N° 2449

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ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 décembre 2014.

TEXTE DE LA COMMISSION
DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

(Nouvelle lecture)

ANNEXE AU RAPPORT

Voir les numéros :

Assemblée nationale :              1ère lecture : 2236, 2245 et T.A. 413.

              Commission mixte paritaire : 2445.

              Nouvelle lecture : 2350.

                         Sénat : 1ère lecture : 45, 55, 46, 56 et T.A. 23 (2014-2015).

                                          Commission mixte paritaire : 177 et 178 (2014-2015)

TITRE Ier

ORIENTATIONS PLURIANNUELLES

DES FINANCES PUBLIQUES

Article 1er

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, prévu à l’article 5 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Article 2

(1) L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à ‑0,4 % du produit intérieur brut potentiel.

(2) Le solde structurel correspondant à l’objectif à moyen terme mentionné au premier alinéa est atteint en 2019.

(3) Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, décrits dans le rapport mentionné à l’article 1er de la présente loi, l’évolution du solde structurel des administrations publiques, défini à l’annexe 4 au rapport annexé à la présente loi, s’établit comme suit :

Article 3

(1) Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2 :

(2) 1° L’évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique s’établit comme suit :

(3) 2° L’évolution du solde public effectif, décliné par sous-secteur des administrations publiques, s’établit comme suit :

Article 4

L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :

Article 5

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires s’établissent comme suit :

Article 7

(1) Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques s’établissent comme suit :

(2) Taux de croissance des dépenses publiques en valeur, hors crédits d’impôt

Article 8

(1) I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général de l’État, hors remboursements et dégrèvements, des prélèvements sur recettes et des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction résultant de la loi n°   du   de finances pour 2015 ne peut, à périmètre constant, excéder 372,95 milliards d’euros pour chacune des années 2015, 2016 et 2017, en euros constants de 2014. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d’évolution des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances de l’année pour chacune des années 2015 à 2017.

(2) II. – Hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », cet agrégat, exprimé en euros courants, est au plus égal à 282,81 milliards d’euros en 2015, 280,65 milliards d’euros en 2016 et 275,48 milliards d’euros en 2017.

Article 9

Le plafond global des autorisations d’emplois de l’État et de ses opérateurs, mentionné aux articles 36 et 37 de la loi n°   du   de finances pour 2015, est stabilisé pour les années 2012 à 2017.

Article 10

(1) I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

(2) II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale mentionné par la loi n° 2011‑1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, tel que modifié par l’article 78 de la loi n°   du    de financement de la sécurité sociale pour 2015, ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

Article 11

(1) I. – (Non modifié)

(2) II. – Il est institué un objectif d’évolution de la dépense publique locale, exprimé en pourcentage d’évolution annuelle et à périmètre constant.

(3) Cet objectif s’établit comme suit :

(4) Taux d’évolution de la dépense locale en valeur – exprimé en comptabilité générale

(5) La dépense publique locale, exprimée en valeur, est définie comme la somme des dépenses réelles en comptabilité générale des sections de fonctionnement et d’investissement, nettes des amortissements d’emprunts.

(6) III. – (Non modifié) Le Gouvernement présente devant les commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, en préalable à l’examen du projet de loi de finances de l’année, les hypothèses retenues pour le calcul de l’objectif d’évolution de la dépense publique locale.

(7) Cet objectif est déterminé après consultation du comité des finances locales et ensuite suivi, au cours de l’exercice, en lien avec ce comité.

Article 12

(1) I. – Chaque année, en moyenne pour l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs, sont mis en réserve au moins 0,5 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur le titre 2 « Dépenses de personnel » et au moins 6 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur les autres titres. L’application du taux de mise en réserve sur le titre 3 « Dépenses de fonctionnement » peut être modulée en fonction de la nature des dépenses supportées par les organismes bénéficiant d’une subvention pour charge de service public.

(2) Le montant des crédits mis en réserve, dans les conditions mentionnées au premier alinéa du présent I, sur le titre 2 « Dépenses de personnel » et sur les autres titres est détaillé et justifié  pour chaque programme dans le projet de loi de finances de l’année et, le cas échéant, dans les projets de lois de finances rectificatives.

(3) Par dérogation au deuxième alinéa, au titre de la loi n°   du    de finances pour 2015, ce montant et sa répartition par programme sont présentés par le Gouvernement aux commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat au plus tard le 15 janvier 2015.

(4) II. – À compter du 1er janvier 2015, une fraction représentant au moins 0,3 % du montant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale mentionnés à l’article L.O. 111‑3 du code de la sécurité sociale est mise en réserve au début de chaque exercice.

Article 13

En 2015, 2016 et 2017, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

Article 14

(1) L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

(2) Cet ensemble est constitué par :

(3) 1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales ;

(4) 2° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », hors crédits ouverts au titre de la réserve parlementaire.

(5) Les modalités de répartition de ces concours sont déterminées en association avec les collectivités territoriales.

Article 18

(1) L’incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012, ne peut être inférieure aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants :

(2) L’incidence mentionnée au premier alinéa est appréciée une année donnée au regard de la situation de l’année précédente.

Article 19

(1) I. – Le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 80,6 milliards d’euros en 2015, 81,8 milliards d’euros en 2016 et 86,2 milliards d’euros en 2017.

(2) En vue de l’appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d’une année sur l’autre comprend exclusivement l’incidence de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses mentionnées au premier alinéa du présent I.

(3) II. – Le montant annuel des crédits d’impôt ne peut excéder 24,7 milliards d’euros en 2015, 25,9 milliards d’euros en 2016 et 30,3 milliards d’euros en 2017.

(4) En vue de l’appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d’une année sur l’autre comprend exclusivement l’incidence de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des crédits d’impôts mentionnées au premier alinéa du présent II.

Article 20

(Non modifié)

(1) À compter du 1er janvier 2015, le montant annuel des exonérations ou abattements d’assiette et des réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, hors mesures étendant la réduction des cotisations à la charge de l’employeur mentionnée à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, ne peut excéder le montant de l’année précédente.

(2) En vue de l’appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d’une année sur l’autre comprend exclusivement l’incidence de la croissance spontanée des dispositifs listés et chiffrés dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, ainsi que les créations, modifications et suppressions des exonérations ou abattements d’assiette mentionnés au premier alinéa du présent article.

Article 21

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d’une part, et les créations ou extensions d’exonérations ou d’abattements d’assiette et de réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d’autre part, instaurées par un texte postérieur au 1er janvier 2015, doivent être revues au plus tard avant l’expiration d’une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur.

Article 22

(1) I. – En vue d’éclairer sa préparation, est jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe dressant la liste des revues de dépenses que le Gouvernement prévoit de mener avant la fin du mois de février de l’année suivant l’adoption de ladite loi de finances. Elle porte sur l’ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques ou des entités bénéficiant de concours publics ainsi que sur les crédits d’impôt, les dépenses fiscales et les exonérations ou abattements d’assiette et les réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, en vue d’identifier des sources d’économies potentielles. Cette annexe précise les objectifs d’économies attendues sur chacune d’entre elles, ainsi qu’un bilan des précédentes revues de dépenses, précisant le montant des économies réalisées au regard des objectifs initiaux. Elle dresse la liste des crédits d’impôt et présente leurs montants exécutés, déclinés pour chacun des crédits d’impôt pour les deux dernières années précédentes.

(2) II et III. – (Non modifiés)

Article 23

(Non modifié)

(1) Pour toute mesure, entrée en vigueur pour une durée limitée à partir du 1er janvier 2015, de création ou d’extension d’une dépense fiscale ou de création ou d’extension d’une exonération ou d’un abattement d’assiette ou d’une réduction de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, le Gouvernement, présente au Parlement, au plus tard six mois avant l’expiration du délai pour lequel la mesure a été adoptée, une évaluation de celle-ci et, le cas échéant, justifie son maintien pour une durée supplémentaire de trois années. Cette évaluation présente notamment les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporte des précisions sur son efficacité, sa contribution aux indicateurs de qualité de vie et de développement durable définis à l’annexe statistique, tome 2 du rapport économique, social et financier, son impact sur l’emploi, l’investissement et la transition écologique et énergétique et son coût.

(2) Est jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe qui dresse la liste des crédits d’impôt et présente les montants exécutés, déclinés pour chacun des crédits d’impôt, pour les deux années précédentes.

Article 24

(Non modifié)

(1) Le I de l’article 12 de la loi n° 2010‑1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est ainsi modifié :

(2) 1° À la première phrase, les mots : « (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté » sont remplacés par les mots : « relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur » ;

(3) 2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

(4) « Pour tout organisme nouvellement entrant dans la liste mentionnée au premier alinéa, l’interdiction s’applique un an après la publication de l’arrêté modifiant ladite liste. »

Article 25

(Non modifié)

(1) I. – L’article 14 de la loi n° 2006‑888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005 est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :

(2) « Cette annexe présente également :

(3) « 1° Les opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l’État ayant été supprimées ou créés au cours de l’année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année ;

(4) « 2° Un bilan, portant sur au moins trois exercices, de l’évolution de la masse salariale des opérateurs, de leurs ressources propres, de leur fonds de roulement, du total des emplois rémunérés par eux, de l’exécution des plafonds d’emplois, ainsi que des crédits budgétaires ou des impositions affectées qui leur sont destinés. »

(5) « 3° L’évolution, sur les trois derniers exercices, de la surface utile brute du parc immobilier de l’opérateur ainsi que du rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc immobilier. »

(6) II. – (Non modifié)

Article 25 bis

(Non modifié)

Les bénéficiaires des impositions de toutes natures mentionnés au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, recouvrant directement le produit de la taxe qui leur est affectée, transmettent à l’administration fiscale, avant le 30 juin de chaque année, l’assiette et le produit de ladite taxe pour l’exercice précédent, ainsi que les prévisions y afférentes pour l’année en cours et l’année suivante.

Article 26

(1) I. – (Non modifié) L’article L. 6143-4 du code de la santé publique est ainsi modifié :

(2) 1° Après le 2°, il est inséré un 2° bis ainsi rédigé :

(3) « 2° bis L’état des prévisions de recettes et de dépenses, à l’exclusion des annexes, ainsi que le plan global de financement pluriannuel, mentionnés au 5° de l’article L. 6143-7 sont réputés approuvés si le directeur général de l’agence régionale de santé n’a pas fait connaître son opposition dans des délais et pour des motifs déterminés par décret.

(4) « Pour les établissements de santé soumis à un plan de redressement en application de l’article L. 6143-3, l’état des prévisions de recettes et de dépenses et ses annexes ainsi que le plan global de financement pluriannuel mentionnés au 5° de l’article L. 6143-7 sont soumis à l’approbation expresse du directeur général de l’agence régionale de santé.

(5) « Dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent 2° bis, l’état des prévisions de recettes et de dépenses ne peut être approuvé par le directeur général de l’agence régionale de santé si l’évolution des effectifs est manifestement incompatible avec l’évolution de l’activité de l’établissement de santé.

(6) « Les modalités d’application des deuxième et troisième alinéas du présent 2° bis sont fixées par décret ; »

(7) 2° Le septième alinéa est supprimé ;

(8) 3° Au cinquième alinéa, la référence : « septième alinéa » est remplacée par la référence : « 2° bis » ;

(9) 4° À la fin de la première phrase de l’avant-dernier alinéa, la référence : « de l’alinéa précédent » est remplacée par la référence : « du 2° bis du présent article ».

(10) I bis. – (Non modifié) L’article L. 6162-11 du même code est ainsi modifié :

(11) 1° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

(12) « Le 2° bis et l’avant-dernier alinéa de l’article L. 6143-4 sont applicables au 3° du même article L. 6162-9. » ;

(13) 2° Au dernier alinéa, après la référence : « 9° », les mots : « du même article » sont remplacés par la référence : « dudit article L. 6162-9 ».

(14) I ter. – (Non modifié) À la première phrase du deuxième alinéa du XX de l’article 1er de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, les références : « les septième et huitième alinéas » sont remplacées par les références : « le 2° bis et l’avant-dernier alinéa ».

(15) II. – Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur l’évolution des charges et des produits ainsi que de la dette des établissements de santé. Les données relatives aux dépenses de personnel détaillent notamment les mesures catégorielles en faveur des agents de la fonction publique hospitalière et des personnels médicaux, l’évaluation de leur coût pour le dernier exercice clos, une prévision pour l’exercice à venir du coût annuel des mesures catégorielles déjà décidées, ainsi qu’une présentation de l’évolution salariale globale que connaissent les personnels des établissements publics de santé.

Article 27 A

(1) I. – Une annexe au projet de loi de finances détaille, pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, les prévisions pour l’année à venir de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif accompagnées des prévisions de recettes et de dépenses dont elles résultent.

(2) II. – (Non modifié) L’annexe mentionnée au I précise, pour chacun des organismes relevant de la catégorie des administrations de sécurité sociale autres que les régimes obligatoires de base, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement.

Article 27

(Non modifié)

(1) Le code du travail est ainsi modifié :

(2) 1° Le chapitre II du titre II du livre IV de la cinquième partie est complété par une section 6 ainsi rédigée :

(3) « Section 6

(4) « Suivi financier du régime d’assurance chômage

(5) « Art. L. 5422‑25. – L’organisme gestionnaire de l’assurance chômage mentionné à l’article L. 5427‑1 transmet chaque année au Parlement et au Gouvernement, au plus tard le 30 juin, ses perspectives financières triennales, en précisant notamment les effets de la composante conjoncturelle de l’évolution de l’emploi salarié et du chômage sur l’équilibre financier du régime d’assurance chômage.

(6) « Au vu de ce rapport et des autres informations disponibles, le Gouvernement transmet au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de l’organisme mentionné au premier alinéa du présent article, avant le 31 décembre, un rapport sur la situation financière de l’assurance chômage, précisant notamment les mesures mises en œuvre et celles susceptibles de contribuer à l’atteinte de l’équilibre financier à moyen terme. » ;

(7) 2° Au premier alinéa de l’article L. 5422‑20, après la référence : « L. 5422‑16 », est insérée la référence : « et de l’article L. 5422‑25 ».

Article 27 bis

(Non modifié)

(1) Le I de l’article L. 182-2-4 du code de la sécurité sociale est complété par un 3° ainsi rédigé :

(2) « 3° Présente devant les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat mentionnées à l’article L.O. 111-9 les orientations prévues au 4° de l’article L. 182-2-3. Il transmet au Parlement un rapport annuel sur le bilan de la négociation avec les professionnels de santé, comprenant une évaluation de l’impact financier des mesures conventionnelles et de leurs conséquences en matière d’organisation des soins. »

Article 28

(Non modifié)

(1) I. – Le Gouvernement présente chaque année au comité des finances locales, avant le débat d’orientation des finances publiques, un rapport présentant le bilan de l’exécution de l’objectif d’évolution de la dépense publique locale fixé au II de l’article 11 de la présente loi. Ce rapport est transmis aux commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

(2) À compter de 2016, le Gouvernement présente, en outre, à ce comité une décomposition, sur l’ensemble de la période de programmation, de l’objectif mentionné au premier alinéa du présent I pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et pour chacune des trois catégories de collectivités suivantes : régions, départements et communes. Il recueille à cette occasion l’avis du comité.

(3) II. – Une annexe générale est jointe au projet de loi de finances de l’année détaillant les attributions individuelles versées aux collectivités territoriales ou, le cas échéant, les prélèvements dont elles font l’objet, au titre de l’année précédente. Elle porte sur les dotations financées par des prélèvements sur les recettes de l’État ou par des crédits inscrits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », les fonds de péréquation entre collectivités et la fiscalité transférée à divers titres. Elle présente de façon distincte chaque dispositif compris dans ce périmètre.

(4) Ces données individuelles sont mises à la disposition du public sur internet sous une forme susceptible d’être exploitée grâce à des logiciels de traitement de base de données.

Article 29 A

(1) I. – Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 15 avril, l’estimation du niveau de dette publique pour l’année écoulée notifiée à la Commission européenne en application du règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil, du 25 mai 2009, relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne. Cette estimation est exprimée en valeur nominale ainsi qu’en pourcentage du produit intérieur brut de cette même année.

(2) II. – (Supprimé)

Article 29 bis

(Non modifié)

(1) I. – (Non modifié)

(2) II. – L’État peut conclure, pour le compte d’une personne publique mentionnée au I, un des contrats mentionnés aux 1° et 2° du même I sous réserve que :

(3) 1° Le ministère de tutelle ait procédé à l’instruction du projet ;

(4) 2° L’opération soit soutenable au regard de ses conséquences sur les finances publiques et sur la situation financière de la personne publique.

(5) Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent II.

(6) III. – (Non modifié)

Article 30

(Non modifié)

(1) I. – (Non modifié)

(2) II. – (Supprimé)

(3)

RAPPORT ANNEXÉ
À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

I. – LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

A. –              LES PERSPECTIVES À COURT TERME (2014-2015)

B. –              LES PERSPECTIVES À MOYEN TERME (2016-2019)

II – LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
POUR LA SECONDE PARTIE DE LA LÉGISLATURE

A. –              LA POURSUITE DE L’ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE

1.              L’évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques

2.              La trajectoire à politique inchangée

3.              L’évolution du solde structurel et de l’effort structurel des administrations publiques

4.              Trajectoire de dette des administrations publiques
(écart au solde stabilisant, flux de créances)

5.              Le cadre européen

B. –              LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, CONDITION
DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

1.              La maîtrise de la dépense publique

2.              La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité

III. – LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES : ANALYSE PAR SOUS‑SECTEUR ET RÈGLES DE GOUVERNANCE

A. –              LA TRAJECTOIRE DE L’ÉTAT

1.              Une contribution essentielle de l’État et de ses agences au retour vers l’équilibre des finances publiques

2.              Une répartition équilibrée des économies qui garantit l’efficacité de l’action publique et s’appuie sur la modernisation de l’ensemble des politiques conduites par l’État

3.              Un budget triennal qui décline l’effort de l’État et de ses agences
mais marque également les priorités du Gouvernement

B. –              LA TRAJECTOIRE DES ORGANISMES DIVERS D’ADMINISTRATION CENTRALE

C. –              LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

1.              Maîtriser les dépenses d’assurance maladie en garantissant la qualité des soins

2.              Les dépenses d’assurance vieillesse et d’allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation

3.              Les dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage
pour chacun des exercices de la période de la programmation

D. –              LA TRAJECTOIRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

E. –              LES RÈGLES DE GOUVERNANCE

1.              Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives
et correctives

2.              Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l’État

3.              Les mesures de gouvernance portant sur les collectivités locales

4.              Les mesures de gouvernance portant sur les administrations de sécurité sociale

5.              Les mesures de gouvernance portant sur les dépenses fiscales et les niches sociales

6.              L’amélioration de l’information au Parlement

Annexes :

Annexe 1 :              Effort structurel par sous-secteurs

Annexe 2 :              Précisions méthodologiques concernant le budget triennal

Annexe 3 :              Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l’application
des nouvelles conventions de comptabilité nationale

Annexe 4 :              Principales définitions

Annexe 5 :              Périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel

Annexe 6 :              Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé

(1) I. – LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

(2) A. – LES PERSPECTIVES À COURT TERME (2014-2015)

(3) Après les espoirs suscités par l’amélioration des perspectives conjoncturelles tout au long de 2013, la reprise de l’activité dans la zone euro a déçu au premier semestre 2014. Si les économies extérieures à la zone semblent avoir retrouvé une croissance dynamique, notamment les États‑Unis et le Royaume-Uni, l’activité économique ralentirait au Japon et la croissance repartirait à un rythme plus faible qu’avant la crise dans les principales économies émergentes.

(4) L’environnement international de la France demeure ainsi marqué par de profondes incertitudes. Dans la zone euro, l’inflation se maintient durablement à un niveau très faible (+0,4 % en août 2014), du fait de l’appréciation de l’euro jusqu’au début de 2014, de la baisse plus récente du prix du pétrole, mais aussi de la faiblesse prolongée de la demande. Le risque de déflation ne peut dès lors pas être totalement écarté. La Banque centrale européenne (BCE) a dans ce contexte récemment assoupli de nouveau sa politique monétaire. Le rythme de sortie des politiques monétaires accommodantes aux États‑Unis et au Royaume-Uni sera également déterminant, comme en ont témoigné les tensions financières chez certains pays émergents en 2013. Le contexte géopolitique est lui aussi porteur de risques : crises en Ukraine et au Moyen-Orient en particulier.

(5) La croissance française serait de +1,0 % en 2015 après +0,4 % en 2014. Ce scénario de croissance est identique à celui publié par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) le 15 septembre 2014 et légèrement moins favorable que celui publié par le Consensus Forecasts de septembre 2014 qui prévoit +0,5 % de croissance en 2014 et +1,1 % en 2015. L’inflation progresserait de 0,6 % en 2014 et de 0,9 % en 2015 (respectivement 0,5 % et 0,9 % hors tabac), globalement similaire aux prévisions de septembre 2014 de la BCE pour la zone euro.

(6) Ce scénario intègre une accélération très progressive de la demande mondiale, tenant notamment à la faible croissance de la zone euro à court terme. En outre, les exportations subissent encore l’effet de l’appréciation de l’euro observée entre l’été 2012 et le printemps 2014, en dépit de sa dépréciation récente. Les exportations n’accélèreraient ainsi que graduellement à +2,8 % en 2014 et à +4,6 % en 2015.

(7) L’activité économique en France serait néanmoins soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l’emploi. Le déploiement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du pacte de responsabilité et de solidarité allègera le coût du travail et permettra aux entreprises de retrouver des marges de manœuvre pour embaucher, investir ou innover. Le volet solidarité est quant à lui favorable au pouvoir d’achat des ménages, soutenu par ailleurs par la faible inflation. Des mesures sont également prises pour créer les conditions d’une reprise de l’activité dans la construction.

(8) Dans ce contexte, l’investissement des entreprises repartirait, encore de manière modérée en 2015 (+0,9 %) avant d’accélérer. La consommation des ménages, encore faible en 2014 sous l’effet de facteurs temporaires (douceur du climat notamment l’hiver dernier), s’accroîtrait de 1,3 % en 2015, en lien avec un pouvoir d’achat plus dynamique. L’emploi augmenterait également progressivement.

(9) Cette prévision reste soumise à de nombreux aléas. Le dynamisme des exportations françaises dépendra de la croissance de nos partenaires et de la résolution des risques géopolitiques (Russie/Ukraine notamment). La reprise de la demande intérieure privée pourrait être plus vigoureuse en France si les anticipations venaient à s’améliorer, même si les données conjoncturelles disponibles ne permettent pas non plus d’exclure une période d’atonie plus prolongée. Enfin, si la récente dépréciation de l’euro ou la baisse du prix du pétrole devaient se maintenir voire s’amplifier, la croissance pourrait être plus élevée en 2015. Ce serait également le cas si le prix des matières premières et notamment du pétrole baissait.

(10) B. – LES PERSPECTIVES À MOYEN TERME (2016-2019)

(11) Les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse d’accélération progressive de l’activité, avec une croissance de 1,7 % en 2016, 1,9 % en 2017 puis de 2 % en 2018‑2019.

(12) Cette projection tient d’abord au potentiel de croissance de l’économie à cet horizon. Les estimations de croissance potentielle retenues pour la présente loi de programmation des finances publiques sont les dernières estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014. D’après ces estimations, la croissance potentielle s’établirait à 1,2 % par an en moyenne sur la période 2014-2019. L’écart de production serait de ‑2,7 % en 2013, égal à l’estimation de la commission pour cette même année.

(13) Des incertitudes fortes demeurent sur le potentiel de l’économie au sortir de la crise récente. Aussi, le choix conventionnel de retenir la croissance potentielle de la Commission européenne est une hypothèse prudente : elle correspond à une révision à la baisse comprise entre 0,3 et 0,4 point par an sur l’ensemble de la période 2014-2017 par rapport à la loi n° 2012‑1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Elle permet de plus un rapprochement avec le cadre institutionnel européen. Elle présente en revanche l’inconvénient d’être estimée sur la base des comptes dans le Système européen comptable antérieur (SEC 95).

(14) Selon cette estimation de la croissance potentielle, après un choc négatif pendant la crise, les gains de productivité commenceraient à retrouver un rythme un peu plus important, et contribueraient à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an en moyenne. Ce rythme resterait malgré tout inférieur à celui qui prévalait avant la crise. De même, l’investissement des entreprises se redressant, la contribution de l’accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait légèrement, pour atteindre 0,6 point par an en fin de période. Malgré le départ à la retraite des générations du baby-boom, la population active resterait dynamique, et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an.

(15) Les hypothèses de croissance pour 2016 et au-delà, légèrement supérieures à la croissance potentielle, traduisent la réduction progressive du déficit d’activité accumulé – supérieur à 3 points de produit intérieur brut (PIB) en 2015 – qui serait significativement rattrapé à l’horizon de la programmation. Cette résorption du déficit d’activité dépendra néanmoins du redémarrage des moteurs de la croissance et de la capacité de l’économie française à en tirer parti.

(16) En anticipant le retour de la demande adressée par nos partenaires commerciaux vers son rythme habituel (+6,5 % par an), les exportations accéléreraient progressivement pour atteindre un rythme dépassant 6 % par an à partir de 2016.

(17) Par ailleurs, les entreprises retrouveraient des conditions propices à l’investissement. Utilisant le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité en partie pour améliorer leurs marges, les entreprises pourraient investir à nouveau face au regain de demande. Les taux d’intérêt devraient logiquement s’accroître avec la reprise, mais sans obérer leur capacité à investir.

(18) La consommation des ménages retrouverait davantage de vigueur, à un rythme de l’ordre de 2 % en fin de période, notamment grâce à l’amélioration progressive du marché du travail. Le taux d’épargne des ménages devrait baisser, en particulier avec la dissipation de l’épargne de précaution liée aux incertitudes actuelles. En revanche, la demande publique n’apporterait pas de contribution à la croissance, en cohérence avec la programmation pluriannuelle de finances publiques.

(19) Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait, en outre, l’hypothèse d’un retour très progressif de l’inflation vers des niveaux cohérents avec la cible de la banque centrale.

(20) Le scénario de moyen terme, avec une croissance moyenne de 1,9 % sur 2016-2019, est proche de celui retenu par le Fonds monétaire international au mois de juillet 2014 (moyenne de 1,8 % sur la même période).

(21) Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019*

(22) II – La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature

(23) A. – LA POURSUITE DE L’ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE

(24) 1. L’évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques

(25) Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) prévoit, au b du 1 de son article 3, que l’objectif à moyen terme (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque pays, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % de PIB potentiel. Par ailleurs, l’article 2bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques précise que l’OMT est revu tous les trois ans ; celui-ci peut néanmoins être révisé en cas de mise en œuvre d’une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques.

(26) Conformément à l’article 1er de la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l’OMT des administrations publiques. L’article 2 de la loi n° 2012‑1558 du 31 décembre 2012 précitée définit l’OMT comme étant l’équilibre structurel.

(27) Dans un contexte de mise en œuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l’économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l’ordre de 1,3 point de PIB à l’horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l’OMT de la France. Par ailleurs, l’adoption de nouvelles hypothèses de croissance potentielle, moins favorables que celle de la précédente loi de programmation, justifie également une modification de l’OMT. L’article 2 de la présente loi de programmation le fixe ainsi à ‑0,4 % du PIB potentiel.

(28) La trajectoire de la présente loi de programmation explicite les modalités de retour à l’équilibre des comptes publics compte tenu de cette nouvelle définition de l’OMT.

(29) L’objectif du Gouvernement est ainsi la poursuite du redressement des finances publiques engagé dès 2012 afin de réduire la part de l’endettement dans la richesse nationale et d’atteindre l’OMT en 2019.

(30) Le rétablissement des finances publiques entrepris depuis 2012 a permis une réduction du déficit structurel d’environ 2 points de PIB sur 2012-2013. Cette amélioration n’a pas trouvé intégralement sa traduction dans la trajectoire de déficit nominal compte tenu d’une croissance et d’une inflation faibles. Cette conjoncture économique dégradée a ainsi pesé sur la trajectoire de solde nominal via une dégradation du solde conjoncturel. De plus, l’ajustement structurel a pâti d’une évolution spontanée des prélèvements obligatoires inférieure à celle de l’activité, compte tenu d’une composition de la croissance moins favorable aux recettes. Enfin, le régime de faible inflation a réduit comptablement la mesure de l’effort en dépense, malgré une croissance de la dépense en valeur évoluant à des plus bas niveaux historiques, notamment en 2013 (cf. annexe 2). Au total, le solde public s’est redressé de ‑5,1 points de PIB en 2011 à ‑4,1 points en 2013.

(31) Un programme de maîtrise des dépenses, représentant 50 Md€ d’économies sur la période 2015-2017, permettra au déficit de repasser en dessous du seuil des 3 % en 2017. Après ‑4,4 % du PIB en 2014 et ‑4,3 % en 2015, le solde s’établirait à ‑3,8 % de PIB en 2016, puis à ‑2,8 % en 2017. Ce plan d’économies permettra, en outre, de regagner des marges de manœuvre budgétaires pour financer la baisse des prélèvements obligatoires liée au CICE et au pacte de responsabilité et de solidarité. Au delà, l’effort de maîtrise des dépenses sera poursuivi et la trajectoire prévoit un effort structurel de 0,5 point de PIB par an, permettant d’atteindre l’OMT en 2019.

(32) Le ralentissement de la dépense se traduira par un ratio de dépense publique qui passerait de 56,5 % du PIB en 2014 à 54,5 % en 2017 (hors crédits d’impôt). Dans le même temps, les mesures de baisse des prélèvements obligatoires permettront au taux de prélèvements obligatoires de baisser de 0,3 point de PIB entre 2014 et 2017.

(33) Solde public (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

(34) Dépenses et recettes
(exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

(35) Lecture : cf. encadré 2.

(36) Le taux de croissance de la dépense publique en valeur – hors crédits d’impôt – ralentirait en 2014, puis à nouveau en 2015 à la faveur des économies adoptées en lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 et 2015 et de celles annoncées dès le programme de stabilité 2014‑2017 pour concrétiser le plan d’économies de 50 Md€. Ce ralentissement résulterait aussi des évolutions spontanées, s’agissant notamment de l’investissement local en lien avec le cycle électoral, et de la charge d’intérêts sur la dette publique. Les effets du plan d’économies continueraient à monter en puissance en 2016 puis en 2017, et cette année‑là, la dépense évoluerait à un rythme proche de l’inflation.

(37) Croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d’impôt

(38) Croissance de la dépense publique en valeur par sous-secteur

(39)

(40) 2. La trajectoire à politique inchangée

(41) La trajectoire spontanée du solde public est déterminée compte tenu du rythme spontané de progression des recettes et des dépenses publiques :

(42) – côté recettes, elle repose sur leurs évolutions spontanées (liées à la situation économique ainsi qu’aux élasticités historiques des prélèvements obligatoires aux bases taxables), sur l’évolution usuellement constatée des taux des impôts locaux (liée aux cycles électoraux) et sur les indexations d’impôts. L’effet des mesures déjà votées dans l’ensemble des lois précédant la loi n° 2012‑958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (LFR II 2012) est également pris en compte, mais pas les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prises après mai 2012 (via la LFR II 2012, les lois de finances initiales (LFI) ainsi que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives pour 2013 et 2014, le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité) ;

(43) – côté dépense, les prestations sont supposées évoluer spontanément en lien avec les règles usuelles d’indexation et les changements démographiques. Les évolutions régulières des dépenses des collectivités locales, liées aux cycles électoraux, sont également incluses, tout comme l’évolution spontanée des dépenses de l’État et des dépenses de l’assurance maladie qui seraient constatées en l’absence de normes de dépenses. En revanche, les économies liées aux réformes postérieures à 2012, telles que la réforme des retraites, l’accord Agirc-Arrco de 2013, l’accord Unedic de 2014, les mesures famille prises à la suite de l’évaluation de politique publique confiée au vice‑président du Haut Conseil de la famille, M. Fragonard, ou les économies annoncées dans le cadre du programme de stabilité voté par l’Assemblée nationale en avril 2014, ne sont pas prises en compte.

(44) Projection à « politique inchangée »
au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires

(45) Ce rapport présente également un scénario à « législation et à pratique budgétaire inchangée », conformément à la directive du Conseil de l’Union européenne du 8 novembre 2011 :

(46) – côté recettes, ce scénario suit les mêmes conventions que la trajectoire spontanée mais intègre toutes les mesures nouvelles annoncées jusqu’aux lois de finances rectificatives de l’été 2014. Il intègre ainsi les mesures prises en LFR II 2012 et en LFI 2013, ainsi que les baisses de prélèvements obligatoires liées à la mise en place du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité ;

(47) – côté dépense, contrairement à la trajectoire spontanée, le scénario inclut le respect des normes en dépense pour le budget de l’État, le respect de l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), toutes les économies votées avant le programme de stabilité, ainsi que les économies en dépense présentées dans le cadre du programme de stabilité allant au-delà du respect des normes.

(48) Enfin, la trajectoire cible est celle de la présente loi de programmation, qui inclut les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires présentées dans les projets de loi de finances (PLF) et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l’année 2015.

(49) Au total, sans les mesures adoptées depuis 2012, le solde public atteindrait ‑6,8 points du PIB en 2017 contre ‑2,8 points dans la trajectoire de la présente programmation.

(50) 3. L’évolution du solde structurel et de l’effort structurel des administrations publiques

(51) L’évolution du solde public est directement reliée à l’évolution de la conjoncture économique. Un pilotage reposant uniquement sur des objectifs de solde effectif porterait le risque de contraindre les États à compenser les moindres recettes en phase de ralentissement de l’économie, avec de potentiels effets pro-cycliques pénalisant la croissance économique. Il est donc préférable de fixer des objectifs d’évolution en termes de solde structurel, c’est-à-dire du solde public corrigé des effets de la conjoncture ainsi que des mesures ponctuelles et temporaires. C’est l’esprit des évolutions récentes des règles budgétaires européennes, notamment le TSCG, ratifié à la fin de l’année 2012. Cette mesure reste toutefois imparfaite : en particulier, les effets d’élasticité des recettes à la croissance, de même que l’impact d’une faible inflation ne sont pas pris en compte.

(52) Après avoir atteint 1,1 point en 2013, l’ajustement structurel (cf. encadré suivant) sera de 0,1 point en 2014 pour un effort structurel de 0,4 point. En premier lieu, les effets comptables d’une inflation encore faible – 0,8 % pour le déflateur du PIB après également 0,8 % en 2013 – continueraient de peser sur la mesure de l’effort en dépense et ce malgré les mesures d’économie qui permettront de ramener la progression de la dépense publique en valeur à 1,4 % seulement, soit le rythme le plus faible depuis 1998. Par ailleurs, l’élasticité des prélèvements obligatoires se redresserait à 0,7, après 0,2 en 2013, mais resterait inferieure à l’unité, conduisant à ce que la composante non discrétionnaire continue de peser sur l’ajustement structurel. Enfin, avec les nouvelles conventions comptables du système européen des comptes nationaux 2010 (SEC 2010), la montée en charge du CICE s’accompagnerait d’un écart entre la créance et les décaissements budgétaires en 2014 qui pèserait également sur l’ajustement structurel (‑0,1 point).

(53) L’ajustement structurel des comptes publics se poursuivra et sera amplifié sur la période 2015‑2017, à un rythme de l’ordre de 0,25 point en 2015 et en 2016 puis d’au moins 0,5 point par an à partir de 2017 afin d’assurer le retour progressif à l’équilibre structurel des comptes publics.

(54) La révision par rapport à la programmation précédente tient au choix d’une croissance potentielle volontairement prudente. Ceci explique 0,25 point d’écart par an en moyenne. Par ailleurs, l’ajustement structurel serait inférieur de près de 0,1 point en 2014 et 2015 par rapport au référentiel prévalent pour la programmation précédente en lien avec le changement de traitement des crédits d’impôt (cf. encadré 2).

(55) L’effort structurel en dépense resterait soutenu, particulièrement sur la période 2015‑2017, du fait de la mise en œuvre du plan d’économies de 50 Md€, pour une contribution à l’ajustement structurel de 0,5 point par an en moyenne. Ces économies permettrait à la dépense de ralentir par rapport à son évolution spontanée (règles d’indexation usuelles et effets volume anticipés pour les prestations sociales, hausse progressive des taux d’intérêt à partir de 2015 en cohérence avec la remontée progressive de l’inflation et la normalisation des conditions de financement, et évolution des dépenses des administrations publiques locales dépendant du cycle électoral, notamment concernant l’investissement).

(56) Les recettes diminueraient en point de PIB sur toute la période, résultant en un effort structurel en recettes négatif. Les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité (baisse des cotisations employeurs, suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés à l’horizon 2017, baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés, suppression de la contribution exceptionnelle d’IS sur les grandes entreprises et mesures en faveur des ménages à revenus modestes et moyens) et la poursuite de la montée en charge du CICE feraient plus que compenser la contribution climat énergie et la hausse de cotisations sociales prévue dans le cadre de la réforme des retraites.

(57) Si, en 2015, la montée en charge du CICE continuerait de peser sur l’ajustement structurel via la clé en crédits d’impôt (cf. encadré précédent), tout comme une élasticité légèrement inférieure à l’unité, ces facteurs disparaitraient à partir de 2016, l’élasticité devenant proche de l’unité, permettant à l’ajustement structurel d’atteindre le rythme de 0,5 point de PIB en 2017.

(58) Les mesures ponctuelles et temporaires affecteraient négativement le solde public en 2015 et en 2016, principalement du fait des contentieux sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). La méthodologie retenue par le Gouvernement concernant la notion des mesures ponctuelles et temporaires est détaillée dans l’annexe 5.

(59) Au-delà de 2017 et jusqu’à l’atteinte de l’OMT, l’ajustement structurel retenu est de 0,5 point par an.

(60) Mesures ponctuelles et temporaires – Hypothèses retenues
dans la programmation au titre des contentieux fiscaux

(61) Variation du solde structurel des administrations publiques

(62) Évolution de l’effort structurel des administrations publiques,
et détail par sous-secteur

(63)

(64) 4. Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances)

(65) La poursuite des efforts de réduction du déficit, associée à un rythme de croissance de l’activité plus porteur, permettront d’entamer une décrue du ratio d’endettement à partir de 2017 (97,3 points de PIB après un pic à 98,0 points en 2016 – soit 94,4 points en 2017 après 94,9 points en 2016 hors soutien financier à la zone euro). Ce rythme de progression résulterait principalement des effets mécaniques du déficit sur l’accroissement de l’endettement[4].

(66) La trajectoire de dette publique des administrations publiques,
et détail par sous-secteur

(67) L’écart au solde stabilisant, le flux de créances
et la variation du ratio d’endettement

(68) Après une importante progression de l’endettement lié au soutien financier apporté par la France à ses partenaires de la zone euro entre 2010 et 2013, les prêts accordés à la Grèce et au Portugal ‑ prêts bilatéraux et prêts via le Fonds européen de stabilisation financière (FESF)[5] – ainsi que le financement des dotations au mécanisme européen de stabilité (MES) ne contribueraient plus en 2014 qu’à une hausse de 0,3 point du ratio de dette. À partir de 2015 et sur le reste de la période, l’accroissement de l’endettement imputable au soutien financier à la zone euro serait nul.

(69) Endettement imputable au soutien financier à la zone euro

(70) 5. Le cadre européen

(71) La dernière recommandation du Conseil de l’Union européenne au titre de la procédure pour déficit excessif a été adoptée le 21 juin 2013. Elle requiert un ajustement structurel de 1,3 point en 2013, puis de 0,8 point en 2014 et 2015, ou, au sens de l’effort en termes de volume de mesures ou « bottom-up »[6], un effort de 1,5 point en 2013 puis de 1,0 point en 2014 et 2015.

(72) La trajectoire de solde nominal sous-jacente à la recommandation était de ‑3,9 % du PIB en 2013, puis ‑3,6 % du PIB en 2014 et ‑2,8 % en 2015, sous l’hypothèse de base d’une croissance de ‑0,1 % en 2013 et de 1,1 % en 2014 et d’une inflation de 1,2 % en 2013 et de 1,7 % en 2014.

(73) En mars 2014, la Commission européenne a déclaré dans une recommandation autonome que la France devrait prendre les mesures nécessaires pour respecter sa trajectoire. En juillet 2014, le Conseil de l’Union européenne a estimé dans la recommandation adressée à la France au titre du semestre européen sur proposition de la commission européenne, que le programme de stabilité de la France pouvait être considéré globalement conforme à cette recommandation autonome de la commission. Il a par ailleurs recommandé à la France de présenter des efforts additionnels dans la loi de finances rectificative pour 2014. À l’été, le Parlement a adopté une LFR et une loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) détaillant les mesures d’économies pour 2014.

(74) Enfin, la recommandation au titre du semestre européen du 8 juillet 2014 indiquait notamment que la France devait « veiller à ce que la réduction des coûts du travail résultant du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi soit maintenue ; […] prendre des mesures pour réduire encore les cotisations sociales patronales conformément aux engagements pris au titre du pacte de responsabilité et de solidarité, en s’assurant qu’aucune autre mesure n’annule leurs effets et que le ciblage actuellement envisagé soit conservé ».

(75) Le contexte macroéconomique s’est néanmoins fortement dégradé en cours d’année 2014, se traduisant par une forte révision à la baisse des perspectives de croissance et d’inflation. Dans ce contexte, le Conseil européen a conclu en juin 2014 qu’« il y a lieu de mettre à profit les possibilités qu’offre le cadre budgétaire actuel de l’UE pour concilier la discipline budgétaire et la nécessité de soutenir la croissance […] Les réformes structurelles qui favorisent la croissance et améliorent la viabilité des finances publiques devraient bénéficier d’une attention particulière, y compris par une évaluation appropriée des mesures budgétaires et des réformes structurelles, en utilisant au mieux la flexibilité qu’offrent les règles actuelles du pacte de stabilité et de croissance », puis demandé le 30 août « que l’on progresse rapidement dans la mise en œuvre de ces orientations ».

(76) En octobre 2014, la France présentera un PLF et un PLFSS pour 2015, qui seront examinés par la Commission européenne conformément au règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2013, établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro. La commission rendra un avis sur la base de ses prévisions de croissance révisées (publication prévue le 4 novembre) en amont de l’examen par l’Eurogroupe le 21 novembre.

(77) B. – LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, CONDITION DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(78) Depuis le début de la législature, le Gouvernement conduit une politique de redressement des finances publiques. Avec un ajustement structurel total de 2 points de PIB en 2012 et 2013, les finances publiques ont connu, depuis 2012, une amélioration notable.

(79) Compte tenu des déséquilibres budgétaires constatés en début de législature – le déficit public s’élevait encore à 5,1 % du PIB en 2011 – et des risques existants sur les conditions de financement, des mesures portant sur les prélèvements obligatoires, à effet rapide, ont été dans un premier temps nécessaires. Ces mesures ont permis d’entamer l’assainissement des finances publiques, en demandant un effort plus important aux ménages les plus aisés.

(80) Dans le même temps, les dépenses ont été strictement maîtrisées en 2012 et en 2013 avec pour résultat un taux de croissance de la dépense publique de 2,0 % en valeur en 2013. Comme la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 l’a prévu, le rétablissement des finances publiques est désormais fondé sur des économies en dépense, après avoir mobilisé ces hausses de prélèvements.

(81) La construction du projet de loi de finances pour 2014 reposait ainsi en priorité sur un ralentissement des dépenses, avec près de 15 Md€ d’économies sur l’État et ses agences, les collectivités territoriales et les régimes sociaux par rapport à leur progression spontanée. Cet effort a été accru dès l’été par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives.

(82) Il sera poursuivi sur la période 2015-2017, avec l’objectif de réaliser 50 Md€ d’économies sur les dépenses publiques. Ces économies sont nécessaires pour poursuivre l’assainissement des comptes publics et financer la baisse des prélèvements obligatoires résultant de la création du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité. La diminution des prélèvements sur les entreprises vise à leur redonner les moyens d’embaucher, de former leurs salariés et d’investir pour moderniser leur outil de production. Elle s’élèvera à plus de 40 Md€, ce qui leur permettra de reconstituer les marges qu’elles ont perdues depuis 2008. Cette réduction de prélèvements est accompagnée des mesures de solidarité destinées à soutenir le pouvoir d’achat des ménages, en 2014 avec la réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, qui est amplifiée et pérennisée en 2015.

(83) L’ensemble des acteurs de la dépense publique seront mobilisés pour la réalisation des 50 Md€ d’économies : l’État, ses agences, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale contribueront ainsi chacun à l’effort de redressement des finances publiques, en proportion de leur part respective dans la dépense publique totale. Ces économies sont conçues pour limiter leur coût pour la croissance et préserver les dépenses d’avenir pour le pays, facteur de croissance future. Sont ainsi privilégiées des économies visant à améliorer l’efficacité de l’action publique, telles que la réforme des aides aux entreprises, ou encore le recours accru à la chirurgie ambulatoire et aux médicaments génériques dans le secteur de la santé.

1. (84) La maîtrise de la dépense publique

(85) i) Une maîtrise de la dépense engagée depuis 2012…

(86) Le Gouvernement propose de poursuivre l’assainissement des finances publiques en le fondant exclusivement sur des économies en dépense. Une telle voie est une condition indispensable à l’allègement des prélèvements. Elle est également cohérente avec la volonté de garantir à chacun que les contributions versées à la puissance publique sont utilisées de la manière la plus efficace possible.

(87) La maîtrise de la dépense publique constitue une priorité de la politique budgétaire du Gouvernement. Ainsi, en 2012, les dépenses de l’État, y compris charge de la dette et des pensions, ont baissé, de 0,3 Md€ et l’ONDAM a été sous-exécuté de 1 Md€. En 2013, la dynamique de la dépense publique a ralenti, passant d’une évolution de +3,0 % en 2012 à +2,0 % en 2013 (en valeur et hors crédits d’impôts), notamment grâce à une stricte maîtrise des dépenses placées sous normes : la norme en valeur de l’État a été sous-exécutée de 0,1 Md€ et l’ONDAM de 1,7 Md€.

(88) Pour 2014, 15 Md€ d’économies en dépense ont été présentés dès le PLF. Un nouvel ensemble de mesures – portant en totalité sur la dépense publique – a été mis en œuvre par les lois financières rectificatives de l’été, pour entamer la résorption de « l’écart important », au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, constaté en 2013.

(89) L’ensemble des administrations publiques contribue aux économies : ainsi, les collectivités territoriales sont incitées à ralentir la croissance de leurs dépenses de fonctionnement via une baisse de 1,5 Md€ de leurs concours financiers. La norme de dépense en valeur de l’État a été à nouveau abaissée en loi de finances rectificative pour 2014, à hauteur de 1,6 Md€, hors concours financiers aux collectivités territoriales. Les dépenses sous norme diminueraient donc de 3,2 Md€ par rapport à l’exécution 2013. Les agences de l’État ont été mises à contribution via les subventions du budget général, mais également par la baisse des taxes qui leur sont affectées et la mobilisation de contributions exceptionnelles pour certaines catégories d’acteurs (Centre national de la cinématographie et de l’image animée – [CNC], agences de l’eau et chambres de commerce et d’industrie – [CCI] – notamment). Les administrations de sécurité sociale contribuent également aux économies, via la poursuite de la maîtrise des dépenses d’assurance-maladie, avec le plus faible taux de croissance de l’ONDAM prévu dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale depuis 1998 (2,4 %), la réforme de la politique familiale et la consolidation du système de retraite, tant pour les pensions de base dans le cadre de la réforme des retraites que pour les retraites complémentaires suite aux décisions des partenaires sociaux, la maitrise des dépenses de l’Unedic ainsi que les économies de gestion réalisées par les caisses.

(90) L’ensemble de ces mesures doit permettre un nouveau ralentissement de la dépense publique à +1,4 % en 2014 (en valeur et hors crédits d’impôts).

(91) ii) Qui sera amplifiée sur l’ensemble du quinquennat

(92) Dès 2015, le redressement sera porté exclusivement par des mesures en dépense.

(93) L’objectif total de 50 Md€ d’économies sera intégralement mis en œuvre.

(94) Un premier effort de 21 Md€ sera effectué en 2015, ce qui permettra de ramener le taux de croissance de la dépense publique à 1,1 % (en valeur, hors crédit d’impôt désormais comptablement considérés comme des dépenses). Les économies seront poursuivies en 2016, atteignant un total de l’ordre de 36 Md€, et les 50 Md€ seront atteints d’ici 2017. Grâce à ces efforts, le taux de croissance de la dépense publique s’établira à 1,8 % en moyenne en valeur en 2016 et 2017, soit un niveau très largement inférieur à celui de la croissance du PIB nominal à cet horizon (+3,4 % en moyenne).

(95) L’État et ses agences assumeront une économie nette totale de près de 19 Md€, dont 7,7 Md€ d’économie dès la première année. Cet effort permet de compenser l’évolution spontanée de la dépense et de poursuivre la diminution en euros courants des crédits des ministères et des taxes affectées aux agences qui connaîtront une réduction de 1,8 Md€ dès 2015 et de 2,2 Md€ à horizon 2017, tendance inverse de celle qui prévalait avant 2012. Les économies ont été réparties de manière équilibrée pour garantir l’efficacité de l’action publique et assurer le financement des priorités du Gouvernement. La progression des rémunérations sera ainsi strictement maîtrisée, en lien avec la stabilisation du point fonction publique. Les créations d’emplois en faveur de l’éducation nationale, la recherche, la sécurité et la justice seront compensées par les réductions d’emplois dans les autres administrations. L’amélioration de la productivité des administrations, qui passe notamment par la simplification des règles administratives, la modernisation des fonctions support de l’État notamment en matière d’achats, d’immobilier et d’informatique, l’évolution de l’organisation territoriale de l’État et la dématérialisation accrue des échanges avec les usagers permettra de poursuivre la réduction des dépenses de fonctionnement de l’État. Les agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l’État sur les dernières années, prendront toute leur part aux efforts de redressement, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le recours à ces ressources fera ainsi l’objet d’un encadrement plus strict par les règles prévues à l’article 16 de la présente loi de programmation et leur niveau total sera réduit de 1,1 Md€ dès 2015. Les projets de loi de finances pour 2015 et 2016 préciseront en détail l’ensemble des réformes ciblées qui seront mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour ce qui concerne les dépenses d’intervention : l’impact de l’ensemble de ces mesures trouve sa traduction dans la programmation des moyens alloués à chaque mission budgétaire détaillée à l’article 13 de la présente loi de programmation.

(96) Les dotations budgétaires versées par l’État aux collectivités territoriales baisseront en euros courants de 11 Md€ à horizon 2017, à un rythme régulier de 3,7 Md€ par an. Cet effort permet de ramener la progression de l’ensemble des ressources des collectivités territoriales à un rythme proche de l’inflation sur les trois prochaines années.

(97) Ainsi, les ressources et les dépenses des collectivités territoriales continueront de progresser mais à un rythme moindre que celui des trois dernières années.

(98) La répartition de l’effort entre les trois catégories de collectivités territoriales en 2015 sera proportionnelle à leurs recettes réelles de fonctionnement, conformément au choix opéré par le Parlement pour la répartition de cet effort en 2014. Ainsi, les régions contribueront à hauteur de 12 %, soit 451 M€, les départements pour 31 %, soit 1,148 Md€ et l’ensemble du bloc communal, communes et établissements publics de coopération intercommunale, à hauteur de 56 %, soit 2,071 Md€.

(99) Cet effort s’accompagnera d’un renforcement substantiel de la péréquation. Ainsi, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) progressera de 210 M€ entre 2014 et 2015, soit une hausse de plus de 36 %. Le rythme de progression des dotations de péréquation verticale, comprises dans la dotation globale de fonctionnement, sera par ailleurs doublé par rapport à 2014, pour progresser de 228 M€. Grâce à ces efforts, l’impact de la baisse des concours financiers de l’État sera modulé en fonction de la richesse de la collectivité concernée. À titre d’exemple, la contribution par habitant des communes dont les ressources sont les plus élevées sera sept fois plus forte que celle des communes les plus en difficulté.

(100) Par ailleurs, les articles 11 et 28 de la présente loi de programmation proposent d’instaurer un objectif indicatif d’évolution de la dépense locale. Cet objectif s’appliquera sur le périmètre de la dépense totale, hors amortissement de la dette, dont le montant pour l’année 2013 s’élève à 220,8 Md€[7]. Mis en place à compter de 2015, il permettra de partager, entre l’État et les collectivités territoriales, un outil de mesure objectif de la trajectoire de la dépense locale. Il sera, à compter de 2016, affiné par catégorie de collectivités territoriales.

(101) La mise en œuvre de la stratégie nationale de santé (SNS) permettra de réaliser plus de 10 Md€ d’économies sur l’assurance maladie ce qui correspond concrètement à une progression moyenne de l’ONDAM de l’ordre de 2 % par an entre 2015 et 2017. Un premier effort de plus de 3 Md€ sera effectué dès 2015 avec une progression de l’ONDAM ralentie à 2,1 %.

(102) Les dépenses de protection sociale hors assurance-maladie contribueront à la maîtrise de la dépense publique à hauteur de 10 Md€, dont un peu plus de 6 Md€ pour l’année 2015. Une partie importante de ces économies, pour près de 4 Md€ dès 2015, correspondent en réalité à l’impact de mesures déjà décidées (notamment : convention d’assurance chômage du premier semestre 2014 ; réforme des retraites ; réforme de la politique de la famille). Un ensemble de mesures complémentaires sera détaillé dans les prochains PLFSS (notamment : poursuite de la réforme de la politique familiale ; efforts sur la gestion des prestations sociales ; maîtrise des dépenses par les régimes gérés paritairement).