inspection des installations classées ne relèvent pas tous du budget de l'environnement. En effet, 195 agents des services vétérinaires du ministère de l'agriculture se consacrent à l'inspection des installations classées agricoles et agro-alimentaires.

S'agissant des crédits consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, en progression de 14 %, notons que la mise en oeuvre des plans décennaux de prévention des risques naturels d'inondation - 11 milliards de dépenses prévues sur dix ans - et le plan Loire absorbent 80 % des crédits.

S'agissant des crédits consacrés à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale, la croissance est forte - 33 % de crédits de paiement supplémentaires. La sensibilisation du public s'exprime, notamment, dans la contribution du ministère au plan

« nouveaux services-nouveaux emplois ».

Le ministère de l'environnement a mis en place un dispositif d'accompagnement spécifique qui consiste essentiellement à susciter ou accompagner la création et le développement de projets.

J'insisterai sur les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques, crédits qui connaissent une très forte hausse.

G râce à la TGAP, qui permet l'inscription de 1 786 millions de francs de crédits, les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques s'élèveront à 2 192 millions de francs de dépenses ordinaires ou crédits de paiements, soit une progression, considérable, de 466,5 %. Qui peut le dire parmi les ministres, madame ? (Sourires.) On peut toujours parler en chiffres absolus, mais enfin, 466,5 % constitue un taux record dans les annales de la République ! Les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et des paysages, augmenteront encore fortement en 1999 - 19,7 % pour les crédits de paiement. Notons que le fonds de gestion des milieux naturels est doté de 164 millions de francs, dont 90 de mesures nouvelles, le solde provenant du redéploiement de crédits existants.

E nfin, les crédits qui concernent l'ensemble des moyens relevant du budget civil de la recherche et du développement progresseront de 6,9 % pour atteindre 80,7 millions de francs en 1999.

En conclusion, en renforçant les moyens qui lui sont attribués et en engageant la première phase de l'instauration d'une véritable fiscalité écologique, le projet de budget de l'environnement pour 1999 est un bon budget. Il témoigne de la volonté du Gouvernement de faire du ministère de l'environnement un ministère de plein exercice, reconnaissant ainsi son rôle grandissant à la fois dans l'équilibre gouvernemental et dans celui de la société. (Applaudissements sur les bancs du groupe Radical, Citoyen et Vert, du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

La parole est à M. le rapporteur pour avis de la production et des échanges.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges.

Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, c'est la première fois que je suis rapporteur pour avis et je me félicite de recevoir mon baptême du feu sur un excellent budget. Les chiffres sont là pour en témoigner : il s'élevait en 1998 à 1899,5 millions de francs et atteint 3947,8 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 107,8 %. Les autorisations de programme font plus que tripler, passant de 799,9 millions de francs à 2539,5 millions de francs.

Mais cette évolution, fortement dépendante de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP pour n'être pas un marché de dupes, exigera de nous, parlementaires, indépendamment des précautions prises par le ministère, une vigilance assidue pour un suivi attentif de l'exécution budgétaire et une volonté affirmée pour conquérir de nouveaux droits en matière de contrôle. C'est par là que passe la réussite de la TGAP, les solutions existantes pouvant se révéler trop faibles.

Reste que ce projet de budget pour 1999 propose une croissance réelle de 14,8 %, avec 2384,4 millions de francs de mesures nouvelles, dont 580,4 millions hors TGAP. C'est donc une hausse sept fois supérieure à celle du budget général, ce qui n'est pas rien. Ces chiffres appelleraient de plus amples commentaires. Mais dans le temps qui m'est imparti, je concentrerai mon propos sur la portée et les incidences politiques de votre budget.

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J'aborderai successivement la TGAP, les moyens en personnel et, la méthode du ministère.

Présentée comme une écotaxe naissante, comme marquant l'an I de la fiscalité écologique ou qualifiée d'embryon du principe pollueur-payeur à double dividende, la TGAP consacre avant tout le retour à un fonctionnement normal de la fiscalité écologique qui avait tendance, ces dernières années, à échapper aux règles élé mentaires régissant l'impôt. L'article 34 de la Constitution est tout à fait limpide : « La loi est votée par le Parlement [...]. La loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures [...] ». Par conséquent, me semble-t-il, avec la TGAP, le Parlement se réapproprie l'une de ses prérogatives.

Les agences de l'eau, qui ne seraient concernées, selon le dispositif, que l'an prochain, se sont inquiétées, et leurs inquiétudes sont tout à fait légitimes et recevables. Mais il faut distinguer ce qui relève de l'amalgame de ce qui relève du fond. L'amalgame consiste à reprocher à la TGAP d'être un moyen d'appropriation non adapté des agences de l'eau par le ministère. Cette critique est recevable, mais il ne s'agit pas, en l'occurrence, de cela. Vous aurez l'occasion de le rappeler, madame la ministre. Les agences de l'eau sont d'ailleurs conscientes de la nécessité d'une évolution. C'est la raison pour laquelle il faudra prendre du temps pour faire comprendre la volonté du Gouvernement, qui est aussi celle des parlementaires, et en tout cas la mienne.

La TGAP a le mérite de clarifier la situation : les taxes et les redevances extrabudgétaires sont réintégrées dans le budget, ce qui ne se traduira par aucune augmentation fiscale, mais par une amélioration du principe pollueurpayeur. Il est à noter cependant que cette taxe peut présenter une dérive. Elle pourrait se réduire à un droit à polluer si le pollueur est en mesure de payer ! Il faut donc être vigilant.

Mais il s'agit néanmoins d'une simplification : un impôt, même à multiples facettes, c'est toujours plus clair qu'une myriade de taxes et de redevances séparées.

La TGPA tend également à une plus grande efficacité.

Cet impôt non affecté - et il y a une pratique, dans ce pays, pour affecter les taxes et les redevances, qui a fait ses preuves et qui est appréciée - pourra servir à toutes les politiques utiles pour l'environnement et permettra un équilibre qui n'existait pas. En effet, l'affectation des taxes empêchait leur transfert d'une mission à une autre. Cela ne sera plus possible ; c'est donc une avancée importante.

Quant à l'autre avancée fiscale que vous nous proposez, madame la ministre, et qui a été entérinée par le projet de loi de finances, c'est-à-dire l'abaissement de la TVA sur le tri sélectif à 5,5 %, il faut là aussi veiller à ce qu'elle soit répercutée jusqu'aux contribuables et qu'elle ne s'arrête pas en chemin, car sa fonction est de servir en priorité les contribuables.

Le deuxième point de mon intervention concerne les moyens en personnel du ministère. L'augmentation des crédits consacrés aux personnels est importante : elle atteint 12,2 %.

Cette augmentation permettra, notamment, la création de vingt-neuf emplois en administration centrale quatre-vingt-neuf dans les directions régionales de l'environnement, les DIREN, vingt-deux dans les installations classées. Si toutes ces créations sont encore insuffisantes pour un plein accomplissement des tâches du ministère, elles constituent une nouvelle avancée devant permettre u ne structuration de son action. Il convient aussi de faire remarquer que ces créations sont indirectement complétées par un renforcement important des moyens attribués aux associations de protection de l'environnement qui sont autant de relais efficaces et parfois, même, zélés de votre action, madame le ministre. A ce sujet, il ne faudrait pas qu'à terme, on assiste à une sorte d'appropriation de la protection de l'environnement, par des associations certes utiles et respectables, mais qui n'ont pas toujours la vision générale que l'on doit avoir de l'environnement, quand de très nombreux autres acteurs discrets, mais dévoués sont disponibles pour aider le ministère dans son action.

On ajoutera aux concours extraministériels les emploisjeunes et les structures parapubliques que sont l'ADEME et les agences de l'eau, qui constituent des acteurs de l'environnement utiles et efficaces.

On évoquera, enfin, les missions interministérielles ou les missions interservices, les MIS, dans les départements qui constituent des points d'appui importants pour conduire votre politique, madame la ministre.

L'augmentation des moyens en personnel, bien plus que l'action réglementaire, doit se tourner vers une action de terrain et faire en sorte que les nombreux textes, d'origine nationale ou européenne, en croissance exponentielle - cinquante textes nouveaux par an en 1974, 400 en 1995 - sans parler des instructions techniques, soient mis en oeuvre pour permettre à l'environnement de se concrétiser par des actions de proximité. A un tel rythme, les agents de vos services seraient contraints de consacrer une part de plus en plus importante de leur temps de travail à l'élaboration et à l'interprétation des textes, quand c'est sur le terrain que l'on attend votre ministère. J'insiste sur ce point, les textes existent et constituent un arsenal complet. Ce qui manque à l'environnement, c'est leur traduction dans les faits. Il faut envisager une meilleure coordination avec la politique européenne. La France est sur ce point quelque peu défaillante. Peut-être faut-il que les contentieux administratifs qui font florès actuellement soient examinés de près pour trouver des solutions propres à les éviter. Je pense notamment, à la réforme des enquêtes publiques que vous nous avez annoncée voici un an et qui devrait voir le jour prochainement.

Cela me conduit au dernier point de mon intervention. Avec des dotations budgétaires en augmentation sur tous les secteurs de compétences relevant de vos attributions et même si des efforts sont encore à accomplir à l'avenir - notons, au passage, que le Gouvernement s'est engagé à consentir régulièrement et de façon pluriannuelle une avancée sur votre budget - c'est bien plus, désormais, à une question de méthode que se trouve confronté, me semble-t-il, votre ministère. Jusqu'ici introverti si je puis dire, il lui incombera de décloisonner son action. L'écologie est une propriété collective des générations présentes. Elle a, dans la société tout entière, ses adeptes et ses défenseurs. Sacrifiant à une atmosphère générale, certains prétendent faire de l'écologie, quand ils défendent en fait une version étriquée derrière laquelle se profilent un libéralisme et un capitalisme sauvages dont on connaît les ravages et dont il faut corriger les effets dévastateurs. Ces prétendus écologistes sont vite démasqués et ne résistent pas à la conscience écologique et citoyenne qui se développe d'année en année.

C'est pourquoi la mission première et essentielle qui reviendra dès cette année à votre ministère est de gérer dans les meilleures conditions possibles le passage de l'adolescence, si je puis dire, à l'âge adulte.

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Les orientations budgétaires que vous nous proposez associées à une volonté forte de travailler au plus près du terrain vont vous y aider.

La création du fonds de gestion des milieux naturels vous dote d'un bon outil qui permettra de répondre aux attentes de nos citoyens par la mise en oeuvre de réalisations concrètes. Je pense au comité Natura 2000 que vous avez créé pour expliquer la politique européenne qui sera un précieux partenaire sur le terrain. Ce serait heureux et permettrait d'ailleurs de lever quelques ambiguïtés sinon des malentendus.

La création d'une enveloppe spécifique visant à aider les collectivités qui le souhaitent dans leurs efforts pour lutter contre le bruit est également une bonne chose.

Tout comme la relance forte de la politique de prévention des pollutions et des risques grâce aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, le PR, lui aussi très attendu sur le terrain. D'autres actions, concernant notamment la pollution, les eaux, ont été évoquées par mon prédécesseur, je n'y reviendrai pas.

Tout cet ensemble est de nature à forger une identité locale à votre ministère, en l'amenant désormais à exister autrement que par la seule contrainte réglementaire. Cela me paraît très important. Tout indique aujourd'hui que le processus de concertation mis en oeuvre par vos soins pour Natura 2000, qui mériterait cependant d'être complété par un dispositif législatif intégrant les notions qui posent des problèmes, telles que celle de perturbation par exemple, semble réussir. C'est une excellente façon de donner de votre ministère une autre image faite de réalisme et de pragmatisme. Je ne peux donc que vous inviter à poursuivre dans cette voie en créant, pourquoi pas, des DIDEN, directions départementales de l'environnement. C'est en quelque sorte la mise en oeuvre d'un slogan qui vous est cher « penser globalement, agir localement ».

De toute évidence, bien plus que l'augmentation des crédits budgétaires, c'est la capacité du ministère à maî triser son émancipation qui décidera de sa crédibilité et de son positionnement durable comme ministère à part entière.

(Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. le président.

La parole est à M. Marc Laffineur, premier orateur inscrit.

M. Marc Laffineur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j'ai examiné avec le plus grand soin le projet de budget de l'environnement. J'ai noté la progression des crédits de votre ministère, madame la ministre. Je prends acte de votre volonté de privilégier la valorisation des déchets plutôt que de choisir la voie de l'incinération ou de la mise en décharge. La réduction du taux de TVA pour les opérations de collecte et de tri sélectif des ordures ménagères va ainsi dans le bon sens. Et c'est pour cette raison que nous l'avons soutenue, mais malheureusement les critiques l'emportent, de loin, sur les aspects positifs de votre budget.

Vous me permettrez de déplorer, à la fois sur la forme et sur le fond, la réforme de la fiscalité écologique que vous présentez comme une grande nouveauté en n'hésitant pas à considérer que 1999 sera l'an I de la fiscalité écologique. L'effet d'annonce n'est pas à la hauteur du contenu des mesures concrètes puisque, en fait d'innovation majeure, la taxe générale sur les activités polluantes ne sera qu'une compilation de taxes déjà existantes.

En effet, cette fameuse fiscalité écologique que vous mettez en avant n'est qu'un habillage pour rassembler des taxes déjà existantes et vous vous bornez à réunir en une seule taxe, dès cette année, cinq taxes perçues jusqu'alors par l'ADEME. De surcroît, vous prévoyez déjà d'abonder cet impôt d'Etat avec les redevances-pollution versées aux six agences de l'eau, ce qui représente tout de même 12 milliards de francs.

Or cette évolution est très critiquable, sur sa forme d'abord. Car vous procédez, par le biais d'un article de la loi de finances, à une réforme d'importance qui est, ne nous le cachons pas, une profonde remise en cause du système existant. Cela mérite mieux qu'un article dans un projet de budget. Où est passé le minimum de concertation dont se targue votre Gouvernement ? Les principaux concernés ont appris par la presse, le 22 juillet, le lancement de votre réforme.

On n'annonce pas de telles évolutions sans engager de concertation avec les professionnels impliqués. C'est pourtant ce que vous avez fait. Et à ce jour, vous n'avez toujours pas reçu l'intersyndicale des personnels des agences de l'eau et de l'ADEME qui vous ont demandé un rendez-vous dans une lettre que je me propose de vous donner si vous ne l'avez pas encore reçue !

M. Jean-Pierre Brard.

Laffineur facteur ! (Sourires.)

M. Marc Laffineur.

Facteur de la CGT, monsieur Brard ! (Sourires.)

M. Jean-Pierre Brard.

Vous êtes vraiment à contreemploi, monsieur Laffineur !

M. Daniel Marcovitch.

Facteur de l'intersyndicale

CGT, FO, CFE-CGC !

M. Marc Laffineur.

Effectivement, monsieur Marcovitch !

M. Jean-Pierre Brard.

Vous n'en revenez pas vousmême, monsieur Laffineur !

M. Marc Laffineur.

Votre projet, madame la ministre, est critiquable ensuite sur le fond, car à bien y regarder, de quoi s'agit-il ? Ni plus ni moins que d'une mesure de reconcentration. Vous êtes tombée dans le piège que Bercy vous a tendu. Vous substituez une subvention aux t axes affectées qui garantissaient le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

Vous remplacez des ressources certaines par un apport étatique dont nous savons très bien qu'il est à la merci d es contraintes budgétaires. Car si, dans un premier temps, la subvention sera à la hauteur des ressources perdues, qu'est-ce qui, demain, assurera la garantie de cette enveloppe ? On connaît la ritournelle : dans un premier temps, les gouvernements compensent, mais dès que d'autres besoin se font jour, les promesses disparaissent en même temps que les critiques. C'est précisément parce que je partage votre souci de lutter contre la pollution que je ne comprends pas votre démarche qui revient à mettre en péril les établissements publics chargés de ces missions par une mesure dangereuse pour l'avenir des ressources consacrées à l'environnement.

L'affectation des taxes et redevances garantissait la pérennité des actions entreprises tant par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME, que par les agences de l'eau, et permettait qu'elles soient mieux acceptées, puisque les payeurs pouvaient mesurer leur utilité en connaissant leur destination. L'avènement de ce nouvel impôt d'Etat, par nature non affecté et destiné à abonder les recettes du budget général, fragilise la politique environnementale de notre pays.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Des sources d'inquiétude supplémentaires, qui renforcent singulièrement ces craintes, me sont données par le rapporteur spécial lui-même qui voit déjà dans cette réforme la possibilité d'utiliser la TGAP pour réduire d'autres impôts. Cela figure page 17 de son rapport. Or je considère qu'il ne faut pas aborder la fiscalité écologique dans cet esprit, car ce n'est pas ainsi que nous parviendrons à associer nos concitoyens aux efforts nécessaires. Un impôt écologique ne saurait financer autre chose que des dépenses liées à l'environnement.

Je relève également que votre projet de budget repose sur une forte augmentation de la composante de la TGAP portant sur les déchets ménagers : 613 millions. Il est surtout déjà marqué par le fait que les recettes nouvelles ainsi générées et redistribuées à l'ADEME ne passent pas en totalité par votre ministère, puisque 167 millions transitent par le budget de l'industrie. Cette méthode renforce donc encore nos craintes de voir cette fameuse fiscalité écologique échapper peu à peu à ses objectifs initiaux, pour ne plus être qu'un nouvel impôt camouflé par un habillage de bonne intention.

Une fiscalité écologique, ou environnementale, doit s'appuyer sur un principe de responsabilisation, qui fait de chacun un gardien de l'environnement. Cela passe par le renforcement du principe « pollueur-payeur », mais aussi par une gestion des déchets ménagers liant la redevance des particuliers au volume ou au poids des déchets qu'ils déposent. Un tel mécanisme inciterait les ménages à diminuer leurs propres déchets, à modifier leurs comportements d'achat, à procéder davantage au tri sélectif.

Une autre orientation forte d'une véritable fiscalité écologique serait de prendre en compte les propriétés sur lesquelles existent des servitudes environnementales, afin de diminuer d'autant leur valeur et d'en tirer les conséquences qui s'imposeraient alors en matière de taxe foncière.

La protection de l'environnement doit être assurée avec le concours de tous nos compatriotes et non pas contre eux. On pourrait même songer à rapprocher la fiscalité des espaces de grande valeur de celle qui favorise la protection des monuments historiques. Ce serait un signal fort adressé à nos concitoyens.

Au passage, j'indique, madame la ministre, qu'il faudrait également supprimer une ordonnance de 1943 qui empêche, si mes souvenirs sont exacts, l'indemnisation des personnes ayant subi des atteintes environnementales.

Vos services devraient se pencher sur la question, car le maintien d'une telle disposition prise par le régime de Vichy paraît difficilement acceptable.

M. Jean-Pierre Brard.

Il y a bien d'autres textes de cette époque qu'il faudrait abroger !

M. Marc Laffineur.

Eh oui ! Après avoir très brièvement exploré devant vous une ou deux pistes de réformes possibles, je terminerai en soulignant que, en l'état, ce budget ne nous convient pas, et que les menaces dont il est lourd pousseront le groupe Démocratie libérale et Indépendants à voter contre.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Quelle surprise !

M. le président.

La parole est à Mme Annette Peulvast-Bergeal.

Mme Annette Peulvast-Bergeal.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il y a un an, j'avais déjà souligné à quel point le budget de l'environnement, qui connaissait à l'époque une progression fort honorable, constituait simplement une étape sur la voie d'une ambition nouvelle pour notre pays.

Au cours des mois passés, des travaux ont été menés au sein tant du ministère que de divers groupes de travail. Je voudrais donc m'arrêter sur un sujet qui vous tient à coeur, madame la ministre, et qui est un réel enjeu, pour nous tous, la gestion des déchets, puisque, à la suite de c es travaux, vous avez pu définir des orientations concrètes en la matière. J'aurai l'occasion d'y revenir.

Au préalable, vous me permettrez de vous faire part de quelques remarques sur la philosophie même de ce projet de budget et sur l'évolution majeure qu'il marque pour la prise en compte de ces problèmes dans notre pays.

Ce budget est l'illustration d'une double réussite au travers de laquelle il faut voir la volonté du Gouvernement et du Premier ministre de transformer radicalement l'appréhension des questions environnementales par l'Etat.

D'une part, ce budget est en hausse très sensible, puisqu'il représentera, en 1999, 0,3 % du budget civil de l'Etat, ce qui correspond à une progression globale des crédits de 15,6 % à périmètre constant. Le budget de l'environnement atteindra, en effet, près de 4 milliards de francs. Ne faisons donc pas la fine bouche ! D'autre part, ce budget introduit un progrès réel, marquant ce que l'on appellera désormais l'an I de la fiscalité écologique, avec notamment la création de la taxe générale sur les activités polluantes.

Plutôt qu'une nouvelle étape, j'y vois l'amorce d'un p rocessus de fond qui devrait s'intégrer dans une démarche pluriannuelle de rattrapage des crédits, permettant ainsi de dégager des moyens financiers, humains et de communication renforcés pour cette administration.

Je souhaite, pour ma part, que le projet de loi de finances pour l'an 2000 nous donne l'an prochain de nouveaux motifs de satisfaction et confirme les présentes orientations qui doivent être transformées en mesures pérennes.

L'un des éléments importants de ce projet de budget touche à la fiscalité écologique. Je pense tout particulièrement à la TVA applicable au traitement des déchets faisant l'objet d'un tri sélectif. Son taux sera ainsi ramené de 20,6 % à 5,5 %, puisque notre assemblée a adopté la première partie du projet de loi de finances pour 1999 dont l'article 21 comporte cette disposition.

Cette décision importante confirme l'esprit de votre circulaire et de la communication faite en conseil des ministre en août dernier, définissant les nouvelles orientations de la politique des déchets.

Selon une étude récente menée par l'ADEME et par l'Association des maires de France, la collecte et le traitement des déchets représentent une dépense de 350 à 500 francs hors taxes par habitant et par an, selon la façon dont est géré le problème des déchets.

Etant d'émergence récente, la politique de traitement des déchets ménagers mérite aujourd'hui de prendre une nouvelle dimension, comme le montrent, par exemple, les résultats mitigés enregistrés dans le domaine de la formalisation des plans départementaux d'élimination, alors que les échéances fixées par la loi du 13 juillet 1992 sont proches.

Cette nouvelle dimension passe par une implication plus grande des collectivités locales et de leurs groupements à condition qu'ils sachent mobiliser les populations

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sur ces obligations. La mobilisation est donc nécessaire, mais il faut aussi une forte implication des élus locaux, qui doivent être les premiers décideurs en la matière.

S'agissant des collectivités elle-mêmes, ou de leurs groupements, puisque nombre d'entre eux ont cette compétence, vous avez proposé de rendre certaines mesures plus incitatives qu'elles ne le sont à l'heure actuelle, dont la modification des barèmes d'éco-emballages et d'Adelphe et celle du régime du fonds de compensation de la TVA - le fameux FCTVA - applicable aux dépenses d'équipement.

De telles dispositions sont intéressantes, à condition qu'elles soient complétées par des démarches volontaires en direction de nos concitoyens auxquelles elles doivent bénéficier. A cet égard, la baisse de la TVA sur le tri sélectif aura des effets bénéfiques sur la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

Lorsque l'on sait que les sommes prélevées par les collectivités au titre de la TEOM ont augmenté de 131 % entre 1990 et 1997 pour atteindre 17,8 milliards de francs, lorsque l'on connaît par ailleurs les écarts existant d'un département à l'autre - la fourchette va de un à quinze - on ne peut que saluer une mesure tendant à sauvegarder le pouvoir d'achat des ménages mais qui devra néanmoins s'accompagner assez vite d'une réflexion sur le rapport entre coût et efficacité de ces prélèvements.

A partir de là, il faut aller plus loin auprès de nos concitoyens dans les domaines de la sensibilisation, de l'information et de la concertation. De ce point de vue, on se réjouira d'une série de mesures récemment annoncée : mise en place d'indicateurs techniques et financiers, rapports annuels, information des assemblées locales, extension des commissions locales d'information et de surveillance, les CLIS, créées dans le cadre d'installations de traitement des déchets.

Tous les acteurs, surtout les élus locaux, mais également, ne l'oublions pas, les entreprises, ont à gagner au renforcement de cette transparence. En rendant ainsi leurs investissements plus lisibles, ou, si vous préférez, un peu moins opaques, en favorisant l'adhésion et l'implication des consommateurs, ils contribueront à la consolidation de filières de traitement plus conformes aux objectifs de votre ministère en terme de collecte et de récupération.

Avec une mobilisation plus forte de tous, l'Etat sera également davantage en mesure de jouer un rôle moteur mais aussi régulateur dans la politique que vous souhaitez conduire. C'est dans ce cadre que doit être envisagée la conclusion des derniers plans départementaux et interdépartementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

Le budget qui nous est présenté marque donc un changement important. Les orateurs suivants auront certainement l'occasion d'évoquer les autres mesures que je ne peux aborder faute de temps.

Nous formions des voeux, l'an passé, pour que le m inistère de l'environnement prenne une nouvelle dimension, intégrant les enjeux qui s'imposent à notre société contemporaine et porteuse d'espoir en termes de développement durable.

Nous attendons avec intérêt l'an II de la fiscalité écologique mais reconnaissons, d'ores et déjà, l'importance du chemin parcouru et, par voie de conséquence, l'impact que ne manquera pas d'avoir votre politique sur le comportement de nos concitoyens à trois conditions : à la condition qu'ils bénéficient eux-mêmes de la baisse de la TVA et de la maîtrise des coûts de collecte et de traitement...

M. Jean-Pierre Brard.

Très bien !

Mme Annette Peulvast-Bergeal.

... à la condition que les associations soient réellement et effectivement parties prenantes en matière d'information et de surveillance ; à la condition, enfin, que les élus disposent, dans cette démarche, de tous les éléments de décision nécessaires et de la place qui leur revient naturellement et légitimement. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe Radical, Citoyen et Verts.)

M. le président.

La parole est à M. Jean Vila.

M. Jean Vila.

Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, l'augmentation de 15 % annoncée du budget de l'environnement pour 1999, soit plus de 270 millions de francs, s'accompagne de la création d'une taxe générale sur les activités polluantes, laquelle entrerait en vigueur pour partie dès 1999 et, pour les redevances relatives à l'eau, en l'an 2000. C'est dans cette TGAP que seraient, à l'avenir, introduites de nouvelles écotaxes sur l'énergie et le CO 2

Or la TGAP fera perdre son autonomie financière à l'agence de l'environnement et de la maîtrise des énergies et, dès l'an 200, aux agences de l'eau. Jusqu'à présent, en effet, l'ADEME récupérait directement les taxes et les agences de l'eau étaient financées par les collectivités, les industriels, le budget de l'Etat et les agriculteurs.

En 1999, la TGAP remplacera un ensemble de taxes par une collecte unique, mais cette taxe uniforme sera perçue par le ministère de l'économie et des finances, au lieu d'être directement versée au budget de l'ADEME ou des agences de l'eau. Peut-on être rassurés sur le maintien du niveau des dotations alors que le ministre du budget peut bloquer l'affectation de crédits en cours d'année ou même proposer une diminution, voire leur suppression ?

Sa non-affectation imposerait aux collectivités territoriales, donc aux contribuables, de nouvelles dépenses pour des investissements environnementaux, alors que la population a déjà largement contribué à cette action et qu'il est bien connu que, dans les foyers modestes, la consommation d'énergie et d'eau est significativement plus faible que chez les plus aisés. Une hausse de la fiscalité risque de les pénaliser encore plus.

Madame la ministre, vous aviez pourtant annoncé, le 20 mai 1998, que les projets de réforme des instruments d'intervention publique dans le domaine de l'eau seraient soumis à une large consultation nationale. Sont-ils ajournés ? Vont-ils pouvoir s'articuler avec le présent dispositif fiscal ?

Le fonctionnement des agences de l'eau repose sur la mutualisation des redevances et des aides qui permet à une commune, à un industriel, à un éleveur de se mettre aux normes antipollution en bénéficiant de l'aide d'une agence de bassin pour des travaux lourds. Sans cette intervention, les coûts des travaux à entreprendre leur seraient insupportables.

Les agences de l'eau sont un acquis démocratique, un lieu de concertation et de décision originale. Elles ont fait la preuve de leur efficacité en contribuant au développement de l'emploi et en faisant de la France un exemple dans le domaine de la prévention des pollutions aquatiques. On peut donc s'interroger sur le rôle qu'elles joueront si elles n'ont plus l'argent de l'eau à gérer puisque la redevance pollution, qui représente le premier poste de leurs recettes, sera dorénavant perçue par Bercy.

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Nous continuons à dénoncer, comme nous le faisons depuis des années, en particulier lors des débats budgétaires de l'an dernier, la mainmise exercée sur la distribution et l'assainissement de l'eau et sur la gestion des déchets ménagers par les grands groupes gestionnaires qui agissent en monopole.

Je vous rappelle que la facture d'eau a augmenté de 9 % en moyenne chaque année, que des hausses prévisionnelles à hauteur de 5 à 6 % sont annoncées et que 20 % de la facturation de l'eau correspondent aux remboursements de prêts communaux contractés à des taux d'intérêt élevés. La différence de prix entre régie publi que et opérateur privé est de l'ordre de 28 %, ce qui ne se justifie pas par le coût de l'assainissement ou de la mise aux normes européennes de dépollution. Cela tient, en fait, à la spéculation à laquelle se livrent ces grosses entreprises au détriment de l'intérêt général.

L'eau étant, à notre sens, un bien social et non une simple marchandise, nous demandons la création d'une Agence nationale de l'eau. Cet établissement public serait chargé de préparer les instruments de la politique nationale de l'eau, de la recherche publique en hydrologie et lutte contre les pollutions aquatiques et les inondations, de la coopération entre les agences de bassin, des solidarités interrégionales.

Une amélioration de la gestion des agences de l'eau, avec obligation de résultats, est souhaitable dans le respect du statut de leurs personnels et avec un renforcement de la démocratie des conseils d'administration de ces organismes.

Des contraintes financières et des missions de service public devraient être instituées à l'égard des sociétés g estionnaires de l'eau, afin de les inciter à signer une convention collective. Une aide devrait être accordée aux collectivités souhaitant revenir en régie municipale avec possibilité de rupture de contrat de concession moyennant un préavis d'un an. Les compagnies d'assurances pourraient être redevables d'une taxe au titre de la contribution à la lutte contre les inondations.

Enfin, nous demandons à ce qu'une alimentation minimale en eau potable soit garantie aux personnes démunies.

Pour produire plus propre et encourager une meilleure valorisation des déchets ménagers, des mesures incitatives pourraient être prises. L'élargissement de l'assiette de la taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés aux emballages tendrait à la réduction du volume des emballages usagés. Les emballages vendus pourraient être l'objet d'une taxe payée par les entreprises à des taux différents selon le poids et les aptitudes à la valorisation. Les opérations de collecte sélective devraient être encouragées.

Ces propositions vont dans le sens d'une meilleure protection de l'environnement, d'une fiscalité juste et d'une politique oeuvrant pour l'intérêt général.

Cependant, rien ne sera réglé tant que notre pays ne disposera pas d'un grand service public moderne de l'eau, de l'assainissement, de la collecte et du traitement des déchets.

(Applaudissements sur les bancs du groupe communiste, du groupe socialiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. le président.

La parole est à M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard.

Vous présentez, madame la ministre, un budget 1999 dont, apparemment, les crédits feraient plus que doubler puisqu'ils augmenteraient de 107 %. Cette évolution est trompeuse : le qualificatif n'est pas de moi, mais de mon collègue rapporteur spécial de la commission des finances.

En réalité - et c'est une bonne chose - votre budget, à périmètre constant, augmente tout de même de 14,8 %, ce qui est une progression intéressante. Dans ces conditions s'agit-il d'un bon budget, que tous ici, quels que soient les bancs sur lesquels nous siégeons, nous pourrions voter en mêlant le tout, c'est-à-dire, si je puis dire, sans opérer au préalable un tri ? Ma réponse est négative, car il convient d'en dissocier les aspects positifs et négatifs.

Tous les défenseurs de l'environnement présents ici seront heureux des moyens nouveaux que votre ministère va recevoir, en particulier des 140 emplois nouveaux affectés spécialement aux DIREN et à l'inspection de établissements classés. Les communes seront également nombreuses à être satisfaites de la baisse de la TVA sur les opérations de collecte sélective et de tri, quand bien même ce dispositif défavorise les régies par rapport aux délégations de service public, ce qui est curieux dans votre vision des choses et ne règle pas non plus la question du fonctionnement du FCTVA, en particulier pour les installations percevant des recettes industrielles qui en sont aujourd'hui écartées.

Enfin, nous approuvons la création du fonds de gestion des milieux naturels, bien que les moyens nouveaux apportés, en particulier à Natura 2000 - 66 millions soient très modestes par rapport à la surface de 1,6 million d'hectares aujourd'hui couverte. En la matière nous demandons depuis très longtemps la définition des c ontraintes techniques et juridiques ainsi que des compensations financières. Le FGMN est un début de réponse qui nous paraît intéressant dans son principe.

Par contre, l'essentiel de votre progression budgétaire, madame la ministre, est financé par la TGAP et c'est sur ce terrain que nous allons diverger.

Vous avez écrit : « Le budget de 1999 sera aussi celui de l'an I de la fiscalité écologique. La création de la TGAP est un événement fondateur. » Il est peut-être fon-

dateur, mais il aura surtout des effets dévastateurs, je le crains. Sans reprendre la liste des taxes qui seront englobées dans la TGAP, je veux rappeler qu'elles auront rapporté, en 1998, un total de 1 321 millions de francs. Or vous prévoyez, en l'an 2000, l'extension aux agences de l'eau de cette TGAP, dont le produit serait d'un peu plus de 10 milliards de francs par an, soit 51 milliards sur le programme quinquennal 1997-2001.

En réalité, la budgétisation des ressources qui, jusqu'à présent, étaient affectées à l'ADEME, est porteuse de quatre risques graves.

Premièrement, cette budgétisation s'analyse comme une véritable captation étatique par rapport aux besoins de l'ADEME. J'en donnerai deux illustrations. La première est simplement sémantique, la deuxième, financière.

L'illustration sémantique a trait à la lutte contre le bruit. Le texte initial de la loi du 31 décembre 1992 prévoyait, en son article 16, que l'intégralité de la taxe devait être consacrée par l'ADEME aux travaux d'atténuation des nuisances sonores subies par les riverains des installations aéroportuaires. Cette disposition a été modifiée lors de l'examen en première lecture de la première partie de la loi de finances. Aujourd'hui, l'ADEME ne doit plus que « contribuer » aux dépenses. « Intégralité » avant,

« contribution » maintenant : le changement sémantique est éloquent.

La seconde illustration est financière. La TGAP augmente sur les déchets de 50 %. Pour les déchets ménagers, par exemple, elle passe de 40 à 60 francs. Son pro-

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

duit global sera donc porté - je cite les chiffres des rapports de la commission des finances et de la commission de la production et des échanges - de 874 millions de francs en 1998 à 1 337 millions en 1999. Or, madame la ministre, dans le bleu budgétaire, au titre VI, chapitre 67-30, article 20 - relatif aux déchets ménagers et assimilés -, la subvention d'investissement accordée par l'Etat est de 811 millions de francs, soit 500 millions de moins que le produit de la TGAP sur les déchets tel qu'il est prévu.

Dès lors, un certain nombre de questions se posent.

Alors que, en application des lois de 1992 et de 1995, les investissements nécessaires à une gestion respectueuse de notre environnement imposent un investissement global qui a été chiffré à 60 milliards de francs, alors que le conseil d'administration de l'ADEME, le 7 janvier 1998, a porté, à 50 %, le taux d'aide aux investissements pour le tri en particulier - et ce fut, madame la ministre, une bonne décision -, alors que les programmes de collectes sélectives démarrent - et l'ensemble de ces actions y c oncourent -, l'ADEME pourra-t-elle financer les demandes d'aides présentées aux taux actuels ? Par ailleurs, l'Etat s'engage-t-il à permettre à l'ADEME de maintenir les taux actuels d'aide à l'investissement, qui est la condition, nous le savons tous, à la fois d'une politique volontariste de l'Etat mais aussi de l'adhésion des collectivités locales ? Le deuxième risque, qui a déjà été évoqué par plusieur^s collègues, est que la pérennité des dotations budgétaires environnementales n'est pas assurée. Selon M. Suchod, que M. Saumade suppléait ce matin, il doit exister un lien étroit entre le produit de la TGAP et les moyens accordés au ministère de l'environnement. « Seul ce lien » - écrit-il - « fera en sorte que le pari risqué que constitue la taxe générale ne soit pas un marché de dupes. » Mais ce lien existe-t-il vraiment

? A mon sens, non, hélas ! La nécessité d'une garantie pluriannuelle des dotations budgétaires est affirmée mais non concrétisée. La solution du compte spécial du Trésor, évoquée pour les redevances pollution des agences de l'eau, est une formule clinquante mais largement inefficace. Le principe de l'absence de régulation budgétaire peut être affirmé comme un impératif catégorique mais il n'est possible de l'assortir d'aucune garantie.

M. Alaize, rapporteur de la commission de la production et des échanges, exprime lui aussi ses inquiétudes :

« En clair, écrit-il, la TGAP doit servir exclusivement la protection de l'environnement sous toutes ses formes et elle seule ».

A cet égard, le paralèle que nous pouvons faire avec la TIPP, dont l'augmentation sur le gazole a été récemment décidée dans le cadre de l'article 18-I de la loi de finances, est hélas lui aussi éloquent.

Vous avez, madame la ministre, plaidé avec efficacité et conviction - telle est votre nature et c'est tant mieux pour la diminution de l'écart de prix entre le super sans plomb et le gazole pour des raisons environnementales.

L'argument principal développé par le rapporteur général sur ce sujet a également été d'ordre environnemental : il s'agissait pour lui de réduire l'avantage fiscal dont bénéficie, selon ses termes, « le carburant le plus nocif ». L'augmentation de 7 centimes par litre de gazole va procurer 2,7 milliards de recettes fiscales nouvelles. Or ces recettes à vertu environnementale vont-elles, madame la ministre, profiter à votre budget ? Pas complètement et pas véritablement puisque, à périmètre constant, votre budget augmente de 280 millions de francs, soit du dixième de la masse fiscale nouvelle produite par cette mesure.

L'augmentation de la TIPP est revêtue d'une tunique environnementale alors que son remboursement ne profite pas aux transports écologiques que sont en particulier les transports collectifs urbains ou interurbains de personnes, pourtant si nécessaires, y compris dans les villes qui ont participé à l'opération journée sans voiture. Elle se révèle en réalité complètement déconnectée de l'obj ectif environnemental qui au départ la justifiait. Comme la TIPP, la TGAP va être engloutie dans le budget déficitaire de l'Etat et banalisée comme une recette ordinaire.

Le troisième risque - auquel je suis sensible - est que l'approche partenariale, qui faisait la richesse du modèle français de gestion des défits environnementaux, est battue en brèche par la TGAP.

Dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets et du fonds de gestion des déchets industriels spéciaux, il y avait une approche partenariale enrichissante, réunissant collectivités locales, associations de protection de l'environnement, industriels et administration. Une véritable doctrine de la politique d'aide avait pu se dégager et, au fil des décisions, une véritable jurisprudence s'était construite.

Ces différents comités vont disparaître au 1^er janvier 1999. Ils ont fonctionné, je peux en témoigner, avec une approche pluraliste et consensuelle, en dégageant véritablement une vision exigeante de l'intérêt général.

Leur disparition est un véritable mal.

Le quatrième et dernier risque vient de ce que la TGAP est un mauvais outil pour l'environnement. Selon ses promoteurs, elle répondrait à l'application pleine et entière du principe pollueur-payeur, le retour du produit de la taxe aux pollueurs ayant même conduit à évoquer l'apparition d'un principe pollueur sociétaire. La TGAP agirait alors comme un signal - prix - c'est ce qui figure dans la plaquette que vous nous avez distribuée -, renchérissant les comportements que la société entend décourager.

En réalité, il y a confusion des rôles et des moyens. Les comportements polluants sont à décourager, c'est vrai, mais leur condamnation ressortit du rôle de l'Etat, qui fixe les règles, opère les contrôles et déclenche les sanctions.

Parallèlement, la relation directe « facteur réel de pollution-taxation-investissement destiné à réduire cette pollution » garantit le meilleur rapport coût-efficacité compte tenu de l'effet de levier des aides financées par les taxes parafiscales environnementales que vous supprimez. J'en donnerai deux exemples.

S'agissant de la seule campagne 1997 de lutte contre la pollution atmosphérique, les industriels, tous secteurs confondus, ont reçu 140 millions de francs d'aides pour un coût global de travaux de 740 millions de francs.

De même, pour le VI^e programme des agences de l'eau, qui s'est étalé sur la période 1992-1996 - et pour lequel nous disposons des comptes administratifs puisqu'il est terminé -, les aides se sont élevées à 40 milliards de francs pour un coût global de travaux de 93 milliards.

C es projets ont non seulement répondu à une demande environnementale mais aussi contribué à des créations d'emplois.

Telles sont, madame la ministre, nos préoccupations.

La TGAP, je le dis avec gravité, risque de démanteler la politique patiemment construite depuis trente ans au sein de notre pays.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Madame la ministre, vous êtes, personne n'en doute, un défenseur convaincu de l'environnement. Je ne pense pas que vous soyez complice de l'opération de rapt, programmée par le ministère des finances, des ressources affectées à l'environnement. Pour notre part, nous ne voulons pas que notre caution entrave la cause de l'environnement. C'est pour ces raisons que le groupe RPR ne votera pas votre budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe du Rassemblement pour la République, du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. Jean-Pierre Brard.

Vous étiez meilleur le 22 septembre.

M. le président.

La parole est à M. Georges Sarre.

M. Georges Sarre.

Madame la ministre, y compris pour ceux qui ne font pas profession du combat écologique mais qui, comme vous, sont soucieux de l'environnement et souhaitent une eau agréable à boire et un air pur à respirer, le budget de l'environnement pour 1999 est source de satisfaction.

Les crédits croissent de plus de 15 % à structure constante et l'unification des taxes sur les émissions polluantes apporte une incontestable simplification.

Je note, au passage, que cette simplification est le prétexte d'une opération sur le fondement de laquelle je m'interroge. Le produit de cette taxe est versé, non plus à l'ADEME comme les cinq taxes qu'elle remplace, mais directement au budget de l'Etat. Pourquoi ? L'ADEME aurait-elle démérité ? Est-ce un moyen de donner au ministère de l'environnement des moyens budgétaires et des moyens d'action dont il ne disposerait pas sinon ? Ou faut-il interpréter cette dérivation de la taxe vers l'environnement comme un moyen de soustraire l'agence aux tutelles de l'industrie - Bercy - et de l'éducation nationale ? Sans épiloguer plus longtemps sur les difficultés rencontrées pour transformer une administration de projet en administration gestionnaire, j'aimerais savoir, madame la ministre, quelles sont aujourd'hui vos ambitions en matière de lutte contre la pollution de l'air et de l'eau.

En septembre, la journée nationale sans voiture, décidée dans un certain nombre de villes à votre initiative, a fait redécouvrir à beaucoup le plaisir des centre-villes.

L'absence de bruit surtout a, si j'ose cette formule,

« réveillé » nos concitoyens. Mais l'exemple ne suffit pas pour combattre les conséquences négatives de choix anciens en faveur du tout automobile. La « pastille verte » prétend agir sur la circulation pour réduire la pollution atmosphérique d'origine automobile au moment des pics de pollution. Je crains qu'elle ne change pas grand-chose.

Les mois à risque sont suffisamment connus, ceux d'été et d'hiver en particulier, pour qu'ils justifient la création d'une période estivale et d'une période hivernale d'alerte qui s'étendraient sur plusieurs semaines. Pendant ces périodes, si l'on souhaite réellement prévenir la pollution, il faut abaisser le seuil d'intervention des pouvoirs publics : dès que le niveau 2 est atteint ou menace de l'être, des dispositions sévères doivent être prises en imposant la circulation alternée, comme cela a été fait et a parfaitement marché. La population comprend bien que c'est une question de santé publique et de tranquillité. La circulation diminuant, il en va de même de la pollution.

Madame la ministre, entendez-vous remettre sur le chantier la loi inachevée sur l'air ? Au moment de son examen sous la précédente législature, les mesures proposées allaient de soi, en tout cas pour les députés de l'opposition de l'époque.

Mon second sujet de préoccupation touche à la gestion de l'eau. D'un côté, la facture d'eau potable des consommateurs a - comme l'a souligné M. Vila - singulièrement augmenté ces dernières années, de façon très inégale sur le territoire, et risque encore de croître fortement sous le coup des normes environnementales élevées qui sont imposées. D'un autre côté, la pollution des nappes phréat iques, notamment dans certaines régions agricoles, devient très préoccupante, sans que les responsabilités des pollueurs ne soient clairement définies. Ces deux questions forment en fait les deux aspects d'un même problème : celui posé par la gestion de la ressource eau par les agences de bassin.

Plusieurs rapports, dont celui du Commissariat général au Plan et celui de la Cour des comptes, ont mis en lumière les effets pervers de la non-application du principe pollueur-payeur : globalement, les usagers et les industriels paient pour les agriculteurs. Est-ce légitime ? Prenons l'exemple de l'élevage du porc. Dans une circulaire, que vous avez cosignée avec le ministre de l'agriculture, vous avez introduit quelques mécanismes de droit commun pour surveiller l'installation de porcheries dans des zones définies comme vulnérables. Fort bien, et nous espérons tous qu'il n'est pas trop tard pour ces zones.

Mais, madame la ministre, ne risque-t-on pas ainsi d'inciter certains éleveurs de porcs à « délocaliser » leur production dans des zones non surveillées, au risque de polluer les nappes phréatiques d'autres régions ? C'est déjà ce qui se passe dans mon Limousin natal.

Peut-être avez-vous lu dans Le Monde , une tribune d'André Chandernagor, ancien ministre et ancien président de la Cour des comptes. Il y posait un certain nombre de questions décisives.

Madame la ministre, quand pensez-vous pouvoir appliquer aux éleveurs de porcs le principe pollueur-payeur ?

M. Kofi Yamgnane.

Comment ?

M. Georges Sarre.

Plus largement, quand proposerezvous une remise à plat de la politique de l'eau en vue d'aboutir à des prix de l'eau identiques ou pas trop différents dans chacun des six bassins et de garantir la transparence des factures d'eau ? M. Chandernagor demandait : « Qui demandera et qui obtiendra que le principe "pollueur-payeur" soit étendu aux éleveurs de porcs ? » Je voudrais bien qu'à nous deux nous apportions la réponse, madame la ministre.

(Applaudissements sur les bancs du groupe Radical, Citoyen et Vert, du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

La parole est à Mme Anne-Marie Idrac.

M me Anne-Marie Idrac.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour tous ceux qui, réunis ce matin, sont comme vous et moi préoccupés de l'environnement, force est de constater qu'il y a, dans l'environnement, si je puis dire, de votre budget, un certain nombre de très bonnes choses.

La première, - cela a déjà été dit - est la baisse de la TVA sur la collecte des déchets, le tri et la valorisation des matières sur lesquels les membres de mon groupe se sont exprimés positivement en commission. Nous avons toutefois une interrogation à ce sujet : le champ d'application du taux réduit s'étendra-t-il après la deuxième lecture du PLF, aux journaux, aux magazines et aux déchets verts qui, nous le savons bien, sont tous valorisables et constituent une part non négligeable de la production de déchets par les Français ?

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Les élus locaux soucieux de mettre en place des filières de recyclage industriel de qualité - et vous savez qu'ils sont nombreux dans les rangs de l'UDF - devront impérativement disposer d'une meilleure visibilité des objectifs politiques et des systèmes d'aides, lesquels devront se caractériser par une plus grande stabilité, les repères ne cessant de changer.

Par ailleurs, l'ADEMA pourra-t-elle, avec le nouveau système de la taxe générale, faire face aux engagements pris ? Je trouve un deuxième sujet de satisfaction je ne sais s'il en est de même pour vous, madame - dans les déclarations qu'ont faites récemment le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le secrétaire à l'industrie, en réponse à des questions sur la filière nucléaire.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est du sadisme !

Mme Anne-Marie Idrac.

Comparant les choix de la France à ceux de l'Allemagne, compte tenu du nouveau contexte politique de ce pays, vos deux collègues ont réaffirmé la continuité de la position de la France en matière nucléaire, qu'ils ont jugée seule garante de l'indépendance énergétique et d'une protection environnementale optimale.

La troisième chose que je trouve intéressante dans le budget de l'environnement est la mise en oeuvre de la loi sur l'air, dont vient de parler M. Georges Sarre. Je me réjouis également des mesures prises pour le développement des transports en commun dans le budget de votre collègue M. Gayssot. Il sera examiné cet après-midi.

E nfin, nous sommes tous intéressés, à quelques nuances près, par la réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence, même si l'on aurait pu préférer une diminution des taxes sur l'essence.

M. Jean-Pierre Brard.

Comme vous avez fait quand vous étiez membre du Gouvernement ! (Sourires.)

M. Bernard Outin.

Quand vous étiez secrétaire d'Etat aux transports !

Mme Anne-Marie Idrac.

On aurait pu le préférer aussi, effectivement, à l'époque.

Le pouvoir d'achat y aurait gagné et vous auriez fait l'économie de cette usine à gaz qu'est le dispositif prévu pour le remboursement des routiers.

M. Marc Laffineur.

Très bien !

Mme Anne-Marie Idrac.

Bref, on trouve dans le budget de l'environnement des éléments satisfaisants ; il faut nous en réjouir ensemble. Toutefois certains autres suscitent des interrogations, voire des critiques. J'en relèverai quatre, qui ont trait à la conception même de ce budget.

L a première concerne l'efficacité de la dépense publique. Nous sommes loin d'être contre l'idée d'augmenter les budgets du ministère de l'environnement.

Nous avons dans ce pays des priorités, et même pour nous qui souhaitons une maîtrise de la dépense publique, des redéploiements sur des sujets d'ordre sociétal, humain ou européen aussi importants que l'environnement ne peuvent que paraître totalement justifiés. Cela dit, vos assurances quant à l'efficacité de la dépense publique, nous laissent un peu interrogatifs. Certes, l'on voit apparaître des chiffres magnifiques, des 110 %, des 15 %, des augmentations sept fois supérieures à la progression de la moyenne des dépenses de l'Etat. Mais pour nous, les crédits ne sont pas en eux-mêmes un critère de réussite, même s'ils peuvent y contribuer. Je voudrais notamment vous faire part d'une certaine inquiétude à voir le budget d e l'administration générale, avec 645 millions sur 2 180 millions au total, représenter à peu près le tiers du budget. Est-ce vraiment d'une administration générale que les Français ont besoin pour défendre leur environnement ? Peut-être le direz-vous. Je suis également dubitative en constatant que l'augmentation de 12 % du poste administration générale s'accompagne d'une relative multiplication des structures, en tout cas certainement pas d'un effort de rationalisation des structures, avec un risque de saupoudrage des emplois.

Ma deuxième interrogation est également de l'ordre de la méthode ; elle a trait à l'aspect centralisateur de ce budget. Je ne vous cacherai pas mon inquiétude en entendant dire que le ministère de l'environnement va enfin devenir un ministère régalien, avec tout ce que cela suppose d'interventions de l'Etat. J'ai le sentiment que le ministère de l'environnement, qui devrait être un ministère de terrain, est avec vous en train de devenir un ministère de bureau. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

Mme Françoise de Panafieu.

C'est vrai !

M. Jean-Pierre Blazy.

Même sur le terrain, il faut avoir les moyens !

M. Marc Laffineur.

Cela vous blesse, mais c'est vrai !

Mme Anne-Marie Idrac.

Pour nous, la politique de l'environnement doit privilégier les acteurs de terrain, et particulièrement les élus locaux. Elle doit s'appuyer sur les associations. A ce propos, je renouvelle mes interrogations exprimées l'an dernier quant aux garanties de transparence dans le choix des associations bénéficiaires des subventions du ministère, aux comptes rendus de leur activité de l'exercice passé et à la bonne affectation de l'argent public. A mes yeux, je le répète, l'environnement reste d'abord affaire d'élus locaux, d'associations et de citoyens dont on devrait développer l'éducation plus que l'administration.

Ma troisième remarque porte sur les emplois-jeunes.

Dans les documents de présentation du budget, vous soulignez avec raison l'importance économique du secteur de l'environnement, qu'il s'agisse de sa part dans le PIB, dans la formation brute de capital fixe et bien entendu dans l'emploi et la création d'emplois. Il ne nous semble pas que la meilleure méthode, pour accroître et développer ces emplois, soit la multiplication d'emplois-jeunes qui ne répondent pas toujours aux besoins réels dans le domaine de l'environnement. On ne sait s'il faut sourire ou s'attrister face à des titres ou dénominations aussi ronflants, mais bien creux et propres à donner lieu à toutes sortes de confusion, que « animateur d'environnement »,

« animateur de développement local », dont on ne voit pas très bien les compétences exactes. Et à ces emploisjeunes, il faut ajouter le personnel pour les encadrer. On peut se demander ce que sera l'évolution de l'ensemble de ces postes dans les cinq ans à venir.

Pourtant, il existe de nombreuses niches particulières qui permettraient de développer des emplois dans le domaine privé. Pour ne citer qu'un seul exemple, prenons la propreté des rivières et leur entretien écologique. Des f ormations spécifiques ont été développées dans ce domaine ; il faut accroître les possibilités de développement de ces activités pour préserver à nos rivières leur cadre naturel et la biodiversité. J'ai lu dans l'un de vos documents que la fiscalité écologique permettra de recruter des emplois-jeunes. J'aurais quant à moi préféré en trouver une autre, du style : « La dynamique locale de l'environnement permettra de développer des emplois pérennes »...

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J'en viens à ma quatrième interrogation - critique à vrai dire - qui concerne la fameuse taxe générale sur les activités polluantes.

Peut-être n'ai-je pas bien compris, malgré la mignonne brochure que l'on nous a distribuée en séance, mais j'ai vraiment le sentiment que le cercle vertueux pollueurpayeur, qui favorise la limitation ou la suppression de la pollution, sera rompu : le pollueur paiera et son argent se trouvera mélangé dans la masse des autres recettes, qui pourra servir à plusieurs objectifs. Le produit de la taxe pourra dépasser les besoins de dépollution d'un secteur donné, rompant en quelque sorte le lien coût-efficacité.

Pourra-t-on encore se poser la question : quelle taxe, à quel moment, à quel endroit, pour quels besoins et avec quelle efficacité ? Toujours dans cette charmante brochure, on parle de neutralité fiscale globale - fort bien -, mais seulement pour la première année ! Selon quels critères cette neutralité fiscale, non pas globale, mais spécifique à chaque secteur, est-elle appelée à évoluer dans l'avenir ? La taxe générale, déconnectée des besoins réels de financement des actions de prévention ou de réparation des dégâts liés aux activités polluantes, aura un caractère d éresponsabilisant pour les industries concernées ; celles-ci, pour ne parler que de méthode, n'ont du reste pas été consultées. En somme, avec une taxe unique pour tout le monde, on dédouane, on déresponsabilise les vrais pollueurs.

Sur le plan maintenant de la technique budgétaire, ne nous trompons pas : le ministère des finances vient de gagner un combat entrepris depuis dix ou quinze ans.

Vous parlez de garanties de ressources pour l'ADEME ; nos rapporteurs eux-mêmes savent fort bien ce qu'il en est, il faut avoir un peu d'expérience en ces matières...

Nous avons connu l'exemple de la TIPP, celui de la taxe additionnelle au droit de bail pour l'ANAH : nous savons très bien que les garanties exposées à la page 10 de la susdite brochure sont d'une grande innocence. En fait, on ne sait pas quelles seront les garanties ou, plus exactement, on sait qu'il n'y en a pas ! Le « pari risqué » évoqué par notre rapporteur est effectivement tout ce qu'il y a de plus risqué... D'autant plus que le système précédent avait entre autres avantages de ne pas comporter de régulation, alors qu'avec celui-ci, nous nous mettons droit dans la gueule du loup de la régulation...

Nous sommes donc très inquiets face aux risques que représente, pour l'environnement même, le budget de votre ministère.

M. Jean-Pierre Brard.

Ça se voit !

Mme Anne-Marie Idrac.

Je veux tout particulièrement vous mettre en garde sur les conséquences de la mise en oeuvre de ce dispositif, l'année prochaine, pour les agences de l'eau. Il s'agirait à l'évidence d'un retour en arrière compromettant trente ans de succès de la France en la matière, cités en exemple dans le monde entier, en contradiction avec les principes de déconcentration, de subsidiarité, d'autonomie, de décentralisation, de démocratie - le mot a été cité - qui font justement la force et la vigueur des agences de l'eau.

Nombre d'élus locaux et de personnels vous ont mis en garde. Un colloque fort intéressant s'est tenu ces jours derniers au Sénat sur ce sujet. Nous aussi, nous vous aurons prévenue : vous prenez dès cette année un grand risque pour l'ADEME avec la TGAP, n'en faites pas de même pour les agences de l'eau l'année prochaine.

La taxe générale des activités polluantes est pour nous le symbole d'une approche budgétaire centralisatrice, technocratique, dépensière, sans efficacité garantie. Pour nous, tout au contraire, l'environnement doit rester l'affaire de tous, des élus, des citoyens, des entreprises.

Vous en faites une citadelle, un Meccano administratif ; c'est la raison pour laquelle le groupe UDF votera contre votre budget. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour la démocratie française-Alliance, du groupe du Rassemblement pour la République et du groupe Démocratie libérale et Indépendants.)

M. le président.

La parole est à M. Daniel Marcovitch.

M. Daniel Marcovitch.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le budget 1999 du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement témoigne de la priorité que le Gouvernement de Lionel Jospin a voulu donner à ce département, trop longtemps négligé par le passé.

En ce qui concerne le domaine dont je vais parler, c'est-à-dire celui de l'eau, nous savons que la plupart des missions s'y rapportant sont effectuées par les agences de bassin. Néanmoins, monsieur le ministre, nous jugeons les priorités budgétaires affichées tout à fait satisfaisantes.

Satisfaisantes d'abord, parce que les sommes consacrées à la protection de l'eau et des milieux environnants, soit 265 millions, progressent dans la même proportion que l'ensemble du budget de votre ministère, c'est-à-dire 14 %. Satisfaisant ensuite, parce que ce budget met l'accent sur la prévention des inondations et la restauration des rivières. C'est ainsi qu'il augmente les moyens consacrés au plan Loire et au programme décennal de prévention des risques naturels, programmes entamés en 1994.

Satisfaisant enfin et surtout parce qu'il donne des moyens techniques, mais surtout les moyens humains indispensables à l'exercice des missions régaliennes de votre ministère que sont la gestion et la police de l'eau. A travers le fonds de concours des agences de l'eau doté de 140 millions de francs, l'Etat et le Conseil supérieur de la pêche vont pouvoir exercer leur mission de police dans de meilleures conditions. Quant aux moyens humains, ce seront les 225 emplois nouveaux, soit 15 % de postes en plus, qui rejoindront les personnels des agences de bassin, personnels auxquels je tiens à rendre hommage ici pour la qualité, la compétence et le dévouement qu'ils mettent au service des usagers. C'est à partir de ces agences renforcées que pourront être embauchés par les collectivités territoriales ou les associations locales plus de 8 000 emploisjeunes. Rappelons qu'il s'agit de nos enfants, de vos enfants qui quittent le statut de chômeur pour retrouver celui de salarié. Cela démontre, s'il en était encore besoin, la fonction économique majeure de la lutte pour l'environnement, en particulier dans le domaine de l'emploi.

Enfin, sans être exhaustif, je ne peux passer sous silence les quatre-vingt-neuf postes créés dans les DIREN qui offriront à ces directions des moyens supplémentaires pour remplir leurs missions.

Madame la ministre, comme je l'ai dit et répété, tout cela est satisfaisant et j'aurais aimé conclure ici mon intervention. Mais, à côté de ces félicitations, et sans utiliser de mots qui fâchent, il faut bien invoquer des choses moins agréables.

Le 20 mai dernier, lors de votre communication au Conseil des ministres, vous traciez les grandes lignes de la réforme de la politique de l'eau en France, en particulier du toilettage, pour ne pas dire plus, des agences de bassin

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

dont le mode de fonctionnement nécessite, nous le savons, une démocratisation, une transparence de gestion et une ouverture qui leur font actuellement défaut.

En effet, on a tendance à baptiser communément les comités de bassin « parlements de l'eau ». Nous qui sommes des parlementaires savons que le terme de parlement s'applique à des élus et non à des gens qui se cooptent et s'autoproclament, et qui, au surplus, votent des taxes, contrairement à ce que prévoit la Constitution.

N'employons donc pas de termes qui dépassent souvent le sens et la pensée.

Cinq mois après, où en sommes nous ? Apparemment pas très loin. Je sais que vous n'envisagez pas d'engager de réforme importante avant 2001. Pourquoi alors décider de commencer dès l'année prochaine par l'intégration de tout ou partie de la redevance dans la TGAP ? Il n'entre évidemment pas dans mes intentions de m'associer au psychodrame auquel se livrent depuis quelques semaines certains responsables des agences de bassin dont on peut imaginer qu'il ne s'agit souvent pour eux que de sauver quelques rentes de situation ; le colloque du Sénat du début de la semaine était là pour le démontrer. Mais je veux vous faire percevoir les inquiétudes de nombreux élus locaux ou des représentants des personnels des agences.

Ils étaient attentifs et conscients des nécessaires évolutions et réformes que vous envisagiez dans votre communication ; ils se retrouvent brusquement inquiets et déçus de ne découvrir, en fin de compte, qu'un prélèvement - certes sur un compte spécial du Trésor, mais un prélèvement tout de même - supplémentaire au profit de Bercy.

Je comprends sur ce point les inquiétudes de nos collègue de droite qui ont en mémoire le rapt effectué par certains précédents gouvernements sur la collecte du 1 % patronal - je leur rappelle au passage qu'un accord passé avec les collecteurs par ce gouvernement permettra en c inq ans de rendre aux collecteurs la totalité du financement ! La TGAP prouvera dans les années à venir, j'en suis persuadé, son efficacité. Néanmoins, son éventuelle application au domaine de l'eau ne peut se concevoir que dans un cadre global.

Madame la ministre, il n'est pas trop tôt pour ouvrir le chantier des réformes - il faut penser dès maintenant à revoir les lois de 1964 et de 1992 -, de même qu'il n'est pas trop tard pour revenir sur les conditions d'application de la TGAP à l'eau.

Les élus socialistes connaissent votre volonté d'aboutir et seront, si vous les y invitez, à vos côtés pour vous soutenir dans vos décisions. Je veux les résumer en quelques points : pérenniser le système français, reconnu dans le monde entier, de gestion par bassin versant par l'intermédiaire des agences de l'eau modernisées ; assurer le respect du milieu et de la ressource, comme celui du service aux c onsommateurs-usagers ; mener enfin la lutte pour l'emploi dans le respect des personnels en place.

Je soumets ces idées à votre réflexion en vous déclarant que nous voterons le budget de l'environnement proposé pour votre ministère. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

La parole est à M. Jean-Pierre Brard.

M. Jean-Pierre Brard.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la réunion de ce matin est fort intéressante et ne manque pas de sel, tant sont grandes les contorsions auxquelles se livrent nos collègues de l'opposition pour expliquer qu'ils ne voteront pas ce budget.

Et l'on comprend leurs difficultés... M. Pélissard s'est arc-bouté sur la TGAP. Quant à M. Laffineur, il est certainement parti rencontrer les syndicats dont il parlait.

Ceux-ci ne manquent pas de l'informer que Mme la ministre les avait rencontrés avant de faire ses propositions. Sans doute n'avait-il pas eu le temps de lire le courrier syndical jusqu'au bout, si peu habitué qu'il est, probablement, à en recevoir ! (Sourires.)

Le budget de l'environnement s'établira donc en 1999 à 3,948 milliards de francs et progressera de 15 % à périmètre constant. Le chiffre peut impressionner, puisque nous passons de 0,14 % du budget civil de l'Etat à 0,3 % - en prenant cette fois en compte les nouveaux regroupements. C'est un progrès, on ne peut le nier, même s'il n'est pas encore de nature à révolutionner la politique environnementale.

On voit tout l'intérêt de cette majorité plurielle. Je me rappelle un temps, pas si lointain, où les écologistes, qui ont beaucoup apporté au débat politique dans notre pays, n'étaient pas présents dans cette assemblée.

M. Guy Hascoët.

Hélas !

M. Jean-Pierre Brard.

J'étais alors un des rares à porter de préoccupations qui, à l'époque, ne s'exprimaient guère que du côté écologiste.

M. Guy Hascoët.

En effet !

M. Jean-Pierre Brard.

A présent, on voit des députés, sur tous les bancs, faire assaut de sentiments écologistes.

Ma foi, ce n'est pas Mme la ministre qui s'en plaindra ! (Sourires.)

Reste à joindre l'acte à la parole.

C'est ce que font des élus locaux, comme notre collègue Pélissard, dont la pratique, dans sa ville, ne coïncide guère avec le discours qu'il tient à la tribune de l'Assemblée : ici, il est plus politicien, alors que dans sa commune, il est davantage p raticien. D'où certaines contradictions ; et comme M. Pélissard ne maîtrise pas bien la dialectique, il a évidemment du mal à les assumer. (Rires sur les bancs du groupe communiste, du groupe socialiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. Jacques Pélissard.

Je vous la laisse, la dialectique !

M. Jean-Pierre Brard.

Pour autant ce budget traduit-il la vraie priorité que nous espérons pour l'environnement ? Nous n'en sommes pas encore là. Il reste encore des batailles à gagner dont il ne faut pas sous-estimer la difficulté.

Ce budget est centré sur la fiscalité écologique, avec la création de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes et un début de rattrapage fiscal sur le gazole.

Nous aurions dû à mon avis aller plus loin dans ce rattrapage, mais il faut savoir faire des compromis. C'est sûrement ce que le Gouvernement a pensé, mais, pour ma part, j'ai du mal à le suivre dans cette voie... Je sais, madame la ministre, que vous ne pouvez évidemment pas exprimer votre conviction intime, liée que vous êtes par la solidarité gouvernementale. Mais on peut penser que vos déclarations antérieures vous auraient poussée à aller plus loin et plus vite dans le rattrapage et la réduction de l'écart.

La TGAP, issue de la fusion de cinq taxes déjà existantes, est un progrès, me semble-t-il. Pour ce qui me concerne, j'y suis globalement favorable parce qu'elle ouvre la voie à une augmentation de la pression fiscale

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écologique et favorise la diminution des pollutions à la source par l'instauration de taxes incitatives plutôt que par un système qui exonère le pollueur de tout effort en finançant les filières de dépollution.

En tout état de cause, la TGAP ne mérite pas l'excès d'indignité dont l'accable M. Pélissard, même s'il faut être vigilant pour les raisons qui ont été données par plusieurs de nos collègues. J'ai entendu avec curiosité M. Laffineur expliquer qu'il n'était pas contre l'augmentation des taxes. A la commission des finances, après le débat sur la chasse, j'ai proposé une nouvelle taxe afin que seuls ceux qui se sont opposés à l'application de la directive européenne dans les conditions que vous savez paient l'amende européenne.

M. Guy Hascoët et M. André Aschieri.

Très bien !

M. Jean-Pierre Brard.

Cette taxe, que j'avais intitulée

« tueur-payeur » (Rires) n'a pourtant pas trouvé le soutien de M. Laffineur. Comme quoi il est des hommes politiques qui ont toujours du mal à mettre les convictions qu'ils prétendent exprimer en accord avec leurs actes.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis.

D'autres aussi !

M. Jean-Pierre Brard.

Je ne parlais que pour les députés siégeant du côté droit de l'hémicycle, mon cher collègue ! (Sourires.)

L'acte, pour nous, en fin de compte, c'est voter ! Comme promis, l'Agence de l'environnement et de la m aîtrise de l'énergie bénéficiera d'une dotation de 500 millions de francs afin de relancer la politique de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. On ne peut que se féliciter de cette mesure, qui engendrera des créations d'emplois.

Je regrette pourtant que le débat sur l'énergie que l'on nous promet depuis 1994 n'ait jamais eu lieu au Parlement alors que la nécessité d'apporter de la transparence dans ce domaine est toujours d'actualité. Chacun aura bien compris le propos facétieux de Mme Idrac, qui a essayé d'opposer un membre du Gouvernement à un autre. Pour qu'il n'y ait pas de place pour de tels propos un peu pervers, le mieux serait que le Gouvernement accepte enfin ouvrir le débat dans notre hémicycle.

Je souhaiterais attirer votre attention sur le fonctionnement de la commission nationale du débat public qui avait été instituée à la suite de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, qui prévoyait une procédure de consultation du public en amont des décisions d'aménagement.

Les moyens que vous prévoyez pour le fonctionnement de cette commission sont réduits, voire ridicules : un poste et demi alors qu'elle a été saisie de cinq projets. Par le biais d'un amendement déposé par mes soins l'année dernière, notre assemblée avait accepté l'idée d'un rapport faisant le point sur ces questions, qui devait être rendu en septembre dernier. A ma connaissance, il n'a toujours pas été rendu. Est-ce faute de personnel dans votre ministère, ce qui montrerait que le budget n'est pas encore suffisant, ou bien le retard a-t-il d'autres raisons ? En outre, l'extension des périodes de chasse, votée en contradiction avec les normes européennes, va selon toute vraisemblance entraîner une condamnation de la France, que j'évoquais tout à l'heure. Or, dans votre budget, il n'y a pas de ligne pour payer cette amende. Comment comptez-vous faire ? Je me félicite que l'examen de la loi d'orientation agricole à l'Assemblée nationale ait été l'occasion de voir adopter, le 12 octobre dernier, un dispositif de contrôle et de surveillance des organismes génétiquement modifiés, après que le Conseil d'Etat eut décidé, le 25 septembre, de suspendre l'arrêté par lequel Louis Le Pensec avait autorisé la commercialisation de trois variétés de maïs transgénique, décision qui, à mon sens, s'inscrivait en contradiction avec une application rigoureuse du principe de précaution qui veut qu'un décideur ne se lance dans une politique que s'il est certain qu'elle ne comporte aucun risque environnemental ou sanitaire. Et pourquoi ne pas vous le dire, madame la ministre, nous avons été quelques-uns à être déçus de ne pas vous voir « monter au créneau », pour utiliser cette formule triviale, avec plus de résolution contre ces OGM.

Enfin, le rôle de votre ministère, c'est aussi de prendre des initiatives qui ne coûtent rien, - le consensus est donc facile - pour impulser des démarches, comme vous l'avez fait le 22 septembre pour la journée sans voiture.

C'était une belle initiative, qui a connu un grand succès, même si les ouvriers de la vingt-cinquième heure, qui s'y sont rattachés au dernier moment, n'ont pas contribué d'une façon très convaincante à son succès. Je pense par exemple à l'unification et à la nécessaire homogénéisation des modalités de la collecte sélective, pour lui donner une grande lisibilité et plus d'efficacité. Je pense au développement de l'action pédagogique comme la journée du 22 septembre.

Le rôle du ministère, un peu dans l'esprit de ce qui fut fait pour combattre le tabac par l'un de vos illustres prédécesseurs, qui n'était pas à l'environnement mais à la santé, Mme Veil, c'est d'avoir recours à la conviction, à l'incitation, à l'impulsion dans la durée plutôt qu'à la contrainte et à la répression que certains intégristes, desquels vous êtes séparée d'ailleurs et que vous avez laissés sur le bord de la route, proposent pour développer des politiques environnementales. Je pense à des gens comme Brice Lalonde, Antoine Waechter et consorts.

Vous faites partie de ceux, et je crois que cela ouvre des perspectives politiques pour l'avenir de notre pays, qui ne tombent pas dans une conception étroite de l'environnement mais considèrent qu'on ne peut pas avoir des conceptions environnementales fortes pour l'avenir de la planète si elles ne se conjugent pas à des convictions tout aussi fortes sur la justice sociale, l'un ne pouvant aller sans l'autre.

Evidemment, en dépit des critiques que j'ai formulées, qui portent sur des domaines restreints de votre budget, nous le voterons parce qu'il témoigne d'une nette progression par rapport à ce qui fut fait jusqu'à présent, même si je suis tenté de conclure ainsi : c'est bien, mais il faut persévérer.

(Applaudissements sur les bancs du groupe communiste, du groupe socialiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. le président.

La parole est à M. Guy Hascoët.

M. Guy Hascoët.

Madame la ministre, c'est avec le même plaisir que j'interviens pour la deuxième année pour commenter votre budget.

Les députés savent que la séparation des budgets de dépenses entre eux, l'impossibilité de procéder à un transfert d'un chapitre à l'autre, ou l'interdiction qui nous est faite de proposer des dépenses nouvelles sont telles ici que nous travaillons à la marge et que les choses sérieuses se négocient dès le lendemain du vote du budget pour l'année suivante. Si je ne suis pas trop mal informé, c'est ce que vous avez fait, vous et votre équipe, tout au long de l'année.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

On peut considérer que, dès lors qu'on met un franc pour un budget qui n'existe pas, c'est une augmentation infinie mais, en la circonstance, cela a été souligné par quelques orateurs, il n'y a pas beaucoup d'exemples d'une évolution aussi nette et aussi significative d'un budget depuis des années. Il ne faut donc pas bouder son plaisir.

Quand c'est bien, il faut le dire. Je sais que c'est difficile pour certains collègues de l'opposition de trouver des arguments qui les empêchent de soutenir ce budget.

En effet, toutes vos lignes progressent. A structures égales, globalement, le budget augmente de 15 %, mais, au-delà, il faut observer la volonté politique de renforcer un ministère, d'élargir son assise, sa base. Pour ce qui est spécifiquement du budget de l'ADEME, la progression est très nette puisqu'elle dépasse 100 % en valeur absolue.

Cela traduit une volonté politique très claire de donner à ce ministère un poids politique important et des moyens de peser dans le concert interministériel. Je reviendrai sur la question de la centralisation et de la décentralisation plus tard.

Par conséquent, disons-le tout net, on ne peut pas se plaindre d'une telle évolution financière, on ne peut pas se plaindre d'un budget quand 400 postes sont créés au profit des agences, de l'ADEME et du ministère luimême. Un certain nombre de mes collègues qui trouvent ce budget encore insuffisant devraient s'en réjouir.

M. Jacques Pélissard.

Nous n'avons jamais dit qu'il était insuffisant !

M. Guy Hascoët.

On le fera progresser encore, monsieur Pélissard.

Je ne citerai pas toutes les lignes qui sont en progrès, cela a été dit et répété. Il faut plutôt analyser le sens de l'évolution en cours.

Je me félicite de la création du fonds de gestion des milieux naturels. C'est un premier pas et on doit aller beaucoup plus loin à l'avenir. Aujourd'hui, l'élu local vertueux n'est toujours pas récompensé de ses efforts.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est vrai.

M. Guy Hascoët.

Celui qui multiplie les kilomètres de bitume percevra davantage de DGF alors que le malheureux qui a 500 hectares de milieu naturel en zone humide, met en place un dispositif de gestion, des écogardes, et fait son travail n'aura que peu de moyens. Il faut amplifier le mouvement et dire que les territoires et les milieux doivent être protégés et que les budgets des communes doivent être abondés à cet effet.

Je ne citerai pas toutes les baisses de TVA, qui sont des mesures incitatives. Il y a là un double mouvement qui est intéressant. Il s'agit à la fois d'empêcher les mauvaises pratiques et d'en favoriser d'autres. Il existe donc une volonté d'aider les communes. Ces baisses de TVA, ce n'est pas de l'argent qui apparaît dans le budget de Mme la ministre. Il n'empêche que l'Etat fait un effort de l'ordre de 500 millions à 1 milliard de francs pour favoriser les mutations en matière de déchets. Si les investissements suivent sur le terrain, ce sont des décisions importantes.

A propos de la TGAP, on a parlé d'an I de la fiscalité écologique, M. Laffineur ne semble pas percevoir le mouvement mais, de là où il regarde, je peux le comprendre.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est normal, il fait du surplace depuis longtemps.

M. Guy Hascoët.

La TGAP est effectivement le socle d'une mutation en cours, qui va s'amplifier et se confirmer en France et à l'extérieur. C'est ce qui la différencie d'ailleurs de la TIPP. Si l'on veut encourager les comportements vertueux, il faut prendre les mesures nécessaires pour inciter les gens à changer leurs comportements. La TGAP, par nature, a vocation à évoluer dans le temps, voire à disparaître si les comportements sont absolument vertueux dans tous les domaines, alors que la TIPP ne constitue qu'un élément de recettes, pas toujours de politique.

La TGAP, c'est le socle de la pollutaxe. Il peut y avoir des aménagements, elle devrait évoluer dans le temps, et je crois qu'il y a un faux procès autour de la centralisation et de la décentralisation. J'ai été parmi d'autres l'animateur d'un conseil régional. Aujourd'hui, entre 15 et 2 0 % des budgets, dans les différentes politiques, s'orientent vers le développement durable. Je veux bien qu'on discute de savoir si les 0,2 % que pèse ce budget dans le budget de l'Etat - et il progressera encore méritent d'être déconcentrés ou pas. Le problème de la démocratie est posé réellement par exemple pour l'eau.

Mais, si on veut être sincère, il faut aborder la question au fond. Moi, je crois qu'il y a un faux procès. Aucune dotation financière pré-affectée n'est à l'abri d'une décision budgétaire et l'ADEME, l'année dernière, avant que l'alternance n'ait lieu, n'était pas à l'abri d'un prélèvement soudain de 200 millions décidé par Bercy. Il en est de même pour l'ensemble des finances de ces organismes.

Il n'y a donc pas de protection.

La politique de l'eau a besoin de cohérence, et celle-ci n'est pas toujours suffisante. C'est bien de réparer le passé, c'est bien d'aider les acteurs à le faire, mais, dans la même période où les agences de l'eau ont agi positivement dans ce pays, nous avons assisté à la disparition de 50 % des milieux humides, à une dérégulation totale des systèmes hydrauliques parce que nous avions un découpage, un saucissonnage de la politique et des responsabilit és qui ne permettait pas une gestion cohérente d'ensemble. Attaquons-nous plutôt à ces questions-là sur le fond plutôt que de mener des faux procès qui ne sont finalement que le fruit de l'habitude. Je ne crois pas que l'habitude tienne place ni de stratégie politique ni de cohérence pour l'avenir. Il faut donc relever le pari.

J'ai l'impression, monsieur Pélissard, que vous avez peur des vôtres. Parlons du budget de l'ADEME. Faut-il rappeler que, de 1986 aux années qui ont suivi, le budget de l'ex-AFME était passé d'un peu plus de 2 milliards de francs à presque rien du tout ? Les mesures que vous craignez, ce sont celles que vos amis pourraient prendre s'ils étaient en situation de diriger à nouveau le pays.

La vraie question de fond, c'est de savoir si le pari politique que fait Mme Voynet pourra être tenu. Il est de considérer que l'environnement n'est plus une compétence marginale, que la société française en fait un élément majeur de préoccupation et que, dès lors, on n'est plus obligé de créer des niches financières, pour ne pas parler de niches écologiques, pour protéger un pré carré, malmené, mal-aimé et incompris dans l'opinion, que l'on est au contraire dans une phase historique où on peut revendiquer une place, être persuadé que la force politique des soutiens apportés à ce ministère lui permettront de progresser année après année. Dans le concert international actuel, il faut élargir le débat à l'Europe et permettre le renforcement de tous ces financements.

Vous aurez compris, madame la ministre, que nous voterons ce budget avec plaisir. (Appaudissements sur les bancs du groupe Radical, Citoyen et Vert, du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

J'observe que presque tous les orateurs ou oratrices ont dépassé leur temps de parole.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Je suis persuadé que M. Jean-Pierre Blazy n'en fera rien. (Sourires.)

Vous avez la parole, mon cher collègue.

M. Jean-Pierre Blazy.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la montée en puissance des questions environnementales et le fait que l'opinion publique soit de plus en plus sensibilisée aux impacts environnementaux liés à l'activité économique et industrielle impliquent que les pouvoirs publics et l'Etat augmentent significativement les moyens consacrés à la protection de l'environnement. Je me félicite que le budget qui nous est présenté aujourd'hui s'oriente résolument vers cette direction.

Pendant de trop longues années, les effectifs du ministère chargé de l'environnement étaient insuffisants par rapport à l'ensemble des effectifs des personnels civils de l'Etat, largement inférieurs à ceux de nos voisins européens tels que les pays scandinaves ou des pays du sud comme le Portugal. Ce budget marque une rupture puisque les effectifs du ministère chargés spécifiquement de l'environnement augmenteront de 6 %, ce qui renforcera la capacité de réponse de cette administration centrale. Je rassure donc Mme Idrac, le ministère de l'environnement sera désormais à la fois un ministère régalien et un ministère de terrain.

Les associations, élément essentiel de mise en oeuvre de la protection de l'environnement et de dialogue social, vont également bénéficier de moyens accrus.

Enfin, si la maîtrise des problèmes environnementaux passe par une utilisation conjointe de plusieurs instruments, la fiscalité détermine la marge de manoeuvre des pouvoirs publics.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, il est proposé de modifier la fiscalité écologique en introduisant une taxe générale sur les activités polluantes. Cette mesure n'avait pas été recommandée dans le rapport de Nicole Bricq sur la fiscalité écologique. Le Gouvernement semble la justifier, d'une part, par l'effet peu dissuasif des différentes taxes, compte tenu de leur préaffectation, et, d'autre part, par leur difficile gestion du fait de leur multiplicité. Je comprends le souci du Gouvernement de vouloir simplifier le maquis des taxes parafiscales. Cette simpification s'inscrit également dans la perspective de la future « écotaxe » européenne.

Ce dispositif accroît la souplesse de la fiscalité en matière écologique. En effet, les composantes de la TGAP pourront augmenter ou baisser selon les années et des redéploiements budgétaires entre ses composantes s'effectuer. Toutefois, sachant qu'il est prévu d'affecter son produit au budget de l'Etat, je ne peux que m'interroger, comme un grand nombre de mes collègues, sur la pérennité de ces ressources fiscales indispensables à des organismes tels que l'ADEME.

Je crains que le regroupement de ces cinq taxes ne favorise de mauvaises habitudes, car, selon la conjoncture économique, voire les impondérables européens, on prend facilement de l'argent là où il se trouve. Or, au-delà de cycles conjoncturels, une politique de l'environnement efficace doit s'inscrire résolument dans la durée.

Compte tenu des besoins potentiels à satisfaire et des exigences croissantes de nos concitoyens en matière environnementale, il me semble indispensable d'obtenir de réelles garanties.

Je voudrais maintenant parler particulièrement du bruit, en ma qualité de membre du Conseil national du bruit représentant notre assemblée dans cette instance, mais également en tant qu'élu directement concerné par ces problèmes avec, évidemment, la question de l'extension de l'aéroport de Roissy.

J'attire particulièrement votre attention sur le produit de la taxe bruit, qui répond aux besoins urgents des riverains des zones aéroportuaires en matière d'aide à l'insonorisation. Le doublement du produit de cette taxe, proposé puis voté l'année dernière par le Parlement, a constitué un signal politique fort démontrant clairement que les attentes légitimes des riverains étaient prises en compte, en particulier dans le contexte de l'extension de Roissy.

Dans le projet de loi de finances, 84,5 millions de francs seront affectés à l'ADEME, ce qui correspond bien au doublement qui doit être réalisé en 1999 par rapport au niveau de 1997.

A propos de la gestion de la taxe bruit par l'ADEME, il est indispensable que l'engagement pris d'une meilleure gestion soit concrétisé. L'amélioration de cette gestion implique, d'une part, une meilleure information et une meilleure communication de la part de cette agence environnementale à l'égard des ayants droit et, d'autre part, une instruction plus rapide et plus efficace des demandes des riverains. A défaut, et malgré un besoin de financement potentiel important, on alimente une trésorerie non utilisée qui, dans le cadre du dispositif de la TGAP, est susceptible d'être réaffectée dans d'autres domaines d'intervention. Sans une amélioration de l'information et de l'instruction des demandes des ayants droit, le pari de la TGAP devient un pari risqué, et la lutte contre les nuisances sonores autour des aéroports et contre le bruit en général délaissée au profit d'autres priorités tout aussi légitimes.

Les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif législatif et réglementaire rendu cohérent par l'adoption de la loi relative à la lutte contre le bruit de décembre 1992. Selon un récent rapport du Conseil économique et social de M. Gualezzi concernant le bruit dans la ville, ce sont près de sept millions de Français qui sont soumis à des niveaux sonores supérieurs à 65 décibels, seuil audessus duquel la gêne est reconnue. De plus en plus, les doléances proviennent de riverains victimes de nuisances émanant d'infrastructures de transport. La perception du bruit comme contrepartie nécessaire et fatale du progrès économique a laissé place à une perception du bruit comme une véritable pollution contre laquelle il nous faut lutter. Le bruit en général constitue la première forme de pollution dont souffrent nos concitoyens, comme en témoignent de nombreuses enquêtes.

A votre demande, madame la ministre, M. Lamurre, en tant que membre du Conseil national du bruit, a été chargé d'un rapport sur ce sujet. Ce rapport sera remis prochainement et vise à répertorier les points noirs et à f aire des propositions de financement pour leur résorption.

Pouvez-vous, madame la ministre, nous informer sur la traduction que vous comptez donner ultérieurement à ce rapport ? En effet, il me semble indispensable de compléter la politique fiscale en matière de lutte contre le bruit, qui reste encore très insuffisante, afin de procéder au financement de mesures nécessires, telles qu'elles sont notamment présentées dans le rapport de M. Gualezzi.

Dans ce domaine, êtes-vous en mesure de faire des propositions concrètes, permettant d'avancer sur cette question dès la prochaine loi de finances ? Pour terminer, je dirai quelques mots sur Roissy.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Si l'on fait un bilan d'étape un an après la décision de l'extension, certes il y a eu des avancées quant aux engagements pris, mais je constate avec de nombreux élus, riverains et associations que, sur d'autres mesures annoncées, des retards sont pris. Aussi, je souhaiterais, madame le ministre, recevoir votre soutien pour que le projet de loi adopté récemment en conseil des ministres portant création d'une autorité indépendante de contrôle des nuisances sonores puisse être inscrit rapidement au calendrier parlementaire.

(Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. le président.

La parole est à M. Jean-Paul Chanteguet.

M. Jean-Paul Chanteguet.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite avant tout souligner l'évolution du budget qui est soumis à notre examen et à notre vote. Certes, on peut toujours dire qu'il faut faire davantage et qu'il faut aller plus loin, mais force est de constater qu'après les nombreuses années pendant lesquelles le ministère de l'environnement a été traité comme un parent pauvre, les engagements du Gouvernement prennent désormais forme et trouvent une réelle traduction au travers des chiffres qui nous sont proposés. Il s'agit du premier exercice qui permet au Gouvernement d'exprimer réellement sa volonté de faire de l'environnement un axe prioritaire de sa politique.

Dans ce contexte, il faut noter l'importance de la progression du volet concernant la protection de la nature, des sites et des paysages. Car, au-delà de l'analyse des crédits, c'est également l'émergence d'une nouvelle politique de protection et de sauvegarde de la nature qu'il me paraît important de souligner.

En effet, en plus d'une politique de préservation d'espaces naturels exceptionnels, nous assistons bien à l'intégration des préoccupations d'environnement dans de nombreuses actions, accompagnées d'une approche de développement durable s'appuyant sur des outils divers mais principalement contractuels.

J'aborderai donc essentiellement ce qui constitue la grande nouveauté de ce budget, à savoir la création du fonds de gestion des milieux naturels, doté de 164 millions de francs, et plus particulièrement l'inscription de c rédits nécessaires à la poursuite du programme Natura 2000 et ceux destinés au classement de nouveaux parcs naturels régionaux et au réajustement des subventions de ceux qui ont renouvelé leur charte.

Pour ce qui concerne Natura 2000, nous pouvons noter avec satisfaction qu'une nouvelle étape est sur le point d'être franchie, grâce à l'inscription d'un crédit s'élevant à 100 millions de francs, permettant en particulier le financement de compensation pour la gestion de sites par la contractualisation avec les gestionnaires de ces espaces.

Le budget de 1998 ne prévoyait que des crédits pour l'établissement d'un inventaire de sites précieux et fragiles. Des débats difficiles ont eu lieu dans certaines régions, 543 sites ont été proposés. Les inscriptions budg étaires qui sont prévues permettront certainement d'aborder plus sereinement les négociations nécessaires pour aboutir aux mesures contractuelles qui s'appliqueront sur chacun des sites.

Toutefois, il ne faudrait pas que ces crédits se limitent à financer des contrats avec des propriétaires et que certains espaces agricoles fragiles en soient exclus. C'est pourquoi, si nous arrivons aujourd'hui à la concrétisation, il reste à établir un cadre juridique solide pour mettre en oeuvre diverses dispositions de la directive Habitat.

J'ajoute que le choix de la contractualisation s'intègre parfaitement dans la logique d'ensemble poursuivie par le Gouvernement, laquelle apparaît dans différents textes qui nous ont été ou seront bientôt soumis, à savoir la loi d'orientation agricole et le projet de loi d'aménagement du territoire.

Les parcs naturels régionaux, au nombre de trente-six, représentent un peu plus de 10 % du territoire national.

Contrairement à leurs grands frères, les parcs nationaux, ce ne sont pas uniquement des sanctuaires naturels, ils se démarquent d'une logique purement biologique et environnementale. Ils constituent depuis plusieurs décennies des territoires d'expériences pour le développement local des espaces ruraux habités. Le concept de développement durable résume assez bien leur domaine d'action, car on y recherche la synergie entre protection de la nature et du p atrimoine, développement économique et solidarité sociale.

Ainsi les parcs naturels régionaux jouent un rôle important de laboratoire du développement en matière économique. Leur impact en termes d'emploi a déjà été souligné, mais il importe de le rappeler, car il ne s'agit pas uniquement de création d'emplois directs, liés à ces structures, mais surtout d'emplois induits par les diverses activités qu'ils génèrent. De même, dans le cadre de la politique des emplois-jeunes, ils se mobilisent directement par des recrutements au sein de leurs équipes, et les dynamiques qu'ils créent sur leur propre territoire entraînent également des recrutements par d'autres structures.

L'année 1998 a vu la création de trois nouveaux parcs : le Perche, le Périgord-Limousin et l'Avesnois. En outre, parmi la dizaine de projets à l'étude, certains sont très avancés et pourraient être classés au cours de l'année.

L'augmentation importante de la dotation en fonctionnement - plus 5 millions de francs, - devrait ainsi permettre à la fois une remise à niveau de la dotation en fonctionnement des parcs naturels régionaux existants qui ont renouvelé leur charte et le classement à cinq nouveaux parcs : le Narbonnais, les Causses du Quercy, la Châtaigneraie et Sucs d'Ardèche et le Gâtinais français.

Toutefois, le montant des crédits d'investissement qui leur sont alloués n'augmente pas et semble insuffisant pour pouvoir répondre à cette évolution et aux besoins exprimés. Aussi, pour que le succès des parcs n'entraîne pas une banalisation, susceptible de les dénaturer, leur essor doit s'accompagner d'un renforcement des critères de sélection et de l'affirmation progressive de leur poids juridique.

La barre est placée de plus en plus haut et les nouvelles chartes répondent à des conditions de plus en plus strictes. A chacune des échéances, les parcs doivent apporter la preuve de leur qualité et de leur adéquation avec la loi et les objectifs qu'ils se sont eux-mêmes fixés. C'est pourquoi je souhaite attirer l'attention sur le problème que risque de poser à terme la superposition des pays et des parcs dans le cadre de la future loi d'aménagement du territoire. Si le développement durable est un des axes forts de la loi, il nécessite aussi des logiques transversales incluant les dynamiques économiques, sociales et environnementales. Les parcs naturels régionaux sont, par leur découpage original, fondé sur des critères biogéographiques, des laboratoires de ce développement durable.

Nous disposons donc là d'un outil opérationnel et juridiquement en ordre de marche pour expérimenter et

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

appuyer les nouvelles orientations de la future politique d'aménagement du territoire.

(Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

M. le président.

La parole est à M. Philippe Duron, dernier orateur inscrit, qui ne manquera sans doute pas de respecter son temps de parole.

M. Philippe Duron.

Madame la ministre, le budget de l'environnement est le deuxième budget de la loi de finances à être marqué par une hausse significative. Il disposera désormais de près de 4 milliards de francs. Cette progression témoigne de la volonté de construire une administration de l'environnement à la hauteur de ses missions et de la volonté du Premier ministre de faire de l'environnement une priorité gouvernementale.

Mon intervention illustrera l'effort ambitieux envisagé par ce budget en matière de prévention des risques. En effet, la part du budget qui y est consacrée augmente de près de 9,75 %, pour atteindre un peu plus de 424 millions de francs. Le personnel de l'administration centrale est renforcé, puisque sept emplois sont créés à la direction de la prévention et des risques.

Deux orientations méritent d'être soulignées : la prévention des risques industriels et la prévention des risques naturels.

L'actualité récente appelait un effort en matière de prévention des risques industriels. A la fin de l'année 1996 et au début de l'année 1997, des effondrements survenaient dans les mines de fer abandonnées d'Auboué et de Moutiers en Lorraine, provoquant l'inquiétude des populations des communes concernées. En août 1997, l'explosion d'un silo à Blaye en Gironde frappait les esprits. En janvier de cette année, la communauté urbaine de Lille décidait de suspendre l'activité de trois incinérateurs d'ordures ménagères de la région après que des taux de dioxine, trois fois plus élevés que la norme admissible, ont été relevés dans le lait. Enfin, les risques liés au transport de matières dangereuses ont été suffisamment soulignés ces derniers temps pour qu'il ne soit pas nécessaire d'y revenir.

Ces incidents ont attiré l'attention du public et celle des élus. Ils ont clairement montré la nécessité de renforcer la prévention des risques industriels. Votre ministère a déjà pris une série de mesures, notamment dans le cas des émissions de dioxine, en demandant aux préfets et à l'ADEME d'engager des actions de mesure des émissions de dioxine. Grâce à une dotation supplémentaire de 6 millions de francs, le budget pour 1999 illustre bien l'importance accordée par le ministère de l'environnement à la prévention des risques industriels. Les études et les expertises menées par l'administration - IPSN et INERIS - sur la maîtrise des risques industriels vont être multipliées.

C'est ainsi que le rôle de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques sera renforcé, puisqu'un pôle de compétences dans le domaine des carrières doit être développé en son sein, ainsi qu'un pôle de compétences en écotoxicologie, déjà amorcé cette année.

L'INERIS sera également doté d'une banque de données sur les substances toxiques et d'un serveur Internet sur la réglementation et les résultats du contrôle des rejets industriels. Ses équipements et ses laboratoires vont être modernisés et dix-neuf emplois seront créés en son sein.

On ne peut donc que se féliciter de l'évolution de ce budget dans le domaine de la prévention des risques industriels. Elle va permettre à notre pays de tenir son rang en Europe à un moment où la directive européenne SEVESO 2 concernant le contrôle du management des risques va être transposée, d'ici à juin 1999, dans le droit national.

En matière de risques naturels, l'effort du budget est également très significatif puisqu'il prévoit avec 25 millions de francs supplémentaires, soit une augmentation de 50 % par rapport à 1998.

L'objectif contenu dans le budget 1999 est d'approuver 5 000 plans de prévention des risques dans les cinq années à venir et de développer l'information préventive.

Jusqu'à présent, le ministère ne s'était pas donné les moyens nécessaires pour faire face aux objectifs ambitieux de la loi du 2 février 1995. La multiplication des PPR prévue pour les cinq ans à venir est sans conteste une excellente initiative. Elle permettra de mieux prendre en compte les risques dans les documents d'urbanisme auxquels ils s'imposeront, et participera ainsi du principe de précaution qui s'impose à l'Etat comme aux collectivités territoriales.

P ermettez-moi, cependant, madame la ministre, d'émettre un voeu. Comme de nombreux élus locaux confrontés à la prévention des risques, il me semblerait très utile que les guides méthodologiques élaborés immédiatement après le vote de la loi de 1995 et qui servent à l'élaboration des plans de prévention contre les risques, prennent mieux en compte les milieux et les sytèmes climatiques des régions concernées. En effet, le risque se c aractérise différemment, en matière d'inondations notamment, selon qu'il s'agit d'une crue de type méditerranéen ou d'une crue de type océanique.

Pour conclure une meilleure prise en compte des risques et une politique renforcée de prétention constituent autant d'éléments positifs de ce budget ambitieux qu'à l'instar de mes collègues du groupe socialiste je voterai.

(Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe Radical, Citoyen et Vert.)

M. le président.

Vous êtes bien le seul à avoir respecté votre temps de parole, monsieur Duron. Je vous en remercie.

A la demande du Gouvernement, la séance est suspendue pendant quelques instants.

Suspension et reprise de la séance

M. le président.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures quinze, est reprise à onze heures vingt.)

M. le président.

La séance est reprise.

La parole est à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les députés, l'an dernier je vous ai présenté le premier budget de l'environnement de la nouvelle législature : il était en augmentation de 0,9 %. Cette progression très modeste avait, semble-t-il, intrigué nombre de parlementaires. « A q uoi bon une Verte à l'environnement ? », avaient demandé des parlementaires de l'opposition. « Ce budget est mauvais », avait tonné Mme Idrac.

Je vous avais notamment dit que la qualité d'un budget ne se mesurait pas à la seule aune de sa progression. Il ne peut y avoir de volonté de maîtrise globale des dépenses publiques - maîtrise à laquelle je suis attachée ,

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

si, parallèlement, les ministres et les parlementaires souhaitent avec force que les budgets qu'ils présentent ou qu'ils rapportent progressent davantage que le budget présenté ou rapporté par un de leurs collègues. Les prélèvements obligatoires sont aujourd'hui élevés, il ne s'agit pas de vouloir partout et à tout instant plus d'Etat et plus de dépenses, mais un Etat et des dépenses publiques plus efficaces, au service de chaque citoyen.

M. Patrick Ollier.

Très bien !

M. Marc Laffineur.

Jusque-là ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Il s'agit, comme Mme Idrac nous y a d'ailleurs invités, de s'interroger à chaque instant sur l'efficacité de la dépense publique.

Reconnaissons-le, dans ce tout petit ministère de l'environnement, la dépense publique est très modeste, et le souci de l'efficacité n'est pas de simple vertu mais d'obligation, de contrainte quotidienne. Je rappelle que bien des fonctions de ce ministère étaient et sont encore assurées d'une façon symbolique, avec des personnels mis à disposition de façon précaire et un manque de continuité évident dans l'accompagnement des politiques.

Nous avons une grande difficulté à assumer une présence à la hauteur des responsabilités qui nous sont confiées dans bon nombre d'institutions et d'organismes.

Je n'éprouve donc aucune difficulté à défendre l'augmentation nette des moyens de mon ministère, qui doit être conçue comme la première étape d'un rattrapage.

C'est la responsabilité individuelle de chaque ministre mais aussi celle, collective, du Gouvernement de moderniser, de réformer l'Etat et de s'interroger, à intervalles réguliers, sur la pertinence des contours et des fonctions de chacun des départements ministériels. Il convient de vérifier que ce qui était juste hier, ou il y a vingt ans, est toujours efficace aujourd'hui. Je tenais ce raisonnement il y a un an. Je continue naturellement à le tenir aujourd'hui, alors que, vous le savez, le budget que j'ai le plaisir de vous présenter progresse de façon importante.

Je souhaite d'ailleurs, dès à présent, remercier vos deux rapporteurs, Michel Suchod - que Gérard Saumade a aimablement remplacé - et Stéphane Alaize, pour la pertinence et la clarté de leur présentation et de leur analyse.

En revenant sur l'année écoulée, je me dis que beaucoup de choses ont été faites.

Parmi les points importants du bilan, les actions mises en oeuvre et les actions engagées, je citerai : la relance de Natura 2000, dossier que j'avais trouvé bloqué lors de mon arrivée, et pour lequel, M. Alaize l'a souligné, la relance d'une concertation large et loyale a permis de faire retomber la tension dans bien des départements ; la protection de nouveaux espaces, parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles, et je reviendrai sur ce thème ; l'adoption d'une stratégie de maîtrise des pollutions d'origine agricole, en particulier, mais pas seulement, dans les zones d'excédents structurels - j'ai bien noté à cet égard la préoccupation de M. Sarre, je la partage et je me réjouis de trouver un allié pour aller plus loin ; la réforme des instruments de gestion de cette ressource rare et collective qu'est l'eau, et je reviendrai longuement sur la réforme du dispositif des agences de l'eau présentée en conseil des ministres le 20 mai dernier ; l'ouverture d'une politique permettant une réelle diversification de nos choix énergétiques, ainsi que les progrès concernant un meilleur contrôle et une plus grande transparence en matière nucléaire ; la révision de notre politique de traitement des déchets ménagers et des déchets i ndustriels. En ce qui concerne ce dernier point, Mme Peulvast-Bergeal a détaillé avec beaucoup de précision les différentes étapes d'une stratégie qui n'oppose pas les différentes méthodes mais combine, dans cet ordre, la réduction du volume des déchets, le tri et la valorisation des composants des déchets ménagers, le recours éventuel à l'incinération, avec récupération d'énergie, enfin le stoc kage des seuls déchets ultimes.

M. le rapporteur nous a invités à réaffirmer l'objectif d'une valorisation de 50 % des déchets ménagers. Je le fais bien volontiers. Cet objectif doit être pris en compte dans chacun des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers. Il a souhaité que je réaffirme également l'objectif fixé pour 2002. Là encore, monsieur le rapporteur, je veux vous rassurer. Le délai de dix ans qui a été donné aux collectivités pour faire face à ce qui apparaît de plus en plus comme un vrai problème de société et de civilisation doit être respecté.

Je citerai également l'amélioration de la connaissance des sites pollués ; l'accélération, sur les plans national et communautaire, de la lutte contre la pollution de l'air ; la nouvelle dynamique, à la suite de la conférence de Kyoto, en matière de lutte contre l'effet de serre ; la mise en place de la fiscalité écologique, sur laquelle je reviendrai longuement ; la création, dans le cadre du programme

« Nouveaux services, nouveaux emplois », de près de 10 000 emplois-jeunes dans le secteur de l'environnement - mon département ministériel est le premier concerné par cette formule, sur les plans tant quantitatif que qualitatif, et nous n'avons pas à rougir du travail qui a été accompli ; enfin, le lancement d'un grand chantier de réforme de l'utilité publique.

Cela dit, il reste encore beaucoup à faire et de nombreuses batailles à gagner, comme l'a rappelé avec humour et lucidité Jean-Pierre Brard.

Il reste énormément à faire pour que, dans le comportement de chacune et de chacun d'entre nous, le « réflexe environnement » devienne un réflexe partagé, pour que la politique de préservation et de valorisation de l'environnement ne soit pas perçue comme « du poil à gratter », comme un frein à l'activité ou comme un corpus de contraintes bureaucratiques, mais au contraire comme une volonté et une démarche communes au service de l'ensemble des habitants, des générations présentes comme des générations futures, des citoyens comme des entreprises, au service de l'emploi, de la justice sociale et du développement durable.

J'ai dit qu'il y avait une inadéquation flagrante entre les moyens dont dispose le ministère chargé de l'environnement, les attributions que les gouvernements successifs et la société tout entière lui ont confiées et l'ambition - ambition politique, citoyenne -, que j'ai détaillée précédemment.

Depuis près de dix ans, le ministère de l'environnement est resté « collé » aux environs de 0,14 % du budget civil de l'Etat. Dans le même temps, de nombreuses missions et de nouvelles attributions lui ont été confiées.

Dans les domaines de la nature et des paysages, des déchets, de la lutte contre la pollution de l'air ou de l'eau, ou encore de la prévention des risques, le ministère de l'environnement, au service d'une exigence citoyenne, a peu à peu été doté de missions régaliennes. Il fait la loi et la met en oeuvre, il participe au droit communautaire et à son application et il exerce des missions de police, préventive ou répressive.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Au-delà de ces missions régaliennes, chacun de nos concitoyens exprime un très fort souhait de dialogue, d'écoute et de concertation. C'est vrai pour tous les sujets politiques, économiques et sociaux ; c'est particulièrement vrai dans le domaine de l'environnement.

Les personnels de l'environnement, dévoués et compétents, ne s'y trompent d'ailleurs pas lorsqu'ils réclament un véritable service public de l'environnement, des moyens plus importants pour accomplir leur travail, et non les quelques « bouts de ficelle » qui leur ont été accordés par le passé.

Pourtant, le budget de l'environnement français est plus faible que celui de la plupart des pays européens, qu'ils aient une structure politique fédérale ou unitaire.

Je pourrais citer l'exemple du Danemark qui consacre 1,6 % de son budget à l'environnement ou celui des Pays-Bas, qui lui consacrent 0,8 %, mais vous me répondriez qu'il s'agit de pays nordiques qui ont une longue tradition en la matière ! P our vous convaincre définitivement, je citerai l'exemple du Portugal, pays qui n'est pourtant ni extraordinairement riche ni spécialement à la pointe de ce combat. Il consacre pourtant 0,45 % de ses ressources à la protection de l'environnement.

C'est pourquoi j'ai plaidé auprès du Premier ministre pour que l'environnement figure, pour la première fois, dans les priorités budgétaires du Gouvernement, telles qu'elles sont établies par les lettres de cadrage. C'est pourquoi j'ai plaidé pour que cette priorité ne se traduise pas par quelques points supplémentaires de progression, mais par une véritable première étape de mise à niveau.

J'ai été entendue. Le budget de l'environnement que j'ai le plaisir de vous présenter affiche une progression, à périmètre et fonctions constants, de 15,6 % de PLF à PLF, de 14,8% de LFI à PLF. Je vous rappelle, pour comparaison, que les dépenses publiques ne progresseront que de 2,2 % en 1999.

A périmètre et fonctions modifiés, la progression est de 110 %. C'est la conséquence de deux décisions. Tout d'abord, de la volonté du Premier ministre de relancer la politique française de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. Ensuite, c'est la conséquence budgétaire de la création de la déjà fameuse TGAP prévue à l'article 30 du projet de loi de finances.

A périmètre et fonctions constants, le budget de l'environnement qui vous est proposé s'établira, en 1999, à 2, 180 milliards de francs. Les mesures nouvelles, qui s'établissent à environ 300 millions de francs, répondent à trois priorités : renforcer le socle du ministère, mieux assurer la gestion et mieux valoriser les espaces et milieux naturels, mieux prévenir les risques, naturels, industriels ou technologiques qui menacent les personnes et les biens.

Les effectifs dépendant du ministère de l'environnement sont de 2 412 agents, soit 0,13 % des effectifs civils de l'Etat. Ces effectifs ne permettent ni d'assurer les fonctions essentielles de l'administration centrale, en particulier dans les domaines juridique, international, de gestion des ressources humaines ou d'expertise économique, ni d'assurer, dans les DIREN, la mise en oeuvre des politiques de l'environnement, avec le haut niveau de concertation nécessaire.

M. le rapporteur a insisté sur le fait que mon ministère produisait décidément beaucoup de droit - souvent en application, il faut le reconnaître, du droit communautaire -, mais qu'il n'avait pas de vrais services juridiques.

Il a dû piloter avec des moyens extrêmement modestes la préparation du code de l'environnement, qui devrait être présenté au Parlement cette année et qui, à droit constant, devrait nous permettre de remettre en ordre un volumineux appareil juridique, près de 900 articles législatifs et sans doute plus de 2 000 articles réglementaires étant concernés.

Cela dit, nous le savons bien, au-delà de la production de droit, ce sont l'application sur le terrain et l'effort pédagogique pour entraîner l'adhésion des citoyens qui sont essentiels. C'est pourquoi nous avons besoin d'un renforcement des moyens humains, au niveau de l'administration centrale, mais aussi sur le terrain.

Aussi le Premier ministre a-t-il accepté que 1999 soit à cet égard une première étape dans le renforcement des m oyens humains. Ainsi, 140 emplois seront créés en 1999, dont 89 dans les DIREN, 29 à l'administration centrale et 22 dans les DRIRE, au titre de l'inspection des installations classées.

Je n'aurai pas la cruauté de rappeler le nombre d'emplois créés au cours des années précédentes,...

Plusieurs députés du groupe socialiste.

Si ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Non, je ne le ferai pas...

M. Kofi Yamgnane.

Il faut rappeler le chiffre ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... car chacun l'a présent à l'esprit : il était, en général, inférieur à vingt emplois par an. Il y a même eu des années où aucun emploi n'a été créé dans l^e domaine de l'environnement.

M. Jean-Paul Mariot.

Il fallait le dire ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Il ne s'agit pas en l'occurrence de participer à un gonflement des effectifs de l'Etat. Vous l'avez vu, cet effort en faveur de l'environnement, comme celui consenti, par exemple, en faveur du ministère de la justice, s'accompagne d'une stabilité globale des emplois de l'Etat.

Il ne s'agit pas davantage de renforcer uniquement les moyens de l'administration centrale. Pourtant, celle-ci gère aussi les salaires et les carrières des agents des services déconcentrés. Seuls 29 emplois sont créés à l'administration centrale, les autres postes seront des postes de terrain : 225 dans les agences de l'eau, au titre du soutien à la création d'emplois-jeunes, une centaine à l'ADEME, 28 au Conseil supérieur de la pêche, 23 dans les parcs nationaux, 19 à l'INERIS, 9 à l'IFEN, 4 au Conservatoire du littoral et 4 au Muséum d'histoire naturelle.

Soucieuse de la cohérence de l'action de l'Etat et de la nécessaire proximité de ses agents avec les acteurs de terrain que sont, en particulier, les élus locaux, j'ai souhaité que les DIREN assurent un véritable rôle de tête de réseau de l'ensemble des administrations territoriales de l'environnement.

En revanche, et je sais qu'un grand nombre d'entre vous s'interrogent à cet égard, il me semble prématuré de se lancer dans la création de directions départementales de l'environnement. Certes, monsieur Alaize, nous ressentons parfois cruellement un manque de personnel, malgré la mobilisation d'autres services de l'Etat au service de notre politique. Je pense aux DDA, qui ne doivent pas être considérés comme des ennemies de la politique de protection de l'environnement, comme cela a pu être le cas par le passé. Ce besoin d'un pilotage politique au plus près du terrain suppose, pour être satisfait, que nous

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atteignions la taille critique nécessaire, et nous reviendrons sans doute sur ce problème au cours des prochaines années.

Outre la création d'emplois, ce renforcement du socle du ministère s'accompagne de moyens de fonctionnement supplémentaires en matière de formation ainsi que dans le domaine de la communication et de l'information.

Je précise à l'intention de ceux qui pourraient avoir un doute qu'il ne s'agit pas de ma communication personnelle mais de campagnes de mobilisation et d'information des citoyens pour les amener à mieux comprendre ce que nous faisons et à s'associer aux efforts que nous leur demandons dans le domaine des déchets, de la qualité de l'eau ou autres.

Des efforts seront également consentis dans le secteur de nos activités internationales et communautaires en matière d'informatisation des services, tant centraux que déconcentrés, et dans le domaine immobilier. Je souhaite en particulier que les agents des DIREN puissent travailler dans des conditions plus décentes et que les services, lorsqu'ils sont éparpillés, puissent être regroupés.

Je souhaite également que nous puissions moderniser le parc de véhicules des DIREN. Bon nombre de leurs véhicules ont plus de 200 000 kilomètres au compteur. Ce n'est pas la peine de le préciser : ils n'ont pas la pastille verte ! (Sourires.)

Il faudra ensuite mieux assurer la gestion et mieux valoriser les espaces et milieux naturels.

Le renforcement du socle du ministère n'a de sens que si ces moyens de fonctionnement supplémentaires sont mis avec efficacité au service des politiques conduites par le Gouvernement.

Concernant la protection et la valorisation des milieux et espaces naturels, il convient là aussi de rattraper le retard accumulé depuis de longues années, en particulier pour Natura 2000.

C'est ainsi qu'il sera procédé, en 1999, à la création et à la dotation du FGMN, le fonds de gestion des milieux naturels. Ce fonds aura pour objectif de favoriser toutes les politiques contractuelles en faveur des espaces naturels et de la diversité biologique, conformément, comme M. Chanteguet l'a rappelé, à la méthode qui prévaut dans mon ministère : concertation et contractualisation.

Le fonds assurera notamment le financement de la politique de connaissance et d'inventaire de la diversité biologique et des milieux naturels ainsi que du suivi de leurs évolutions. Il financera également Natura 2000 et les actions communautaires avec le soutien des crédits LIFE, ainsi que la participation à la politique des parcs naturels régionaux, des conservatoires régionaux d'espaces naturels et des réserves de biosphères.

M. Chanteguet a eu raison de préciser que plus de 10 % du territoire national sont aujourd'hui concernés par des parcs naturels régionaux : Perche, Avesnois, Périgord-Limousin, Gâtinais français, Causses du Quercy, Pays narbonnais, Guyane, Châtaigneraie et Sud d'Ardèche, tous ces parcs auront été mis en place en 1998 ou le seront en 1999.

M. Kofi Yamgnane.

Et le parc d'Armorique ? (Sourires.)

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

D'autres parcs sont bien sûr en préparation. J'aurais pu, sachant que des élus bretons étaient présents, mentionner aussi le parc national marin d'Iroise, qui devrait être à l'ordre du jour l'année prochaine.

M. Kofi Yamgnane.

Très bien ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Ces parcs nationaux ou naturels régionaux sont loin d'être des sanctuaires où l'on mettrait la nature sous cloche : ils sont devenus des espaces où l'emploi et le développement local sont au rendez-vous.

Ils sont des exemples pour tous ceux qui doutent de la possibilité de développer des espaces en proie à des logiques de désertification ou considérés comme particulièrement sensibles ou difficiles. Vous comprendez donc que je ne considère par que l'émergence des pays puisse constituer en quoi que ce soit une menace pour les parcs n aturels régionaux, qui sont des modèles et dont l'exemple guide notre action. Dans cette affaire, la ministre de l'environnement est aussi attachée aux PNR que la ministre de l'aménagement du territoire.

Le FGMN sera doté en 1999 de 164 millions de f rancs, dont 90 millions de mesures nouvelles.

Natura 2000 bénéficiera de plus de 100 millions alors que les dotations affectées aux PNR et aux conservatoires régionaux d'espaces naturels augmenteront sensiblement.

Mme Geneviève Perrin-Gaillard.

Très bien ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

De même, le budget prévoit une progression de la dotation affectée aux réserves naturelles, ce qui permettra de créer neuf nouvelles réserves en 1999 après les huit de 1998.

Parallèlement, le conservatoire du littoral bénéficiera lui aussi d'une dotation en augmentation : celle-ci est portée à 135 millions en autorisations de programme contre 125 millions en 1998.

La cotutelle exercée par mon ministère sur le Muséum national d'histoire naturelle et sur l'école du paysage sera renforcée, en particulier par l'octroi de moyens nouveaux.

Cet ensemble de mesures et de moyens nouveaux s'accompagne de dispositions en faveur du monde associatif.

Je crois en effet beaucoup à la vertu du dialogue et à la force de la contre-expertise que peut exercer le monde associatif, dès lors que les problèmes sont traités en amont. Les résultats des concertations menées, dans le cadre de la Commission nationale du débat public, à l'occasion des dossiers Port 2000 et de la ligne de très haute tension Boutre-Carros, en témoignent.

Monsieur Brard, je suis arrivé ce matin à l'Assemblée en ayant en main le premier exemplaire du rapport du Gouvernement au Parlement sur le rôle et l'évolution des moyens de la commission nationale du débat public. Ce rapport reste relativement modeste puisque cette commission n'a qu'un an de fonctionnement derrière elle. Cela dit, nous avons d'ores et déjà pris conscience de la néces-^s ité de renforcer significativement les moyens, tant humains que financiers, dont elle dispose.

Mesdames, messieurs, soyez rassurés : il ne s'agit pas, par le renforcement des moyens qui seront accordés aux associations, de donner je ne sais quel « argent de poche » à la ministre, mais bien de favoriser, notamment de façon contractuelle, une participation plus efficace des associations en amont de la prise de décision.

Nous nous sommes efforcés de dresser une liste des critères d'attribution de subventions : engagement en faveur de l'emploi, notamment dans le cadre du programme emplois-jeunes, participation à notre travail au niveau international, participation à des structures de concertation officielles, tels que le Conseil national de protection de la nature, la Commission nationale du débat public ou le Comité de prévention et de précaution, participation aux efforts d'éducation à l'environnement. Avec les sub-

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ventions FONJEP, avec le soutien au plan emploisjeunes, avec le soutien à la mise en place du volontariat, il s'agit là d'une véritable stratégie de coopération avec le monde associatif.

La réforme de l'utilité publique que j'entends conduire l'année prochaine participe du même esprit.

Tout cet arsenal devrait permettre de rassurer M. le rapporteur pour avis : on est loin de la cogestion entre le monde associatif et le ministère. Je suis moi-même très^s ourcilleuse quant au respect de l'autonomie des associations.

Le dispositif nous permettra, j'en suis convaincue, de limiter de façon importante les contentieux. Associé à un stade plus en amont des projets, le monde associatif sera sans doute moins tenté d'intervenir en aval par le biais des tribunaux. Respecté, écouté, associé, il sera très fécond et utile.

Il s'agit aussi de mieux prévenir les risques naturels, industriels ou technologiques. La prévention de ces risques constitue une autre priorité de mon ministère.

Cette prévention, pour être efficace, demande tout d'abord que soient développés les instruments de connaissance des milieux et d'évaluation des risques. C'est pour cela que j'ai décidé un renforcement de l'IFEN et de l'INERIS. L'IFEN bénéficiera, en 1999, de mesures nouvelles d'un montant égal à 8 millions de francs. L'INERIS bénéficiera, quant à lui, de mesures nouvelles d'un montant supérieur à 22 millions de francs. Ceci devrait notamment permettre à ce dernier institut de développer deux nouveaux pôles de compétences, l'un consacré aux carrières, l'autre à l'écotoxicologie.

Parallèlement, il convient aussi d'organiser sur le terrain une meilleure prévention, au service de la protection des biens et des personnes.

Ainsi, le plan Loire, qui abordera, en 1999, sa deuxième phase, et le programme décennal de prévention des risques naturels bénéficieront d'une dotation globale de 346 millions de francs. De plus, j'ai décidé qu'il convenait que l'Etat cesse de se désintéresser de son domaine public fluvial, outre celui de la Loire. Une mesure nouvelle, à hauteur de 9 millions de francs, est inscrite en dépenses ordinaires.

Dans le même temps, le système d'annonce de crue sera renforcé, grâce à une augmentation de plus de 15 % de la dotation qui lui est allouée.

Comme vous le savez, les lois du 22 juillet 1987 et du 2 février 1995 ont institué, d'une part, un droit du citoyen à l'information sur les risques naturels et technologiques majeurs et, d'autre part, le renforcement de la protection de l'environnement à travers les PPR, les plans de prévention des risques.

Dans son rapport remis au début de l'année 1998, l'instance d'évaluation et de prévention des risques naturels a préconisé d'aller au-delà de l'objectif initial de 2 000 PPR en l'an 2000, et de réaliser 10 000 de ces plans au cours des dix prochaines années.

Avec seulement 1 800 documents valant PPR approuvés fin 1998, nous sommes loin du compte. Aussi la dotation consacrée à la réalisation des PPR comme à l'information préventive passera-t-elle de 42 millions de francs en 1998 à 67 millions de francs en 1999.

M. Duron a insisté sur le fait qu'il serait paradoxal de demander à mon ministère de réparer les dégâts, qu'il s'agisse d'effondrements de terrain ou d'accidents liés à des silos, par exemple, et qu'il fallait beaucoup insister sur la logique de prévention. Cette logique doit en effet être constamment privilégiée. Qu'il s'agisse de l'interdiction des constructions en zone inondable ou de l'entretien et de l'aménagement des cours d'eau, nombreux sont les exemples qui montrent qu'on peut économiser beaucoup d'argent public, épargner nombre de vies humaines et créer beaucoup d'emplois en privilégiant ce type de trav ail plutôt qu'en adoptant une simple logique de réparation.

Une telle démarche exige parfois un important travail pédagogique. Vous pouvez aisément imaginer combien de demandes dérogatoires visant à autoriser des collectivités à construire dans des zones inondables ou concernant l'installation d'industries dans des périmètres Seveso, par exemple, sont déposées.

Enfin, alors que la conférence de Buenos Aires, qui aura pour objectif de mettre en oeuvre les termes du protocole conclu l'année dernière à Kyoto, se réunira dans les prochains jours, j'entends consolider notre effort tant dans la lutte contre la pollution atmosphérique que contre l'augmentation de l'effet de serre.

Plus de 235 millions de francs seront ainsi affectés, dans mon budget, à la mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Il s'agit de 11 millions de francs pour la réalisation d'études préalables à la réali sation de plans prévus par la loi, dont les plans de déplacements urbains ; de 50 millions de francs d'aide au fonctionnement des associations de surveillance de la qualité de l'air ; de 60 millions de francs pour des études dans le domaine de la pollution de l'air, au titre, par exemple, de la préparation des plans régionaux de qualité de l'air et des plans de protection de l'atmosphère, et de 115 millions de francs pour financer, par l'intermédiaire de l'ADEME, les équipements de surveillance de la pollution atmosphérique.

Outre ces trois priorités, deux éléments modifient fortement le périmètre et les moyens alloués au ministère de l'environnement.

En premier lieu, le Premier ministre a, comme vous le savez, décidé au mois de février 1998, qu'il convenait de relancer la politique française de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. Nous avons en ce domaine accumulé un retard important. Or la seule énergie qui ne pollue pas est celle qui n'est pas consommée.

Pour accompagner cette relance, il a été décidé une dotation nouvelle, annuelle et donc pérenne, à hauteur de 500 millions de francs. Cette dotation sera versée à l'ADEME, qui a en charge cette mission nouvelle. Les deux tiers de cette dotation, soit 333 millions de francs, seront versés par le ministère chargé de l'environnement, et le solde le sera par le secrétariat d'Etat à l'industrie.

Avec cette dotation nouvelle, le budget de l'environnement augmente de plus de 30 %.

A insi que cela avait été relevé l'année dernière, l'ADEME avait vu son fonctionnement gravement perturbé du fait que son conseil d'administration n'avait pas été renouvelé pendant plusieurs mois au début de 1997.

La nomination d'un nouveau président, celle d'un nouveau directeur et l'élaboration d'un projet d'entreprise ont permis à l'ADEME de redémarrer. La création de 100 emplois prévue en 1999 doit permettre d'accompagner la relance de la politique de maîtrise de l'énergie. En effet, il s'agit non seulement pour l'agence de distribuer des subventions, mais aussi d'accompagneer les projets des collectivités, d'assurer une tâche d'information et de conseil, par exemple sur les déchets, avec l'Observatoire des coûts de traitement et d'élimination des déchets.

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L'ADEME est à même de délivrer des conseils techniques aux collectivités pour permettre à celles-ci d'établir un diagnostic affiné et de proposer des réponses alternatives aux situations extrêmement variées que l'on rencontre sur le terrain.

Enfin, comme vous l'avez constaté en approuvant dans la partie recettes les dispositions de l'article 30 du projet de loi de finances, le Gouvernement a proposé l'institution d'une taxe, qui permet de crédibiliser l'an I de la fiscalité écologique que j'appelais de mes voeux et que le Premier ministre a soutenue dès l'automne 1997.

Mme Idrac a rappelé que nous procéderions à l'augmentation du prix du gazole de quelques centimes.

M. Brard a rappelé avec malice que le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement aurait aimé aller plus loin, mais que seule la solidarité gouvernementale l'en avait empêché. C'est la vérité, mais qu'il reconnaisse avec moi qu'être solidaire avec Jean-Claude Gayssot est agréable. (Sourires.)

M. Jean-Pierre Brard.

Je vous laisse la responsabilité de vos propos ! Un député du groupe socialiste.

C'est la fusion ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Vous n'êtes pas si loin du compte, monsieur le député. En effet, je me réjouis de voir qu'après des années de guérilla, le ministère des transports et celui de l'environnement défendent ensemble, dans les instances internationales, au niveau communautaire et au niveau national, la transition vers un mode de transport plus intermodal et moins polluant. J'ai eu très peu l'occasion de souligner devant vous la qualité de ce dialogue. Je veux d'autant plus profiter de l'occasion pour le faire que Jean-Claude Gayssot n'est pas là pour me faire rougir.

(Sourires.)

Mme Peulvast-Bergeal a rappelé que nous avions souhaité donner, à l'occasion de la baisse de la TVA sur le tri, la collecte sélective et la valorisation-matière des déchets, des signes concrets de notre intérêt pour les stratégies les plus économes en matière de déchets ménagers, nous démarquant ainsi du recours exclusif, ou presque exclusif, à l'incinération qui avait été la règle de très n ombreux plans départementaux de traitement des ordures ménagères.

On a déjà tout entendu sur la TGAP, la taxe générale sur les activités polluantes. Elle ne serait qu'une simple compilation des taxes existantes, ce qui ne devrait pas être très inquiétant, ou serait l'occasion d'un bouleversement complet des moyens de financement des établissements publics, dont les ressources relevaient pour l'essentiel de taxes affectées.

Laissez-moi vous le dire clairement, la TGAP n'est pas un impôt supplémentaire. C'est un instrument innovant pour une fiscalité environnementale plus simple, plus moderne et plus efficace.

D'abord, la taxe regroupe de très nombreuses taxes existantes, qui sont actuellement au nombre de soixanteseize - je serais bien incapable de toutes les citer. Ensuite, elle rompt avec la logique qui faisait de la fiscalité écologique un dispositif défensif. Jusqu'à présent, cette fiscalité a en effet été l'héritière d'une période où l'environnement, essentiellement considéré comme un secteur coûteux et peu intéressant, devait être défendu des attaques répétées de l'ogre Bercy. Nous n'en sommes plus là ! Je rappelle qu'à travers les taxes affectées, il s'agissait non pas de dissuader les activités polluantes et d'inciter à des comportements plus vertueux, mais de dégager simplement les ressources permettant de réparer les dommages occasionnés à l'environnement par les activités polluantes. C'était là une première application du principe pollueur-payeur, mais d'une application bien imparfaite, assimilée davantage par certains au principe « pollueursociétaire » ou « pollueur-mutualiste ». Le fait d'avoir payé pour financer la réparation d'une pollution ne doit pas autoriser la pérennisation des conduites polluantes. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste.)

Il s'agit donc, à travers la TGAP, d'adresser un message de prévention et d'incitation à un comportement plus vertueux. Dès lors, la déconnexion entre le rôle tenu par l'instrument fiscal et le montant nécessaire à la réparation est inévitable. C'est un point de désaccord avec Jacques Pélissard car, dans ce conditions, je ne crois pas qu'il soit logique de maintenir un lien direct entre le montant du prélèvement et celui des réparations. Il s'agit là d'une certaine rupture avec le principe d'universalité et de non-affectation des crédits. Si l'on prélève plus sur la pollution, on pourra plus facilement financer, les transports collectifs par exemple, mais on n'est pas obligé d'instaurer un lien direct entre ce qu'on prélèverait sur tel secteur et la réparation des dégâts. Si l'on persistait dans cette voie, on s'exposerait à ce que ceux qui paient pour réparer exigent de pouvoir continuer à polluer et de b énéficier de retours à la hauteur de leur

« investissement ».

Mme Geneviève Perrin-Gaillard.

Absolument ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

C'est la déconnexion entre le rôle tenu par l'instrument fiscal et le montant nécessaire à la réparation qui permettra, à prélèvements globaux constants, de dégager de nouvelles ressources fiscales afin de réduire, notamment, des prélèvements qui pèsent sur l'emploi.

C'est ce que l'on appelle le « second dividende » et c'est d'ailleurs ce qui se fait déjà aujourd'hui.

Si nous avons procédé, par exemple, à l'augmentation de la taxe sur les mises en décharge, nous avons, à un autre endroit du budget, diminué la TVA sur les abonnements d'eau et d'électricité, qui pesait lourdement sur les personnes les plus modestes.

La baisse des prélèvements qui pèsent sur l'emploi et de ceux que nous considérons comme injustes du point de vue social est un des enjeux de la mise en place d'une fiscalité écologique.

En 1999, la TGAP concernera les taxes jusqu'à présent prélevées directement par l'ADEME. Quant à l'application de la TGAP à l'eau, elle fait l'objet d'une très large concertation. J'ai d'ailleurs reçu les syndicats le 27 juillet dernier et je leur ai proposé d'être très largement associés à cette concertation qui concernera les conditions dans lesquelles l'eau sera concernée par la TGAP.

La montée en puissance des protestations me laisse perplexe. En effet, j'ai annoncé le 20 mai que le Gouvernement était attaché aux principes qui font du système français des agences de l'eau un modèle qui nous est envié à travers le monde. C'est ce qu'ont d'ailleurs reconnu bien des délégations étrangères lors de la conférence sur l'eau qui s'est tenue à Paris au mois de mai. J'ai dit combien il était important, après trente ans, de maintenir une gestion par bassin - ce qui ne doit pas, à mon sens, exclure la solidarité entre les bassins - et d'avoir une gestion près du terrain, associant les différentes catégories d'utilisateurs.

Je ne vois pas aujourd'hui de motifs d'inquiétude. Si je partage les critiques qui ont été émises par M. Vila et par M. Marcovitch sur le système en vigueur, j'affirme que

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nous avons, d'une part, la volonté de répondre à leurs critiques en rénovant le système des agences de l'eau, ce qui me semble la meilleure façon d'assurer leur pérennité et la qualité du service qu'elles rendent et, d'autre part, la volonté de mettre en place des outils fiscaux plus justes et plus efficaces.

La TGAP n'est qu'un des instruments de cette stratégie de rénovation, qui devrait nous permettre de rompre avec la logique « pollueur-sociétaire » et d'instaurer une réelle solidarité interbassins pour mettre en place, notamment, les outils utiles à chacune des agences.

Les axes prioritaires de la réforme des agences de l'eau et de la politique de l'eau en général s'articulent autour des quatre priorités suivantes.

Première priorité : associer le Parlement à la définition de la politique de l'eau. Il n'y a rien là de recentralisateur ! Il y a quelque ironie à douter, comme le font certains d'entre vous, du rôle du Parlement dans les débats budgétaires tout semblant préférer que cette politique soit pilotée dans les comités de bassins où ils ne siègent pas.

Il est essentiel que le Parlement soit conduit à débattre des grandes orientations de la politique de l'eau, à fixer le cadre dans lequel seront définies des redevances et à valider les programmes pluriannuels d'action des agences, la pluriannualité étant un élément fondamental de la solidité du système.

On doit pouvoir anticiper et construire dans la durée.

Deuxième priorité, améliorer la transparence dans le secteur de l'eau. M. Vila a plaidé avec force pour cette transparence. A vrai dire, peu nombreux sont les parlementaires, et encore moins nombreux les citoyens, qui comprennent le système de la contre-valeur, la composition d'une facture d'eau ou l'affectation de ses diverses composantes, et qui pourraient les expliquer à un usager alpha.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est plutôt l'usager bêta ! (Sourires.)

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

J'estime pour ma part que la transparence doit nous permettre de parvenir à plus de justice dans la fixation du montant des redevances, en établissant un lien réel entre le potientiel polluant de l'activité et le niveau de la redevance. Aujourd'hui, plus de 60 % des redevances sont acquittées par des familles, alors que plus de 80 % de l'eau est utilisée par une seule catégorie d'usagers, lesquels, pourtant ne paient la redevance qu'à hauteur de 1 % ; c'est le cas, par exemple, dans le bassin de l'Adour-Garonne. La transparence est essentielle aussi pour mieux appliquer le principe pollueur-payeur, troisième priorité, et pour donner une plus grande efficacité à l'action publique, quatrième priorité.

Sans entrer plus avant dans les détails des questions posées par M. Marcovitch, M. Vila ou d'autres, je dirai que la concertation n'en est qu'à son début et que je serai heureuse d'associer les parlementaires, notamment les membres du groupe d'étude sur l'eau, à la fois à la réforme de la politique de l'eau et à la mise au point des conditions dans lesquelles le secteur de l'eau contribuera à la TGAP.

Aujourd'hui, j'espère au moins vous rassurer et distinguer, comme M. Alaize tout à l'heure, les craintes fondées de celles qui sont irrationnelles. Car je ne nie pas la validité de certaines d'entre elles. Cela dit, on ne peut pas parler comme Jacques Pélissard, d'une captation étatique des ressources de l'ADEME...

M. Patrick Ollier.

Il a pourtant raison ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... même si je suis assez d'accord avec lui sur le fait que la meilleure protection, ce n'est ni le compte spécial du Trésor, ni le contrat de plan que l'Etat va passer avec l'ADEME, ni les lois de programmation permettant de fixer les travaux des agences ; la meilleure protection, c'est la volonté et la force de persuasion de la ministre ; mais c'est surtout l'attachement des citoyens, relayés par leurs élus, à prendre en compte, dans tous les domaines de l'action publique, l'environnement, la qualité de la vie et le développement durable.

Il s'agit désormais d'une attente sociale majeure. Vous savez, parce que vous êtes présents sur le terrain, qu'il faut y répondre ; là est notre meilleure garantie.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis.

Tout à fait ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

La protection de l'environnement n'est plus un coût, un poids mort, mais une politique dotée de suffisamment d'atouts pour se défendre toute seule.

Je le réaffirme d'ailleurs, rares sont les élus qui continuent à prétendre que l'environnement est seulement un coût. D'une part, tous savent que ne pas protéger l'environnement a un coût majeur pour la collectivité ; c'est vrai de la dégradation de la qualité de l'eau qui peut affecter des régions entières, c'est vrai de la dégradation des sols, c'est vrai de la dégradation de l'air, c'est vrai des conséquences que peut avoir sur la santé l'indifférence à l'égard de l'environnement, c'est vrai du risque naturel industriel et technologique. D'autre part, l'environnement est devenu l'un des secteurs les plus créateurs d'emplois.

J'ai cité tout à l'heure le nombre d'emplois créés par le programme « nouveaux emplois » en direction des jeunes, qui représente 15 % du volume des emplois jeunes.

L'environnement est ainsi leader en la matière, à égalité avec le secteur famille, solidarité, santé. Mais c'est vrai aussi dans bien d'autres secteurs industriels où la France a un rôle moteur : les déchets, l'eau, la reconquête des sols pollués.

Mais n'oublions pas qu'en matière d'environnement tout ne peut pas être comptabilisé. Que vaut la survie d'une espèce menacée ? Que vaut la beauté d'un paysage ? Que vaut la qualité de vie de millions de personnes ? Je remarque à ce propos que qualité de l'environnement et justice sociale se rejoignent souvent.

M. Jean-Pierre Brard.

Tout à fait ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur Blazy, ce sont les personnes qui éprouvent les plus grandes difficultés financières et sociales au quotidien qui vivent dans les environnements les plus degradés. C'est vrai pour la pollution de l'air.

C'est vrai pour le bruit.

Je veillerai avec vigilance, comme vous l'avez fait vousmême et comme vous continuerez à le faire, à défendre les moyens d'une politique ambitieuse de lutte contre le bruit. Plus de 2 500 points noirs du bruit ont été identifiés par M. Lamure. Des suggestions très intéressantes ont été faites par M. Gualezzi dans son rapport au Conseil économique et social. J'entends bien qu'à l'occasion des prochains contrats de plan Etat-régions, nous engagions la première étape de cette lutte contre le bruit.

Je ferai de cet attachement à combattre le bruit un argument de plus en plus en faveur de la TGAP. Ainsi, cette année, alors que nous éprouvions beaucoup de difficultés à dégager des moyens de lutte contre le bruit, l'ADEME disposait de fonds conséquents au titre de la résorption des déchets ménagers. La miscibilité des fonds

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

qu'autorise la TGAP nous permettra, certaines années, de renforcer certaines politiques quand les problèmes se poseront avec une particulière acuité et, d'autres années, d'en renforcer d'autres.

Je souhaite que l'on puisse aboutir à une consommation optimale des fonds et à la mobilisation des moyens au fur et à mesure qu'ils nous permettent d'améliorer la vie quotidienne de nos concitoyens.

Globalement, et du fait de la création de la TGAP, le budget de mon ministère est abondé d'une dotation supplémentaire de 1,435 milliard de francs. Celle-ci sera reversée à l'ADEME, qui bénéficiera donc de ressources d'un montant supérieur d'environ 40 % au rendement estimé des taxes parafiscales en 1998.

Je pense, mesdames et messieurs les députés, avoir répondu à la plupart de vos remarques et suggestions. Je me contenterai de préciser en conclusion qu'il s'agit là d'une première étape, d'une relance, d'une renaissance de la politique de l'environnement.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est une naissance ! Plusieurs députés du groupe socialiste.

Non, une renaissance ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Elle traduit fortement notre volonté d'allier protection de l'environnement, justice sociale et démocratisation des choix ; de moderniser les outils financiers de la gestion de l'environnement ; d'intensifier l'action de formation des personnels de l'environnement, mais aussi d'information et de formation du public et des relais qui permettront de le convaincre.

M. Jean-Pierre Brard.

Très bien ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Je vous remercie, mesdames, messieurs les parlementaires qui, tout en exprimant vos inquiétudes quant à la solidité des outils fiscaux que nous préparons pour l'avenir, en avez salué le correcteur novateur et avez manifesté la volonté de nous accompagner dans notre réflexion.

Jacques Pélissard n'est malheureusement pas là ; je ne lui en veux pas, car je sais qu'il est utile là où il se trouve. Il est toutefois vraiment dommage que les groupes de l'opposition prennent prétexte d'un hypothétique danger planant sur les recettes de ce ministère...

M. Marc Laffineur.

Il n'a rien d'hypothétique ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... pour ne pas voter aujourd'hui un volet de dépenses, après avoir reconnu en commission que je pouvais être légitimement fière de l'évolution très positive enregistrée par mon budget. Et je cite là encore Jacques Pélissard. Vous me pardonnerez de le mettre tellement en valeur aujourd'hui ; c'est une simple question de bon voisinage.

(Applaudissements sur les bancs du groupe Radical, Citoyen et Vert, du groupe socialiste et du groupe communiste.)

M. le président.

Nous en arrivons aux questions.

Nous commençons par le groupe Démocratie libérale et Indépendants.

La parole est à M. Pierre Cardo.

M. Pierre Cardo.

Madame la ministre, la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a prévu, à la demande des élus des villes concernées, un dispositif d'expropriation des personnes domiciliées dans les zones considérées comme zones à hauts risques.

En dépit de cette loi, deux problèmes relatifs aux carrières souterraines subsistent : le premier est celui des habitations situées en zone rouge, pour lesquelles toute autre mesure de prévention serait plus onéreuse que l'expropriation ; et le second est celui des habitations situées dans les zones bleues, à proximité immédiate des zones dangereuses. Ces deux cas ne bénéficient aujourd'hui d'aucune solution.

Envisagez-vous donc, madame le ministre, de modifier la loi en question pour permettre au fond d'indemnisation créé à l'occasion de cette loi d'intervenir dans le financement de travaux d'élimination des risques ? Il s'agirait, dans le cas des zones rouges, de combler les vides, là où c'est techniquement possible, mais trop onéreux pour être accessible aux riverains ; pour les zones bleues, c'est juridiquement impossible, les vides se situant souvent sur les propriétés voisines.

Cette loi du 2 février 1995 réserve donc un traitement inégalitaire aux citoyens confrontés à des problèmes liés à l'existence de carrières souterraines. Il s'ensuivra rapidement de lourds contentieux et aussi, hélas, des drames comme certains d'entre nous en ont connus encore récemment.

M. Gérard Saumade, rapporteur suppléant.

Ce n'est pas la loi qui fait les drames !

M. Pierre Cardo.

Les drames, ce sont des morts !

M. Gérard Saumade, rapporteur suppléant.

Ce n'est pas la loi qui fait les morts !

M. Pierre Cardo.

Si, dans la mesure où la loi est inapplicable, mon cher collègue ! Venez sur le terrain, on vous l'expliquera.

M. le président.

La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur le député, j'ai bien noté que vous interrogiez régulièrement les ministres de l'environnement sur les modalités d'intervention de l'Etat face aux risques d'effondrement dus à des carrières souterraines. Ma réponse ne constituera sans doute pas une rupture avec ce qui vous a déjà été dit par le passé.

La loi 87-565 du 22 juillet 1987 modifiée, relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, prévoit que peuvent être imposées au propriétaire, dans le cadre d'un plan de prévention des risques sur des biens existants avant l'approbation du plan et conformes pour leur construction ou leur aménagement aux dispositions du code de l'urbanisme, certaines obligations. Elles ne peuvent cependant porter que sur des aménagements limités, évalués à 10 % au plus de la valeur vénale ou estimée du bien, aux termes du décret du 5 octobre 1995 relatif au PPR.

Il ne s'agit pas d'imposer aux propriétaires des sujétions manifestement excessives, mais des prescriptions et des mesures limitées au nom de la sécurité des personnes.

C'est dans cet esprit que le règlement du PPR du massif de l'Hautil dans les Yvelines, prévoit, en cas d'effondrement, des mesures qui visent à diminuer ou à annuler les préjudices que cet effondrement pourrait engendrer aux aménagements existants voisins. En zone bleue, il met à la charge des propriétaires, dans la limite réglementaire des 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien, ou des sondages de reconnaissance pour détecter des vides résiduels, ou les premiers travaux de comblement.

Par ailleurs, le fonds de prévention des risques naturels majeurs a été institué par la loi du 2 février 1995. Il est chargé de financer les indemnités d'expropriation, les

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dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolit ion éventuelle des biens exposés, afin d'en empêcher toute occupation future. Depuis l'adoption de la loi de finances rectificative de 1997, il contribue également au financement de travaux propres à prévenir les conséquences exceptionnelles de certains risques majeurs : glissement des ruines de Séchilienne dans l'Isère, de la Clapière dans les Alpes-Maritimes. Le financement de ces travaux est explicitement limité dans le temps, comme dans son m ontant : 145 millions de francs jusqu'au 31 décembre 1999. Cette ressource financière ne paraît donc pas utilisable pour les travaux de comblement des cavités souterraines qui vous préoccupent.

M. le président.

Nous passons aux questions du groupe du Rassemblement pour la République.

La parole est à M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier.

Madame la ministre, nous venons d'examiner le projet de loi d'orientation agricole et la volonté d'encourager le développement de l'agriculture, dans le cadre des activités économiques liées à l'élevage - plus particulièrement celui des ovins - dans les zones de montagne, a été affirmée. Mais on se heurte actuellement à un grave problème, lié à la réapparition de grands prédateurs : le lynx et surtout le loup, dans le massif alpin plus particulièrement.

M. Patriat, rapporteur de la loi, et M. le Pensec ont reconnu l'existence de ce problème tout au long du débat. Et le ministre a annoncé qu'une mission, confiée conjointement par lui-même et par vous, madame, à

M. Bracque, en avait été chargée.

Le pastoralisme français a évolué, qu'on le veuille ou pas, depuis la disparition du loup au début du siècle. Et la présence des hommes dans les hauts villages de ces zones de montagne doit être absolument préservée, au regard de l'aménagement du territoire.

Que ce soit bien clair entre nous, madame : je suis tout à fait favorable à la défense de l'environnement et à la protection des espèces en voie de disparition. Seulement, je suis aussi favorable pour qu'en l'absence de danger pour l'espèce, en tout cas au niveau européen, on applique l'article 9, alinéa 1^er , de la Convention de Berne de 1979 - ratifiée par la France en 1990 - autorisant des dérogations et permettant de réguler, là où c'est nécessaire, la gestion de l'espèce. Cet article permet en effet de déroger à certains textes pour prévenir les dommages importants provoqués au bétail, ainsi que pour la protection de l'élevage...

Etes-vous donc d'accord, madame la ministre, pour que, dans le débat qui suivra la mission de M. Bracque, l'application de cet article fasse partie des solutions envisagées pour prévenir l'apparition du loup dans les départements où il n'existe pas encore et prévoir les crédits nécessaires à une régulation ?

M. le président.

La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur Ollier, vous me pardonnerez l'expression, mais vous criez avant d'être mordu ! (Sourires.)

M. Kofi Yamgnane.

Au loup, au loup ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Vous le savez très bien, la convention de Berne et l'arrêté ministériel relatif à la protection des loups prévoient une telle régulation si l'espèce n'est pas en danger et/ou si l'espèce cause des dommages mettant en péril l'agriculture et la population, et ce après avoir recueilli l'avis du comité national pour la protection de la nature et des deux ministères : de l'agriculture, d'une part, et de l'environnement, d'autre part.

Or il est évident qu'aujourd'hui, ces conditions ne sont pas réunies. D'abord parce que la population française de loups est extrêmement modeste : il semblerait qu'il y ait quatre meutes, représentant environ une vingtaine d'individus. A titre de comparaison, l'Italie compte 450 loups sur son territoire. Ensuite parce que nous venons tout juste de charger M. Bracque de réunir les éléments qui devront nous permettre de savoir comment assurer l'équilibre entre la présence du loup et le maintien du pastoralisme et comment mobiliser les aides nationales pour y parvenir.

Nous ne sommes donc pas très loin de prévoir une régulation. Nous sommes en train de préparer une stratégie permettant de répondre aux inquiétudes des bergers.

Je comprends ces inquiétudes, mais je supporterai mal qu'elles soient amplifiées de façon irrationnelle, et parfois un peu politicienne par des élus.

M. Patrick Ollier.

Non, non ! On ne peut pas dire cela ! Je n'ai jamais fait cela ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

D'autant que certaines craintes s'apparentent à celles qui nous sont venues du Moyen Age...

M. Jean-Pierre Blazy.

Moralité : il ne faut pas hurler avec les loups !

M. le président.

La parole est à M. Nicolas Dupont-Aignan.

M. Nicolas Dupont-Aignan.

Madame la ministre, permettez-moi d'appeler votre attention sur les moyens budgétaires et réglementaires destinés à lutter contre les nuisances sonores engendrées par le trafic aérien. Je voudrais vous faire part à la fois d'une interrogation et d'une inquiétude.

Mon interrogation porte sur les moyens dont disposera l'autorité de contrôle technique de l'environnement sonore aéroportuaire - dont je salue la naissance, car j'ai toujours pensé qu'Aéroports de Paris ne pouvait pas être juge et partie dans le contrôle du bruit des avions. Ces moyens viendront-ils du ministère des transports - ce qui m'inquiéterait un peu - ou du ministère de l'environnement ? Je serais heureux que votre ministère ait un pied dans cette agence de contrôle.

Mon inquiétude concerne la taxe générale sur les activités polluantes. Je comprends que vous souhaitiez une certaine souplesse...

M. le président.

Mais c'est une autre question !

M. Nicolas Dupont-Aignan.

Je termine, monsieur le président...

Vous savez que cette taxe, qui concerne notamment les décollages d'avion et qui a pour objet d'aider les riverains des aéroports à réaliser des travaux d'insonorisation des habitations, a été doublée en deux ans.

M. Jean-Pierre Blazy.

Très bien !

M. Nicolas Dupont-Aignan.

Or je crains que le produit de cette taxe ne contribue pas au financement de travaux d'insonorisation. En effet, d'énormes retards administratifs affectent les délais d'indemnisation des habitations. Et je ne voudrais pas que, malgré les bonnes intentions affichées, l'opacité du système d'attribution des subventions de l'ADEME soit telle qu'en fin d'année les crédits ne soient pas débloqués et soient utilisés à d'autres usages.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Cela pose le problème du contrôle que vous allez pouvoir exercer et que les élus vont pouvoir exercer sur la g estion de l'ADEME. Madame la ministre, quelles mesures concrètes allez-vous mettre en place pour que les fonds prélevés sur les compagnies aériennes profitent réellement aux riverains des aéroports ?

M. le président.

Merci pour vos deux questions, monsieur le député.

(Sourires.)

La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Je profite de cette question, si vous me le permettez monsieur Dupont-Aignan, pour répondre de façon plus précise à l'interpellation de Jean-Pierre Blazy.

L'année dernière, nous avons examiné un amendement permettant de renforcer les moyens de la lutte contre le bruit autour des aérodromes. Nous ressentions en effet la nécessité de répondre aux inquiétudes des citoyens pour lesquels le bruit est le premier motif de plainte.

La priorité politique en faveur de la lutte contre le bruit doit être réaffirmée constamment. Il faut, je suis tout à fait d'accord avec vous, consolider les moyens consacrés à cette politique dans le cadre de l'ADEME, avec ce que cela suppose en mobilisation de personnels, pour permettre de traiter plus vite les dossiers et d'alléger les procédures. Nous avons besoin de dégager des moyens pour résorber les points noirs : 2 500, environ, liés aux infrastructures de transport où les équipements sont très lourds.

Nous éprouvons quelques difficultés à identifier des assises justes et objectives pour mettre en place des outils financiers permettant de mettre à contribution les responsables du bruit. Si cela paraît relativement facile pour les grands aéroports et un nombre limité de compagnies aériennes, c'est sans doute plus difficile quand il s'agit de pénaliser le bruit émis, par exemple, par les boggies de convois ferroviaires ou les roulements des voitures et des poids lourds. On n'aurait pas manqué de m'accuser de pénaliser, une fois de plus, l'automobile...

M. Guy Hascoët.

C'est bien vrai !

M. Nicolas Dupont-Aignan.

Ce n'est pas la question.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... si j'avais mis en place un tel outil.

Ce n'est d'ailleurs pas l'envie qui me manque, à défaut de trouver des outils plus efficaces.

J'insisterai aussi sur le fait que, lorsque des préconisations en matière de bruit sont fixées, il faut pouvoir disposer non seulement des moyens d'indemniser ou d'aider l es victimes du bruit mais aussi de pénaliser les responsables.

A cet égard, vous apprécierez sans doute, monsieur le député, la volonté du Gouvernement qui a annoncé que des amendes seraient infligées aux compagnies aériennes qui ne respectent pas les couloirs d'approche.

M. Nicolas Dupont-Aignan.

Cela s'applique à Roissy mais pas à Orly ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Cela s'applique à Roissy et s'appliquera progressivement à d'autres aéroports. D'ailleurs, nous avons étendu le bénéfice de la taxe d'atténuation des nuisances sonores à d'autres aéroports, car les nuisances y sont largement aussi perceptibles pour les usagers.

Cette stratégie, qui associe la prévention par l'amélioration des équipements et par la conception des infrastructures, la réparation des dégâts et la punition des fauteurs de troubles, ne repose pas uniquement sur la solidité d'un outil financier mais plutôt sur une volonté politique, largement soutenue par les élus et demandée avec force par la population.

M. le président.

La parole est à M. Thierry Lazaro.

M. Thierry Lazaro.

Vous proposez, madame la ministre, de mettre en place un nouveau système de fiscalité écologique en instituant une taxe générale sur les activités polluantes qui se substituera, dès 1999, aux taxes perçues par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

Dès l'an 2000, il est prévu que le TGAP s'applique à toutes les activités polluantes, quelle que soit leur origine, y compris l'eau. La TGAP devra remplacer tous les systèmes existants de fiscalité environnemental par un système - ô combien novateur ! - de perception centralisée au ministère du budget ; celle-ci se substituera donc aux redevances perçues par les agences de l'eau.

Votre confiance en Bercy ne nous a pas rassurés, madame la ministre. C'est donc sur la gestion de la politique de l'eau que je souhaite vous interroger.

L'inquiétude est grande dans les régions. A une époque où l'on parle de décentralisation, sujet qui, me semblet-il, vous tenait à coeur, vous proposez une recentralisation dans un domaine, l'eau, où la gestion directe est une vraie réussite, un succès qui repose sur une gestion autonome par les comités de bassin en association avec les collectivités locales et les partenaires sociaux économiques.

Aujourd'hui, vous souhaitez casser ce qui marche.

Elu du département du Nord où les ressources en eau sont particulièrement menacées, j'ai pu constater le travail énorme de l'agence de bassin Artois-Picardie, qui a permis la préservation et la valorisation de nos ressources, et ce grâce à une approche intégrée par bassin versant. C'est grâce à un travail au plus près du terrain et des réalités que nous avons connu ce succès.

Aujourd'hui, avec l'intégration des redevances perçues par les agences de l'eau à la TGAP, vous remettez purement et simplement en question l'existence de ces organismes par la budgétisation et la recentralisation de la politique de l'eau : l'Etat fixera le taux unique de redevance, le niveau des subventions et décidera donc des programmations et des opérations.

De plus, rien ne garantit que, en fonction d'aléas économiques, de mauvais budgets, de perspectives de croissance qui risquent de ne pas être au rendez-vous ou de priorités nationales, le ministère du budget ne garde pas une part croissante du produit de la taxe, nouvelle manne financière et providentielle.

Qui paiera alors pour le financement des investissements nécessaires à la lutte contre la pollution et l'amélioration des ressources en eau ?

M. René André.

Bonne question !

M. Thierry Lazaro.

Je crains fort que les Français ne voient rapidement le prix du mètre cube d'eau s'envoler.

Je ne suis pas un écologiste politique, madame la ministre, mais je suis un écologiste de coeur, de conviction et de raison.

M. Kofi Yamgnane.

C'est beau !

M. Thierry Lazaro.

Aussi, je vous demande, à tout le moins pour les générations à venir et pour la pérennité de la politique de l'eau, si vous avez vraiment l'intention d'inclure l'eau dans la TGAP ?

M. le président.

La parole est à Mme la ministre.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur le député, je suis très émue ! A vous entendre, il n'y aurait, depuis des décennies, que des écologistes dans cette assemblée !

M. Thierry Lazaro.

Il n'y a pas que vous.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Alors comment se fait-il que la qualité de l'eau en Bretagne soit tellement dégradée ?

M. René André.

N'attaquez pas la Bretagne ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Pourquoi la Garonne est-elle en si mauvais état en été ? Et pourquoi, trente ans après la mise en place des agences de l'eau, les problèmes qui se posent avec une acuité toute particulière ne sont-ils toujours pas résolus ?

Mme Geneviève Perrin-Gaillard.

Très bien !

M. Thierry Lazaro.

Vous contestez l'amélioration.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Restons lucides et sachons reconnaître ce qui a été fait. Si telle chose est bien, gardons-la ; si telle autre doit être rénovée, rénovons-la et adaptons-nous aux nécessités nouvelles.

Tout le monde en convient, la gestion par bassin versant, c'est bien. Que les différents utilisateurs de l'eau soient écoutés est une bonne chose aussi, mais cela ne permet pas d'affirmer que les comités de bassin sont des parlements de l'eau, les associations de protection de l'environnement, les associations de consommateurs et certaines catégories d'usagers y étant bien peu représentées. Que le pollueur soit responsable de ses actes et doive contribuer à la réparation des dégâts, c'est bien aussi.

Mais il faut aller au-delà si l'on veut que le pollueur n'acquière pas un droit à polluer. Si l'on veut qu'il ne se comporte pas en contribuable exigeant de gérer lui-même la somme qu'il est amené à payer. Jusqu'à preuve du contraire, ce n'est pas l'Automobile Club qui gère la TIPP, monsieur le député, mais bien la puissance publique.

M. Thierry Lazaro.

Vous avez de l'humour, madame la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Voilà pourquoi je souhaite qu'on réaffirme le rôle du Parlement. Ce n'est pas l'Etat qui fixera le niveau de la redevance. Il n'y aura pas une redevance unique sur le plan national. Un débat aura lieu tous les cinq ans, au Parlement sur les grands axes d'intervention des agences permettant de valider leur programme, et le cadre de fixation des redevances. Cela nous permettra d'ailleurs de rompre avec des pratiques anticonstitutionnelles.

Je ne souhaite pas la recentralisation des agences de l'eau. Je souhaite que, gérant des sommes très importantes - 12 milliards de francs, ce n'est pas rien -, les agences de l'eau soient le plus efficaces possible. Car la seule chose qui compte, c'est l'amélioration de la qualité et la pérennité de la ressource. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Guy Hascoët.

Très bien.

M. le président.

Nous en venons au groupe UDF.

La parole est à M. Pierre Micaux.

M. Pierre Micaux.

Madame la ministre, ma question a trait à la loi sur l'eau de janvier 1992, qui fait obligation aux communes de prendre en charge les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectifs. Ces dispositions s'appliquent aux systèmes déjà en service qui, en leur temps, avaient été contrôlés par le service compétent de la DDASS dans chaque département. La promulgation de la loi s'accompagne d'un désengagement de l'Etat, qui se traduit par la disparition de ce service au sein des DDASS ; les communes vont donc devoir se doter d'un service compétent ou, à défaut, déléguer cette mission à des bureaux d'étude.

S'agissant des constructions neuves, pour lesquelles un système d'assainissement non collectif est envisagé, le contrôle qui s'effectuera, parallèlement à l'instruction des permis de construire, générera des coûts nouveaux, dont on ne sait pas à ce jour comment ils seront financés. En effet, dans l'état actuel des dispositions applicables, rien ne dit si ce coût doit être pris en charge par le pétitionnaire ou par la commune.

Je souhaite, madame la ministre, que vous me donniez un maximum d'informations sur ce sujet qui intéresse, non seulement mon département, mais l'ensemble des pays, car le problème est tout à la fois actuel et concret.

M. le président.

La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur le député, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a fait de l'assainissement non collectif un mode de traitement des eaux usées à part entière. La prise en charge de la réalisation et du bon fonctionnement de l'équipement appartient aux personnes privées, qui sont^r esponsables en cas de pollution. Toutefois, les communes sont responsables du contrôle des installations, au moment de la réalisation, en cours de fonctionnement et lors des phases d'entretien.

C'est évidemment une responsabilité très lourde pour les communes. Celles-ci ont intérêt, en particulier dans les zones rurales, à se regrouper en syndicat interc ommunal pour exercer cette nouvelle compétence, l'emploi à plein temps de personnel qualifié pour assurer ces services étant évidemment une lourde charge.

Le financement est mis à la charge des usagers qui en bénéficient par le biais d'une redevance, comme dans le cas d'assainissement collectif. Une modification du décret du 24 octobre 1967 est en cours de mise au point pour clarifier les modalités de perception de cette redevance.

Nous sommes en train de travailler par ailleurs à une réflexion sur les modalités d'aide à la mise en place d'emplois-jeunes par le biais des agences de l'eau pour permettre une réduction des coûts initiaux de mise en place du service et créer des emplois pérennes dans ce secteur.

Un délai important a été accordé aux communes pour m ettre en place ce service. Elles ont jusqu'au 31 décembre 2005. Les DDASS apportent leur contribution en ce qui concerne la promotion et le contrôle de l'assainissement non collectif. Il serait souhaitable que se développe un appui technique à la mise en place des structures communales ou intercommunales de contrôle technique, de manière à assurer progressivement le transfert de compétences. Cet encouragement devrait permettre d'atténuer, dans le futur, l'importance des travaux d'extension de l'assainissement collectif en zone rurale, dont le coût est considérable pour les budgets des collectivités.

M. le président.

Nous revenons au groupe RPR.

La parole est à M. René André.

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

M. René André.

Madame la ministre, vous avez il y a presque un an, lors de la conférence des présidents de comité de bassin, fait part d'un grand projet sur l'eau, visant à y associer les élus locaux et ayant la particularité d'être réactualisé annuellement par voie législative.

Or, depuis, c'est le silence, si ce n'est ce qui nous est proposé aujourd'hui avec la taxe générale sur les activités polluantes, qui paraît contredire votre propos initial.

V ous semblez vouloir faire machine arrière, et reconcentrer au niveau de l'Etat le pouvoir de décision et de cogestion détenu par les collectivités locales, en laissant à l'Etat le soin de fixer le taux unique de redevance, le niveau des subventions et, de plus, en remettant en cause les établissements publics que sont les agences de l'eau et tout le travail qu'elles ont fait.

Le risque est donc grand de voir s'envoler le prix de l'eau payé par le consommateur, car comment vont-elles réaliser leurs travaux d'assainissement, refaire leurs stations d'épuration si elles ne bénéficient plus des subventions qu'elles percevaient auparavant des agences de bassin ? Je vous remercie de bien vouloir nous éclairer sur le devenir du pouvoir de décision des élus locaux, sur le devenir des agences de l'eau et sur leurs 1 700 emplois. Je souhaite que vous nous répondiez également sur l'avenir des programmes de mise aux normes des exploitations agricoles, qui ont déjà permis, dans le département de la Manche, plus de 250 réalisations ; 743 sont en attente, après étude validée et nous avons obtenu des résultats importants et prometteurs. Que va devenir tout cela dans le cadre de la taxe générale sur les activités polluantes ? Pouvez-vous également nous assurer que dans ce projet ne se cache pas finalement une amorce de mise en place d'une fiscalité écologique sur l'eau dont l'agriculture risque de faire très rapidement les frais ?

M. le président.

La parole est à Mme la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Monsieur le député, je me demande si nous ne sommes pas en train de faire de la politique fiction ? En effet, je vous le rappelle, la concertation destinée à examiner dans quelles conditions le secteur de l'eau pourrait être intégré dans la TGAP a commencé il y a quelques semaines à peine. Elle devrait durer plusieurs mois pour nous permettre de faire des propositions au monde de l'eau dans son ensemble l'année prochaine.

M. Marc Laffineur.

L'intersyndicale se plaint de ne pas avoir été reçue, madame la ministre.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

J'ai reçu tous les syndicats des agences le 27 juillet dernier, pour les inviter à participer à la concertation. Reconnaissez avec moi, que celle-ci est en cours. Je ne vais pas les recevoir toutes les semaines.

Quand nous serons prêts, nous recueillerons leurs avis.

M. René André.

Reconnaissez qu'il y a une grande inquiétude.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis.

Elle est fabriquée.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Cette inquiétude largement relayée par certains élus...

M. René André.

C'est notre fonction, madame.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... désireux de continuer à gérer seuls d es sommes considérables sans contrôles réellement démocratiques, je la comprends. Que cette inquiétude soit très largement amplifiée dans une des agences, la plus riche d'ailleurs,...

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis.

Très bien ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

... par des fonctionnaires qui n'ont pas hésité, d'ailleurs, à susciter les conseils de précédents ministres de l'environnement rémunérés à cet effet, je le sais aussi. Mais le Gouvernement ne doit pas asseoir sa politique de l'eau sur de tels fondements.

(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe Radical, Citoyen et Vert et du groupe socialiste.)

M. Jean-Pierre Brard.

C'est dur la transparence ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Vous avez déclaré monsieur le député, que j'ai annoncé, devant les comités de bassin, l'année dernière, une réforme des instruments de la politique de l'eau et, dans la foulée, prétendu, que ça n'avait pas été fait. C'est inexact. Le 20 mai, j'ai présenté, en conseil des ministres, une communication très complète dont j'ai déjà rappelé quelques éléments.

Partant de l'intérêt des agences et de notre volonté de garder un système de gestion de l'eau par bassin versant, de faire en sorte que le principe pollueur-payeur soit mieux appliqué, que la programmation soit pluriannuelle et que les usages de l'eau contribuent au financement de la politique de l'eau, j'ai proposé une série d'actions qui se mettent en place petit à petit ; certaines le sont déjà, d'autres le seront au fur et à mesure que les textes seront prêts et que la concertation aura abouti.

En tout cas, vous en conviendrez avec moi, les inquiétudes restent très largement du domaine de l'irrationnel.

M. René André.

Elles sont partagées par tous les syndicats.

Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l 'environnement.

Aucune menace ne pèse sur les 1 700 emplois des agences de l'eau. La preuve en est que, cette année, 225 emplois supplémentaires viennent d'être créés pour piloter les emplois-jeunes dans un secteur très créateur d'emplois et très dynamique où les besoins sont immenses. Il n'y a pas de menace non plus sur le programme de mise aux normes des bâtiments agricoles. Ce dont nous avons besoin, c'est davantage de moyens pour les années à venir et d'une grande diversification de l'offre technique en la matière, certainement pas de menaces relayées de façon irrationnelle et tout à fait exagérée.

M. René André.

Il n'y a pas de menaces et ce n'est pas irrationnel.

M. Jean-Pierre Brard.

C'est l'arroseur arrosé ! Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

On a le droit de ne pas être d'accord, monsieur le député, sinon nous serions dans le même parti ! (Sourires.)

M. René André.

Même si nous ne sommes pas d'accord, j'ai le droit de poser des questions.

M. le président.

Nous en avons terminé avec les questions.

J'appelle les crédits inscrits à la ligne : « Aménagement du territoire et environnement : II. - Environnement. »

ETAT B Répartition des crédits applicables aux dépenses ordinaires des services civiles (mesures nouvelles)

« Titre III : 162 578 344 francs.

« Titre IV : 237 048 633 francs. »

ASSEMBLÉE NATIONALE - 1^re SÉANCE DU 22 OCTOBRE 1998

ETAT C Répartition des autorisations de programme et des crédits de paiement applicables aux dépenses en capital des services civils (mesures nouvelles)

TITRE V. - INVESTISSEMENTS EXÉCUTÉS PAR L'ÉTAT

« Autorisations de programme : 344 410 000 francs.

« Crédits de paiement : 114 251 000 francs. »

TITRE VI. - SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES PAR L'ÉTAT

« Autorisations de programme : 2 195 090 000 francs.

« Crédits de paiement : 1 834 548 000 francs. »

Je mets aux voix le titre III.

(Le titre III est adopté.)

M. le président.

Je mets aux voix le titre IV.

(Le titre IV est adopté.)

M. le président.

Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement du titre V.

(Les autorisations de programme et les crédits de paiement du titre V sont adoptés.)

M. le président.

Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement du titre VI.

(Les autorisations de programme et les crédits de paiement du titre VI sont adoptés.)

M. le président.

Nous avons terminé l'examen des crédits du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement concernant l'environnement.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

3

ORDRE DU JOUR DES PROCHAINES SÉANCES

M. le président.

Cet après-midi, à quinze heures, deuxième séance publique : Suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999, n^o 1078 : M. Didier Migaud, rapporteur général au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan (rapport n^o 1111).

Equipement et transports : Transports terrestres : M. Jean-Louis Idiart, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan (annexe n^o 30 au rapport n^o 1111).

Equipements et transports terrestres : M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis au nom de la commission de la production et des échanges (avis n^o 1116, tome XIV).

Mer : M. Guy Lengagne, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan (annexe n^o 27 au rapport n^o 1111).

Transports maritimes et fluviaux : M. André Capet, rapporteur pour avis au nom de la commission de la production et des échanges (avis n^o 1116, tome XV).

Transport aérien et météorologie : M. François d'Aubert, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan (annexe n^o 29 au rapport n^o 1111).

Transports aériens : M. François Asensi, rapporteur pour avis au nom de la commission de la production et des échanges (avis n^o 1116, tome XIII).

A vingt et une heures, troisième séance publique : Suite de l'ordre du jour de la deuxième séance.

La séance est levée.

(La séance est levée à douze heures quarante.)

L e Directeur du service du compte rendu intégral de l'Assemblée nationale,

JEAN PINCHOT