Deuxième séance du jeudi 10 juillet 2014

M. le président. Dans les explications de vote, la parole est à M. Patrice Carvalho, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.

M. Patrice Carvalho. Je voudrais tout d’abord saluer l’excellent travail du rapporteur. Il est vrai que le passif, les pratiques, les us et coutumes bien ancrés ne facilitaient pas le bon fonctionnement de ces professions et le respect des uns et des autres. Nous avons déposé un certain nombre d’amendements et j’apprécie l’esprit d’ouverture du Gouvernement et du rapporteur qui en a accepté quelques-uns. C’est une avancée même si je demeure perplexe car tous les problèmes n’ont pas été réglés. Nous verrons comment la situation évoluera. Notre groupe s’abstiendra mais vous pouvez considérer, monsieur le rapporteur, qu’il s’agit d’une abstention plutôt positive.

M. le président. La parole est à M. Lionel Tardy, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.

M. Lionel Tardy. Quoi que l’on en dise, nous avons affaire à une proposition de loi expéditive dont l’examen a été précipité. Déposée le 18 juin, nous n’avons eu que quatre jours pour déposer des amendements, l’examen ayant eu lieu en commission le 25. Même le rapporteur n’a pratiquement déposé que des amendements rédactionnels tant la précipitation était grande. Pas d’examen en commission des affaires économiques pour avis alors que nous traitons dans ce texte de l’emploi, du pouvoir d’achat, du tourisme, de l’innovation et de l’attractivité du pays. Et la plupart des trente mesures du rapport Thévenoud ne figurent pas dans ce texte puisqu’elles ne peuvent être appliquées que par voie réglementaire.

La proposition de loi n’apporte qu’une réponse partielle, et il nous manque toujours la vision globale du Gouvernement sur l’ensemble du dispositif qui se traduit par des contraintes supplémentaires à la charge des taxis et des VTC.

Il n’est pas prévu de deuxième lecture, et l’interdiction d’informer le client de la disponibilité des VTC à proximité via des applications de géolocalisation pose un problème de constitutionnalité. Telle qu’elle est rédigée, cette disposition est sans doute contraire au principe constitutionnel de liberté d’entreprendre, sans compter qu’elle est déjà anti-innovation, anti-entreprise, anti-consommateur.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP s’abstiendra – et ce ne sera pas une abstention positive.

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Touraine, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Jean-Louis Touraine, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Madame la ministre, monsieur le président, mes chers collègues, notre Assemblée est aujourd’hui saisie de deux propositions de loi quasiment similaires, déposées l’une par Mme Gilda Hobert et l’autre par M. Pierre-Alain Muet et moi-même. Elles visent à sécuriser les transactions relatives à la zone d’aménagement concerté du quartier de Gerland à Lyon.

Cette ZAC a été créée par arrêté du préfet du Rhône, le 16 février 1983, pour favoriser la réhabilitation de ce quartier, en utilisant notamment les terrains relevant du domaine public de la ville de Lyon, terrains ayant servi d’assiette aux anciens abattoirs municipaux et progressivement désaffectés entre 1967 et 1977. Toutefois, il a récemment été constaté que ces terrains, bien que désaffectés, n’avaient jamais fait l’objet d’un déclassement formel du domaine public, à l’exception de trois parcelles déclassées avant 1967.

Or l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques précise que, pour pouvoir sortir du domaine public, les biens doivent en principe être désaffectés et déclassés, ces conditions étant cumulatives.

Le juge administratif considère que si la désaffectation peut être démontrée par tout moyen, le déclassement doit en principe être expressément constaté par un acte administratif, c’est-à-dire, en l’espèce, par une délibération du conseil municipal de la ville de Lyon.

Malgré les recherches effectuées par la ville, aucun acte de déclassement n’a pu être retrouvé depuis 1967. Toutefois, l’absence de déclassement formel des terrains précédemment affectés au domaine public de la ville n’a altéré ni la transparence ni la sincérité des opérations menées sur ces terrains. Cette omission n’a d’ailleurs jamais été relevée par le contrôle de légalité exercé par le préfet.

Les deux propositions de loi qui ont été déposées visent donc à revenir sur cette formalité, en validant l’ensemble des contrats relatifs à ces terrains, autorisés et passés par la ville de Lyon, de manière à les réputer réguliers, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

La Cour européenne des droits de l’homme, comme le Conseil constitutionnel, encadre les validations législatives, en posant quatre conditions qui sont, selon moi, réunies ici et que je souhaite vous exposer brièvement.

En premier lieu, la validation législative doit respecter la séparation des pouvoirs et les décisions de justice ayant force de chose jugée. Tel est bien le cas en l’espèce puisque la validation proposée intervient à titre préventif : aucun litige relatif à la ZAC de Gerland n’est, à ma connaissance, pendant devant une juridiction. En outre, le dispositif précise, conformément à l’usage, que la validation n’intervient que « sous réserve des décisions passées en force de chose jugée ». Cette première condition me paraît donc remplie.

En deuxième lieu, le juge exige que la validation respecte le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions. Or la validation proposée a simplement pour objet de couvrir l’irrégularité d’actes administratifs et des contrats relatifs aux terrains de la ZAC de Gerland, si bien que ce critère est également respecté.

En troisième lieu, il est impératif de définir strictement la portée de la validation, ce que propose le dispositif exposé. Celui-ci précise en effet que sont régularisés les contrats autorisés et passés par la ville de Lyon relatifs aux terrains de la ZAC de Gerland, « en tant qu’ils seraient contestés par le motif qu’ils n’auraient pas été précédés d’un acte administratif formel, constatant qu’après leur désaffection, ces terrains avaient été déclassés du domaine public communal ». Cette immunité n’est donc pas absolue, dans la mesure où rien n’empêchera l’annulation des actes litigieux sur d’autres fondements juridiques.

Le juge constitutionnel a d’ailleurs reconnu à plusieurs reprises la constitutionnalité d’une validation législative visant à couvrir une irrégularité purement externe, comme un vice de compétence – question prioritaire de constitutionnalité du 22 septembre 2010 – ou l’omission de formalités obligatoires dans le domaine de l’urbanisme – décision relative à la loi du 2 juillet 2003 sur l’urbanisme et l’habitat.

En dernier lieu, le juge vérifie que la validation législative répond à un motif impérieux d’intérêt général, ce dont on ne saurait douter en l’espèce. Je rappelle en effet que les deux propositions de loi ont pour objectif de garantir la sécurité juridique des transactions passées, en particulier le droit de propriété des habitants ayant acquis ou fait construire des logements construits sur ces terrains ; de garantir le maintien d’une vie privée et familiale normale, en ne remettant pas en cause la capacité des occupants des logements sociaux construits sur ces terrains ; d’assurer la continuité des services publics installés sur ces terrains, en particulier des services publics d’enseignement – je précise en effet que cette ZAC accueille plusieurs établissements scolaires, ainsi que l’école normale supérieure et des instituts de recherche, comme l’INSERM.

Enfin, le dernier objectif de ces propositions de loi est de faciliter la construction de nombreux logements et la réalisation de projets d’intérêt général autour du pôle de compétitivité à vocation mondiale qu’est « Lyonbiopôle ».

Certains projets sont déjà bien engagés, tels que le développement du pôle de recherche en infectiologie de l’INSERM, la relocalisation sur ce site du centre international de recherche sur le cancer de l’Organisation mondiale de la santé, l’extension d’un laboratoire de l’École normale supérieure de Lyon, la construction d’une résidence universitaire et d’un restaurant interuniversitaire, l’implantation de nombreuses entreprises, à commencer par la construction du nouveau siège social de Sanofi et l’extension du laboratoire pharmaceutique indépendant Aguettant.

En conclusion, la présente validation législative devrait permettre, non seulement de pérenniser le développement économique et social dans le quartier de la ZAC du quartier central de Gerland, mais également d’en favoriser l’essor, grâce à la sécurité juridique conférée à de nombreux projets en cours. Elle contribuera à développer, dans ce quartier, l’emploi et l’excellence française dans le domaine de la santé et des biotechnologies.

Notre commission des lois a adopté ces deux propositions de loi en leur apportant, à mon initiative, deux améliorations rédactionnelles, l’une conduisant à la réécriture de l’article unique, l’autre à une précision du titre.

Pour conclure, mes chers collègues, je vous invite à suivre la commission des lois et à adopter le texte issu de ses travaux.

M. le président. La parole est à Mme la ministre du logement et de l’égalité des territoires.

Mme Sylvia Pinel, ministre du logement et de l’égalité des territoires. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, il y a des lois qui encadrent et d’autres qui complètent. Il y a aussi des lois qui réparent. Les propositions de lois – le texte déposé par Thierry Braillard lorsqu’il était encore député, avant sa nomination au Gouvernement, a en effet été repris par Jean-Louis Touraine et Gilda Hobert – relatives à la sécurisation des transactions relatives à la zone d’aménagement concerté du quartier de Gerland à Lyon, que votre assemblée examine aujourd’hui et dont je tiens à saluer la qualité, font partie de cette dernière catégorie.

Tout projet d’aménagement repose en amont sur des procédures ayant trait à l’ingénierie foncière : maîtrise, acquisition, cession de terrains. Or dans le cas précis de la ZAC de Gerland, une étape majeure préalable aux autres démarches administratives et techniques n’a pas été formalisée en son temps. Les terrains du domaine public de la ville de Lyon n’ont pas été formellement déclassés avant division et cession au profit d’opérations d’aménagement et de construction.

Cette omission fragilise juridiquement tous les contrats et conventions passés relatifs à ces terrains. Au regard des enjeux d’aménagement et de l’impossibilité pour la collectivité de procéder au déclassement formel dès à présent, sans fragiliser juridiquement les contrats passés, seule la solution d’une validation législative de ces contrats peut être retenue.

Tel est donc l’objet des deux propositions de lois qui vous sont soumises et pour lesquelles je tiens à souligner le caractère d’urgence. Tout recours déposé à l’heure actuelle remettrait en cause l’ensemble des actes juridiques ayant trait aux transactions foncières depuis les années quatre-vingt.

Si cette irrégularité a jusqu’alors été sans conséquence, ces deux textes visent à valider, rétroactivement, l’ensemble des contrats relatifs à ces terrains, autorisés et passés par la ville de Lyon. Ils témoignent de la forte mobilisation locale autour d’un projet majeur de l’agglomération lyonnaise, porté depuis plus de trente ans par les acteurs locaux.

La démarche a en effet débuté officiellement le 21 juin 1982, lorsque le conseil municipal de la ville de Lyon a approuvé, par délibération, le projet de création-réalisation d’une zone d’aménagement concerté sur les terrains du quartier central de Gerland. Le programme était ambitieux et exemplaire puisqu’il reposait sur la mobilisation de vingt-huit hectares de foncier entièrement propriété des collectivités publiques de la ville de Lyon et de la communauté urbaine.

Cette ZAC d’envergure prévoyait, dans une première tranche, d’augmenter sensiblement le programme de construction du campus de l’École normale supérieure, afin de permettre la réalisation de 590 logements, dont 350 logements sociaux aidés et 31 000 mètres carrés de bureaux, commerces, équipements publics, notamment scolaires, et de locaux à caractère scientifique et technique, dédiés à la recherche.

Ce projet, mixte et bâti autour d’un établissement majeur, a créé un réel effet d’entraînement dans la mutation du secteur de Gerland, amorçant son intégration dans le tissu urbain environnant. Cette réussite a stimulé l’émergence de nouveaux projets dans le cadre de la ZAC, permettant de conforter l’émergence d’un pôle national de recherche clans le domaine de la santé et des biotechnologies, le pôle de compétitivité dit « Lyonbiopôle » et le projet de développement de l’université de Lyon.

Aujourd’hui, la deuxième phase de la ZAC prévoit le développement du pôle de recherche de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale à travers l’installation d’établissement majeurs, que je n’énumérerai pas puisque, monsieur le rapporteur, vous les avez cités. La réussite de ce projet va de pair avec un fort investissement des collectivités ambitieuses pour leur territoire.

Nous examinons aujourd’hui deux propositions qui constituent l’unique vecteur permettant de pérenniser le travail accompli et de sécuriser celui à venir. Leur article unique a pour objet de régler le problème de la domanialité de la ZAC de Gerland, en validant rétroactivement tous les contrats portant sur les biens construits sur les terrains désaffectés, mais non déclassés, du domaine public de la ville de Lyon. Cela n’est envisageable que dès lors que certaines conditions, posées par la jurisprudence en matière de validation législative, sont respectées, ce qui est, bien sûr, le cas de ces propositions de loi.

La validation poursuit un but d’intérêt général suffisant puisque la bonne réalisation du pôle de biotechnologie de Gerland participe de l’attractivité économique de Lyon, ce qui constitue un motif d’intérêt général recevable au regard de la jurisprudence connue en la matière.

En outre, la validation respecte les décisions de justice ayant force de chose jugée, comme le texte des propositions de lois le rappelle.

Par ailleurs, l’acte validé ne méconnaît aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle puisque les différents contrats n’ont pas fait l’objet d’un quelconque recours par le passé. La validation législative proposée intervient donc à titre préventif. Par conséquent, elle respecte la séparation des pouvoirs, seul principe à valeur constitutionnelle qui aurait pu sembler être méconnu.

Enfin, la portée de la validation doit être strictement définie. C’est le cas en l’espèce puisqu’elle est circonscrite au territoire couvert par la ZAC de Gerland.

Les deux propositions de loi respectent l’ensemble des critères relatifs à une validation législative. Je partage donc, en ce sens, les conclusions du rapporteur. Les habitants, les entreprises déjà sur site ou qui envisagent de s’y installer méritent d’être sécurisés. Ces propositions de lois visent concrètement à poursuivre l’élan d’une opération d’aménagement majeure pour la région lyonnaise, en confortant juridiquement son développement, afin de favoriser sa pleine réussite.

Une validation législative constitue la seule alternative à la régularisation du vice de forme relatif au non-déclassement des terrains du domaine public de la ville de Lyon. De plus, elle permet de faire entrer complètement dans le droit commun une opération qui n’a rencontré jusqu’à maintenant aucun recours contentieux, malgré la complexité du projet d’aménagement et sa longévité, preuve de la qualité de l’investissement des porteurs et des différents acteurs impliqués localement.

Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement souhaite que ces deux propositions de lois identiques soient adoptées, position qui, compte tenu de la nature du sujet, sera, je l’espère, partagée sur l’ensemble des bancs de votre assemblée.

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à Mme Gilda Hobert.

Mme Gilda Hobert. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, aujourd’hui est un jour d’émotion, un jour particulièrement important pour Lyon, puisque nous discutons deux propositions de loi qui concernent un quartier en pleine expansion dans notre ville, à savoir la zone d’aménagement concerté de Gerland, sise sur ma circonscription. Thierry Braillard, aujourd’hui secrétaire d’État aux sports, l’avait déposée à la fin du mois d’avril et je l’ai déposée à nouveau depuis, en mon nom, sous le numéro 2032.

Avec mes collègues lyonnais Jean-Louis Touraine, rapporteur du texte, que je remercie et que je salue, et Pierre-Alain Muet, nous partageons le même objectif concernant ce quartier. Vous aurez noté, madame la ministre, chers collègues, que si nous présentons chacun une proposition de loi, les deux sont quasiment identiques et comportent un article unique, qui ne diffère qu’à une épithète près. C’est dire si le souci de protéger juridiquement cette zone nous réunit !

Pourquoi convenait-il de protéger juridiquement la ZAC de Gerland ?

Ce site, qui relevait du domaine public, a fait l’objet, après le départ des abattoirs municipaux voilà plusieurs décennies, d’un projet de réhabilitation du quartier, qui consistait à redistribuer la propriété, via la construction d’immeubles d’accueil de bureaux et de logements, dont des logements sociaux, sous régime du bail à construction. Ce dispositif, qui fut approuvé par le conseil de communauté, et accueilli favorablement par le conseil municipal de Lyon le 21 juin 1982, donna lieu, par un arrêté du préfet du Rhône en date du 16 février 1983, à la création de la zone d’aménagement concerté du quartier central de Gerland. Pour autant, le conseil municipal de la ville de Lyon, par son avis favorable du 21 juin 1982, n’a pas expressément prononcé le déclassement de la zone, cette formalisation apparaissant alors superflue, dans la mesure où le déroulement de l’aménagement se réalisait de manière transparente. Aujourd’hui, il apparaît nécessaire de légiférer.

L’intérêt général dicte nos deux propositions de loi. Il s’agit de pérenniser l’essor socio-économique de la ZAC, en régularisant rétroactivement l’ensemble des contrats actuels, mais aussi de permettre aux projets importants qui sont prévus, parmi lesquels le renforcement du pôle de compétitivité dit « Lyonbiopôle », de se réaliser en toute légalité.

Permettez-moi, chers collègues, de décliner ici les projets en cours : on compte d’abord trente-quatre baux à construction, quatorze pour des divisions en copropriété et six dédiés à des logements sociaux. Sont ensuite prévus la construction d’une résidence universitaire et d’un restaurant interuniversitaire ; l’extension, déjà engagée, d’un laboratoire de l’École normale supérieure de Lyon dans le cadre du plan Campus ; la relocalisation, sur cette zone, du Centre international de recherche et de cancérologie de l’Organisation mondiale de la santé ; le développement du pôle de recherche de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale, par l’extension du laboratoire en cours ; la construction, enfin, du nouveau siège social de Sanofi, qui regroupe le siège de la division Vaccins de Sanofi-Pasteur et celui de la division santé animale du groupe Mérial.

L’ensemble de ces projets participe, on le voit, de la volonté de dynamiser la zone, d’ajouter à son attractivité par le bien vivre ensemble, par le logement, notamment social, par l’innovation, le soutien à la recherche, à la santé et à l’emploi. Tous les ingrédients sont ainsi réunis pour accroître encore l’attractivité du site. Compte tenu du non-déclassement formel du domaine public municipal d’une partie des terrains, et dans le but de garantir la sécurité juridique des transactions passées ou futures, mais aussi pour encourager et favoriser le formidable essor de ce quartier de Gerland, je soutiens avec conviction nos propositions de loi conjointes au nom du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.

M. le président. La parole est à M. Guy Geoffroy.

M. Guy Geoffroy. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici donc « en direct de Gerland » ! Mais il ne s’agit pas, pour une fois, d’assister à une belle partie de football (Sourires), même si je profite de notre débat pour rendre hommage à cette belle équipe de l’Olympique lyonnais, qui détient encore, et probablement pour longtemps, le record des titres de champion de France avec sept titres consécutifs glanés depuis le début de ce siècle.

C’est d’un Gerland moins connu que nous allons parler aujourd’hui – que mes collègues lyonnais excusent tous ceux qui, comme moi, ne le sont pas –, ce Gerland industriel, économique et scientifique, ce Gerland de la ZAC du même nom, créée, comme cela a été rappelé, il y a un peu plus de trente ans par un arrêté du préfet du Rhône en date du 16 février 1983. Cette ZAC avait été créée pour réhabiliter un site lourdement marqué par ses activités antérieures, elles-mêmes fort utiles, pendant très longtemps, à Lyon et à son agglomération. Il s’agissait d’utiliser les terrains relevant du domaine public de la ville de Lyon qui avaient été désaffectés. Mais, comme chacun l’a rappelé, ces terrains n’ont jamais fait l’objet de ces procédures de déclassement, que l’on connaît pourtant quand on est élu local, qui consistent en une délibération du conseil municipal, suivie d’une enquête publique et d’une ultime délibération du conseil municipal.

Le quartier de Gerland a longtemps abrité des activités industrielles lourdes et polluantes. Les pistes de sa revalorisation, au travers de sa reconversion, ont été esquissées dès les années 1970 et c’est sous la gestion de Francisque Collomb qu’a été engagé le processus de requalification de ce quartier, avec la volonté, de la part de la collectivité, d’une maîtrise publique locale. L’État a accompagné cet aménagement dès l’origine, notamment lorsque, le 30 septembre 1975, Jacques Chirac, alors Premier ministre, a annoncé le transfert de l’École normale supérieure de Saint-Cloud à Lyon, qui fut effectif, après bien des procédures et des travaux, en 1987. La section littéraire de Fontenay-Saint-Cloud déménagea un peu plus tard, en 2000, et c’est en 2010 que les deux écoles normales fusionnèrent pour donner naissance à l’École normale supérieure de Lyon, qui fait partie des plus grands établissements d’enseignement supérieur de France.

Au fil des ans, les municipalités successives ont apporté leur contribution au développement de cette zone d’aménagement concerté de Gerland. Michel Noir, Raymond Barre, et aujourd’hui Gérard Collomb, ont, chacun à leur manière, mais avec une continuité qu’il faut souligner et saluer, participé à cet aménagement. Ils ont ainsi contribué à renforcer ce qui en fait aujourd’hui la qualité, à savoir tout ce qui relève de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique.

Vous avez, madame Hobert, parlé des projets à venir, et c’était utile de le faire. Je voudrais, pour ma part, rappeler ce qui existe déjà : le laboratoire Jean Mérieux, qui vit le jour en 1999 ; le pôle de compétitivité mondial Lyonbiopôle, labellisé en 2005, à la suite de l’appel à projet lancé par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin ; le campus Charles Mérieux, labellisé en 2008 par le gouvernement de François Fillon, dans le cadre de l’appel à projet « Opération campus », pour lequel notre collègue Michel Havard, alors député de cette circonscription, s’était fortement impliqué, et à qui je tiens à rendre hommage ; LyonBioTech, enfin, lauréat en 2011 de l’appel à projets « Instituts de recherche technologique » lancé par le gouvernement de François Fillon, dans le cadre des investissements d’avenir. Au total, ce sont près de deux mille entreprises, soit environ trente mille emplois, qui sont aujourd’hui implantées dans ce quartier – et ce mouvement va s’amplifier, car les pouvoirs publics continuent d’agir en ce sens.

Plusieurs années après les travaux de réhabilitation, on s’est rendu compte que ces terrains, bien que désaffectés, n’avaient jamais fait l’objet d’un déclassement formel du domaine public. Fort heureusement, l’omission de cette formalité a été sans conséquence sur le projet d’aménagement. Elle pourrait néanmoins en avoir à l’avenir, et c’est pour éviter cela que nous discutons aujourd’hui de ces propositions de loi.

N’étant pas Lyonnais, mais aimant traverser cette ville, et quelquefois m’y arrêter, je m’interroge tout de même, monsieur le rapporteur, sur le fait qu’on ait attendu aussi longtemps – trente et un ans nous séparent de la date de création de la ZAC en 1983 ! – pour que ces propositions de loi soient enfin présentées. Vous aurez sans doute une explication à nous donner. Sachez en tout cas que nous n’en faisons pas un sujet de division et que nous n’avons nullement l’intention, au groupe UMP, de vous chagriner de quelque manière que ce soit.

Ces deux propositions de loi dues à Jean-Louis Touraine et à Pierre-Alain Muet, d’une part, et à Mme Gilda Hobert, d’autre part, textes dont je salue la pertinence, visent à valider de manière rétroactive l’ensemble des contrats relatifs à ces terrains – et ils sont nombreux – de manière à les réputer réguliers, sous réserve, bien évidemment, des décisions de justice passées en force de chose jugée – vous y avez tous insisté et il s’agit effectivement là d’un point extrêmement important. Je me félicite d’ailleurs que l’amendement du rapporteur, qui a réécrit l’article unique en commission des lois, ait conduit à placer en tête de la proposition de loi la mention : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ». Ce qui va sans dire va encore mieux en le disant, et en la matière, il convient d’être extrêmement prudent. De la sorte seraient prévenus les risques de contentieux, fondés sur l’absence de déclassement formel de ces terrains, qui pourraient surgir à l’occasion de litiges relatifs à de nouvelles transactions. Sécuriser cette zone d’excellente qualité, pour le présent comme pour l’avenir, est absolument indispensable.

En tant que commissaire aux lois, je crois utile de rappeler, pour ceux qui auraient des doutes – ils ne sont à l’évidence pas dans cet hémicycle, mais ils nous regardent peut-être – que dans la mesure où il ressort des investigations menées par le rapporteur auprès de la ville et de la communauté urbaine de Lyon qu’aucun recours n’a été introduit à l’encontre des contrats passés et relatifs à ces terrains ; que dans la mesure où la validation législative proposée n’a pour objet que de couvrir de façon rétroactive, et pour l’avenir, l’irrégularité d’actes administratifs et de contrats publics et privés relatifs à ces terrains ; que dans la mesure, enfin, où la validation législative proposée est circonscrite et strictement définie puisque l’article précise quels contrats entrent dans le champ de la régularisation, il semble évident que les garanties constitutionnelles à la validité de la mesure sont réunies et qu’il n’y a pas lieu de s’opposer à l’adoption de ces deux propositions de loi.

Et le meilleur moyen de ne pas s’opposer à ces propositions de loi, c’est de les adopter. C’est ce que fera le groupe UMP.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le sujet des emprunts dits « toxiques » est un sujet complexe, qui empoisonne les finances des collectivités territoriales, des banques et de l’État depuis bien des années.

Les points de vue sur ce sujet peuvent paraître irréconciliables. Certains arguent que les banques ont floué des collectivités territoriales désemparées face à des contrats de prêt qu’elles ne pouvaient techniquement maîtriser. D’autres estiment que les collectivités – du moins certaines d’entre elles – ont été irresponsables en contractant sciemment des emprunts, certes dangereux, mais très profitables à court terme.

Face à ces appréciations divergentes, nous vous proposons un choix équilibré.

Équilibré, d’abord, entre les banques et l’État : les banques participeront à hauteur de 61 % – 50 % par le biais de la taxe systémique et 11 % par des contributions volontaires de la Société de financement local, la SFIL, et de Dexia – au financement du fonds de soutien de 1,5 milliard d’euros, l’État étant appelé à financer le reste.

Équilibré, ensuite, entre les collectivités territoriales et les banques : les aides accordées au titre du fonds ne pourront dépasser 45 % du montant des indemnités de remboursement anticipé.

L’objet du présent projet de loi est de rééquilibrer le dispositif voté en loi de finances initiale pour 2014. Celle-ci prévoyait un système pérenne et équilibré, permettant de sortir du problème. Nous vous proposons aujourd’hui une validation législative visant à éviter les risques que ferait peser sur les finances publiques la généralisation du jugement du tribunal de grande instance de Nanterre du 8 février 2013.

Le décret d’application de la loi créant le fonds de soutien est paru au Journal officiel du 2 mai dernier. Reste désormais à constituer le comité d’orientation et de suivi, qui devra définir une doctrine. Les premières aides pourront être accordées avant la fin de l’année 2014.

Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré la validation législative. Pourquoi ? Parce qu’il a estimé que le champ de cette validation était trop large par rapport au motif d’intérêt général invoqué. Il s’agissait de protéger les finances publiques des conséquences financières dévastatrices d’une éventuelle généralisation du contentieux jugé par le tribunal de grande instance de Nanterre.

Le Gouvernement a tout fait pour tenir compte, dans le présent texte, de l’avis du Conseil constitutionnel. Et ce texte vise à s’assurer de la constitutionnalité du nouveau dispositif proposé. Afin de mieux cibler la validation législative sur le risque pesant sur les finances publiques, comme l’a recommandé le Conseil constitutionnel, son champ a été resserré. La validation concerne désormais exclusivement les personnes morales de droit public, les personnes morales de droit privé en étant exclues. Elle vise exclusivement les emprunts dits « structurés », et non l’ensemble des emprunts.

En outre, cette validation est limitée aux motifs de l’absence ou de l’erreur de mention du taux effectif global, du taux de période ou de la durée de période, à condition que les informations utiles à l’emprunteur pour déterminer les échéances de son prêt aient par ailleurs été fournies. Elle ne prive en aucun cas les collectivités des armes dont elles disposent sur le terrain du défaut de mise en garde.

Ainsi, cette validation est très largement ciblée sur les contrats de Dexia et de la SFIL, ceux-là mêmes qui font peser un risque sur nos finances publiques, et par conséquent centrée sur le motif impérieux d’intérêt général, tenant compte de l’analyse du Conseil constitutionnel. Le Conseil d’État a été saisi de ce texte et a validé la constitutionnalité du dispositif proposé.

Je voudrais revenir sur le risque que présenterait le rejet de la validation juridique qui vous est proposée. Le risque que fait courir la généralisation de la décision du tribunal de grande instance de Nanterre est estimé à 17 milliards d’euros, dont 9 milliards d’euros à court terme. C’est ce motif d’intérêt général qui justifie l’intervention de la loi afin d’éviter de creuser notre déficit, puisque 17 milliards d’euros correspondent à environ 1 % de notre produit intérieur brut.

Comment s’expliquent ces 17 milliards d’euros de coût potentiel pour l’État ?

On estime à 10 milliards d’euros le coût direct lié à la nécessité de provisionner le risque contentieux dans les comptes de Dexia et de la SFIL. Ces provisions pour risque exigeraient des recapitalisations pesant sur l’État, actionnaire à hauteur de 44 % de Dexia et de 75 % de la SFIL. Sur ces 10 milliards d’euros, 2 milliards seraient dus à court terme. Une partie de ce coût correspondrait à la différence entre le taux applicable et le taux légal. Une autre partie serait liée à la nécessité pour Dexia et SFIL de déboucler les instruments de couverture, les swaps, souscrits auprès d’autres banques pour se protéger.

À cette somme s’ajoutent 7 milliards d’euros de coûts supplémentaires indirects. Ce montant correspond à la mise en extinction de la SFIL, qui deviendrait inéluctable. En effet, un tel niveau de pertes, dû au provisionnement des contentieux, remettrait en cause la viabilité financière de la SFIL, qui devrait alors être mise en extinction, sans production nouvelle pour amortir ses coûts – notamment ceux qu’engendre le stock de prêts toxiques qu’elle porte – et avec des coûts de refinancement accrus.

Pour faire face à cette situation, une recapitalisation immédiate de l’ordre de 7 milliards d’euros serait nécessaire. Or un tel coût ne correspondrait pas à un gain pour les collectivités, mais à la matérialisation d’une perte nette pour la SFIL, qui ne pourrait plus être couverte par son activité bancaire actuelle. Cela représenterait donc une perte pour le secteur public dans son ensemble.

Ce texte n’est en aucun cas un projet de loi d’amnistie pour les banques : il s’agit de protéger l’État, donc les contribuables. Il ne protège pas plus l’intérêt du secteur bancaire dans son ensemble, puisqu’il ne porte que sur une partie limitée des emprunts toxiques. Il protège donc l’intérêt général.

Les banques sont mises à contribution pour sortir de ce problème lancinant. Le fonds destiné à accompagner les collectivités sera, je le rappelle, alimenté à hauteur de 61 % sur les 100 millions d’euros qui sont prévus.

Les collectivités seront aussi mieux armées pour faire face aux emprunts toxiques. On ne peut pas vraiment dire qu’avant les dispositions prévues par la loi de finances initiale pour 2014, les collectivités étaient protégées ; au contraire, ce problème empoisonne les finances locales depuis des années.

Par ailleurs, le texte, comme je l’ai déjà dit, permet aux collectivités d’utiliser toutes les autres armes dont elles disposent sur le terrain du contentieux pour contester les prêts sur d’autres motifs. La meilleure arme des collectivités, c’est le fonds d’accompagnement de 1,5 milliard d’euros mis en place par la loi de finances initiale pour 2014. Un fonds d’indemnisation pour les hôpitaux est également prévu : je sais que cette question préoccupe les parlementaires. Il représente 100 millions d’euros, via le Fonds d’intervention régional.

Les banques ont donc payé. L’État, lui aussi, a déjà payé. Je rappelle que les diverses recapitalisations de Dexia, qui ont eu lieu bien avant l’arrivée de notre majorité au pouvoir, ont déjà coûté plusieurs milliards d’euros à l’État et à la Caisse des dépôts et consignations. Certes, la Caisse des dépôts n’est pas l’État, mais ces coûts restent très importants. Puisque l’État doit assurer la continuité de ses engagements, nous sommes bien obligés de tenir compte du fait que l’arrivée de la Banque postale et de la Caisse des dépôts au capital de la SFIL a nécessité une garantie de sa part. Ainsi, en cas de défaillance de la SFIL – qui ne manquerait pas d’arriver si ce projet de loi de validation n’était pas adopté – c’est bien l’État qui, au bout du compte, couvrirait l’ensemble des pertes. Les nouvelles pertes dues à la défaillance de la SFIL ne feraient d’ailleurs que s’ajouter aux pertes déjà considérables que la puissance publique a malheureusement dû enregistrer à cause de décisions antérieures à l’avènement de cette législature.

Voilà, mesdames et messieurs les députés, chers amis, pourquoi le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale d’approuver ce texte comme le Sénat l’a fait. Je rappelle que sans cette validation législative, le risque pour les finances publiques serait énorme. Le Gouvernement souhaite donc obtenir votre approbation. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. le président. La parole est à M. Christophe Castaner, rapporteur de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

M. Christophe Castaner, rapporteur de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, ce matin, en préparant cette intervention, je relisais sur le site internet de l’Assemblée nationale la définition du mandat de député. Permettez-moi de la citer : « Chaque député, bien qu’élu dans un cadre géographique déterminé, est le représentant de la nation tout entière. Ainsi, à l’Assemblée nationale et dans sa circonscription, chaque député agit et parle au nom de l’intérêt général et non pas au nom d’un parti politique, d’un groupe d’intérêt ou d’une région. » Peut-être pourrait-on compléter cette phrase en ajoutant : « d’un département ou d’une commune » ! En tout cas, moi qui suis maire, je m’exprimerai dans ce débat avant tout en tant que député de la nation.

De quoi parlons-nous ? De 17 milliards d’euros ! Telle est en effet la menace que les emprunts structurés font aujourd’hui peser sur nos finances publiques. Les collectivités territoriales, qui ont souscrit ces emprunts dans les années 2000, en sont les premières victimes depuis que ces instruments financiers – mélangeant un financement et des produits dérivés – se sont révélés toxiques. Le maire que je suis ne l’a pas oublié.

Un fait nouveau a changé la donne : le risque s’est déplacé à cause de la multiplication des contentieux. Vous l’avez dit, monsieur le secrétaire d’État : c’est désormais l’État qui, par le biais de la SFIL et de la banque résiduelle Dexia, risque de devoir en supporter les coûts. Nous savons tous, par les responsabilités que nous exerçons, qu’il n’en a pas les moyens.

Notre assemblée connaît bien ces emprunts. Plusieurs de nos collègues ont pris part, il y a trois ans, aux travaux de la commission d’enquête dite « Bartolone-Gorges », des noms de son président et de son rapporteur. Les conclusions du rapport d’enquête adopté à l’unanimité par les trente membres de cette commission en décembre 2011 étaient sans ambiguïté.

D’abord, ces produits sur mesure, conçus au départ pour les besoins spécifiques de quelques grandes collectivités locales, ont été diffusés à grande échelle auprès d’acteurs publics locaux de toutes tailles et de toutes sortes : communes de moins de 10 000 habitants, services départementaux d’incendie et de secours, hôpitaux, bailleurs sociaux, etc.

Ensuite, les responsabilités sont partagées. Certains exécutifs locaux ont fait preuve d’une légèreté coupable, en souscrivant des produits dont ils ne maîtrisaient à l’évidence pas les ressorts. Les banques – le groupe Dexia, mais aussi plusieurs de ses concurrentes françaises ou étrangères – ont développé une offre commerciale inadaptée aux besoins des acteurs locaux, mais lucrative dans une décennie marquée par la contraction des marges bancaires.

Enfin, le contrôle des services de l’État s’est révélé trop limité sur le terrain et les administration centrales se sont montrées trop peu vigilantes.

Beaucoup a déjà été fait pour tirer les leçons de ces errements. La loi de séparation et de régulation des activités bancaires a permis de mieux encadrer – pour l’avenir – les conditions d’emprunt des collectivités locales. L’article 32 de cette loi, dont le décret d’application est en cours d’examen au Conseil d’État, énumère strictement les indices et les structures auxquels les emprunts locaux seront dorénavant adossés.

Afin de mieux contrôler les flux de ces nouveaux emprunts, notre assemblée a adopté l’été dernier plusieurs amendements, qui sont devenus les articles 92 et 94 de la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles. Ces articles prévoient la caducité des délégations consenties par les assemblées délibérantes dès l’ouverture de la campagne électorale, l’élargissement du champ des débats d’orientation budgétaires dans les collectivités, et l’obligation de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers. En dépit de ces avancées, il reste encore à traiter le stock des emprunts structurés, ou du moins les plus toxiques d’entre eux. C’est l’honneur de notre majorité de s’y être attelée dans un contexte budgétaire pourtant difficile.

Comme vous l’avez rappelé, monsieur le secrétaire d’État, le paragraphe I de l’article 92 de la dernière loi de finances a créé un fonds de soutien doté de 1,5 milliard d’euros sur quinze ans, afin d’accompagner les collectivités territoriales, mais également leurs établissements publics, les syndicats locaux ou les SDIS, dans la renégociation de ces emprunts. Les textes réglementaires nécessaires à la mise en place du dispositif ont commencé à être publiés et le comité d’orientation du fonds devrait être mis en place dès cet été.

J’insiste sur l’indispensable gestion de la sortie des dettes locales. Ce texte ne réglera pas l’ensemble des risques juridiques auxquels sont exposés les contrats. Il conviendra de poursuivre le travail de désensibilisation. Je demande donc au Gouvernement, après l’adoption de ce texte, d’inviter fermement Dexia et la SFIL à travailler à une désensibilisation massive. Le comité d’orientation du fonds de soutien devra être associé à ce travail. La banque Dexia porte une responsabilité : ce texte n’entend pas l’en exonérer.

Comme vous l’avez rappelé, monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement a annoncé le 23 avril dernier la mise en place d’un dispositif ad hoc d’accompagnement des hôpitaux dont la situation est parfois proche de celle des collectivités locales. Il sera mobilisé à hauteur de 100 millions d’euros.

Cet engagement des ressources de l’État n’est pas sans contrepartie. La crise financière de 2008 n’a pas seulement fait exploser les taux d’intérêt de certains emprunts structurés adossés, par exemple, au taux de change entre l’euro et le franc suisse, elle a également fait vaciller le groupe franco-belge Dexia, confronté à une crise de liquidité, qui a dû faire l’objet d’un plan de sauvetage élaboré dans l’urgence par la précédente majorité. L’État est aujourd’hui doublement engagé : comme actionnaire, et comme garant.

Cette dernière dimension n’a pas été prise en compte par la commission d’enquête. Une réponse a été apportée à l’essentiel des points abordés par les conclusions de cette commission, mais seul le caractère trop limité du contrôle exercé par les services déconcentrés de l’État, et le manque de vigilance des administrations centrales, étaient évoqués comme engageant la responsabilité de l’État. Ce texte n’est donc pas contradictoire avec les conclusions de la commission d’enquête dite « Bartolone-Gorges ».

Entre-temps, les collectivités territoriales ne sont pas restées inactives. Confrontées au coût prohibitif de la désensibilisation de leurs encours toxiques, nombre d’entre elles ont choisi d’engager des actions contentieuses, souvent à des fins tactiques. Les décisions successives des tribunaux de grande instance de Nanterre et de Paris, en février 2013 et en mars 2014, ont retenu certains motifs de forme pour annuler les stipulations d’intérêts des contrats et les remplacer par le taux d’intérêt légal, quasi-nul. La semaine dernière, le TGI de Nanterre a confirmé une nouvelle fois sa jurisprudence à l’occasion d’une assignation déposée par la ville d’Angoulême. Si ces décisions étaient confirmées en appel, elles feraient peser sur les finances de l’État un risque hors de proportion.

Je veux à cet égard dissiper tout malentendu : l’État ne transfère pas son risque aux collectivités. Ce texte de validation se borne à rétablir la situation qui prévalait avant les décisions des TGI de Nanterre et de Paris. Il est donc faux de dire que ce projet de loi vise à transférer l’exposition aux risques de l’État vers les collectivités territoriales. L’État n’était pas partie aux contrats que les collectivités ont signés. Engager aujourd’hui sa responsabilité pour un problème juridique formel – l’absence ou l’erreur de taux effectif global – serait paradoxal. En revanche, les collectivités territoriales pourront toujours arguer de l’absence de conseil éclairé des banques pour les mettre en cause : ce texte ne les en exonérera pas.

Des chiffres précis figurent dans mon rapport. Le nombre de contentieux et leurs enjeux apparaissent bien plus importants pour la SFIL que pour Dexia. Pour la SFIL, 395 emprunts représentant un encours de 3,137 milliards d’euros font l’objet d’assignations. Pour Dexia, 51 emprunts sont en cause, représentant un encours de 379 millions d’euros. L’État est donc exposé à un risque direct, car il est obligé de provisionner à la fois l’impact financier de la substitution du taux légal, et le coût du débouclage des instruments de couverture souscrits par la banque. Il faudrait au moins constituer des provisions correspondant aux emprunts faisant l’objet de procédures contentieuses, c’est-à-dire 3,5 milliards d’euros. S’il fallait provisionner l’intégralité des procédures contentieuses, les provisions cumulées de la SFIL et de Dexia atteindraient 10,6 milliards d’euros, dont 7,5 milliards pour la SFIL et 3,1 milliards pour Dexia. Ces obligations de provisionnement se traduiraient à leur tour par des obligations de recapitalisation par l’État, car les deux entités n’ont pas assez de fonds propres pour les satisfaire.

À ce risque direct pourrait s’ajouter un coût indirect supplémentaire de 7 milliards d’euros, car la Commission européenne ne manquerait pas d’exiger l’extinction de la SFIL en cas de recapitalisation massive. Afin d’éviter ce scénario noir, les paragraphes II et III de l’article 92 de la loi de finances initiale pour 2014 prévoyaient de valider ces contrats de prêt afin de les mettre à l’abri d’une annulation par le juge civil. Vous savez tous que ces dispositions, même si elles ciblaient un ensemble limité de contrats, ont été jugées trop larges par le Conseil constitutionnel. Comme le Gouvernement l’a annoncé dès le mois de janvier, le présent projet de loi, déjà adopté par nos collègues sénateurs, propose de revenir sur les dispositions censurées.

L’article 1^er déclare valides les contrats de prêt conclus par des personnes morales de droit public dont la légalité serait contestée pour défaut de certaines mentions prescrites par le code de la consommation, comme le TEG. L’article 2 procède à une seconde validation des contrats de prêt dont la légalité serait contestée au motif que le TEG mentionné – ou d’autres éléments prescrits par le code de la consommation – serait erroné. Il prévoit également, pour l’avenir, de mieux proportionner les conséquences financières pour l’établissement de crédit d’une erreur dans le calcul de ces éléments.

Aux termes de l’article 3, les contrats de prêt les plus simples – à taux fixe ou à taux variable, reposant sur des formules peu sophistiquées – sont expressément écartés de ces deux validations. Enfin, l’article 4, introduit par le rapporteur de ce texte au Sénat, demande au Gouvernement de remettre un rapport sur la législation applicable au TEG.

Les articles procédant aux validations législatives ont été réécrits à la lumière de la décision du Conseil constitutionnel. Le dispositif que nous examinons est ainsi plus ciblé que le dispositif censuré en décembre dernier. Cette nouvelle rédaction tient également compte de la variété des moyens soulevés devant le juge civil, et des décisions de justice rendues les 7 et 25 mars derniers.

Strictement proportionné à l’objectif poursuivi, ce projet de loi satisfait également aux autres critères dégagés par la jurisprudence constitutionnelle. En particulier, il poursuit incontestablement un but d’intérêt général impérieux au regard des conséquences financières colossales – 17 milliards d’euros sont en jeu, soit 0,9 point de PIB – pour l’État et du risque qui pèserait demain sur l’accès au crédit pour toutes les collectivités territoriales.

Déjà voté cet automne dans son principe, désormais mieux ciblé dans son dispositif, ce texte a été adopté sans modification par notre commission des finances, la semaine dernière. Je vous proposerai tout à l’heure un ultime aménagement d’ordre rédactionnel. Il appartiendra au Sénat, en deuxième lecture, d’adopter définitivement ce projet de loi d’ici la fin juillet. Pour l’heure, en ma qualité de rapporteur, je suis à votre disposition pour en débattre.

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, l’histoire se répète. Il y a une semaine jour pour jour, nous avons appris que la ville d’Angoulême avait obtenu le remboursement de 3,4 millions d’euros sur les 16 millions que représentent les emprunts toxiques qu’elle avait souscrits. Cette décision du tribunal de Nanterre ne surprend pas : il s’agit de la troisième condamnation de la banque Dexia dans une affaire de prêt toxique contracté par une collectivité.

Les procédures judiciaires civiles et pénales des collectivités se sont par ailleurs multipliées. La dernière en date a été annoncée par l’agglomération de Grenoble, qui conteste deux emprunts dont l’encours total est de 34,1 millions d’euros. Il ne fait pas de doute que ces recours et ces décisions de justice ont conduit le Gouvernement à imaginer le dispositif que nous examinons aujourd’hui.

Ce projet de loi était donc très attendu. En effet, de nombreuses collectivités se trouvent dans des situations financières délicates que l’annonce du plan de réduction des dotations de l’État va amplifier. La plupart des collectivités sont entrées dans la deuxième phase de leur prêt avec un saut significatif des taux d’intérêt. Mais la situation pourrait encore s’aggraver sans que personne ne puisse avoir une réelle visibilité du scénario tant ces prêts structurés peuvent réserver de très mauvaises surprises.

Un double consensus semble donc avoir émergé. D’une part, sur la nécessité de soutenir les collectivités aux prises avec ces prêts dangereux afin de les aider à sortir de cette situation d’endettement périlleuse ou tout au moins d’en limiter les effets pervers alors qu’on ne peut pas les dégager totalement de leur responsabilité. D’autre part, sur les risques pour les finances publiques liés à la probable réaction en chaîne des recours juridiques qui s’accumulent, soit un risque pour les finances publiques que nous commençons à percevoir.

En effet, la multiplication de ces recours en direction des banques aura des répercussions graves sur l’État actionnaire de Dexia et de la SFIL. Celui-ci serait alors conduit à participer à la recapitalisation de ces établissements en cas de difficulté et, le cas échéant, à assumer les coûts de la mise en extinction probable de la SFIL. L’étude d’impact de ce projet de loi le montre, l’État devrait débourser près de 17 milliards d’euros. Par ailleurs, la contagion probable au reste de l’économie et le renforcement des difficultés de financement des projets des collectivités locales sont également à comptabiliser parmi les dangers probables. On peut toujours estimer que seules les banques devraient intervenir et que l’État ne devrait pas s’en mêler, mais ce dernier est pris dans l’engrenage, quoi qu’il en soit.

Sachez que je partage les réserves, les craintes, les doutes qui se sont exprimés dans les deux hémicycles lors des débats en loi de finances. Mais comment agir ? Comment limiter les dégâts pourrait-on dire ? La solution envisagée propose la création d’un fonds de soutien aux collectivités ayant souscrit des emprunts structurés à risque. Au-delà de l’aide financière, il devrait constituer un outil permettant aux collectivités de renégocier les coûts de sortie et un retour à des prêts à des taux plus raisonnables.

Doté de 100 millions d’euros par an pour une durée maximale de quinze années, il devrait être constitué à hauteur d’un tiers par l’État et aux deux tiers par les banques via le relèvement de la taxe de risque systémique acquittée par le secteur bancaire.

Cette solution de cofinancement et les niveaux de participation financière répartissent les responsabilités, celles des banques, de l’État et des collectivités locales. Si un certain nombre de collectivités ont pu être abusées, mal conseillées, certaines ont préféré parier sur des taux faibles à court terme en ignorant les conséquences à plus long terme. D’autres ont été plus précautionneuses et n’ont pas souscrit à ces prêts. La solidarité nationale doit-elle tout prendre à sa charge ? Nous ne le pensons pas. C’est une solution de compromis qui s’impose et peut-être s’agit-il de la solution la moins inacceptable.

En échange de la création de ce fonds, les collectivités doivent s’engager à renoncer à la possibilité d’un recours juridique contre les établissements de crédit.

Le projet de loi recèle de très forts symboles. Nous comprenons que le renoncement à la possibilité d’un recours juridique par les collectivités puisse apparaître comme une perte de marge de manœuvre, une perte de leurs pouvoirs et de leurs droits. Mais il ne faut pas minorer l’importance du consensus sur des constats préalablement cités ni sur la participation justifiée et nécessaire des banques au fonds de soutien aux collectivités.

Pour autant, il est de notre devoir de veiller à ce que les collectivités bénéficient pleinement du fonds de soutien. Pour ce faire, la vigilance doit être de mise quant à la répartition du fonds, aux conditions d’éligibilité des collectivités à ce fonds et au fait que les établissements de crédit puissent augmenter volontairement les coûts de sortie de ces prêts afin d’obtenir une plus grande partie du fonds ou pour se refaire. Un état de la procédure doit être régulièrement mis à disposition de l’État et des associations représentant les collectivités locales.

Plus généralement, il nous faudra veiller que la préoccupation du Gouvernement lié à l’actionnariat dans ces établissements ne prenne le dessus sur les intérêts des collectivités.

Nous restons donc critiques : critiques sur le constat que nous déplorons, critiques et attentifs quant à la solution envisagée dans le cadre de ce projet de loi.

Afin que les pratiques de « défaut de conseil » et que « le caractère spéculatif du contrat », deux des éléments retenus contre Dexia, ne se répètent plus, nous espérons que ce texte soit un premier pas dans la lutte contre ces procédés dangereux pour nos sociétés. Il faudra sans doute alourdir les peines financières qui pourraient être prononcées en cas de faits de même nature. Les banques vont tout de même devoir mobiliser un milliard d’euros. Le signal est clair. Au regard des sanctions qui peuvent être imposées pour des faits délictueux par les tribunaux américains – je pense à BNP Paribas –, on peut estimer qu’un milliard, c’est beaucoup, mais cela pourrait être plus dans l’avenir si de tels faits devaient se reproduire.

Au-delà des outils législatifs dont nous disposons pour limiter ces pratiques, il serait sans doute nécessaire de soutenir la création d’un système permettant de limiter les asymétries d’information entre les établissements de crédit et les collectivités et de faire en sorte que notre législation prévoie des pénalités très sévères.

C’est avec une certaine amertume doublée d’un nécessaire réalisme que le groupe écologiste votera majoritairement ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, le rapporteur de ce texte a rappelé avec justesse les enjeux relatifs à ce projet de loi ainsi que les responsabilités qui incombent à chacun, à commencer par Dexia. Plutôt que de m’exprimer sur ce texte de validation, j’ai fait le choix de rappeler que depuis deux ans, le Gouvernement et notre majorité ont pris des mesures concrètes pour faire face aux implications de ce dossier épineux qui ne date pas de juin 2012, mais remonte à bien des années. Beaucoup a, en effet, déjà été fait pour tirer les leçons de nombreux errements.

Il faut ainsi mentionner l’article 32 – fruit de l’amendement de Christian Eckert et d’Axelle Lemaire – de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires qui permet désormais de mieux encadrer les conditions d’emprunt des collectivités. Ainsi, et sauf cas particulier, les collectivités territoriales, leurs groupements et les services départementaux d’incendie et de secours ne peuvent souscrire des emprunts que si l’emprunt est libellé en euros ou en devises étrangères. Dans ce dernier cas, afin d’assurer une couverture intégrale du risque de change, un contrat d’échange de devises contre euros doit être conclu lors de la souscription de l’emprunt pour le montant total et la durée totale de l’emprunt. Par ailleurs, la formule d’indexation des taux variables doit répondre à des critères de simplicité ou de prévisibilité des charges financières des collectivités territoriales.

Le décret d’application, qui est en cours d’examen en Conseil d’État, énumère strictement les indices et les structures auxquels les emprunts locaux devront dorénavant être adossés. De plus, la loi de séparation des activités bancaires prévoit que le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport recensant au 31 décembre de l’année précédente le volume des emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics au bilan des établissements de crédit qui comportent soit un risque de change, soit des taux évoluant en fonction d’indices à fort risque.

Mais il faut également signaler les avancées importantes liées à l’adoption de plusieurs amendements lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique mettant en œuvre certaines propositions du rapport Bartolone-Gorges.

Plusieurs amendements, que j’ai moi-même défendus en tant que rapporteure pour avis, devenus les articles 92 à 94 de cette loi, prévoient notamment la caducité des délégations consenties par les assemblées délibérantes dès l’ouverture des campagnes électorales. Une autre disposition importante prévoit l’obligation, pour les collectivités territoriales, de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers à hauteur des charges financières supplémentaires potentielles. Elle reprend ainsi solennellement l’obligation de provisionnement imposée par un récent avis du Conseil de normalisation des comptes publics sur la prise en compte des emprunts et instruments financiers complexes dans la comptabilité des collectivités territoriales, des établissements publics de santé et des offices publics de l’habitat.

J’ai, à l’époque, regretté que nous ne puissions aller plus loin en matière de contrôle de légalité en ouvrant ce dernier aux contrats d’emprunt. Cet amendement n’avait pas été voté et je le déplore.

Nous nous sommes aussi attaqués aux stocks afin de traiter les produits structurés existants, du moins les plus toxiques d’entre eux. C’est l’honneur de notre majorité de s’être attelée à cette tâche dans un contexte budgétaire particulièrement difficile. Pour accompagner les collectivités territoriales, mais aussi leurs établissements publics, les syndicats locaux ou les SDIS dans la renégociation de ces emprunts, la dernière loi de finances a créé un fonds de soutien doté de 1,5 milliard d’euros sur quinze ans. Je m’interroge toutefois sur l’alimentation linéaire de ce fonds. Le comité d’orientation du fonds devrait être mis en place cet été et la désignation des représentants des différentes institutions est en cours.

Enfin, un dispositif ad hoc d’accompagnement des hôpitaux, dont la situation est parfois proche de celle des collectivités vient de voir le jour, et je m’en réjouis.

S’agissant de ce texte, permettez-moi d’exprimer quelques doutes sur le risque systémique qui le sous-tendrait. L’amende historique infligée à BNP Paribas par la justice américaine ne représente pas, me semble-t-il, un risque systémique pour le secteur bancaire français. Je m’interroge aussi sur le montant des indemnités de remboursement anticipé réclamées à certaines collectivités désireuses de se sortir de certains emprunts ou sur les négociations parfois bien avancées par certaines collectivités et interrompues à la seule initiative du secteur bancaire.

En dépit de ces réserves, et parce que le but recherché par ce projet de loi est la sauvegarde des politiques publiques, je voterai ce texte sans enthousiasme particulier, vous l’aurez compris.

M. le président. La parole est à M. Sylvain Berrios.

M. Sylvain Berrios. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le débat qui s’ouvre aujourd’hui n’est pas le procès des emprunts toxiques. Chacun connaît les ravages de ces contrats de prêts aux conditions prétendument avantageuses qui ont fait courir des risques démesurés aux acteurs publics qui se sont lourdement endettés. Ce débat est derrière nous.

Il ne s’agit pas davantage du procès des banques. La commission d’enquête parlementaire présidée par M. Bartolone a mis en lumière, en décembre 2011, la responsabilité des acteurs bancaires, qui ont usé de pratiques très condamnables. Elle a jugé que les torts étaient partagés avec les collectivités locales. Son rapport relevait enfin le défaut d’alerte et de contrôle des services de l’État. Par conséquent, les responsabilités ont donc été établies.

Le débat auquel vous nous invitez aujourd’hui est d’une tout autre nature. Il porte sur l’exercice du droit. Le projet de loi que vous présentez, monsieur le secrétaire d’État, est tout simplement inique,…

M. Éric Alauzet. Carrément !

M. Sylvain Berrios. …car vous choisissez, par la voie législative, de priver les acteurs publics du droit d’ester en justice en les privant d’un moyen juridique majeur.

« Encouragées par la jurisprudence ainsi esquissée, les nouvelles assignations ont eu tendance à augmenter au cours des derniers mois », écrit notre rapporteur. Cela signifie que si les tribunaux de grande instance de Paris et de Nanterre n’avaient pas condamné la banque Dexia pour non-respect des dispositions du code de la consommation relatives à la communication des taux, nous ne serions pas là pour en débattre aujourd’hui !

Ce que revendiquent les acteurs publics ayant contracté des emprunts toxiques est pourtant légitime : il s’agit de la possibilité de se retourner judiciairement contre ceux qui se présentaient comme leurs partenaires financiers, et de faire valoir leurs droits.

Ce projet de loi vise explicitement à entraver le droit à un procès équitable pour éviter des décisions qui pourraient être favorables aux collectivités locales.

Vous aviez déjà essayé de remettre en cause ce droit en décembre 2013 au détour d’un article interdisant toute remise en cause utile des taux d’intérêt contractuels. Cette disposition a été invalidée dans des termes très sévères par le Conseil constitutionnel. Pourquoi alors revenir aujourd’hui avec un nouveau texte présenté en urgence en invoquant un risque systémique majeur ?

Pourquoi extrapoler la généralisation de ces décisions de justice alors même que de très nombreux contentieux ne verront pas le jour car les faits sont aujourd’hui prescrits ?

La réalité c’est que le Gouvernement entretient, dans cette affaire, un lien consanguin avec les banques. Il entend faire adopter une loi de validation rétroactive dont les banques seront les principales bénéficiaires.

Dans l’étude d’impact versée aux travaux de notre assemblée, il est indiqué que le Gouvernement s’est engagé auprès des banques à ce que le présent projet de loi soit adopté. Les commissaires aux comptes des banques concernées ont reçu des garanties en ce sens, leur permettant de ne pas provisionner les risques encourus si les décisions des TGI de Nanterre et Paris venaient à se généraliser.

Le but de cette loi de validation est donc de permettre aux banques et à l’État de s’affranchir de leurs responsabilités.

Naturellement, ce n’est pas ce motif que le Gouvernement met en avant pour justifier ce projet de loi ; il invoque un dispositif d’exception : le motif impérieux d’intérêt général. Les services de Bercy ont sorti leurs calculettes, extrapolé les conséquences de ces décisions de justice, estimé le coût potentiel à 17 milliards : 10 milliards pour Dexia et la SFIL et 7 milliards au titre de la recapitalisation de Dexia par l’État. Une somme colossale équivalant, heureux hasard, au montant exact du pacte de responsabilité présenté par le Président de la République.

Le projet de loi, nous dit notre rapporteur, « poursuit incontestablement un but d’intérêt général impérieux au regard des conséquences financières colossales pour l’État ». Je vous le concède, ces chiffres peuvent donner le tournis, à condition toutefois d’être exacts. L’étude d’impact évoque par exemple la somme de 10 milliards supportés par Dexia et la SFIL. Seulement, ce que cette même étude ne précise pas c’est que dans le cas d’emprunts qui courent sur trente ans ou plus – et ils sont nombreux –, le poids supporté par les banques sera lissé sur cette période et donc divisé par autant d’années qu’il leur reste à courir. Autrement dit, à l’instant « t », le coût est très nettement inférieur à celui avancé.

Dans son rapport, le rapporteur de la commission des finances chiffre le risque financier direct pour l’État en l’absence de loi de validation entre 1,5 et 10 milliards d’euros, estimation plutôt approximative puisque le risque est évalué avec une marge d’erreur de plusieurs milliards !

Par ailleurs, dans cette affaire, le Gouvernement est bien laconique sur la situation réelle des banques autres que Dexia et la SFIL. Aucune donnée chiffrée n’est fournie. On pourrait même douter de la réalité du risque lorsque l’on compare cette situation avec le luxe de détails dont on est abreuvé s’agissant de Dexia et la SFIL.

Prétendant « résoudre la crise des emprunts structurés », le Gouvernement offre quand même une contrepartie aux malheureux acteurs publics qui seront ainsi déboutés de leur droit d’ester en justice : le fonds de compensation, censé accompagner les collectivités concernées et leur permettre de faire face aux emprunts à taux excessif qu’elles doivent rembourser, généralement en phase de « désensibilisation », c’est-à-dire quand les taux sortent de leur phase d’attractivité.

Dans les faits, ce fonds de compensation, qui porte mal son nom, ne couvre qu’à peine 10 % des sommes en jeu, et les collectivités ne pourront y prétendre qu’à certaines conditions. Il est d’ailleurs curieux que les banques qui se voient octroyer une véritable amnistie n’y contribuent pas à hauteur de leurs responsabilités.

Du reste, vous minimisez le risque pour les collectivités locales car vous évoquez l’encours de la dette, alors qu’il faudrait prendre en compte la toxicité des prêts, qui ne se déclenche pas immédiatement et peut se dégrader dans le temps.

Le fait nouveau, nous dit-on, serait que les banques ne seraient pas les seules à devoir payer, et que le risque serait déplacé vers l’État via la SFIL. Mais l’État, lorsqu’il a accepté de racheter Dexia, connaissait le risque qui était constitutif du prix de rachat. Pierre Moscovici le savait quand le choix de recapitalisation a été fait et Jean-Marc Ayrault lui-même a évalué les encours toxiques à plus de 100 milliards, ce qui n’avait pas fait ciller les agences de notation et les marchés qui ont considéré que cela ne faisait pas peser sur la France un risque majeur. Pourquoi, aujourd’hui, l’État s’affranchirait-il d’une responsabilité qu’il a choisi lui-même de prendre ?

Le texte que vous nous demandez d’adopter, monsieur le secrétaire d’État, est inique, car il accorde une véritable amnistie aux banques aux frais des collectivités dont la justice venait de reconnaître le préjudice. Il revient à faire endosser l’unique responsabilité des coûts des emprunts toxiques aux collectivités locales : comment pouvez-vous invoquer l’intérêt général quand vous transférez le coût pour l’État vers les acteurs locaux ? Il s’agit, en réalité, d’une mesure confiscatoire visant à prendre le parti de la banque Dexia et des autres banques concernées.

J’ajoute, monsieur le secrétaire d’État, que ce projet de loi est non seulement inique mais amnésique.

D’abord, il méconnaît les conclusions de la commission d’enquête parlementaire, dont je rappelle qu’elles avaient été adoptées à l’unanimité en décembre 2011. Le rapport Bartolone-Gorges formulait deux propositions fortes pour tenter d’alléger le poids des prêts sur les finances publiques locales et lever ainsi l’épée de Damoclès qui les menaçait. Il suggérait de créer un pôle d’assistance et de transactions pour accompagner les collectivités dans la renégociation des prêts toxiques avec les banques – principalement Dexia – en s’appuyant sur la mission Gissler. En cas d’échec, il préconisait une intervention législative pour plafonner les taux d’intérêt appliqués par les banques et les indemnités de sortie des prêts. Dans un premier temps, dans le cadre d’une négociation encadrée par l’État, le rapport proposait de « caper » les crédits toxiques. Avec ce projet de loi, le moins que l’on puisse dire est que l’on en est très loin. Pire, l’État renonce tout simplement à tenir son rôle de conciliateur.

Ce projet de loi est aussi amnésique parce qu’il méconnaît la condamnation passée de la France dans une affaire comparable. En 1996, le gouvernement de l’époque avait déjà invoqué le motif impérieux d’intérêt général pour faire adopter une loi de validation visant à clore les contentieux opposant des particuliers aux banques dans un cas similaire. Le Conseil constitutionnel avait, le 9 avril 1996, validé la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, pour éviter le développement d’un contentieux d’une ampleur telle qu’il aurait entraîné des risques pour l’équilibre du système bancaire.

Mais dix ans plus tard, le 11 avril 2006, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France, estimant que la loi portait atteinte au principe du droit à un procès équitable, et notamment à l’égalité des armes entre les parties. Elle a aussi relevé que l’État était partie prenante au litige en qualité d’actionnaire indirect de l’établissement bancaire auquel était opposé le requérant : « à supposer que l’État n’ait pas eu d’intérêt dans la procédure en cours proprement dite, il ne pouvait à tout le moins être qualifié de " neutre " quant à l’issue du litige », peut-on lire dans le jugement.

Le dispositif législatif qui nous est présenté aujourd’hui, fût-il validé par le juge constitutionnel – et rien n’est moins sûr –, court donc le risque d’être remis en cause par la Cour européenne de Strasbourg puisqu’il s’agit d’une situation de droit voisine.

En adoptant ce projet de loi, l’Assemblée nationale fermera définitivement la porte à tout réaménagement de la dette pour les collectivités locales concernées. C’est pourquoi le groupe UMP votera contre ce texte et engagera toutes les démarches nécessaires pour faire reconnaître les droits des collectivités territoriales et des citoyens dans cette affaire.

M. le président. La parole est à Mme Sonia Lagarde.

Mme Sonia Lagarde. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous nous en souvenons, les collectivités territoriales ont connu avant 2008 une grande période d’euphorie financière. Après un renforcement continu des compétences locales, suivi, en 2003, de la conquête par les collectivités territoriales de leur autonomie financière, le financement des projets des collectivités est rapidement devenu un marché en plein essor pour de nombreux établissements financiers. Leurs agents ont souvent promis des solutions financières très avantageuses de prime abord, mais qui se sont rapidement révélées opaques pour peu que l’on prête attention à leur fonctionnement réel.

Les contrats structurés n’ont fait que masquer cette vérité : un important levier de financement suppose toujours de prendre des risques importants. En réalité, la complexité de ces produits n’a fait que donner l’illusion d’un accès facile et sans risque au financement de l’action publique locale par l’endettement.

Puis la crise financière est arrivée. Dès 2008, les difficultés de Dexia ont révélé les coulisses de cet âge d’or des finances locales. Le risque sous-jacent à ces produits structurés a été révélé : les taux d’intérêt ont parfois explosé pour atteindre près de 15 % pour certains contrats. L’encours total des dettes toxiques détenues par les collectivités territoriales représenterait aujourd’hui plus de 10 milliards d’euros. Les emprunts toxiques constitueraient ainsi environ 8 % de la dette locale globale, évaluée à 130 milliards d’euros.

La volatilité des taux de ces emprunts fait par conséquent courir un risque important à la fois aux collectivités, aux banques, mais aussi à l’État et donc, finalement, au contribuable.

Par leurs dépenses d’investissement, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics. Le maintien du soutien de l’État à l’investissement local est donc primordial. Or, aujourd’hui, plus que jamais, cette capacité d’investissement est mise à mal. Pour l’année 2014, le Gouvernement a procédé à une diminution des dotations de l’État aux collectivités territoriales de 1,5 milliard d’euros. Puis, le Président de la République a annoncé qu’elles participeraient à hauteur de 11 milliards d’euros à l’effort de 50 milliards d’euros de baisse de la dépense publique pour les années 2015 à 2017. Au total, l’effort demandé représentera une baisse sans précédent, de près de 30 %, de la dotation globale de fonctionnement.

Ces emprunts toxiques font donc peser de grands risques sur une partie du système bancaire mais, aussi et surtout, sur le maintien de l’investissement public local. Par exemple, en 2012, la situation du groupe Bankia a failli conduire une nouvelle fois l’Espagne au bord du gouffre, ainsi que ses collectivités.

Dans un contexte où l’argent public se fait rare et où les conditions de financement des collectivités se durcissent, il devient de plus en plus difficile de soutenir l’activité économique à l’échelon local. Dès lors, l’explosion des taux d’intérêt évince la destination naturelle des ressources locales, à savoir le financement du service public, au profit de la rémunération de contrats douteux. Dans le même temps, le risque de défaut de paiement des collectivités a fragilisé les banques prêteuses. Cette situation a conduit l’État à octroyer sa garantie à Dexia en 2011. Cette garantie a finalement coûté au contribuable français, même si les chiffres exacts ne sont malheureusement pas connus.

Au plan économique, nous voyons donc que la situation est potentiellement explosive, tant pour les collectivités que pour les banques, l’aide procurée aux unes conduisant automatiquement à des difficultés pour les autres. Toutefois, la promotion d’une société de responsabilité est au cœur du projet politique de l’UDI.

À cet égard, ce projet de loi n’est nullement imprégné par le souci de responsabilité, car il entend annuler une jurisprudence du tribunal de Nanterre qui a considéré, en application de la loi, que lorsque les documents contractuels ne comportaient pas de TEG, c’était le taux d’intérêt légal qui s’appliquait.

Avec ce projet de loi, qui reprend d’ailleurs des dispositions de la loi de finances pour 2014 par la suite annulées par le Conseil constitutionnel, le Gouvernement voudrait donc généraliser un système d’irresponsabilité et se substituer au bon déroulement de la justice. Dans de nombreux cas, si la jurisprudence actuelle était suivie, la justice pourrait trancher en faveur des collectivités locales, comme cela s’est passé d’ailleurs il y a quelques jours à Angoulême. Ce seraient alors les banques qui se retrouveraient en difficulté, ce que le Gouvernement essaie d’éviter. Il est vrai que cela ferait courir un risque budgétaire important à l’État, estimé dans le pire des cas à 17 milliards d’euros. En effet, si la condamnation des banques à l’origine de ces emprunts toxiques conduisait à leur faillite, la garantie de l’État serait activée.

Pour le groupe UDI, quand les banques font des erreurs, elles doivent répondre de celles-ci, comme tout citoyen. Il ne nous paraît pas normal de les protéger au détriment des collectivités locales, dont beaucoup sont de bonne foi et ont été trompées. Il n’est pas question de signer un chèque en blanc pour éponger les conséquences des éventuelles erreurs de gestion. Nous demandons simplement que la justice puisse suivre son cours et qu’à son terme, elle s’applique.

Si les collectivités sont déboutées, il sera de leur responsabilité d’assumer leur prise de risque antérieure. Dans le cas contraire, les banques devront répondre de leurs actes.

Si cette situation conduit à un risque financier important pour l’État, le législateur devra trouver un équilibre, afin de parvenir à une solution efficace et satisfaisante.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Quelle solution ?

Mme Sonia Lagarde. Ce n’est pas ce que propose ce projet de loi. C’est pourquoi le groupe UDI votera contre.

M. Sylvain Berrios. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Gilbert Collard.

M. Gilbert Collard. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, ce projet de loi, c’est la loi contre les juges : il faudrait qu’ils se taisent ! C’est aussi un acte d’amour à l’égard de la finance, une finance toxique. On s’attend presque un de ces quatre matins à voir une Marie Besnard aux finances.

Ce n’est pas d’une loi de validation dont nous débattons aujourd’hui, mais d’une loi d’amnistie.

Car telle est la question : faut-il, oui ou non, amnistier Dexia qui a proposé des emprunts toxiques à nos collectivités locales, ainsi d’ailleurs qu’à nos hôpitaux publics, des emprunts dont le taux est totalement spéculatif puisqu’il monte désormais à 15 % ou 20 % par an, et ce à un horizon allant jusqu’à 15 ans ? Mais, en amont, il faut également se demander s’il faut amnistier ces préfets dont les services ont laissé passer ces contrats au tamis du contrôle de légalité. Enfin, encore plus en amont, allons-nous amnistier les trois banques « voyoutes » – elles ne sont pas que trois – qui ont elles-mêmes financé Dexia pour ses financements à coup de swaps d’actifs inconditionnels hautement spéculatifs et scandaleusement profitables ? Car si nous dénonçons aujourd’hui les engagements de Dexia, il nous faudra payer 10 milliards d’euros de dommages et intérêts à trois banksters, comme disait Roosevelt – deux Américains et un Suisse –, ces trois banksters, dont les noms ne figurent du reste pas dans les documents relatifs à votre projet.

Dès lors, nous sommes obligés aujourd’hui de trancher entre deux solutions. Soit nous appliquons l’article L. 313-1 du code de la consommation : dès lors, et ce sont nos tribunaux qui l’affirment, les collectivités locales devront payer à Dexia le taux légal très faible. Dexia devra alors dénouer ses propres emprunts toxiques et débourser 10,6 milliards d’euros. Sachant qu’en réalité le groupe Dexia-CAFFIL est sous perfusion, ce sera à la République française de recapitaliser ce groupe dans lequel, ne l’oublions pas, elle était quand même actionnaire de référence.

Soit, seconde branche de l’alternative, vous votez ce projet de loi indigne ; mais alors, ce sont nos collectivités locales qui devront progressivement payer la facture de 10,6 milliards d’euros – rien que cela ! – et peut-être même plus demain, si les formules de calcul léonines continuent à gonfler les taux de leurs emprunts toxiques. Je tiens à dire que je suis totalement défavorable à ce qui s’apparente à une amnistie bancaire – l’amnistie de Dexia – car ce sont alors les finances locales qui vont durablement souffrir. Or, nous le savons, les collectivités territoriales sont devenues les principaux moteurs de nos investissements, qu’elles devront différer ou sacrifier. L’investissement public local étant le moteur de secteurs entiers du BTP et surtout des travaux routiers, combien de travailleurs votre loi de circonstance va-t-elle encore plonger dans le chômage ?

En réalité, ce texte va réduire les libertés des collectivités en les étranglant financièrement : tel est le cas aujourd’hui avec ce hold-up sans précédent, un hold-up légal dont nous ne voulons pas être les complices, à hauteur de 10,6 milliards d’euros dus par l’État et qui seront épongés progressivement par nos élus locaux. Un hold-up record qui fait pâlir le casse de Nice ou l’attaque du train postal Glasgow-Londres ! C’est la réalité : on aura beau l’habiller légalement, elle restera, même après l’adoption de la loi – si elle est votée ! – un véritable hold-up ! Comment peut-on à ce point s’agenouiller devant les banques ? C’est incompréhensible, surtout de la part d’un gouvernement qui voulait combattre la finance et qui devient le valet de pied de cette finance !

M. le président. La parole est à M. Jean-Philippe Nilor.

M. Jean-Philippe Nilor. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, à partir de la fin des années 1990, les collectivités territoriales, mais aussi les hôpitaux publics et les sociétés d’HLM, ont souscrit des prêts structurés, en se laissant séduire, parfois naïvement, par les taux réduits affichés et par la longueur des délais de remboursement, de vingt à trente ans. Avec la crise de 2008, les taux de ces produits financiers à risque ont atteint des niveaux prohibitifs. Les difficultés croissantes de Dexia ont pu ainsi conduire à des taux d’intérêt de plus de 14 % ! L’explosion des taux pour les collectivités concernées a eu pour conséquence de condamner certaines d’entre elles à expédier les affaires courantes, à renoncer à tout investissement ou financement public, au profit de la rémunération de ces emprunts toxiques.

La fragilisation des banques prêteuses par une exposition trop importante au risque a conduit l’État, de son côté, à octroyer sa garantie au groupe Dexia en 2011 et à créer la Société de financement local, héritière du stock d’emprunts toxiques de la banque Dexia, qui était alors évalué à 8,5 milliards d’euros. Les contentieux entre les collectivités territoriales et les banques concernées se sont depuis développé, fondés sur trois motifs : l’absence de mention du taux effectif global, le TEG, dans les contrats, l’erreur dans l’explication de ce taux et le manquement de la banque à ses obligations d’information et de conseil.

Le tribunal de grande instance de Nanterre, dans une affaire qui opposait Saint-Denis à Dexia sur un contrat de prêt structuré, a prononcé dans les faits, le 8 février 2013, la déchéance des intérêts exigés par l’établissement. Cette jurisprudence a été confirmée par un jugement du 7 mars 2014 du même tribunal de grande instance de Nanterre, dans le cadre d’une affaire opposant une collectivité territoriale à Dexia, lequel a abouti à substituer le taux d’intérêt légal à la stipulation conventionnelle d’intérêt.

Une récente jurisprudence Lille Métropole Communauté Urbaine contre The Royal Bank of Scotland a quant à elle souligné, pour donner raison à la collectivité, le « défaut de conseil », c’est-à-dire le fait que l’établissement de crédit n’aurait pas respecté ses obligations déontologiques.

Parce qu’il estime que ces jugements successifs favorables aux collectivités locales accroissent le risque financier direct pesant sur la Société de financement local et sur Dexia, et donc sur les finances publiques, l’État étant respectivement actionnaire de ces deux établissements à 75 % et 44 %, le Gouvernement avait présenté au Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, un ensemble de mesures visant à apporter « une solution pérenne et globale » au problème des emprunts structurés.

Cette solution reposait sur trois mesures : la création d’un fonds de soutien, doté de 100 millions d’euros par an pendant une durée maximale de quinze ans, et deux mesures d’exception consistant à proposer la validation législative des stipulations d’intérêts figurant dans les contrats de prêts afin qu’il soit à l’avenir impossible pour les collectivités de les remettre en cause dans des procédures contentieuses. Ces procédures de sécurisation des stipulations des contrats de prêts concernés ont été censurées par le Conseil constitutionnel en décembre dernier, au motif que la portée de la validation était trop large en termes de personnes et de prêts couverts.

Compte tenu de cette décision, le Gouvernement a décidé de préparer un nouveau projet de loi, celui que nous examinons aujourd’hui. Ce nouveau dispositif repose sur deux mesures de validation législative : l’une concernant l’absence de TEG, de taux de période et de durée de période, à l’article premier, et l’autre portant sur l’erreur de TEG, de taux de période et de durée de période, à l’article 2, réduisant ainsi le périmètre de ces mesures de validation aux seuls contrats de prêts structurés par des personnes morales de droit public.

En limitant ces dispositions aux seuls prêts structurés souscrits par des personnes morales de droit public, le Gouvernement pense à la fois satisfaire aux exigences du Conseil constitutionnel et neutraliser l’essentiel du risque que font peser les jugements récents de condamnation de la Société de financement local et de Dexia sur les finances publiques.

Le Gouvernement prétend par ailleurs promouvoir ainsi une position d’équilibre – voire d’équilibriste ! – entre la préservation des intérêts de l’État et la nécessité de répondre aux difficultés des collectivités locales. Pour justifier d’une mesure qui prive en réalité les collectivités de la possibilité d’ester en justice, ce qui est une décision extrêmement grave, Bercy fait valoir le risque financier maximum pour l’État, direct ou indirect, de la déchéance des intérêts des prêts structurés ou de l’application du taux d’intérêt légal aux prêts structurés, qui résulte des décisions de justice et pourrait représenter pour les finances publiques un coût estimé à 17 milliards d’euros,

Ce chiffrage, disons-le, nous semble largement surévalué. L’encours de ce qu’il faudra utiliser comme provisions pour abandon de créances sera sans doute beaucoup moins important puisque, pour l’essentiel, nul ne remet en question le règlement du capital dû. À supposer, d’autre part, qu’une vaste opération de remboursement anticipé des emprunts eût lieu, son incidence sur les comptes des établissements de crédit ne concernerait que les pertes de taux d’intérêt. Ce chiffrage de 17 milliards d’euros nous surprend quelque peu.

Ce qui n’est pas douteux, en revanche, c’est le montant de la facture pour les collectivités locales. Pour les collectivités concernées, les pertes liées à la structure des emprunts dits toxiques seraient de l’ordre de 10 milliards d’euros. Notons que le fonds de soutien proposé par le Gouvernement, qui disposerait de 100 millions d’euros par an, n’en compenserait qu’une faible part, de l’ordre de 10 % à 15 %.

Certaines collectivités vont être d’autant plus sûrement étranglées que les dotations de l’État vont sensiblement diminuer : de 3,7 milliards d’euros l’année prochaine, puis de 3,7 milliards d’euros supplémentaires par an en 2016 et en 2017, la réduction devant s’élever in fine à 11 milliards d’euros en application du pacte de stabilité et des mesures déjà annoncées par ce gouvernement. Comme les dotations de l’État aux collectivités territoriales sont déjà réduites de 1,5 milliard d’euros cette année par rapport à 2013, elles auront baissé, au total, de 12,5 milliards d’euros, soit 12 %, d’ici 2017.

Dans un tel contexte, l’impossibilité pour les élus locaux de se libérer du poids des emprunts structurés nous pose question. Comme le recommandait la commission Bartolone, il serait sans doute beaucoup plus opportun de mettre en place, au plus haut niveau, une structure permanente d’évaluation et de médiation entre collectivités et établissements de crédit pour pallier les désordres constatés.

À notre avis, il serait nécessaire, voire incontournable, d’amener les établissements de crédit à se résoudre à provisionner des abandons de créances pour les conflits nés des emprunts structurés dans la souscription desquels ces établissements ont une lourde part de responsabilité. Nous aurions pu attendre du Gouvernement qu’il exigeât du secteur financier qu’il assume les effets de ses errements, au lieu de quoi vous nous proposez une forme d’amnistie bancaire.

Une solution d’équilibre consisterait à renforcer, d’une part, le fonds de soutien, qui constitue un bon compromis pour les plus petites collectivités territoriales, dans l’incapacité de conduire de lourdes procédures contentieuses. Elle consisterait, d’autre part, à privilégier l’intérêt général, qui réside moins à nos yeux dans la protection des seuls intérêts de l’État et dans l’amnistie des établissements en cause, que dans la protection des collectivités locales et dans l’assainissement de leur situation financière. À l’arrivée, la validation législative que vous nous proposez prive les collectivités territoriales du bénéfice d’une jurisprudence favorable, qui pouvait servir de point d’appui pour renégocier leurs prêts auprès des banques – d’où la logique inique d’un texte qui prend l’exact contre-pied des recommandations pourtant votées à l’unanimité de la commission Bartolone. Privilégier l’escroc plutôt que la victime nous semble constituer aujourd’hui un très mauvais signal politique !

M. le président. Dans les explications de vote, la parole est à M. Sylvain Berrios, pour le groupe UMP.

M. Sylvain Berrios. Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, nous avons rappelé que ce texte constitue une véritable loi d’amnistie pour les banques, que l’État s’affranchit de sa propre responsabilité – pourtant certaine et d’ailleurs confirmée par son action permanente dans l’actionnariat de Dexia, recapitalisée sous votre majorité, ce qui atteste de votre volonté de faire de l’État un actionnaire de référence s’exposant, conséquemment, à des risques.

Votre propre majorité, par la bouche de M. Ayrault, avait évalué en 2009 les éléments toxiques au sein de Dexia à 100 milliards d’euros.

S’affranchir de cette responsabilité me paraît être une faute morale et politique puisque vous empêchez formellement les collectivités locales d’ester en justice alors que 21 décisions, en première instance, avaient été fructueuses.

Les collectivités concernées ne pourront disposer que d’un fonds de compensation extrêmement modeste au regard des montants d’exposition des communes. Vous proposez une aumône pour faire avaler la pilule à des collectivités qui sont à la peine après les importantes ponctions opérées par l’État ces dernières semaines et ces derniers mois.

M. Christophe Castaner, rapporteur. Soyez généreux : ces dernières années !

M. Sylvain Berrios. Cela ne sera d’ailleurs pas sans conséquence sur les capacités d’investissement des communes, certes, pas toutes – mais celles qui sont concernées sont importantes, de même que les volumes en jeu, comme vous l’avez vous-même rappelé.

Le montant d’exposition de l’État devait initialement s’élever à dix-sept milliards d’euros mais M. le rapporteur nous a indiqué qu’il était probablement de 3,5 milliards d’euros. Il y a là un flou artistique à propos de l’enjeu, ce qui est dommage.

M. Christophe Castaner, rapporteur. Pas du tout !

M. Sylvain Berrios. Quant au rapport du Conseil d’État, l’opposition n’en dispose pas, comme c’est l’usage. Par conséquent, en faire un argument en séance publique ne me semble pas de bon aloi. Je retiens néanmoins que M. le secrétaire d’État étudiera la possibilité de nous le communiquer, ce qui constitue un élément important pour éclairer les parlementaires. Enfin, je déplore que nous n’ayons pu affirmer le rôle de conciliateur et de modérateur de l’État et même le poids dont il devrait peser dans une renégociation avec les banques. Si l’État avait pris le sujet à bras-le-corps et n’avait pas laissé les collectivités seules face à leurs difficultés, nous n’en serions pas là.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Je remercie l’Assemblée et tous les parlementaires qui sont restés tard un jeudi. Je signale par ailleurs à M. Berrios que le Conseil d’État a estimé, après consultation de la jurisprudence, que les collectivités locales ne pouvaient saisir la Cour européenne des droits de l’Homme. Je ferai communiquer aux parlementaires au moins le passage de l’avis qui traite de cette question.