Première séance du vendredi 31 octobre 2014

M. le président. La parole est à Mme Christine Pires Beaune, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, madame la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, mes chers collègues, depuis qu’elle a été instituée par l’Assemblée constituante le 14 décembre 1789, la commune reste l’échelon de base de notre organisation territoriale et constitue le socle de l’ensemble de l’architecture.

Mais les 36 767 communes sont plus que des collectivités territoriales : chaque citoyen y puise une part importante de son identité, comme en témoigne l’attachement de chacun pour celle où il est né.

Deux cent vingt-cinq ans plus tard, le développement des compétences communales et la concentration de la population sur une part limitée du territoire rendent cet échelon administratif peu adapté à la conduite de réelles politiques publiques. Les trois quarts des communes de France regroupent moins de 1 000 habitants. Nos voisins ont souvent adopté des plans de réorganisation pour fusionner les leurs.

Face à cet émiettement, le développement de l’intercommunalité a pallié le maintien de la carte communale héritée des paroisses de l’Ancien Régime, mais nous arrivons aux limites de l’intégration intercommunale.

Même si les structures intercommunales ont permis de mettre en place des services à la population et des actions de développement inenvisageables à l’échelon d’une commune, la mutualisation des équipements et des moyens reste insuffisante. Il convient donc de renouer avec un mouvement de grande ampleur visant au rapprochement des communes, sur la base du volontariat et de l’expérience du travail en commun.

Rappelons les grands traits du régime de la commune nouvelle, mis en place par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales. Pour relancer le rapprochement volontaire des communes, le législateur a tiré les leçons de l’échec de la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin ». Malgré les tentatives pour réaliser des fusions à grande échelle, le nombre de communes n’a diminué en soixante ans que de 5,2 %.

Le dispositif Marcellin présentait de réelles difficultés, liées au fait que le régime de fusion-association comprenant la création de communes associées entraînait de plein droit la création de sections électorales correspondant au périmètre des anciennes communes. La présence de majorités divergentes entre les sections provoquait régulièrement des conflits et des blocages au sein des conseils municipaux. Elle affaiblissait la représentation communale.

Enfin, ce sectionnement électoral empêchait souvent les électeurs inscrits dans une commune associée de taille limitée de pouvoir voter pour les listes d’où seraient issus la majorité municipale et, in fine, les candidats à la fonction de maire. À l’initiative de la commission des lois, il a été mis fin à ce sectionnement au printemps 2013, dans le cadre de l’examen du paquet électoral.

La loi de décembre 2010 a remplacé ce dispositif par celui de la commune nouvelle. Cette commune à statut particulier est créée en lieu et place de plusieurs anciennes communes sur la base d’un consensus local exprimé par les conseils municipaux. À défaut de leur accord unanime, la création ne peut être décidée qu’après consultation référendaire. Tous les projets qui ont abouti à ce jour se sont réalisés sur la base de l’accord unanime des conseils municipaux.

En outre, le législateur a spécifiquement prévu la faculté pour des communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, de se transformer en commune nouvelle. Dans ce cas, l’EPCI et ses communes membres fusionnent pour créer une seule commune nouvelle.

À titre transitoire, jusqu’aux prochaines élections municipales, le conseil municipal de la commune nouvelle est composé de membres des anciens conseils municipaux et de tous les anciens maires et adjoints. Le préfet est chargé de composer ce conseil municipal, dans la limite d’un effectif de soixante-neuf membres.

Si les anciennes communes ne forment plus de sections électorales, elles peuvent conserver une identité dans le cadre de la mise en place de communes déléguées, sauf si le conseil municipal y renonce dans les six premiers mois de son existence. La commune déléguée dispose de droit d’une mairie annexe, compétente notamment en matière d’état-civil et où pourront continuer d’être célébrés les mariages, et d’un maire délégué, élu par le conseil municipal, qui peut y adjoindre un conseil de la commune déléguée. La plupart des dispositions relatives aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon sont applicables aux communes déléguées.

La commune nouvelle reçoit le montant des dotations perçues l’année précédente par les anciennes communes. Si un EPCI est fusionné au sein de la commune nouvelle, celle-ci conserve le bénéfice de la dotation d’intercommunalité précédemment versée, à titre de dotation de consolidation.

En outre, grâce à une disposition introduite à l’initiative de M. Pélissard, la loi de finances pour 2014 permet aux communes nouvelles créées avant le 1^er janvier 2016 et regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants, ainsi qu’à toutes les communes nouvelles créées avant mars 2014, de bénéficier d’un montant garanti de dotation globale de fonctionnement pendant trois ans. Elles ne peuvent se voir appliquer, pour les exercices budgétaires 2014 à 2017, la baisse des dotations des collectivités territoriales.

Enfin, sur délibération concordante ou à la demande d’une commune ayant une pression fiscale inférieure de 20 % à celle de la commune la plus imposée, la commune nouvelle peut mettre en place un dispositif d’intégration fiscale progressive.

Le bilan, cependant, reste modeste. En quatre ans, seules treize communes nouvelles, regroupant au total trente-cinq communes, ont été créées. Notons qu’un regroupement a été annulé par le juge administratif et que trois communes nouvelles supplémentaires devraient voir le jour le 1^er janvier 2015.

Demain, les communes seront confrontées à un double défi. D’une part, la baisse, pendant trois ans, des dotations budgétaires remettra en question les financements dont elles disposaient jusqu’ici. D’autre part, la remise en chantier de la carte intercommunale prévue par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République fera disparaître des petites structures intercommunales parfois très intégrées.

Afin de transformer ces défis en occasions d’évoluer et de progresser dans le rapprochement des communes, on peut rendre le régime des communes nouvelles plus attractif en levant certains obstacles institutionnels, financiers, voire psychologiques, qui expliquent les hésitations des élus locaux et des populations.

Quand nous les avons auditionnés, les maires ou représentants de six communes nouvelles ont souligné les difficultés liées à la peur de voir disparaître l’échelon communal, notamment la représentation de chaque commune déléguée au sein du conseil municipal de la commune nouvelle. Ils ont pourtant souligné que cette solution permettait une mutualisation des moyens et des économies sans commune mesure avec celles liées à la mise en place de structures intercommunales. Dès la première année, dans plusieurs communes nouvelles, les frais de fonctionnement ont diminué de 6 % à 8 %, et l’enveloppe consacrée aux indemnités des élus a été réduite de 20 %.

Enfin, les élus ont regretté que le droit existant exclue certains conseillers municipaux, appelés à se prononcer sur la création de la commune nouvelle, dès sa mise en place.

C’est pourquoi les propositions de loi, issues de travaux convergents de M. Pélissard et de votre rapporteure, proposent non de modifier les conditions de création d’une commune nouvelle, mais d’en faciliter la constitution.

Elles visent à améliorer les dispositions organisant les premières années de vie de la commune nouvelle et la place des élus municipaux dans ses institutions. Elles garantissent le maintien d’une identité communale, notamment en matière d’urbanisme et d’architecture. Elles assouplissent les modalités de rattachement à un EPCI à fiscalité propre. Enfin, en proposant un pacte financier, elles garantissent pendant trois ans le niveau des dotations budgétaires des communes qui se lanceraient en 2015 ou 2016 dans la création d’une commune nouvelle regroupant moins de 10 000 habitants, ou de toutes les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre.

Dans un premier temps, les propositions de loi améliorent la place des élus dans l’architecture de la commune nouvelle en modifiant les conditions de composition du conseil municipal de la commune nouvelle pendant la période transitoire. Afin que le rôle des maires délégués ne se limite pas au territoire de chaque commune déléguée, elles leur accordent de droit la qualité d’adjoint au maire de la commune nouvelle. Ils pourront ainsi recevoir des délégations couvrant l’ensemble du territoire de la commune nouvelle.

De la même manière, en adoptant un amendement cosigné avec M. Pélissard, elle a également prévu que le premier conseil municipal élu comporterait, pour un seul mandat, quelques membres supplémentaires, afin d’assurer la représentation de toutes les anciennes communes.

Ces évolutions se feront dans le cadre d’une enveloppe des indemnités des élus constante, sans surcoût pour les communes.

Pour garantir que l’identité des anciennes communes sera conservée dans le cadre de la commune nouvelle grâce à la mise en place de communes déléguées, échelon de proximité entre les élus et la population, la commission des lois a prévu que cette mise en place serait automatique, sauf lorsque les communes préexistantes auront préalablement exclu cette solution.

À l’initiative de M. Pélissard, elle a prévu que la modification des limites des départements et des régions, nécessaire à la création d’une commune nouvelle serait de droit, sauf opposition motivée des organes délibérants de ces collectivités territoriales.

Dans un deuxième temps, afin de répondre aux inquiétudes des habitants, les propositions de loi visent à assurer une meilleure prise en compte des spécificités des communes nouvelles en matière d’urbanisme. Ainsi a été offerte la possibilité de faire évoluer les documents d’urbanisme des anciennes communes avant la mise en place d’un document unique et d’introduire des plans de secteur au sein du plan local d’urbanisme pour prendre en compte les spécificités urbanistiques des anciennes communes.

Dans un troisième temps, ces propositions clarifient l’organisation du rattachement de la commune nouvelle à l’EPCI. Lorsque la commune nouvelle est issue de la fusion d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre et de l’ensemble de leurs communes membres, ainsi que, le cas échéant, de communes isolées, les propositions de loi prévoient de lui laisser un délai de vingt-quatre mois pour décider à quel EPCI elle souhaite adhérer.

Lorsque la commune nouvelle regroupe des communes membres d’EPCI à fiscalité propre distincts, le conseil municipal dispose d’un mois pour choisir celui auquel il souhaite être rattaché.

Dans l’intervalle, les propositions de loi précisent que les règles de la représentation démocratique et les taux d’imposition préexistants continueront de s’appliquer.

Dans le même esprit, le dispositif de lissage des taux d’imposition a été assoupli afin de laisser aux élus la possibilité de décider d’un rythme de convergence plus rapide que les douze ans prévus actuellement.

Enfin, dans un quatrième temps, les dispositions fiscales et budgétaires visent à donner à certaines communes nouvelles une garantie sur le niveau des dotations composant la dotation globale de fonctionnement, voire un complément de ressources, pendant une durée de trois ans.

Elles garantissent le maintien, pendant trois ans, des dotations budgétaires précédemment perçues par les communes nouvelles regroupant moins de 10 000 habitants ou créées à partir d’un EPCI à fiscalité propre. Au-delà de la stabilité des dotations, deux incitations supplémentaires seraient réservées à des cas particuliers, afin d’éviter tout effet d’aubaine.

Mes chers collègues, ces textes ne prétendent pas revenir sur les dispositions de création des communes nouvelles, notamment sur la nécessité d’un volontariat des communes concernées. Cependant, en facilitant la transition et en offrant un pacte financier, ils permettront à beaucoup d’entre elles de sauter le pas vers des communes vivantes, plus fortes, absolument nécessaires pour conserver ce qui fait leur force : la capacité à maintenir sur tous nos territoires le lien social, les liens de solidarité que des services publics efficaces et pertinents permettront de concrétiser. C’est un des fondements de notre vivre-ensemble.

C’est à ce prix que la carte communale pourra évoluer et se mettre en accord avec les réalités locales. (Applaudissements sur les rangs des groupes SRC, UMP, RRDP et écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre de la décentralisation et de la fonction publique.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Madame la rapporteure, je tiens à vous remercier de votre engagement et des propos que vous venez de tenir. Monsieur Jacques Pélissard, je salue votre pugnacité. Je souhaite remercier également l’ensemble des députés présents ce matin pour discuter d’un texte qui est important car il inclut plusieurs propositions visant à réformer le statut des communes nouvelles.

Ce statut, créé en 2010, n’a pas eu le succès escompté. La période préélectorale explique sans doute en partie cette absence d’enthousiasme. Il est vrai aussi que dans notre pays, pour répondre aux interrogations suscitées par l’émiettement communal, le choix a été fait depuis plusieurs années de favoriser les structures de coopération intercommunale et, parfois, le choix de la coopération a pris le pas sur la nécessité de la fusion.

La progression de l’intercommunalité a été assurée par la garantie apportée aux communes qu’elles avaient plus à gagner dans la mutualisation et la construction de projets collectifs. Dans quelques semaines, cette dynamique intercommunale sera renforcée, puisque nous allons, au Sénat à la fin du mois de décembre, et ici, à la fin du mois de janvier ou au début du mois de février, discuter du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. C’est précisément dans ce contexte qu’il fallait enfin envisager de trouver les raisons du faible succès que je viens de rappeler, et cette proposition de loi que M. Pélissard et Mme Pires Beaune ont portée ensemble va nous le permettre. Je me souviens aussi de vos déclarations devant l’Association des maires de France, que vous présidez, monsieur Pélissard.

Ce texte constitue donc un outil pour répondre à des préoccupations complémentaires à l’intercommunalité. Cela concerne de petites communes, ou des communes liées historiquement et géographiquement dans l’esprit des habitants, c’est-à-dire entre lesquelles le lien se fait de façon ordinaire, historique, normale, et parfois enthousiaste.

Sur les douze communes nouvelles qui ont été créées, neuf comptent moins de 2 000 habitants, et la plus grande de toutes compte moins de 10 000 habitants. En dépit de son amélioration en 2010, la procédure de fusion n’a donc sans doute pas permis de répondre à toutes les questions.

Dans notre pays, pourtant, lorsqu’on examine la situation, et vous y aviez fait référence, les uns et les autres, lors de votre plaidoyer en faveur de ces dispositions pour convaincre le Gouvernement de vous soutenir, ce qui n’a d’ailleurs pas été difficile, 19 143 communes comptent moins de 500 habitants et 31 521 comptent moins de 2 000 habitants. Nombreuses sont celles qui éprouvent les plus grandes difficultés à faire face à leurs obligations. C’est probablement dans ces communes que les élus et la population expriment le plus fortement leur sentiment d’être abandonné par le service public et par l’État. Il faut y remédier.

Les élus sont démunis car les ressources humaines nécessaires pour faire face aux obligations leur font défaut. Nous espérons que les dépenses incompressibles qu’ils doivent supporter aujourd’hui seront plus largement mutualisées.

On me cite souvent le cas de la commune de Rochefourchat, dans la Drôme, qui ne compte aucun habitant, dix-sept électeurs et trois conseillers municipaux. Il y a aussi le cas de ces petites communes, nombreuses, qui ont eu les pires difficultés à boucler leurs listes pour les élections municipales de mars dernier, je rencontre lors de mes déplacements des élus dans cette situation, et vous le savez aussi bien que moi. Dans soixante-quatre communes, le premier tour de scrutin n’a pu avoir lieu, faute de candidats. Dans le climat de défiance actuel que nous connaissons, l’impossibilité d’exercer cette mission magnifique qui est celle de maire ou d’élu municipal doit interpeller sur les bancs de l’Assemblée nationale, et je sais que ce sera le cas également au Sénat.

Dans les communes nouvelles, au contraire, la mobilisation des élus a donné aux équipes municipales de nouvelles perspectives. Les économies réalisées sur les dépenses incompressibles du fait de la mutualisation ont permis de renouer avec l’investissement, qui avait été abandonné depuis longtemps, non pas par choix mais par obligation.

J’ajoute que dans votre proposition l’identité des territoires est préservée, ce qui était à mes yeux un enjeu majeur. Dans un monde où l’on perd ses repères, il importe en effet de préserver ceux qui peuvent l’être, en dépit de l’évolution de l’organisation des territoires et de la création de nouvelles institutions.

Le fait que le maire délégué dispose de pouvoirs plus importants que les anciens maires associés apporte une certaine stabilité au dispositif, et facilite la prise de décision. Le maire délégué, qui conserve sa qualité d’officier d’état- civil et d’officier de police judiciaire, est ainsi remis au cœur de la République. Ainsi que j’aime à le répéter, nous prônons l’intercommunalité pour sauver les communes parce que le maire, représentant de la République sur les territoires, est un atout très fort de la France. Je ne souris pas des 36 000 communes que compte notre pays. Je dis souvent à nos interlocuteurs que dans un contexte intercommunal bien bâti, nous compterons tout de même à terme plus de 30 000 représentants de la République, ce qui n’est pas le moindre fait de la cohésion de notre territoire.

On peut penser aussi que, loin de s’opposer au développement de l’intercommunalité, des communes plus fortes, gérées par des élus plus enthousiastes, seront plus promptes à collaborer avec les communes voisines. La commune nouvelle redonne ainsi du sens à l’idée de communes fortes dans des intercommunalités fortes. C’est pourquoi vous avez raison de vouloir donner ce nouvel élan à ces communes nouvelles. Depuis un an, l’Association des maires de France, par la voix de son président d’une part, et, d’autre part, le groupe socialiste, par la voix de Christine Pires Beaune, rapporteure de ce texte, ont imaginé des voies d’amélioration de cette proposition dont nous allons discuter après nos interventions liminaires.

Le Gouvernement avait déjà été saisi de ces questions dans le cadre de l’adoption du projet de loi de finances pour 2014, selon vos souhaits, monsieur Pélissard. Nous nous sommes montrés favorables à cette initiative. Vous souhaitez en effet renforcer la place et le rôle des maires délégués, ce qui est la bonne idée. Vous facilitez les procédures de fusion, ainsi que vous venez de l’indiquer, madame Pires Beaune, ce qui est la bonne idée. Vous souhaitez enfin renforcer les incitations financières, notamment en permettant aux communes nouvelles d’obtenir des garanties en matière de dotations de l’État. À un moment où tout est difficile, sur un territoire français en plein redressement, c’est aussi une bonne idée.

Vous proposez par amendement de créer une procédure spécifique pour changer le nom de la commune nouvelle : c’est également une bonne chose. J’évoquais la perte de repères et la question de l’identité tout à l’heure : il n’est pas anodin de parler du nom des communes. Permettez-moi de faire une remarque incidente : le nom magnifique que l’on a trouvé pour les intercommunalités parle trop de la géographie au détriment de l’histoire, et néglige peut-être l’identité et l’appartenance à un pays, à un territoire.

La procédure de droit commun ne reconnaissait pas la création de la commune nouvelle comme un fait générateur suffisant pour changer le nom d’une commune, ce qui rendait la démarche particulièrement complexe sur le plan juridique. Demain, le préfet pourra ainsi, grâce à votre initiative, proposer un ou plusieurs noms aux communes qui pourront donner leur avis au moment de la création de la commune nouvelle. C’est une simplification importante. Le Gouvernement y est favorable et je vois déjà d’ici les échanges qui auront lieu avec la population. La presse quotidienne régionale, que je salue, et dont on parle trop peu, se saisira sans doute rapidement de ces questions intéressantes mêlant l’histoire et l’identité en amont des choix qui devront être faits.

Vous le savez déjà : le Gouvernement est dans l’ensemble favorable à vos propositions. La principale objection que je serai conduite à formuler sur le texte issu de vos travaux en commission concerne la prolongation du nombre dérogatoire de conseillers municipaux des communes nouvelles. Nous en débattrons dans quelques instants. Votre première proposition prévoyait que le nombre de conseillers municipaux de la commune nouvelle pourrait déroger aux règles de droit commun pour la seule période transitoire courant entre la date de création de la commune nouvelle et le renouvellement municipal suivant. Cette disposition s’entendait. En revanche, nous ne pouvons pas accepter de prolonger cette dérogation au-delà du renouvellement de 2020 pour la durée du mandat suivant. Nous ne verrions pas très bien alors à quel moment il faudrait s’arrêter et comment justifier cela auprès de nos concitoyens.

Vous avez néanmoins souhaité maintenir cet amendement. Or cette disposition revêt en outre un caractère anticonstitutionnel. Notre débat sera donc intéressant. Notre responsabilité étant de sécuriser les élus, tâchons de garder à l’esprit que nous sommes en train de régler les suites de la décision du Conseil constitutionnel sur le fameux cas de la commune de Salbris, lequel a soulevé des interrogations sur beaucoup d’autres dispositions.

Je dirai quelques mots enfin sur les amendements qui portent sur l’application de la loi Littoral aux communes nouvelles.

Ils soulèvent, comme vous le savez, le problème de fond de l’application concrète de cette loi et de ses adaptations aux territoires qu’elle concerne. Les sénateurs Odette Herviaux et Jean Bizet ont rendu en janvier dernier un rapport d’information sur ce sujet intitulé « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines ». Or nous allons parler en même temps du pouvoir réglementaire à l’échelon régional.

Ce sujet est délicat et extrêmement sensible. Lorsqu’on est passé de la stricte bande des cent mètres du décret de 1979 aux dispositions d’urbanisme de la loi Littoral, tout le monde a voulu que cette contrainte, qui est aussi une chance, soit imposée au territoire dans son ensemble, de manière solidaire, en particulier pour l’élaboration des plans d’occupation des sols, les POS, aujourd’hui plans locaux d’urbanisme ou PLU.

Les auteurs du rapport tentent de montrer que les planifications stratégiques ont souvent été infructueuses, qu’il manque toujours un document d’interprétation permettant de décliner l’esprit de la loi à une autre échelle géographique. Dans certains cas, les réalités topographiques sont en effet difficilement compatibles avec les principes de la loi. Beaucoup de questions sont donc posées dans ce rapport, et nous pourrons y travailler avant l’arrivée en discussion du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Le retrait de ces amendements nous permettrait peut-être d’avancer, et c’est la proposition que je vous ferai tout à l’heure.

Pour conclure mon propos, je tiens à vous remercier et à vous féliciter du travail de fond qui a été réalisé, de l’approche pragmatique qui a été retenue et qu’attendent de nous les élus de France. À l’issue du vote de ce texte, ces propositions trouveront une caisse de résonance lors du prochain congrès des maires de France, car il faudra très vite les populariser si par bonheur elles étaient votées à l’Assemblée puis au Sénat, c’est-à-dire non pas par la seule Assemblée nationale mais par le Parlement, car c’est ainsi que s’écrit le droit. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. Jacques Pélissard. Très bien !

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à Mme Maina Sage.

Mme Maina Sage. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, avec ses 36 700 communes, la France se distingue par un phénomène d’émiettement communal, sans commune mesure avec ses voisins européens.

Alors qu’il représente 13 % de la population de l’Union européenne, notre pays rassemble à lui seul 40 % des communes de l’ensemble de l’Union, dont plus de trente mille sont peuplées de moins de deux mille habitants. À titre de comparaison, l’Italie, à population équivalente, ne comprend que huit mille communes, et l’Allemagne un peu plus de douze mille.

Cette « fragmentation du paysage français », selon l’expression utilisée par Martin Malvy et Alain Lambert dans leur rapport intitulé « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l’engagement de chacun », constitue une évidente richesse, même si nous avons bien conscience de ses défauts. C’est tout d’abord une richesse, parce que les communes, héritées de 225 ans d’histoire, sont davantage que de simples collectivités territoriales. Elles forment une part de l’identité de nos concitoyens. Elles font la spécificité même de la France.

Cette organisation communale propre à notre pays a cependant aussi un coût non négligeable, qui a été dénoncé à plusieurs reprises par la Cour des comptes. Elle peut parfois s’avérer inadaptée à la conduite de réelles politiques publiques. De nombreuses petites communes ne disposent malheureusement pas des capacités nécessaires à leur gestion.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est vrai !

Mme Maina Sage. Ce constat n’est pas nouveau. Un certain nombre de dispositions ont été prises précédemment dans le but d’inciter à la fusion de communes. La dernière en date, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, a substitué au régime de fusion de communes issu de la loi Marcellin une procédure rénovée de regroupement aboutissant à la création d’une commune nouvelle. Ce type de commune s’appuie notamment sur le périmètre des intercommunalités que les communes ont développées.

Toutefois, cette réforme n’a eu qu’une efficacité limitée : en quatre ans, seules treize communes nouvelles – cela a été dit –, regroupant au total trente-cinq communes, ont vu le jour. Le contexte actuel, né des décisions gouvernementales, n’est pas favorable au développement des communes. Un effort considérable leur est demandé puisqu’elles vont subir une baisse de leurs dotations budgétaires sur les trois prochaines années. En outre, le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, que notre assemblée examinera prochainement, devrait conduire à la disparition des petites structures intercommunales.

Pour renforcer l’efficacité de l’action communale, tout en maintenant et en améliorant les services de proximité pour les habitants, vous avez souhaité déposer une proposition de loi, qui a pour objet d’améliorer l’attractivité du régime de la commune nouvelle, en renouant avec un mouvement de rapprochement des communes existantes, sur la base du volontariat.

Mais cette proposition de loi va-t-elle réellement remédier à l’émiettement communal ? Nous doutons de la capacité d’un tel texte à favoriser la création de communes nouvelles, tout comme nous doutons de l’efficience de telles structures. Pourquoi multiplier à nouveau les échelons locaux et mettre en avant deux systèmes de simplification du maillage territorial au niveau local – la commune nouvelle et l’intercommunalité –– plutôt qu’un seul ? Ne vaut-il pas mieux concentrer nos efforts sur un mécanisme unique ? L’intercommunalité ne serait-elle pas la structure la plus propice pour alléger notre maillage territorial et offrir une souplesse institutionnelle plus satisfaisante ?

Surtout, pourquoi ne pas avoir intégré l’assouplissement de la création de communes nouvelles au sein de la réforme territoriale présentée par le Gouvernement et considérée par lui comme un sujet majeur ? Telles sont les questions que le groupe UDI se pose.

Plutôt que de modifications à la marge, l’UDI milite pour une réforme territoriale d’envergure, ou, à tout le moins, de plus grande envergure. Nous ne cessons de le répéter, parce que nous souhaitons une approche partagée, en particulier autour de deux impératifs. Nous militons pour une réforme territoriale qui soit menée de front avec une réforme de la sphère d’intervention de l’État, associée à une réforme en profondeur de la fiscalité locale, laquelle est malheureusement devenue complexe, voire injuste. On ne saurait en effet séparer la question des compétences de celle des ressources humaines et financières pour les exercer. Une réforme des structures territoriales orpheline d’une vision d’ensemble ne permet pas de garantir plus d’efficacité dans l’action publique, de lisibilité pour le citoyen, à un coût moins élevé pour le contribuable. Aussi défendons-nous une réforme territoriale qui implique les territoires : ces derniers doivent en effet être associés aux décisions qui les concernent.

Nous avons enfin l’intime conviction qu’une réforme territoriale de cet ordre doit poursuivre une double ambition : concilier l’attente de proximité qui est celle de par chacun et la nécessité de faire en sorte que nos territoires comptent au niveau européen. Nous considérons donc que la nouvelle organisation territoriale doit reposer sur une révision des compétences et une nouvelle articulation entre échelons communaux et intercommunaux d’une part, échelons départementaux et régionaux d’autre part.

Pour répondre à l’exigence de proximité, l’échelon communal mérite d’être préservé, notamment à travers le maire, qui est ce visage que tous connaissent, car c’est lui qui incarne l’action publique. Parce qu’il est porteur d’une authenticité et d’une sincérité qui échappent encore, pour une grande part, à la défiance généralisée, il se doit d’assumer des missions de proximité, dans le cadre d’une montée en puissance progressive de l’intercommunalité, qui deviendra une collectivité locale de plein exercice.

Telles sont, mes chers collègues, les réflexions du groupe UDI qui, vous l’aurez compris, ne pas pourra soutenir cette proposition de loi, et, en conséquence, s’abstiendra.

M. le président. La parole est à M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, cette proposition de loi relative au régime de la commune nouvelle, issues des travaux communs de notre rapporteure Christine Pires Beaune et de notre collègue Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, vise à faciliter les fusions de communes, en mettant en place plusieurs dispositifs incitatifs, tant sur le plan de la gouvernance que sur le plan financier.

Les Français sont attachés à la commune, qui est le lieu de la démocratie locale, et les maires sont les hommes politiques les plus appréciés, surtout ceux des communes rurales. La disparition des communes n’est donc pas à l’ordre du jour.

Cependant, des évolutions sont en cours, qui sont en grande partie le fruit des nécessités. Certains grands maires de petites communes se plaignent en effet de ne pas avoir les moyens de leur politique et de ne pouvoir agir que par le biais de l’intercommunalité. De fait, ce grand maire d’une petite commune est presque un bénévole : s’il s’investit beaucoup, avec son conseil, dans ses fonctions, ses moyens sont limités et pour être plus efficace, son action exige une mutualisation.

Le législateur a pris acte de l’échec du processus administratif de regroupement de communes – institué par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 – et lui a substitué un dispositif fondé sur le volontariat. Ce dernier, cependant, ne pouvait être mis en œuvre que selon un processus complexe, à l’initiative de communes, avec consultation obligatoire des électeurs, à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes concernées. Cela faisait tout de même beaucoup ! Toutefois, une commune ne pouvait être contrainte de fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés, représentant au moins la moitié des inscrits dans la commune, s’étaient opposés à la fusion. On comprend vite pourquoi ce genre de procédure, qui n’est pas sans rappeler le référendum qui a eu lieu en Alsace, ou le droit d’option prévu dans la loi sur les régions, a été totalement inefficace, ou peu s’en faut.

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales avait, quant à elle, institué un nouveau régime permettant la création d’une « commune nouvelle » en lieu et place d’anciennes communes, sur la base d’un consensus local, exprimé par les conseils municipaux ou au travers d’une consultation référendaire. Force est de constater que le bilan a été fort maigre : en quatre ans, seules treize communes nouvelles, regroupant un total de trente-cinq communes, ont vu le jour. Autant dire qu’avec nos 36000 communes, nous avons encore de la marge !

C’est pourquoi la proposition de loi qui nous est soumise n’a pas pour objet de modifier les conditions de création d’une nouvelle commune, mais d’en faciliter la constitution en améliorant les dispositions organisant les premières années de vie de la commune nouvelle et celles relatives à la place des élus municipaux dans ses institutions ; en garantissant le maintien d’une identité communale, notamment en matière d’urbanisme et d’architecture ; enfin, en proposant un pacte financier, garantissant pendant trois ans le niveau des dotations budgétaires des communes qui se lanceraient en 2015 ou en 2016 dans la création d’une commune nouvelle regroupant moins de 10 000 habitants, ou toutes les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Nous sommes sensibles au fait que chaque maire délégué aura la qualité d’adjoint au maire de la commune nouvelle et que cette dérogation ne devra pas conduire à augmenter l’enveloppe globale des indemnités versées aux élus. De même, nous estimons importantes la disposition de l’article 4, qui permet aux communes intégrant la commune nouvelle d’acquérir plus facilement le statut de commune déléguée, ainsi que celle de l’article 5, qui introduit la possibilité que le PLU de la commune nouvelle prenne en compte les spécificités des anciennes communes.

Je note avec un léger amusement l’extrême précaution qui est prise pour ne pas trop bousculer la carte communale. Je m’étonne qu’on refuse de prévoir un seuil, et qu’on laisse perdurer des communes de vingt ou trente habitants, alors même que l’on n’hésite pas à redessiner des régions sans tenir compte de leur histoire et à en découper d’autres qui, elles, sont historiques. Il faut donc croire que toutes les collectivités n’ont pas droit au même respect ! Nous pensons en effet, comme la majorité des députés, que nous devons respecter l’identité de ces anciennes communes, appelées à devenir des communes déléguées. C’était notamment le sens de nos amendements, satisfaits en commission, qui avaient pour objet de permettre la célébration des mariages dans une mairie annexe, ainsi que d’autoriser le conseil municipal à se réunir dans les mairies des anciennes communes.

Si, n’étant pas d’un caractère autoritaire, je ne suis pas favorable à des mesures coercitives de fusion de communes, je regrette que ce texte, que nous voterons, ne s’attaque pas réellement au problème de l’émiettement communal. Surtout, il ne permet pas de régler des cas très problématiques d’intercommunalités à cheval sur plusieurs départements ou régions, et qui souhaiteraient pouvoir fusionner. Ce cas se pose très concrètement dans la communauté de communes du Pays de Redon, à cheval sur l’Ille-et-Vilaine, le Morbihan et la Loire-Atlantique, soit trois départements et deux régions administratives – la Bretagne et les Pays de la Loire. J’ai bien à l’esprit une solution innovante et porteuse d’efficacité, qui nous a été soufflée en commission par le président Urvoas : la fusion des départements avec la région dans une assemblée unique de Bretagne, à laquelle appartiendrait le département de la Loire-Atlantique, fusion que j’appelle évidemment de mes vœux. (Sourires.) Mais avant d’en arriver là, cette proposition de loi aurait dû être le véhicule législatif adéquat pour régler cette problématique.

Avec mes collègues Jean-René Marsac et Yves Daniel, nous avions déposé des amendements similaires visant à résoudre le problème. Imaginons un projet économique d’envergure dans la communauté de communes de Redon. Sa mise en œuvre nécessiterait la réunion des services de développement économique de la communauté de communes, ceux des trois départements, plus ceux des deux régions et, enfin, la sous-préfecture de Redon, qui doit se charger d’en informer la préfecture de tutelle. On peut imaginer un système moins complexe et moins dispendieux ! La future loi de clarification de compétences devrait heureusement limiter le nombre d’acteurs.

Par ailleurs, je vous laisse imaginer la complexité des services administratifs. Un exemple qui touche les citoyens : un salarié licencié à la suite de la faillite de l’entreprise Doux, qui habitait dans le Morbihan, mais dans le ressort de Pôle emploi de Redon, ne recevait pas les informations relatives au plan social. En effet, Pôle emploi de Vannes informait Ploërmel et Questembert, mais oubliait de prévenir Redon. Nous nous en sommes aperçus dans le cadre du comité de suivi, ce qui a permis de régler la question, mais on voit bien que les frontières départementales constituent des obstacles : spontanément, les fonctionnaires ne pensent pas à informer aussi les personnes se trouvant juste à côté, mais dans un autre département. À cet égard, la commune nouvelle pourrait constituer une opportunité pour tenir compte de ces bassins de vie.

De même, pour certains territoires, nous pourrions faire évoluer l’intercommunalité vers une gestion municipale s’apparentant à celle qui est proposée pour la commune nouvelle. Ma circonscription abrite deux communautés de communes de 5 500 habitants, sur une superficie que l’on peut évaluer entre 150 et 170 km². On peut penser que ce type d’organisation pourrait les intéresser, en leur permettant de mutualiser les services et d’être plus efficaces. Dans le cas d’intercommunalités organisées sur des territoires à cheval sur plusieurs départements et régions, il pourrait permettre une simplification administrative qui, de l’aveu de tous, serait un gage d’efficacité et de simplification pour les citoyens.

Il n’y a pas de raison objective de ne pas reconnaître des communes nouvelles dans ce même contexte géographique interdépartemental ou interrégional. L’article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales exige pour cela une modification des limites territoriales des départements et, le cas échéant, des régions concernées : cette disposition est contraignante. Néanmoins, l’adoption d’un amendement de notre collègue Pélissard qui, au lieu d’imposer un accord préalable à la modification des limites départementales, exige simplement une absence d’opposition motivée, a constitué une avancée, qui sera utilement améliorée par les amendements de la rapporteure. Pour assouplir encore cette disposition, nous aurions pu également proposer une consultation, simplement pour avis, des conseils généraux et régionaux concernés.

On aurait également pu accomplir une avancée, sans avoir à modifier les limites départementales ou régionales, par la création de communes déléguées, que l’on aurait pu reconnaître comme des sections électorales appartenant chacune à leur département initial. En effet, la délégation accordée au maire délégué par la modification proposée de l’article L. 2113-13 du code précité lui permet parfaitement d’exercer les fonctions républicaines auxquelles il est appelé par la loi et par sa désignation, même s’il relève d’une autre autorité départementale que celle des autres communes déléguées membres de la commune nouvelle.

La rapporteure nous a bien fait comprendre les difficultés qui résulteraient de la création d’une commune – c’est-à-dire d’une collectivité territoriale – située à cheval sur plusieurs départements et régions, notamment en termes de répartition des compétences exercées au niveau départemental ou régional dans cette nouvelle commune. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas déposé de nouveau cet amendement en séance, mais nous souhaiterions pouvoir avancer rapidement sur la question, dans la mesure où il existe déjà des intercommunalités – qui auront un jour, tel est du moins notre souhait, vocation à devenir des collectivités locales de plein exercice en étant élues au suffrage universel direct – à cheval sur plusieurs départements ou régions.

M. Jean-René Marsac. Très bien !

M. Paul Molac. Au final, mes chers collègues, ces propositions de loi n’auront, à notre avis, qu’une portée limitée. Elles assouplissent, certes de manière bienvenue, la procédure de fusion entre communes et contiennent des mesures incitatives, mais il aurait sans doute fallu aller plus avant. Surtout, elles se heurteront à beaucoup de conservatisme et à l’esprit de clocher. Il faudra donc convaincre, ce qui ne sera pas une sinécure.

Nous les considérons toutefois comme un pas dans la bonne direction, que nous souhaitons accompagner en les votant. (Applaudissements sur les bancs des groupes écologiste, SRC, RRDP et UMP.)

M. le président. La parole est à M. Alain Tourret.

M. Alain Tourret. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, cher André Vallini, madame la rapporteure, nous sommes douze députés : c’est peut-être insuffisant, mais c’est du moins un chiffre parfait. (Sourires.)

Nous savons que les Français aiment leur village, leur mairie, leur église et leur cimetière. C’est sans doute pour cette raison que le président François Mitterrand choisit pour slogan de sa campagne électorale de 1981 « La force tranquille », laquelle, en réalité, était la France tranquille. C’est cette France tranquille des 3 500 communes de moins de cent habitants et des 26 923 communes de moins de mille habitants qui assura l’élection de François Mitterrand. Il avait compris qu’elle se caractérisait par l’existence d’un lien social où chacun se connaissait, se reconnaissait, où les hommes, le dimanche matin, discutaient au café, jouaient à la belote ou au tarot, buvaient un café arrosé de calva – je parle de la Normandie (Sourires) –, faisaient leur tiercé, pendant que les femmes écoutaient religieusement leur curé.

Les temps nouveaux, l’intercommunalité, l’exode rural, l’assèchement des finances publiques ont tué, ruiné, ce bel équilibre. On se mit à parler de rationalisation, de mutualisation, de restructuration : la technocratie avait tout gagné !

M. Marcellin, qui a plutôt laissé le souvenir d’un homme d’ordre, crut en 1971 qu’il parviendrait à unir les communes mais chacun sait que le mariage à deux est déjà difficile : quant à l’union à trois ou à plusieurs, seuls les libertins pouvaient l’envisager. M. Marcellin n’était pas un libertin. La réforme fut donc un échec, qui a marqué pour longtemps les communes de France.

Il appartenait à un républicain, un vrai Jacobin, notre ami Jacques Pélissard, seul de son groupe, il faut bien le dire, président de l’Association des maires de France, de remettre, comme Pénélope, le travail sur le métier. C’était également l’intention louable du Parti socialiste.

Nous sommes donc saisis d’un texte issu de deux propositions de loi et nous nous félicitons du consensus intervenu qui rompt, aux dires mêmes de certains maires ruraux, avec le tout-urbain, l’approche concurrentielle des territoires et surtout avec une vision technocratique hors sol de nos communes.

Il est tout à fait singulier qu’au moment même où les élus se déchirent à propos de la carte des départements et des régions, ou encore des compétences qui leur seront peut-être dévolues, un consensus de bon aloi préside désormais à la création des communes nouvelles.

Cette sagesse se transforme, il est vrai, en obligation, lorsque l’on prend connaissance des réductions budgétaires drastiques imposées par l’État aux communes en raison de la dureté des temps actuels. Bien mieux : les communes nouvelles ne verront pas diminuer les dotations qu’elles reçoivent de l’État si elles sont créées avant le 1^er janvier 2016 et comptent entre mille et dix mille habitants. Il faut le reconnaître, je le dis à mes amis ministres, sans diminution de la dotation globale de fonctionnement, il n’y aura pas de commune nouvelle. C’est triste à dire et je me ferai probablement écharper lorsque je reviendrai dans ma circonscription, mais c’est une réalité.

Pourquoi ? Parce que le conseil municipal hésitera longuement à augmenter massivement les impôts pour compenser la baisse de la DGF et des aides de l’État, et éventuellement celle des aides des conseils généraux et des conseils régionaux.

L’alternative sera donc la suivante : augmentation massive des impôts ou création d’une commune nouvelle. Celle-ci apparaît donc comme un modèle opportun aux communes qui veulent se regrouper dans le cadre d’une démarche volontaire et consensuelle.

On aurait pu favoriser les communautés de communes qui se transforment en une seule commune. Cela a d’ailleurs été le choix de l’Allemagne, si mes souvenirs sont bons, mais c’était sans doute trop audacieux.

Empreint du sens des réalités que nous connaissons bien sur le terrain, ce texte vise à assouplir les conditions de composition du conseil municipal de la commune nouvelle. Il reconnaît l’existence des conférences municipales, réunissant maires et maires délégués, comme il en existe déjà de manière informelle et qui sont efficaces. Il permet que les mairies annexes conservent un service de l’état-civil et puissent continuer de célébrer les mariages.

Ce texte crée, selon le président Pélissard, un véritable pacte financier incitatif.

Nous avons proposé d’encourager davantage, en augmentant la dotation d’équipement des territoires ruraux qui aurait pu être largement abondée sur la base des montants versés aux communes l’année précédant leur fusion. L’on m’a opposé des arguments de recevabilité mais il me semble que le Gouvernement pourrait réfléchir utilement à cette proposition.

Nous avons proposé que ces encouragements puissent être fixés avec plus de précision dans l’avenir. Quelles que soient les modalités retenues, il est à craindre que, sans avantage budgétaire, rien ne se passera et que les maires et leurs conseils préféreront rester recroquevillés en attendant que cela passe plutôt que d’agir « en audace », comme on le dit dans ma belle région de Normandie.

Le but est bien d’inciter à la création de communes nouvelles pour les communes entre mille et dix mille habitants. C’est une révolution. Je me félicite donc de ce texte, que les radicaux approuveront, même s’il leur semble bien timide par certains aspects. Ses auteurs ont décidé de miser sur la sagesse des élus dans ces temps de trouble, et alors même que l’on tricote et détricote de manière systématique, Mme la ministre le sait mieux que quiconque, les métropoles, les syndicats intercommunaux, les départements, les régions. Plus personne n’y comprend rien ! Au moins, ici, on ne pourra faire le moindre reproche car la sagesse a prévalu. Or, sans sagesse, nous n’arriverons à rien. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste et UMP.)

M. le président. La parole est à M. Marc Dolez.

M. Marc Dolez. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, vous ne vous étonnerez pas que notre groupe fasse entendre une tonalité quelque peu discordante par rapport à tout ce qui se dit depuis ce matin. Nous ne nous inscrivons pas dans le consensus ambiant qui se dégage autour des deux propositions de loi dont nous débattons ce matin : celle de notre collègue Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, et celle de notre collègue du groupe socialiste.

Ces deux propositions de loi s’inscrivent dans le droit fil de la réforme territoriale de 2010 dont je n’avais pas compris à l’époque qu’elle était à ce point consensuelle avec, pour premier objectif, d’améliorer l’attrait du régime de la commune nouvelle. Après la loi Marcellin de 1971, le nouveau régime de fusion de communes de 2010 se veut plus simple, plus souple, plus incitatif.

Le moins que l’on puisse dire est que, malgré davantage de simplicité, de souplesse et d’incitation, le résultat n’a pas été à la hauteur des attentes. Notre rapporteur l’a rappelé tout à l’heure : seules treize communes nouvelles ont été créées. C’est probablement la preuve que le regroupement de communes n’est pas perçu par les élus locaux comme une réponse adaptée aux difficultés auxquelles ils peuvent être confrontés, en particulier dans les plus petites d’entre elles.

Cela étant, les explications fournies en témoignent, le problème n’est pas seulement d’améliorer le régime de 2010 mais aussi, pour reprendre l’expression de notre collègue Jacques Pélissard dans sa contribution écrite qui figure dans le rapport, « d’anticiper les mutations en cours. »

Nous pouvons certainement nous retrouver sur le constat. Les mutations en cours, en effet, font peser de graves menaces sur l’existence même des communes. Par mutations en cours, j’entends la nouvelle organisation territoriale qui est en gestation. Quels seront demain la place et le rôle de la commune dans des intercommunalités d’au moins vingt mille habitants, aux compétences élargies et dans la perspective d’une élection de ces intercommunalités, comme le Gouvernement l’a déjà indiqué, au suffrage universel direct, dans le cadre d’une élection spécifique, ce qui signifierait de fait la création d’une nouvelle catégorie de collectivités territoriales et, de fait encore, la création de super-communes venant coiffer les communes existantes ?

L’autre menace est financière, du fait d’une baisse brutale des dotations qui se traduit aujourd’hui par une réduction sans précédent des ressources financières : moins 3,7 milliards de dotations en 2015, moins 11 milliards sur trois ans entre 2014 et 2017, soit 28 milliards d’euros de pertes de ressources cumulées en quelques années, comme l’a chiffré l’Association des maires de France.

Si nous pouvons partager l’analyse de ces menaces extrêmement graves pour l’identité communale, nous n’en tirons pas pour autant les mêmes conclusions.

Tout d’abord, ces menaces ne sont pas une fatalité et nous ne voulons pas nous résigner à la nouvelle organisation territoriale qui se dessine et qui signifierait la mort programmée des communes, tout comme nous ne nous résignons pas à la baisse des dotations. Je serais tenté de dire à l’Association des maires de France, dont évidemment nous partageons beaucoup des analyses et des combats menés, que sur ces deux questions-là, le combat devrait plutôt continuer.

Contrairement à ce qui est dit et que j’ai encore entendu ce matin, il serait illusoire de croire qu’à l’issue de la période de transition, l’identité des communes regroupées sera respectée car, à l’évidence, l’écart se creusera entre les citoyens et leurs représentants alors même que notre démocratie a d’abord besoin de proximité. Cela ne peut pas être la réponse au sentiment d’abandon que vous avez bien fait d’évoquer tout à l’heure et qui est parfaitement décrit dans un ouvrage récent intitulé La France périphérique.

Pour nous, le rôle et la place de la commune, laquelle doit rester l’échelon de proximité, doivent être envisagés autrement. Le statu quo n’est évidemment pas satisfaisant mais nous considérons que la solution passe par une coopération volontaire et utile dans le cadre d’une intercommunalité de projets, par une audacieuse réforme de la fiscalité locale et par un approfondissement toujours plus important de la démocratie.

Derrière ces propositions de loi s’abrite l’idée récurrente qu’il faut combattre l’émiettement communal. Au-delà des discours et de l’attachement que chacun veut bien rappeler à nos communes, domine tout de même l’idée que 36 000 communes en France, c’est beaucoup trop par rapport à ce qu’on constate chez nos voisins, en Allemagne ou en Belgique, et qu’il faudrait en réduire le nombre.

M. Alain Tourret. Et les communes de zéro habitant ?

M. Marc Dolez. Je vois que vous opinez, monsieur le secrétaire d’État, mais nous, nous ne sommes pas d’accord avec l’idée qu’avait parfaitement détaillée il y a près de quarante-cinq ans par le club Jean Moulin et que beaucoup ont encore en tête : douze régions et deux mille communes. C’est, à l’évidence, la mort de la République et de sa spécificité telle que nous en avons hérité de la Révolution française.

Vous l’aurez compris, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, sans que j’aie besoin de détailler le dispositif de ces propositions de loi, qu’il s’agisse de la gouvernance ou du pacte financier, nous sommes en désaccord avec la philosophie de ces deux textes et nous voterons résolument contre.

M. le président. La parole est à M. Olivier Dussopt.

M. Olivier Dussopt. Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, je me réjouis que notre Assemblée examine aujourd’hui ces textes afin d’encourager le recours au régime de la commune nouvelle. En effet, comme d’autres viennent de le dire, la France compte environ 36 700 communes, dont 86 % ont moins de deux mille habitants. Si cet émiettement est le fruit de notre histoire, il est aujourd’hui considéré par toutes et tous comme un frein à l’action publique locale…

M. Marc Dolez. Toutes et tous, ou presque !

M. Olivier Dussopt. …du fait notamment de la dispersion et de la faiblesse des moyens dont disposent beaucoup de ces communes.

Depuis plus de quarante ans, le législateur a essayé de surmonter cet état de fait et d’y apporter des solutions en empruntant deux chemins différents.

Le premier, le plus courant, est celui de la coopération intercommunale. C’est d’ailleurs la formule la plus aboutie, puisque l’essentiel de notre territoire est désormais couvert par des structures intercommunales aux compétences de plus en plus larges. La réforme des collectivités de 2010 avait rendu cette intégration obligatoire partout, sauf dans la petite couronne parisienne. Avec la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, nous avons achevé la couverture intercommunale du territoire français dans son ensemble.

Il va de soi qu’il reste des efforts à faire en termes de mutualisation, même si des progrès sont enregistrés depuis quelques années. De même, il faut traiter la question de la fragmentation du tissu communal, qui complexifie la gouvernance des intercommunalités composées de nombreuses communes, d’autant que c’est bien l’hétérogénéité qui caractérise le transfert de certaines compétences. Je suis naturellement convaincu que la prochaine loi portant nouvelle organisation du territoire de la République permettra de nouvelles avancées à cet égard.

L’autre chemin est celui de la fusion de communes, qui a le mérite de créer des structures communales nouvelles et, par nature, bien plus intégrées qu’un EPCI à fiscalité propre. De nombreuses tentatives ont eu lieu avec un succès inégal mais toujours limité. Je pense évidemment à la loi Marcellin de 1971 créant les communes associées, qui a abouti à environ 950 fusions de communes pour, depuis, environ 180 « défusions » – ce qui témoigne des difficultés qu’ont eues certaines communes à mener à bien leur projet commun. Je pense aussi à la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010, à la suite de laquelle, comme on l’a rappelé, seule une douzaine de communes nouvelles a vu le jour – même s’il faut avoir l’honnêteté de préciser, comme l’a fait Mme la rapporteure, que le dispositif est récent et qu’en outre, la loi interdisait le recours à cette formule dans l’année précédant le renouvellement municipal, ce qui a raccourci d’autant la période d’application de la mesure.

Notre rapporteure l’a dit dans son propos introductif : une commune nouvelle est une commune à part entière issue du regroupement de communes contiguës, sur initiative de ces dernières, du conseil communautaire de leur EPCI ou du préfet.

Je veux ici insister sur deux points. Tout d’abord, comme toutes les autres communes, la commune nouvelle doit adhérer à un EPCI à fiscalité propre dans un délai de vingt-quatre mois. C’est un point très important, car la création de communes nouvelles ne doit pas constituer un frein à la promotion de l’intercommunalité partout sur le territoire. En effet, bon nombre d’entre elles ne compteront que quelques milliers, voire quelques centaines d’habitants, et n’auront donc pas les moyens de se dispenser d’une intégration intercommunale et d’une coopération avec les communes voisines.

M. Jacques Pélissard. Si !

M. Olivier Dussopt. D’autre part, à l’heure où les collectivités territoriales participent aux côtés de l’État et de la Sécurité sociale à un effort budgétaire sans précédent, mais aussi au moment où nos concitoyens demandent une action publique rationnelle et efficace, notre seul objectif est d’apporter des solutions nouvelles aux élus locaux sans remettre en cause les qualités démocratiques et la proximité qui caractérisent nos communes actuelles. À cet égard, soulignons que le texte que nous examinons a un caractère uniquement incitatif, et en aucun cas obligatoire.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Exactement !

M. Olivier Dussopt. Depuis 2012, madame la ministre, vous avez comme feuille de route la réforme de l’organisation et de l’action publique territoriales. La loi du 27 janvier 2014 dite de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a créé une dizaine de métropoles, institué dans chaque région une conférence territoriale de l’action publique – dont le décret d’application est paru voici quelques jours – et désigné des collectivités territoriales « chefs de file » pour certaines compétences partagées, mais elle a également envisagé la suite de cette réforme de l’organisation.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République ira plus loin et amplifiera ce mouvement de modernisation en clarifiant les compétences et en renforçant celles des régions, en recentrant l’action des conseils départementaux sur leurs compétences en matière de solidarité – tant entre les hommes qu’entre les territoires – mais aussi en en rationalisant la carte intercommunale.

Force est de constater que ces différents textes n’abordent pas la question du regroupement volontaire des communes. Cette proposition de loi, que défendent Mme la rapporteure mais aussi M. Pélissard, a le mérite de le faire. Elle reconnaît en effet le caractère irremplaçable de l’échelon communal tout en faisant la promotion d’un cadre communal rénové, sur la base du volontariat – je le répète – pour des territoires souvent ruraux composés de nombreuses communes peu ou très peu peuplées.

Ainsi, cette proposition de loi vise à encourager le recours au régime de la commune nouvelle en s’appuyant sur des dispositions pragmatiques auxquelles le groupe SRC souscrit pleinement. Je pense par exemple à l’assouplissement des conditions de composition du conseil municipal des communes nouvelles pendant la période transitoire, au fait que chaque maire délégué obtient la qualité d’adjoint au maire de la commune nouvelle, et à la création facultative d’un lieu d’échanges et de débats, puisque la conférence municipale réunira le maire de la commune nouvelle et les maires délégués. C’est l’occasion pour moi de souligner que l’Association des petites villes de France, que j’ai l’honneur de présider, propose la création d’une telle conférence des maires dans l’ensemble des intercommunalités. Enfin, je pense évidemment – et peut-être surtout – à la garantie de maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires versées par l’État aux communes nouvelles de moins de 10 000 habitants.

Pour toutes ces raisons, je souhaite une adoption rapide de cette proposition de loi, qui s’inscrit dans une démarche de modernisation de notre organisation territoriale et que le groupe SRC soutient.

Pour conclure, chers collègues, je veux saluer le travail de celles et ceux qui ont contribué à nous réunir aujourd’hui autour de ce texte : les services du Gouvernement et ceux de la commission des lois de l’Assemblée, tout d’abord, car le consensus n’est pas toujours un gage de simplicité ni de facilité d’écriture, mais aussi notre rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, qui a conduit les auditions en associant l’ensemble des groupes politiques. Je salue aussi M. Pélissard pour sa ténacité et son attachement à ce que cette proposition de loi puisse aboutir. Dans quelques jours, cher collègue, vous céderez la présidence de l’Association des maires de France : je vous remercie pour le travail que vous avez accompli dans ces fonctions, car vous avez toujours veillé à ce que l’AMF soit l’association de tous les maires, quel que soit le contexte politique (Applaudissements sur tous les bancs.). Je ne forme qu’un seul vœu : que cela continue avec vos successeurs ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, RRDP et UMP.)

M. le président. La parole est justement à M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard. Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, chers collègues, j’ai souhaité placer ma proposition de loi au cœur du débat sur la réforme territoriale, la place de la commune et, plus particulièrement, celle des communes nouvelles. Je remercie le Gouvernement d’avoir bien voulu inscrire à l’ordre du jour de notre Assemblée ces deux propositions de loi qui ont conjointement cheminé. De même, je me réjouis de l’engagement qu’a pris ce mardi le Premier ministre d’inscrire ce texte dès que possible à l’agenda du Sénat.

Je tiens à vous faire part d’une conviction ancienne et profonde : la commune doit constituer la première pierre d’une véritable réforme territoriale. Comme en architecture, l’édifice institutionnel doit reposer sur une assise solide et confortée. C’est pourquoi je crois aux communes, mais je crois aussi aux communes nouvelles.

Vous avez raison, madame la ministre : le cycle électoral n’a évidemment pas été très favorable aux communes nouvelles. En outre, l’incitation financière est récente, puisqu’elle date de la loi de finances pour 2014 adoptée en décembre 2013. Tout cela a ralenti le mouvement, mais je suis convaincu qu’il va repartir dans de bonnes conditions.

Avant de traduire dans la loi ma foi dans les communes nouvelles, j’ai souhaité recueillir l’avis de mes collègues. Je me suis donc exprimé devant le congrès des maires de France, qui rassemblait plusieurs milliers de maires – vous y assistiez, madame la ministre – pour annoncer que nous déposerions une proposition de loi régissant les communes nouvelles, dont le principe a été inscrit dans la résolution finale du 96^ème congrès des maires de France, puis étudié et adopté à l’unanimité par le bureau pluraliste de l’AMF. Ce bureau – je m’adresse ici à Mme Sage et à M. Dolez – compte des maires de l’UDI et des maires communistes, qui se sont prononcés en faveur de la proposition de loi que j’ai l’honneur de vous présenter.

M. Marc Dolez. Ils ont eu tort !

M. Jacques Pélissard. Ensuite, la loi de finances pour 2014 a prévu une première incitation en faveur des communes nouvelles. Voici enfin cette proposition de loi sur les communes nouvelles, que j’ai déposée dès janvier 2014.

Je suis convaincu du caractère prometteur et innovant de cette réforme. Tout d’abord, cette réforme est innovante car elle est la seule réforme structurelle défendue par une association d’élus locaux, qui a toujours mis l’intérêt général au cœur de ses réflexions.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est vrai.

M. Jacques Pélissard. Faut-il d’ailleurs rappeler que la commune est le seul échelon de collectivité – avec l’intercommunalité – à avoir connu une telle évolution depuis trente ans ?

Faut-il aussi rappeler la part active qu’a prise l’AMF dans l’évolution et la généralisation de l’intercommunalité, ou encore dans les dispositifs de mutualisation ? C’est dans la loi du 13 août 2004 que nous avons créé les premières formes de mutualisation.

Cette nouvelle étape que je vous propose aujourd’hui est structurelle, car elle concilie la question du périmètre de la collectivité et celle de ses compétences. J’ai souhaité ainsi poursuivre l’œuvre de modernisation du bloc local. Loin de tout conservatisme, l’AMF prend ainsi ses responsabilités alors que le souvenir de la loi Marcellin – que plusieurs orateurs ont évoquée – est encore présent. Le conservatisme, chers collègues, n’est pas à rechercher chez les maires !

Ce faisant, je reste fidèle à la commune, cette institution qui a traversé les siècles et qui est tant appréciée par nos compatriotes. En effet, si cette réforme est innovante, c’est aussi parce qu’elle donne à la commune un avenir tout en respectant son histoire. Il s’agit de proposer aux élus municipaux des outils de modernisation de la gouvernance et des politiques locales, et ce sur la base du volontariat. Il s’agit aussi pour les maires de prendre leur part à l’effort de redressement des comptes publics par la mutualisation renforcée de leurs moyens que permet l’institution de la commune nouvelle.

Cette réforme porte en elle un véritable choc de simplification et d’économie, et surtout d’efficacité et d’efficience des services publics locaux. Tous les représentants des communes nouvelles existantes que nous avons auditionnés avec Mme la rapporteure ont affirmé que cette formule était une source d’économies.

Il s’agit enfin et surtout de préserver un échelon de proximité, et donc de modernité. La mesure visant à ce que les maires des communes déléguées soient maires adjoints de la commune nouvelle favorisera cette proximité.

D’autre part, cette réforme est innovante car elle renforce la place des communes. La commune nouvelle permet d’exercer pleinement la clause générale de compétence – qui, aujourd’hui, apparaît parfois fictive, faute de moyens. Elle permet aussi de faire face aux enjeux de la vie municipale actuelle, qui se situent à une nouvelle échelle, et de répondre localement aux défis du XXI^e siècle.

La commune nouvelle conforte la « souveraineté communale » en limitant les tutelles d’autres échelons, qu’elles soient techniques ou financières. Ces soutiens – certains préféreront parler de béquilles – n’ont pas d’avenir face à la baisse drastique des dotations. Respecter l’identité communale, c’est donner à cet échelon les moyens humains et matériels nécessaires à la mise en œuvre des politiques publiques réclamées par nos concitoyens.

Ensuite, cette réforme est innovante car elle renforce la vitalité démocratique de notre échelon de proximité, comme l’a dit Mme la ministre.

La commune nouvelle, vous l’avez compris, donne consistance et effectivité aux prérogatives du maire et de son équipe municipale. Elle offre aussi la possibilité, au cours des prochains mandats, de poursuivre sur un territoire plus grand un recrutement de qualité en vue de composer les conseils municipaux.

Ayons le courage de le reconnaître : dans les plus petites de nos communes, la question de l’engagement public se pose parfois. Je vous confirme qu’au premier tour des dernières élections municipales, soixante-quatre communes étaient dépourvues de candidats et, dans beaucoup d’autres, les listes étaient incomplètes. L’élargissement du territoire communal dans le cadre des communes nouvelles améliorera le fonctionnement de la démocratie locale.

En outre, cette réforme est innovante car, à partir du premier niveau d’administration locale, elle produira des effets en chaîne. Alors que la tentation recentralisatrice est toujours aussi présente dans certains cercles, cette réforme permet de repenser l’action publique dans une logique de subsidiarité, depuis l’échelon de proximité jusqu’à l’État. En effet, la constitution de communes nouvelles aura un effet systémique sur la carte intercommunale. Elle replacera l’intercommunalité, qui est nécessaire, dans une logique de projet. Là où l’intercommunalité se transformera dans son ensemble en commune nouvelle, un échelon disparaîtra. Qui s’en plaindra, à part peut-être les conservateurs et les théoriciens ?

Cette réforme produira également des effets sur la carte et les compétences d’autres échelons, mais toujours en partant des réalités et des dynamiques locales.

Oui, cette réforme est innovante car elle repose sur le volontariat et répond à la diversité des territoires.

Loin de la tentation des schémas prescriptifs et du « prêt-à -porter territorial », cette proposition de loi repose sur le volontariat, l’imagination et l’énergie des élus.

La commune nouvelle constitue un outil adapté permettant de répondre à une diversité de situations : conforter une ville-centre, créer une centralité, achever l’intégration d’une intercommunalité ou encore répondre aux difficultés de très petites communes, notamment mitoyennes, qui n’ont pas chacune un potentiel démographique suffisant, en leur offrant les compétences et les moyens financiers propres à leur assurer un avenir.

Dans les territoires ruraux, urbains et péri-urbains, les élus municipaux pourront s’approprier librement cet outil et l’adapter aux enjeux locaux.

En effet, cette proposition de loi ouvre des possibilités et assouplit les règles de fonctionnement démocratique. Il s’agit de favoriser la conclusion d’accords sur la gouvernance en prenant en compte la réalité locale. C’est une conception moderne du droit qui encourage et facilite la réforme territoriale.

Permettez-moi maintenant de rappeler les trois principaux éléments structurants qui ont guidé la rédaction de cette proposition de loi ainsi que les améliorations qu’il conviendrait, selon nous, d’y apporter. Je tiens à cet égard à saluer la concertation étroite quia eu lieu avec les services compétents de l’État, que je tiens à remercier pour leur précieuse expertise.

En premier lieu, il s’agit d’améliorer la gouvernance des communes nouvelles. Il est essentiel que les communes nouvelles soient créées dans le cadre d’une démarche volontaire et consensuelle, en respectant l’identité des communes regroupées : c’est le gage de la bonne mise en œuvre, et donc de la réussite, du projet.

Il faut donc assouplir les conditions de composition du conseil municipal de la commune nouvelle pendant une période transitoire en offrant la possibilité aux conseils municipaux de maintenir l’ensemble des élus des anciennes communes, de l’élection de mars 2014 jusqu’en 2020. Il faut également renforcer la place des maires délégués en leur permettant d’intégrer la nouvelle municipalité et reconnaître l’existence d’une conférence municipale, réunissant maires et maires délégués et disposant d’un rôle de coordination et de discussion.

Il convient en outre d’inciter à la création de communes nouvelles par un pacte financier. Il est normal et légitime d’aider les collectivités qui entreprennent un effort de modernisation. Lors de sa conférence de presse du 14 janvier, le Président de la République indiquait d’ailleurs à propos des collectivités qui se restructurent : « Pour les accompagner, il y aura des incitations puissantes qui seront introduites. Les dotations de l’État varieront selon les regroupements qui seront faits ».

C’est dans cet esprit que j’avais déjà fait voter par notre assemblée, avec l’appui du Gouvernement, des amendements au projet de loi de finances pour 2014 afin que les communes nouvelles ne subissent pas de baisse des dotations de l’État. Ainsi est-il prévu que celles qui seront créées avant le 1^er janvier 2016 et regroupant moins de dix mille habitants, ne subiront aucune baisse de leurs dotations jusqu’en 2016. Ce pacte financier, je le souhaite, devrait intégrer l’ensemble des dotations de péréquation.

Je soutiens la proposition de notre collègue Christine Pires Beaune, rapporteure, d’une bonification de 5 % de la DGF pendant trois ans pour les communes nouvelles dont la population regroupée est comprise entre mille et dix mille habitants. Il faudrait cependant prévoir explicitement que ce bonus s’applique à la population nouvelle globale de la commune et non aux populations agrégées des anciennes communes. Ainsi, la commune nouvelle pourra bénéficier du dispositif de droit commun qui fait que la DGF par habitant augmente en fonction de la strate de population de la commune.

Un dispositif financier équivalent garantira pendant trois ans le maintien intégral de la DGF aux communes nouvelles ayant regroupé toutes les communes d’un EPCI à fiscalité propre, et ce sans condition de population.

Il est également prévu d’assouplir le délai de lissage des taux d’imposition, aujourd’hui fixé à douze ans.

Enfin, il importe de mieux articuler la création d’une commune nouvelle avec la carte intercommunale. Il s’agit de permettre aux communes nouvelles issues de la transformation d’une communauté de communes, qui satisfait les objectifs démographiques fixés par la loi, de pouvoir librement décider de se rattacher, ou non, à une autre intercommunalité. À cet égard, je considère qu’il est nécessaire d’allonger le délai d’adhésion à un EPCI jusqu’en 2021, date de la prochaine révision du schéma départemental de coopération intercommunale.

Pour conclure, j’ai la conviction profonde que la réforme territoriale viendra du terrain. C’est l’objectif de cette proposition de loi qui donne des outils et de la souplesse, facilite les accords locaux et ouvre des potentialités. Plutôt que de contraindre, encourageons le mouvement. Ayons confiance en nos maires, qui sont au service de nos concitoyens.

Je voudrais également conclure sur une note d’optimisme républicain. La loi du 16 décembre 2010 a posé le principe des communes nouvelles, qui à l’époque avait été contesté par l’opposition et certains membres de la majorité. Nous avons initié un dispositif intéressant dont j’espère que nous pourrons, tous ensemble, le faire prospérer : il y a eu tout d’abord la proposition de loi que j’ai déposée en janvier 2014, suivie en avril de la même année d’une autre proposition de loi, largement inspirée de la mienne. Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur leur examen et enfin, vous nous n’avez indiqué, madame la ministre, le Gouvernement leur apporte son soutien.

Tout ceci montre que nous pouvons, dans notre pays, construire et réformer ensemble et que nous ne sommes pas condamnés à mener des guerres fratricides, l’opposition contestant systématiquement ce que fait la majorité, et vice versa en fonction de l’alternance.

Dans l’état où il se trouve et avec le fonctionnement qui est aujourd’hui le sien, notre pays exige que nous puissions réformer ensemble. Cette proposition de loi relative au régime de la commune nouvelle, qui a cheminé entre une députée socialiste, qui en est la rapporteure, et le député UMP que je suis, montre que nous le pouvons. Nous pouvons construire ensemble, au profit des communes, et rendre plus efficace le fonctionnement de notre pays. Je pense donc que nous pouvons tous voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP, SRC, RRDP et écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme Françoise Descamps-Crosnier.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, mes chers collègues, nous avons rarement eu l’occasion, depuis le début de cette législature, de discuter d’un texte recueillant un large accord au sein de la représentation nationale. C’est le cas de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, même si elle fait l’objet de quelques réserves.

D’autres textes ont obtenu un large accord, comme la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, sur laquelle nous nous étions rapprochés, toutes sensibilités politiques confondues, en mettant en avant pragmatisme et intérêt général.

Je salue le travail réalisé par notre rapporteure, Christine Pires Beaune, et par le président Jacques Pélissard, qui représente les maires de France et que je salue chaleureusement. Leur travail nous a permis d’aboutir à ce texte équilibré et consensuel.

Par cette proposition de loi, l’Assemblée nationale vient apporter sa pierre à l’édifice de la réforme territoriale – des réformes territoriales, devrais-je dire, puisque le régime de la commune nouvelle a commencé d’être mis en place en 2010.

Nous ne faisons ici que le compléter et l’améliorer. Ce faisant, nous complétons le train des réformes concernant les collectivités territoriales engagées depuis 2012 et qui se sont concentrées sur les échelons supra-communaux.

Le rapport de notre collègue contient un rappel bienvenu des raisons devant nous amener à refondre l’organisation territoriale de la République.

Les trois quarts des communes de notre pays comptent moins de mille habitants. Cette fragmentation institutionnelle étant de nature à accroître les inégalités territoriales, il est donc d’intérêt général d’y remédier et cette proposition de loi constitue un outil supplémentaire dans cette perspective.

Pour des raisons historiques mais aussi pratiques, nous sommes attachés à l’échelon communal. Ayant été maire pendant douze ans, je sais le rôle essentiel, vital même, assumé par les communes. Le fait que notre majorité souhaite en faire « la » collectivité territoriale bénéficiant de la clause générale de compétence en est la manifestation.

Les débats qui auront lieu à l’occasion de l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, que nous attendons tous avec impatience, permettront de conforter cette vocation naturelle de la commune qui est de se situer à l’avant-garde de l’action publique et d’être le premier interlocuteur de nos concitoyens dans leur vie quotidienne, en particulier pour les plus fragiles d’entre eux.

Il n’est ici heureusement pas question de remettre en cause l’échelon communal, et c’est bien pour cela que l’Assemblée nationale fait le pari de l’intelligence sur le plan local et de la bonne volonté des élus.

La proposition de loi permettra une rationalisation de la carte communale sans pour autant fragiliser cet échelon. Je pense même qu’elle est de nature à le renforcer en fortifiant l’action municipale et en prouvant aux citoyens l’attachement des élus locaux à l’intérêt des habitants de leurs territoires ainsi que leur capacité à dépasser les querelles de clocher qui n’ont plus lieu d’être dans une France où 95 % de la population vit dans l’orbite d’une ville et un peu plus de 75 % habite dans l’espace urbain.

Je rejoins le président de l’AMF lorsqu’il incite de façon volontariste les élus, à travers la création des communes nouvelles, à s’organiser au service de l’action locale et à anticiper les mutations en cours. Ils pourront ainsi mieux assumer et mettre en œuvre la clause de compétence générale.

Les dispositions législatives évoluant, il y a lieu de souhaiter à cette future loi un meilleur avenir que les textes qui l’ont précédée depuis la loi Marcellin de 1971, et dont les résultats n’ont pas été à la hauteur des espoirs initialement placés en eux, comme mes collègues ont pu le rappeler.

Ce que nous faisons par cette proposition de loi, c’est inciter à la constitution de communes nouvelles et mettre en place des dispositifs financiers à leur bénéfice, le tout rendu encore plus nécessaire par le contexte de contrainte budgétaire que nous connaissons.

Lorsque les premiers effets de la future loi auront été évalués, il nous faudra sans doute envisager une prochaine étape. Comment sinon espérer réduire dans des proportions sensibles, comparables à ce qu’ont accompli les autres pays européens dans la seconde moitié du XX^e siècle, le nombre de nos communes ?

La France, à elle seule, compte 40 % du total des communes de l’Union européenne à 27, comme nous le rappelle un rapport sénatorial de 2009, alors qu’elle représente 12,9 % de la population de l’Union européenne à 28. Il faudra donc également une fois que cette proposition de loi aura été adoptée, en mesurer les effets au regard de ces données. Je fais confiance à Jacques Pélissard, qui sera co-rapporteur pour l’application de la loi, pour exercer cette importante mission.

Alors qu’est engagée dans de nombreux territoires une profonde évolution institutionnelle, il nous faut être particulièrement vigilants quant à l’articulation des différents textes que nous sommes amenés à discuter puis à voter.

L’accélération du rythme et la complexité inhérente à ces sujets sont de nature à renforcer les inégalités territoriales, tant du point de vue de l’accès à l’information que de la bonne appréhension des nouvelles règles de droit.

Il appartiendra particulièrement à l’État, au travers de son échelon déconcentré, de veiller à accompagner les élus et les services des collectivités territoriales afin qu’ils s’approprient au mieux les nouveaux outils créés ces derniers mois ainsi que ceux à venir. Il est de la responsabilité de l’État de les accompagner dans la mutation territoriale en cours. Il sera ainsi dans son rôle de garant de l’égalité des territoires.

Les parlementaires peuvent également jouer un rôle déterminant de ce point de vue : nous pouvons – je dirai même que nous devons – accompagner les élus locaux dans la connaissance et la compréhension des dispositifs votés au Parlement et qui sont en pleine évolution. À nous de jouer, donc, armés, comme cela vient d’être dit, de l’optimisme républicain. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, RRDP, écologiste et UMP).

M. le président. La parole est à M. Jean-René Marsac.

M. Jean-René Marsac. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, madame la présidente de la commission, madame la rapporteure, chers collègues, les propositions de loi relatives à l’amélioration du régime de la commune nouvelle que nous examinons prolongent la réforme des collectivités territoriales votée en 2010 et qui est à l’origine d’un dispositif de fusion de communes plus simple, plus souple et plus incitatif que l’ancien, issu de la loi Marcellin de 1971. Elles s’inscrivent dans un contexte de réforme territoriale visant à la simplification et la lisibilité et prennent à bras-le-corps un sujet sans cesse ajourné.

Au 1^er janvier 2014, la France comptait en effet plus de 36 600 communes, dont plus de la moitié de moins de 500 habitants. Nos communes sont issues du découpage de 1789 mais aussi de créations nouvelles datant du XIX^e siècle, on l’oublie trop souvent. Elles ne sont pas toujours à même de faire face aux mutations économiques et sociales auxquelles sont confrontés aujourd’hui de nombreux bassins d’activité et de vie. En outre, des agglomérations nouvelles se sont constituées, petites ou grandes. Désormais reconnues par la loi, elles débordent des limites communales, dont elles remettent en cause la pertinence.

M. Paul Molac. C’est vrai !

M. Jean-René Marsac. L’incitation à la création de communes nouvelles encourage certes les petites communes à se pencher sur la possibilité d’un regroupement, mais aussi les nouvelles agglomérations qui ont débordé les limites communales à s’adapter afin de pouvoir s’exprimer complètement.

Face aux difficultés du regroupement de communes, la France a choisi de favoriser l’intercommunalité dès les années soixante par la mise en place de syndicats intercommunaux. Il en résulte depuis quelques décennies une confusion entre deux nécessités, construire des intercommunalités dans une optique de développement économique et de grands équipements d’une part et réduire le nombre de communes d’autre part, alors même que leurs objectifs et leurs fonctions sont de nature différente. Il importe de maintenir le niveau communal, à condition qu’il soit en mesure de satisfaire les besoins élémentaires tels que l’école, la petite enfance, la gestion des espaces publics, l’entretien de la voirie, l’animation locale et l’organisation du vivre ensemble.

L’objectif minimal d’une commune doit être de faire fonctionner une école. C’est par la voie du regroupement au sein de communes nouvelles que les 20 000 communes comptant moins de 500 habitants y parviendront. La commune reste l’échelon de proximité par excellence entre élus et citoyens et il est nécessaire de maintenir un fort niveau d’engagement citoyen par le biais du conseil municipal et de l’action municipale. La démocratie participative ne saurait se résumer à la consultation et au forum permanent. Elle doit aboutir à la décision et à l’action de proximité. Les conseils municipaux en sont le lieu ad hoc. Il convient donc de leur donner toute leur place dans notre architecture démocratique, même s’il faut aussi s’interroger sur la démocratie municipale elle-même. En effet, certains de nos concitoyens, qui suivent de très près, et c’est heureux, les travaux de l’Assemblée nationale, sur internet par exemple, connaissent paradoxalement mieux l’action de nos assemblées que celle de leur conseil municipal ! Il y a donc dans le fonctionnement de la démocratie municipale et les moyens de communication des choses à revoir.

M. Paul Molac. Très juste !

M. Jean-René Marsac. L’intercommunalité quant à elle doit s’élever à un niveau géographique et de compétence lui permettant de soutenir le développement économique et l’emploi du bassin d’activité et d’aménager les grands équipements structurels. Afin d’encourager la création de communes nouvelles, il faut favoriser la convergence fiscale entre les communes. En effet, l’histoire, la sociologie et les trajectoires municipales particulières ont souvent pour conséquence des disparités fiscales très importantes entre des communes pourtant très proches économiquement et sociologiquement. L’État et les intercommunalités doivent s’attacher à favoriser une telle convergence fiscale dont l’absence constitue un obstacle majeur au consensus entre contribuables municipaux concernés par les regroupements. Il importe également de faire évoluer les communes nouvelles interdépartementales dont traite l’article 4 bis. Ce point a fait débat en commission et Paul Molac rappelait tout à l’heure encore l’importance qu’attachent, comme nous, de nombreux élus aux difficultés que connaissent les territoires interdépartementaux et interrégionaux.

L’amendement que j’ai déposé à ce sujet a été rejeté, contrairement à celui de Jacques Pélissard visant à faciliter les changements de limites départementales. Cependant, la question est loin d’être réglée, comme on le verra à l’examen de l’article 4 bis tout à l’heure. Les présentes propositions de loi et le projet de loi que nous examinerons en début d’année prochaine améliorent, facilitent et approfondissent des dispositifs déjà existants. Cependant, dès lors que nous cultivons l’ambition de moderniser profondément l’organisation territoriale, nous ne devons reculer devant aucun conservatisme et devons innover au profit des dynamiques territoriales et de la vitalité de l’échelon communal, fort utile à une société souffrant de plus en plus d’un éclatement en puzzle. Un échelon communal rénové constitue une base indispensable au ciment républicain de notre société ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste, RRDP et UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-René Marsac, inscrit sur l’article.

M. Jean-René Marsac. Cet article 4 bis a été créé par un amendement adopté en commission et vise à faciliter la création des communes nouvelles interrégionales ou interdépartementales. Ce sujet, qui n’était pas traité dans le texte initial, a fait débat en commission.

Des intercommunalités se sont d’ores et déjà constituées sur des territoires à cheval sur plusieurs départements et régions sans que cela ne pose problème en matière de démocratie, en termes de compétences ni en termes de contrôle administratif. Il me semble aujourd’hui indispensable de permettre la création de communes nouvelles interdépartementales et interrégionales.

Pour créer une commune nouvelle à cheval sur plusieurs départements ou régions, la loi exige à ce jour une modification des limites territoriales des départements et des régions concernés le cas échéant. L’amendement adopté en commission à l’instigation de M. Pélissard permet d’alléger cette procédure, en tout cas de l’accélérer. Cette disposition reste néanmoins trop contraignante. Le mouvement de regroupement de communes peut se faire en plusieurs étapes, c’est-à-dire que la création de la commune nouvelle peut se faire en associant progressivement trois, puis quatre, puis cinq communes, auquel cas les limites départementales deviennent mouvantes. Je ne suis pas certain que les départements et les régions y consentent, et je crains par ailleurs que cela ne constitue un obstacle majeur pour les populations concernées, qui accepteront peut-être d’adhérer à une commune nouvelle mais pas nécessairement de changer de département et donc de préfecture.

Je souhaite qu’une réflexion de fond soit conduite sur le sujet. La loi permet la création de communes déléguées. Elle doit donc permettre de les reconnaître exceptionnellement, même si cela revient à une solution qui a été abandonnée dernièrement, comme des sections électorales appartenant chacune à leur département initial.

On m’oppose souvent la complexité de cette solution. Mais ce qui est complexe, et Paul Molac l’a très bien expliqué tout à l’heure, c’est la situation actuelle des territoires à cheval sur plusieurs départements ou régions, qui sont aujourd’hui handicapés dans leur action. Cette situation crée des obstacles et du découragement dans des bassins d’activité souvent déjà confrontés à de lourdes difficultés économiques et sociales.

Alors que nous ambitionnons de moderniser profondément l’organisation territoriale, je m’étonne d’observer un certain conservatisme sur le sujet. Il faut à tout le moins poursuivre la réflexion dans les textes à venir.

M. le président. La parole est à M. Joaquim Pueyo.

M. Joaquim Pueyo. J’irai dans le même sens. Cette excellente proposition de loi, dont je remercie notre rapporteure et M. Pélissard, encourage la création de communes nouvelles par une nouvelle organisation et des incitations financières. Nous avons en France des intercommunalités interdépartementales, voire interrégionales. M. Pélissard a fait adopter un amendement qui va dans le bon sens, mais je crains néanmoins que l’adhésion de communes à une commune nouvelle qui serait à cheval sur plusieurs départements et plusieurs régions ne soit freinée.

Je propose donc que nous travaillions sur cette question dans le même esprit que celui qui a présidé à la création des intercommunalités interdépartementales ou interrégionales. Pour prendre l’exemple de mon département, nous avons à Alençon une communauté urbaine avec cinq communes sarthoises et des communes ornaises. Lorsque les Pays de la Loire ont mis en place un contrat de pays, cela n’a pas empêché les communes sarthoises de l’agglomération alençonnaise d’être éligibles, et lorsque la Normandie a créé à son tour des contrats de pays, les communes ornaises y ont été éligibles ! Quant aux élus, les conseillers généraux par exemples sont bien sûr issus du département.

Il faut inciter ces communes interdépartementales à s’associer autour de bassins de vie. Je rejoins donc pleinement mon collègue. J’ai conscience que le sujet ne pourra pas être traité aujourd’hui, mais il ne faudrait pas que cet article 4 bis soit une fin. Il nous faut y travailler, le sujet est loin d’être négligeable. Je peux comprendre que les habitants d’une commune soient attachés à leur département ou à leur région d’origine, la Normandie ou les Pays de la Loire par exemple, tout en souhaitant adhérer à une commune nouvelle.