Introduction

« La loi est votée par le Parlement ».  Pour mener à bien la fonction législative qui leur est ainsi dévolue par l'article 34, alinéa premier, de la Constitution, les assemblées agissent dans le cadre des règles posées par la Constitution, par les lois organiques, par leurs règlements, ainsi que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et, parfois, par la coutume : cet ensemble constitue, en quelque sorte, la « loi du législateur », en tout cas son propre code de procédure. 

Quoique -comme tout droit procédural- la procédure législative ne vaille, somme toute, que par la qualité de son résultat, on ne saurait sous-estimer son intérêt pour le fonctionnement ordonné, équitable et efficace d'une institution dont la raison d'être est d'accueillir la confrontation de positions divergentes, souvent antagonistes, dans un climat naturellement porté à l'esprit partisan.  Eugène Pierre, dont l'expérience contribua à poser les fondements du droit parlementaire, n'allait-il pas jusqu'à penser que « la discipline qu'une chambre s'impose pour accomplir son œuvre n'est pas moins importante que le système employé pour dégager les aspirations du pays » (Traité de droit politique, électoral et parlementaire, préface du supplément de 1906). 

La présente étude vise à décrire, dans son état actuel, ce corps de règles en suivant le cheminement du travail législatif de son origine à son aboutissement, et en s'efforçant toujours de se placer dans l'optique, essentiellement praticienne, où ces dispositions se présentent pour les acteurs de la vie parlementaire.  Dans le même esprit, il a été jugé utile d'indiquer, aussi souvent que possible, les références au compte rendu des séances, de manière que le lecteur intéressé puisse, en se reportant au Journal Officiel des Débats de l'Assemblée nationale, accéder à des illustrations des points de procédure évoqués, voire à des cas où leur application aurait fait apparaître des difficultés : ainsi pourra-t-il voir s'animer le fonctionnement de règles dont la présentation ne peut échapper, parfois, à une certaine aridité, quoiqu'elles ne visent elles-mêmes qu'à rendre possible et féconde la vie d'un grand organisme collectif. 

De manière délibérée, l'exposé s'attache à rendre compte de la procédure législative « ordinaire ».  Il laisse donc hors de son champ les procédures dites « spéciales », qui -tout en présentant certains traits communs avec les règles décrites ici- suivent des principes propres justifiant une présentation autonome : c'est ainsi que les conditions d'examen propres aux lois organiques, aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale, aux lois portant approbation de traités ou de conventions internationales, aux lois de programme et de plan ne seront pas traitées pour elles-mêmes dans la présente étude. 

Le lecteur ne s'étonnera pas, enfin, que cette étude, publiée dans la collection « Connaissance de l'Assemblée », soit centrée sur la phase parlementaire de la procédure législative et, plus particulièrement, sur la pratique suivie à l'Assemblée nationale.  Ainsi, la phase proprement gouvernementale d'élaboration des projets de loi, préalablement à leur dépôt sur le bureau des assemblées, ne sera pas abordée ici.  De même, la procédure exposée se réfère à la pratique de l'Assemblée nationale et s'appuie donc sur le Règlement de cette Assemblée, dont on trouvera, reproduites dans la partie Textes et documents de référence -dénommée Textes dans la suite de l'étude- les principales dispositions intéressant la matière.  Sur la phase gouvernementale de la procédure législative et sur la pratique suivie au Sénat, on pourra se reporter aux ouvrages cités dans la bibliographie. 

PREMIÈRE PARTIE

DE L'INITIATIVE A L'OUVERTURE DE LA DISCUSSION

Le processus législatif trouve sa source dans un droit d'initiative qu'il convient d'analyser sous ses différentes formes (chapitre premier). 

La discussion en séance publique s'engage au terme d'une procédure qui exige le franchissement de plusieurs étapes (chapitre deux). 

CHAPITRE PREMIER

Les formes de l'initiative

L'initiative législative est susceptible de revêtir deux formes : l'initiative des lois à proprement parler, qui s'exerce sous la forme de projets ou de propositions de loi, et l'initiative dérivée, qui s'exerce par référence à ces derniers, et qui constitue le droit d'amendement.  Ces deux formes d'initiative sont partagées entre le Gouvernement et les membres des assemblées, mais l'initiative parlementaire est soumise à des restrictions propres prévues par la Constitution. 

SECTION 1 - LE DROIT D'INITIATIVE DES LOIS : PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI

§1.  L'exercice concurrent du droit d'initiative

Aux termes de l'article 39, alinéa premier, de la Constitution, « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ».  La Constitution part d'un principe d'égalité entre le droit d'initiative gouvernemental et le droit d'initiative parlementaire, même si d'autres dispositions constitutionnelles, qui seront exposées infra, introduisent des restrictions s'appliquant aux textes d'origine parlementaire. 

· Il existe donc deux catégories d'initiatives.  Lorsque le texte est d'origine gouvernementale, il est qualifié de « projet » de loi.  Lorsqu'il a pour auteur des députés (ou des sénateurs), il s'agit d'une « proposition » de loi. 

Ne font exception au principe de l'exercice concurrent du droit d'initiative que les textes pour lesquels le Gouvernement dispose, en droit ou en fait, d'un monopole de présentation.  C'est d'abord le cas des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, en vertu respectivement des articles 47 et 47-1 de la Constitution.  C'est aussi celui des lois de plan et des lois de programme.  C'est enfin, par tradition, celui des lois autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux visés à l'article 53 de la Constitution.  Ces textes relèvent, d'ailleurs, de procédures d'adoption présentant des particularités par rapport à la procédure législative ordinaire qui, comme il a été signalé dans l'introduction, ne seront pas abordées dans la présente étude. 

· Corollaire du droit d'initiative, le droit de retrait est ouvert au Gouvernement et aux députés.  Les modalités d'exercice de ce droit sont fixées par l'article 84 du Règlement de l'Assemblée nationale. 

Le Gouvernement peut retirer un projet de loi à tout moment jusqu'à son adoption définitive par le Parlement.  Le retrait peut prendre la forme d'un décret (J. O.  Débats A. N. , séance du 19 juin 1979, p.  5307) ou d'une déclaration en séance publique (J. O.  Débats A. N. , séance du 22 novembre 1994, p.  7335).  Mais le plus souvent, il s'opère de manière implicite, soit que le Gouvernement se contente de retirer un projet de l'ordre du jour prioritaire et de ne plus le réinscrire, soit qu'il décide de ne pas saisir une assemblée d'un projet déjà examiné par l'autre. 

L'auteur ou, s'ils sont plusieurs, le premier signataire d'une proposition de loi peut la retirer à tout moment, mais seulement jusqu'à son adoption en première lecture. 

Quant au retrait d'un ou plusieurs articles d'un texte, il peut être effectué pour un projet de loi par le ministre chargé de sa discussion (J. O.  Débats A. N. , séance du 11 janvier 1994, p.  18) et pour une proposition de loi par le rapporteur du texte (J. O.  Débats A. N. , séance du 16 juillet 1963, p.  4170). 

§2.  Les modalités d'exercice de l'initiative

· Projets et propositions de loi se ressemblent en ce qui concerne la présentation formelle et le contenu : a priori, rien ne les distingue de ce point de vue. 

La présentation formelle est identique et comprend deux parties principales.  L' « exposé des motifs » développe les arguments de l'auteur à l'appui de la modification législative ou des dispositions nouvelles qu'il propose.  La partie normative proprement dite, que l'on qualifie de « dispositif », doit être rédigée en articles. 

En application d'une circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998 (publiée au Journal officiel, Lois et décrets, du 6 février 1998), les projets de loi doivent être accompagnés d'une étude d'impact comportant une analyse des avantages attendus de ces textes et de leurs incidences sociales, économiques et budgétaires ainsi que juridiques et administratives.  Document distinct des projets de loi, l'étude d'impact, réalisée en amont de la rédaction de ceux-ci, est seulement transmise pour information au Parlement. 

Quant au contenu des projets et des propositions, il correspond au « domaine législatif », c'est-à-dire au champ des matières juridiques qui exigent l'intervention d'une loi.  L'article 34 de la Constitution énumère les principaux blocs relevant de cette compétence ; mais beaucoup d'autres dispositions constitutionnelles prévoient l'intervention de la loi (notamment toutes celles qui précisent qu'une question est régie par une loi organique) ou l'impliquent (en posant des principes de valeur constitutionnelle dont la mise en œuvre relève du législateur).  Au demeurant, le Parlement peut être conduit à légiférer au-delà des compétences ainsi énumérées, comme on le verra à la fin du présent chapitre. 

· Les conditions d'exercice de l'initiative présentent en revanche des différences. 

La procédure d'élaboration, d'abord, distingue nettement projets et propositions.  L'article 39, alinéa 2, de la Constitution dispose que les projets sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État (cet avis n'étant pas rendu public, n'est connu que du Gouvernement, même si, exceptionnellement, un tel avis a pu être consulté par les députés, J. O.  Débats A. N, 1^ère séance du 12 juin 1996, p.  4151 à 4157) ; peut s'y ajouter, pour certains projets, la consultation du Conseil économique et social prévue par l'article 70 de la Constitution.  A l'inverse, l'élaboration des propositions de loi n'est soumise à aucun avis préalable.  Elle comporte cependant un contrôle de la recevabilité financière au moment de leur dépôt, comme on le verra ci-après. 

La mise en œuvre de l'initiative oppose également l'initiative gouvernementale, qui s'exerce sous la responsabilité du Premier ministre de manière collective, à l'initiative parlementaire, qui appartient individuellement à chacun des membres du Parlement. 

Le fait que les projets de loi soient déposés sous l'autorité du Premier ministre est de nature à assurer une certaine unité à l'initiative gouvernementale : le dépôt prend la forme juridique d'un décret du chef du gouvernement contresigné par le ministre -ils sont parfois plusieurs- chargé de soutenir la discussion du projet. 

A l'inverse, l'initiative parlementaire est une prérogative normalement exercée de manière personnelle, dans leur assemblée respective, par chacun des députés et chacun des sénateurs.  Cependant, rien ne s'oppose à ce que plusieurs députés -ou plusieurs sénateurs-, voire l'ensemble des membres d'un groupe ou de plusieurs groupes, se concertent pour déposer une seule proposition de loi ; mais, bien souvent, un même objet de législation sera abordé, dans des termes plus ou moins différents, par plusieurs propositions distinctes.  Dans ce cas, la cohérence peut être rétablie par la procédure d'examen conjoint de deux ou plusieurs propositions (pour un exemple de trois propositions de députés jointes, J. O.  Débats A. N. , séance du 18 avril 1996, p.  2394).  Une procédure voisine peut être utilisée pour relier des discussions engagées parallèlement à l'Assemblée nationale et au Sénat sur des propositions de loi ayant des objets proches (voir, par exemple, l'examen d'une proposition de loi de députés jointe à l'examen d'une proposition adoptée par le Sénat, J. O.  Débats A. N. , 1^ère séance du 27 mars 1996, p.  2021 et suivantes). 

Enfin, en raison des dispositions de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, projets et propositions de loi ne sont pas placés sur un même plan du point de vue des conditions de leur mise en discussion publique, ainsi qu'il sera précisé dans les sections consacrées au rôle des commissions. 

· Il faut rapprocher du droit d'initiative des lois la faculté reconnue au Gouvernement de proposer des modifications à ses projets sous forme de « lettre rectificative ».  Cette procédure coutumière, que ne prévoit aucun texte, s'est maintenue bien que la Constitution de 1958 ait reconnu au Gouvernement le droit d'amendement.  Elle doit être néanmoins distinguée de ce dernier, car, prenant la forme d'une lettre du Premier ministre rectifiant directement le contenu d'un projet de loi préalablement déposé, elle aboutit à remanier le texte devant servir de base à la discussion parlementaire. 

Le Conseil constitutionnel en a confirmé la nature juridique dans ses décisions n° 78-100 DC du 29 décembre 1978 (Textes, p.  148), n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 (Textes, p.  170) et n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 : « Une lettre rectificative, signée du Premier ministre, constitue non un amendement apporté par le Gouvernement à un projet de loi sur le fondement de l'article 44, alinéa premier, de la Constitution, mais la mise en œuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier ministre tient du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution .  »

Dans ces conditions, la procédure à suivre est celle que prévoient les articles 39 et 42 de la Constitution pour l'élaboration, l'examen et le vote des projets de loi.  En pratique, la discussion des dispositions d'une lettre rectificative se déroule dans les mêmes conditions que pour le projet lui-même, ce qui implique en particulier qu'elles peuvent faire l'objet d'amendements (pour un exemple de discussion d'un projet de loi faisant l'objet d'une lettre rectificative, J. O.  Débats A. N. , séance du 4 juin 1996, p.  3776 et suivantes). 

§3.  L'équilibre entre l'initiative gouvernementale et l'initiative parlementaire

Les données statistiques montrent que le nombre des lois qui résultent de projets est plus grand que celui des lois qui proviennent de propositions.  Les 303 lois promulguées depuis juin 1997, début de la XI^e législature, sont issues de l'adoption de 254 projets et de 85 propositions, la différence entre le nombre des textes adoptés et celui des lois promulguées s'expliquant essentiellement par la procédure d'examen conjoint précédemment évoquée, 36 propositions de loi étant considérées comme adoptées du fait de cette jonction. 

A s'en tenir à ce critère, il est incontestable que la procédure législative utile s'engage plus souvent sur l'initiative gouvernementale que sur l'initiative parlementaire, même si cette dernière est devenue plus fréquente du fait de l'instauration, à partir d'octobre 1995, des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée (voir ci-après).  De plus, cette donnée brute mérite d'être nuancée.  Tout d'abord, elle prend en compte, au même titre, des textes de portée et de caractère disparates.  C'est ainsi qu'elle inclut un grand nombre de lois -en particulier des lois autorisant l'approbation de conventions ou d'accords internationaux- ne pouvant provenir que de l'initiative gouvernementale.  Ce recensement n'introduit pas de pondération entre des textes qui présentent, dans la pratique, une grande diversité, allant de l'aménagement ponctuel d'une réglementation technique jusqu'à la réforme de tout un champ de la législation, en passant par des textes composites dont la raison d'être est de regrouper périodiquement un nombre plus ou moins élevé de dispositions hétéroclites (projets portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, diverses mesures d'ordre social, diverses mesures relatives aux collectivités locales ou, plus récemment, diverses mesures d'adaptation au droit communautaire). 

Les réformes significatives sont réalisées, le plus souvent, sur la base de projets de loi, mais elles ne naissent pas pour autant ex nihilo : le texte sur lequel elles s'engagent aura été précédé, esquissé et mûri par d'autres tentatives, sous forme de propositions de loi ou d'amendements présentés dans le cadre d'autres discussions.  Le projet apparaît ainsi comme l'aboutissement d'un processus de maturation : si l'initiative « formelle » est souvent gouvernementale, l'inspiration qui est à la base de la réforme n'en est pas moins fréquemment partagée. 

Enfin, tout texte, quelle que soit son origine, peut se trouver plus ou moins altéré par les conditions de la discussion.  Ainsi, les commissions saisies d'un projet de loi peuvent très bien -comme on l'a dit plus haut s'agissant des propositions de loi- examiner en même temps les propositions de loi déposées sur le même sujet (voir un exemple d'examen de sept propositions jointes à un projet de loi constitutionnelle, J. O.  débats A. N. , séance du 10 juillet 1995, p.  842-843).  Rien n'interdit non plus aux auteurs de propositions de loi de reprendre tout ou partie de la teneur de leurs initiatives, sous forme d'amendements déposés aux projets qui sont mis en discussion.  La procédure législative permet ainsi la discussion de solutions alternatives s'analysant en de véritables « contre-projets ».  Si l'initiative qui aboutit est, le plus souvent, d'origine gouvernementale, la loi qui résulte du débat peut comporter un degré de modification plus ou moins fort du fait de l'initiative parlementaire : le droit d'amendement rétablit ainsi un certain équilibre, dont l'analyse purement statistique ne rend pas exactement compte. 

SECTION 2 - LE DROIT D'INITIATIVE DÉRIVÉE : LE DROIT D'AMENDEMENT

§1.  Les titulaires du droit d'amendement

De même que pour l'initiative des lois, le droit d'amendement, c'est-à-dire le droit de présenter des modifications au dispositif des projets et propositions de loi, est reconnu à égalité aux parlementaires et au Gouvernement.  L'article 44, alinéa premier, de la Constitution prévoit en effet que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ». 

Bien que la Constitution ne le précise pas, les commissions disposent aussi du droit d'amendement : c'est sous cette forme que les rapporteurs des commissions proposent, au nom de ces dernières, les modifications au texte des projets qu'elles ont adoptées.  Le droit d'amendement des commissions s'analyse toutefois comme une variante du droit d'amendement reconnu aux membres du Parlement ; il est donc soumis aux restrictions générales que la Constitution impose à l'initiative parlementaire. 

Le droit d'amendement reconnu au Gouvernement emporte, pour lui, la possibilité de déposer des amendements à ses propres projets.  Si seul le Premier ministre peut déposer un projet de loi, tout ministre, en soutenant la discussion, peut exercer le droit d'amendement qui appartient « au Gouvernement ».  Les amendements du Gouvernement ne sont soumis ni à l'avis du Conseil d'EÉÉtat, ni à la délibération en Conseil des ministres. 

Sous réserve des restrictions applicables à l'initiative parlementaire, dont il sera traité à la fin de la présente partie, le droit d'amendement suit, d'une manière générale, les mêmes règles pour tous les auteurs.  Dans la procédure normale d'examen des textes législatifs, les amendements du Gouvernement, des commissions et des députés sont appelés, discutés et mis aux voix selon des critères logiques qui seront décrits dans la deuxième partie.  Cependant, les amendements des commissions et du Gouvernement ne sont pas soumis aux conditions de délai qui s'imposent, pour leur dépôt, aux amendements des députés (en application de l'article 99, alinéas 4 à 6, du Règlement). 

§2.  L'objet du droit d'amendement

Le droit d'amendement comporte non seulement la faculté de proposer la suppression, totale ou partielle, ou la modification, globale ou ponctuelle, d'articles d'un projet ou d'une proposition, mais aussi celle d'en compléter le texte par des dispositions nouvelles.  Ces adjonctions prennent généralement la forme d'amendements portant articles additionnels : ils peuvent ne pas se distinguer, par leur objet, de propositions ou de projets de loi et auraient pu, dans certains cas, être présentés sous cette forme.  Il n'est pas exceptionnel de voir reprendre, sous forme d'amendement à un autre texte, le contenu de tout ou partie d'une proposition de loi, voire d'un projet, antérieurement déposés.  La question se pose donc de savoir quelles limites s'imposent au droit d'amendement par opposition au droit d'initiative exercé sous forme de projet ou de proposition. 

Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit une procédure permettant d'opposer l'irrecevabilité aux amendements qui ne s'appliquent pas effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'amendements portant articles additionnels, qui sont proposés « hors du cadre » du projet ou de la proposition de loi.  Mais cette procédure, réglée par l'article 98, alinéa 5, est facultative et d'application rare (Pour un exemple, voir J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 18 janvier 1995, p.  263).  La question de recevabilité, si elle est posée, est soumise à la décision de l'Assemblée et relève donc d'un jugement d'opportunité de la part de cette dernière plutôt que d'un critère d'appréciation juridique. 

La jurisprudence du Conseil constitutionnel établit, quant à elle, par une décision de 1987 reprise plusieurs fois depuis lors, une distinction entre le droit d'initiative, prévu à l'article 39, alinéa premier, et le droit d'amendement, prévu à l'article 44, alinéa premier, de la Constitution.  Selon cette jurisprudence, le droit d'amendement est le « corollaire » de l'initiative législative : les adjonctions ou modifications introduites au texte en discussion ne sauraient, sans méconnaître la Constitution, ni être « sans lien » avec ce dernier, ni « dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement ».  Le Conseil constitutionnel se reconnaît donc le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité des amendements en fonction de ce double critère : des dispositions adoptées par voie d'amendement peuvent faire l'objet d'une décision de non-conformité en raison de leur ampleur et de leur importance (décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, Textes, p.  161) ou en raison du fait qu'elles sont dépourvues de tout lien avec le texte du projet au sein duquel elles ont été introduites (décision n° 88-251 DC du 12 janvier 1989, Textes, p.  163). 

§3.  Le droit de sous-amendement

Le droit de proposer des modifications aux amendements -c'est-à-dire le droit de sous-amendement- n'est pas expressément prévu par la Constitution ; mais il a été reconnu par le Conseil constitutionnel comme indissociable du droit d'amendement proprement dit (décision n° 73-49 DC du 17 mai 1973, Textes, p.  145). 

Le sous-amendement suit les principes de portée générale applicables aux amendements, en particulier pour ce qui est du régime de recevabilité lorsqu'il est exercé par les parlementaires.  Mais il est également soumis à quelques limitations spécifiques prévues, en particulier, par l'article 98, alinéa 4, du Règlement de l'Assemblée nationale. 

C'est ainsi que les sous-amendements ne sont recevables que dans la mesure où ils ne contredisent pas le sens de l'amendement : le droit de sous-amendement consiste en effet à pouvoir proposer la modification, mais non l'annulation, du texte soumis à la discussion de l'Assemblée.  En outre, les sous-amendements ne peuvent être présentés qu'à un amendement : il n'est donc pas possible de présenter un sous-amendement à un sous-amendement. 

En revanche, les délais applicables au dépôt des amendements des députés ne sont pas applicables aux sous-amendements, comme le prévoit, l'article 99, alinéa 8 du Règlement : en pratique, il n'existe pas de forclusion pour le dépôt des sous-amendements. 

SECTION 3 - LES RESTRICTIONS DE PORTÉE GÉNÉRALE A L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement sont soumis à deux restrictions de portée générale, l'irrecevabilité financière (article 40 de la Constitution) et l'irrecevabilité législative (article 41 de la Constitution).  Les conditions d'application de ces dispositions dans la procédure législative présentent d'importantes différences. 

§1.  L'irrecevabilité financière

En application de l'article 40 de la Constitution, les initiatives parlementaires « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». 

L'irrecevabilité établie par cette disposition est « une irrecevabilité de caractère absolu » (décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978, Textes, p.  146), même si, dans une décision ultérieure, le Conseil a considéré qu'il lui appartenait seulement d'examiner si le texte du « rapport » établi par la commission était ou non contraire aux dispositions de l'article 40 et qu'il ne pouvait être saisi des propositions de loi à l'origine de ce texte (décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, Textes p.  173).  La procédure législative ne devrait pas néanmoins s'engager sur une initiative qui lui est contraire.  En outre, il doit toujours rester possible de constater jusqu'à sa mise aux voix l'irrecevabilité financière d'une initiative mise en discussion.  Le Règlement de l'Assemblée prévoit, dans ce but, une double procédure. 

· Les initiatives présentées par les députés donnent d'abord lieu, au moment de leur dépôt, à un contrôle d'office de la recevabilité financière, qui est exercé par des organes différents de l'Assemblée nationale. 

Les propositions de loi sont transmises, en application de l'article 81, alinéa 3, du Règlement, à une délégation du Bureau de l'Assemblée : la délégation refuse le dépôt de celles qui sont irrecevables ou, plus précisément, de celles dont l'irrecevabilité « est évidente ». 

Pour les amendements, c'est le Président de l'Assemblée qui est, en principe, chargé d'apprécier la recevabilité financière.  Cependant, selon un usage constant, il est toujours procédé, comme le prévoit l'article 98, alinéa 6, du Règlement, sur avis du président de la commission des finances ou, à défaut, du rapporteur général ou d'un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet.  Dans ce but, tous les amendements litigieux sont renvoyés, lors de l'enregistrement, au président de la commission des finances, et il est de tradition de considérer que son avis joue un rôle déterminant.  Lorsque l'avis conclut à l'irrecevabilité, l'amendement est renvoyé à l'auteur.  Il n'est pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion.  Son existence n'apparaît donc dans la discussion publique que par le biais d'éventuelles protestations des auteurs (pour un exemple de mise au point du président de la commission des finances consécutive à une telle contestation, voir J. O.  Débats A. N. , séance du 14 novembre 1986, p.  6407-6409). 

· Cette procédure de contrôle a priori ne fait pas obstacle à ce que l'irrecevabilité financière puisse être opposée ultérieurement.  Cette faculté, prévue par l'article 92, alinéa premier, du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu'à tout député.  En pratique, l'exception aura rarement lieu d'être invoquée à ce stade puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d'office les initiatives encourant l'irrecevabilité. 

Mais cette procédure peut trouver quelques cas d'application. 

Pour les propositions de loi, par exemple, la délégation du Bureau de l'Assemblée nationale chargée d'examiner la recevabilité financière ne refuse le dépôt qu'en cas d'irrecevabilité évidente, ce qui la conduit à des critères d'appréciation plus souples que ceux qui sont appliqués par les autres organes compétents (en particulier, pour ce qui a trait aux conditions de recevabilité des initiatives compensées).  Par ailleurs, le texte établi par la commission - qui servira de base à la discussion en séance publique - peut avoir un contenu différent de la proposition initiale et impliquer, par conséquent, un nouvel examen au regard de l'article 40 de la Constitution.  Lorsque l'irrecevabilité est opposée au texte initial de la proposition ou au texte établi par la commission dans son « rapport », il appartient au bureau de la commission des finances, en application de l'article 92, alinéas 2 et 3, du Règlement, d'apprécier la recevabilité, la discussion législative étant, le cas échéant, suspendue en l'état jusqu'à cette décision (J. O.  Débats A. N. , séance du 27 mars 1996, p.  2036).  Il peut aussi arriver que le bureau de la commission des finances statue de manière préventive sur la recevabilité financière du « rapport » de la commission compétente au fond (pour un exemple de publication d'une telle décision, voir J. O.  Débats A. N. , première séance du 9 octobre 1998, p.  6241). 

L'irrecevabilité financière peut, dans les mêmes conditions, être opposée aux amendements mis en distribution.  Dans ce cas, l'appréciation de recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c'est-à-dire sur décision du président de l'Assemblée après avis du président de la commission des finances (J. O.  Débats A. N. , séance du 4 avril 1990, p.  94 et 103, cas d'application de l'irrecevabilité financière à un amendement n'ayant pas fait l'objet d'une consultation du président de la commission des finances préalable au dépôt).  Compte tenu de l'examen systématique de recevabilité des amendements au dépôt, il n'y a lieu de procéder à une nouvelle consultation que dans des cas exceptionnels : il en va ainsi, par exemple, lorsque la discussion fait apparaître un fait nouveau mettant en cause l'avis de recevabilité formulé au dépôt (J. O.  Débats A. N. , séance du 13 novembre 1987, p.  5845-5846, cas d'application de l'irrecevabilité financière sur un nouvel avis oral du président de la commission des finances). 

· Il est à noter que la procédure de contrôle de la recevabilité financière organisée par le Règlement confie aux seules instances parlementaires le soin de statuer sur la question de recevabilité au cours de la procédure législative.  En cas de litige sur la recevabilité d'un amendement -en particulier lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l'autorité parlementaire compétente-, c'est la décision de cette dernière qui prévaut, sans appel, à ce stade, à un juge extérieur comme c'est le cas en matière de recevabilité « législative » (voir infra). 

Les décisions prises par les instances parlementaires dans le domaine de la recevabilité financière ne peuvent être contestées que par la voie du recours au Conseil constitutionnel, présenté en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, après l'adoption de la loi.  Le Conseil constitutionnel se reconnaît en effet compétent pour apprécier s'il a été fait, dans le cours de la procédure législative, une application correcte de l'article 40 de la Constitution, qu'il s'agisse des décisions d'irrecevabilité ou de recevabilité financière.  Dans ce dernier cas, cependant, le Conseil estime qu'il ne peut être saisi que si l'exception d'irrecevabilité financière a été soulevée devant le Parlement. 

La doctrine d'application de la recevabilité financière a fait l'objet de plusieurs rapports d'information établis par les présidents de la commission des finances de l'Assemblée nationale (voir les références dans la bibliographie). 

§2.  L'irrecevabilité « législative »

L'article 41 de la Constitution prévoit que « s'il apparaît, au cours de la procédure législative, qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi (. . . ), le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité ».  La procédure d'application de l'irrecevabilité législative qui résulte de cette disposition présente des caractères qui l'opposent à celle de l'irrecevabilité financière. 

· En premier lieu, la recevabilité législative n'est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions et des amendements parlementaires.  S'agissant d'un dispositif destiné à protéger le champ du domaine réglementaire défini par l'article 37, alinéa premier, de la Constitution, il appartient en effet au Gouvernement et à lui seul d'engager -s'il l'estime utile- la procédure qui permet d'en assurer le respect (décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995, Textes p.  175).  L'invocation de l'irrecevabilité a donc toujours lieu, de ce fait, après la mise en distribution de l'initiative concernée : dans la pratique suivie à l'Assemblée nationale, elle est généralement opposée en Conférence des présidents (c'est-à-dire lorsque l'inscription à l'ordre du jour est envisagée) s'il s'agit d'une proposition de loi.  S'il s'agit d'un amendement, l'irrecevabilité est opposée, le plus souvent, au moment de l'appel de sa discussion en séance publique. 

· En deuxième lieu, l'article 41 de la Constitution, comme l'article 93 du Règlement de l'Assemblée nationale qui en précise les conditions d'application, ne prévoient qu'une seule et unique autorité pour se prononcer sur l'opposition, quels que soient l'initiative concernée et le moment où l'irrecevabilité est invoquée : il s'agit d'une prérogative du Président de l'Assemblée nationale, qui statue personnellement dans tous les cas, la consultation du président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou d'un membre de son Bureau désigné à cet effet n'étant qu'éventuelle.  Il y aura donc lieu, si le Président n'est pas en mesure de prendre position sur le champ, de suspendre la discussion. 

· En troisième lieu, la portée de la décision prise par le Président de l'Assemblée nationale n'est pas la même selon les cas. 

S'il estime que l'irrecevabilité est opposée à bon droit, l'irrecevabilité est admise de ce fait même, ce qui suffit à faire obstacle à la discussion ou à l'interrompre si elle est engagée (voir un cas d'application de l'irrecevabilité législative à une proposition de loi au cours de la séance du 20 mai 1980, J. O.  Débats A. N. , p.  1094, et à un amendement au cours de la séance du 17 décembre 1980, J. O.  Débats A. N. , p.  4981). 

En cas de désaccord avec le Gouvernement -c'est-à-dire si le Président de l'Assemblée nationale n'admet pas l'irrecevabilité-, le Conseil constitutionnel est appelé à statuer dans un délai de huit jours, en application de l'article 41, alinéa 2, de la Constitution.  Il y a donc lieu de suspendre la discussion jusqu'à la décision du Conseil qui, dans ce cas, a la particularité d'intervenir en cours de procédure législative. 

Un exemple du déroulement de cette procédure peut être tiré de la discussion, en 1979, de plusieurs amendements relatifs à la création d'un comité d'évaluation des options techniques :

- opposition de l'article 41 de la Constitution par le Gouvernement et suspension de la discussion (J. O.  Débats A. N. , séance du 17 avril 1979, p.  2644 et 2645) ;

- annonce de la saisine du Conseil constitutionnel par le Président (J. O.  Débats A. N. , séance du 17 avril 1979, p.  2661) ;

- réception de la décision du Conseil constitutionnel (J. O.  Débats A. N. , séance du 26 avril 1979, p.  3140) ;

- reprise de la discussion des amendements (J. O.  Débats A. N. , séance du 9 mai 1979, p.  3553). 

· Le maniement de l'irrecevabilité législative se révèle donc, au total, assez lourd : de fait, son usage s'est progressivement raréfié.  Si les derniers cas d'invocation formelle remontent, à l'Assemblée nationale, à 1994, l'article 41 n'avait pas été opposé de 1980 à cette date. 

De plus, le Gouvernement dispose toujours, en cas d'insertion d'une disposition de caractère réglementaire dans une loi, de la possibilité d'en demander le « déclassement » au Conseil constitutionnel, en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, et de recouvrer ainsi le pouvoir de la modifier par décret. 

L'autonomie du pouvoir réglementaire par rapport au pouvoir législatif ne présente donc pas un caractère absolu : comme l'indique le Conseil constitutionnel (décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Textes, p.  151), les procédures spécifiques destinées à assurer la protection du domaine réglementaire contre les empiétements éventuels de la loi présentent un caractère facultatif.  Il en résulte que les incursions du législateur dans le domaine réglementaire ne sont pas frappées par nature d'inconstitutionnalité et que les auteurs d'une saisine présentée en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, ne sauraient se prévaloir du caractère réglementaire d'une disposition pour en obtenir l'annulation. 

CHAPITRE DEUXIÈME

Les préalables à la discussion en séance publique

Le processus qui conduit jusqu'à la discussion en séance publique est le même pour tout texte, qu'il s'agisse d'un projet ou d'une proposition de loi : le texte est déposé et renvoyé à l'examen d'une commission ; il est examiné en commission ; il est inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée. 

SECTION 1 - LE DÉPÔT DES TEXTES ET LEUR RENVOI EN COMMISSION

§1.  Le dépôt des projets et propositions de loi

En vertu de l'article 39, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a la faculté de déposer les projets de loi devant l'Assemblée nationale ou devant le Sénat.  Seuls les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, en raison du principe traditionnel de la priorité financière, doivent être soumis obligatoirement en premier lieu à l'Assemblée nationale.  Le lieu du dépôt est déterminé par le décret de présentation du projet de loi, ce choix prenant en compte, en pratique, la nature du texte ainsi que la charge respective de l'ordre du jour des deux assemblées. 

Les propositions de loi présentées par les députés ne sont déposées qu'après acceptation par la délégation du Bureau de l'Assemblée chargée d'examiner la recevabilité financière, comme cela a été exposé au chapitre précédent. 

Projets et propositions de loi sont enregistrés à la présidence au jour de leur réception, ce qui détermine leur numéro d'ordre dans la série des « documents parlementaires », qui leur est commune, notamment avec les rapports des commissions.  Le dépôt, au sens juridique du terme, prend la forme d'une annonce au Journal officiel et d'une annonce en séance publique, généralement à la fin du compte rendu intégral des débats du jour de séance auquel il est rattaché.  Les textes déposés sont envoyés à l'examen d'une commission, imprimés et distribués. 

Les études d'impact ne font pas l'objet d'un dépôt mais sont, à l'Assemblée nationale, transmises à la commission compétente pour l'examen du texte auquel elles se rapportent et mises à la disposition des députés qui en font la demande. 

Les formalités d'enregistrement, de dépôt ou de distribution des textes de loi - ainsi d'ailleurs que celles de distribution des rapports des commissions, comme on le verra ci-après - sont partie intégrante de la procédure parlementaire, en particulier parce qu'elles déterminent, selon des règles d'ailleurs variables, le régime de computation des délais constitutionnels ou réglementaires.  Ainsi le délai minimum de quinze jours entre le dépôt et la mise en discussion d'un projet ou d'une proposition de loi organique (article 46 de la Constitution) court-il à compter de l'enregistrement.  Les délais maximum d'examen du projet de loi de finances (article 47 de la Constitution) ou du projet de financement de la sécurité sociale (article 47-1 de la Constitution) s'apprécient à compter de la distribution de la dernière annexe à ces projets.  Le délai pendant lequel peut être présentée une demande de constitution d'une commission spéciale est calculé à partir de la distribution (articles 30 et 31 du Règlement). 

§2.  Le renvoi en commission

L'article 43 de la Constitution prévoit que les projets et les propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet ou, à défaut, à l'une des six commissions permanentes de l'Assemblée.  (Sur cette question, voir également dans la même collection « Les commissions à l'Assemblée nationale »). 

· Cet article, à la lettre, donne la priorité au renvoi à une commission spéciale.  Encore faut-il qu'une demande en ce sens soit présentée.  Lorsqu'une telle demande est formulée par le Gouvernement, la constitution de la commission spéciale est de droit.  Il en va de même, sous certaines réserves, lorsque la demande est présentée par un ou des présidents de groupe représentant la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.  Dans les autres cas, prévus à l'article 31 du Règlement, il peut être fait opposition à la demande.  L'Assemblée est alors appelée à se prononcer (J. O.  Débats A. N. , 1^ère séance du 29 mai 1996, p.  3574-3576 : rejet d'une demande présentée par un président de groupe).  A défaut d'opposition formulée dans les délais fixés par l'article 31, la demande est considérée comme adoptée (J. O.  Débats A. N. , 1ère séance du 2 octobre 1990, p.  3238 et 3262).  De fait, le recours à cette procédure est peu fréquent.  Depuis 1958, 70 commissions spéciales ont été constituées, dont 22 depuis avril 1978, 9 demandes ayant été rejetées par l'Assemblée depuis cette dernière date. 

Des textes concernant les domaines les plus divers ont été examinés par des commissions spéciales et les motifs qui conduisent à ce choix peuvent être variables.  Le fait qu'un texte soit renvoyé à l'examen d'une commission spéciale n'implique pas, en tout cas, qu'une initiative ultérieure touchant au même domaine suive la même procédure.  A titre d'exemple, la réforme de la communication audiovisuelle fut renvoyée à l'examen d'une commission spéciale en 1982, mais soumise à la commission des affaires culturelles en 1986 et 1999. 

· A défaut de constitution d'une commission spéciale, le texte est renvoyé à la commission permanente compétente. 

Le Président procède à ce renvoi au vu des compétences des commissions telles qu'elles sont fixées par l'article 36 du Règlement.  Le choix n'est pas toujours aisé en raison tant de l'imbrication des compétences dans certains domaines que de la variété des questions abordées dans nombre de textes.  Ainsi, l'urbanisme relève-t-il réglementairement de la compétence de la commission de la production et des échanges ; pourtant cette compétence a parfois été écartée au profit de la commission des lois lorsque la question est envisagée plus spécialement sous l'angle de l'exercice du droit de propriété.  De même, pour des textes abordant divers aspects de l'activité commerciale ou artisanale, l'accent mis sur les règles juridiques, économiques ou sociales peut, selon les cas, conduire à retenir respectivement la compétence de la commission des lois, de la commission de la production ou de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. 

· Il est rare qu'une commission conteste le renvoi qui a été décidé.  En cas de conflit de compétence -ou dans l'hypothèse où la commission saisie se déclarerait incompétente- l'article 85, alinéa 2, du Règlement dispose que le Président, après un débat où sont seuls entendus le Gouvernement ou l'auteur de la proposition et les présidents des commissions intéressées, propose par priorité à l'Assemblée la création d'une commission spéciale.  Si cette proposition est rejetée, le Président soumet à l'Assemblée la question de la commission compétente (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 décembre 1974, p.  7574 et 7575 ; séance du 20 décembre 1977, p.  9076 et 9077). 

· La procédure de saisine pour avis -c'est-à-dire permettant un examen parallèle à celui opéré par la commission saisie au fond- offre le moyen d'éviter de tels conflits de compétence.  Elle s'impose pour des textes abordant plusieurs sujets qui, présentés séparément, auraient justifié le renvoi à des commissions différentes.  Depuis 1980, la procédure a été assouplie, de telle sorte que la pluralité des demandes d'avis ne provoque plus d'office, comme c'était le cas auparavant, la constitution d'une commission spéciale. 

En application de l'article 87 du Règlement, une commission qui s'estime compétente peut formuler un avis, à sa convenance, sur tout ou partie d'un texte.  Il lui suffit d'en informer le Président de l'Assemblée : depuis 1991, en effet, la saisine pour avis n'est plus soumise à l'accord de l'Assemblée, dont la consultation était devenue purement formelle.  Elle peut ainsi avoir effet dans l'intervalle des sessions.  La décision de la commission est publiée au Journal officiel (Lois et décrets), et annoncée à l'ouverture de la prochaine séance (J. O.  Lois et décrets du 6 septembre 1991, p.  11733 et J. O.  Débats A. N. , séance du 2 octobre 1991, p.  4035). 

La délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, instituée dans chaque assemblée par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999, peut, en application de cette loi, être saisie sur les projets ou les propositions de loi.  Lorsque c'est le cas, la délégation établit un rapport comportant ses recommandations ; ce rapport d'information est déposé, imprimé et distribué. 

SECTION 2 - L'EXAMEN EN COMMISSION

La commission saisie d'un texte désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui est imprimé et publié.  Le rapporteur de la commission saisie pour avis a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond et d'y défendre les amendements de sa commission.  L'avis est déposé, imprimé et distribué. 

Le rôle des commissions, qui est exposé dans la brochure intitulée « Les commissions à l'Assemblée nationale », ne sera examiné ici que sous l'angle de ses incidences sur les conditions de l'engagement de la discussion en séance publique. 

§1.  Le texte servant de base pour la discussion en séance publique

Selon la nature du texte soumis à son examen, la finalité des travaux de la commission est différente. 

L'article 42 de la Constitution dispose que le texte sur lequel porte la discussion en séance publique est, pour les projets de loi dont l'Assemblée est saisie en premier lieu, le texte présenté par le Gouvernement et, pour les textes votés par le Sénat, celui qui est issu de ses délibérations, qu'il s'agisse, à l'origine, d'un projet ou d'une proposition. 

L'article 86, alinéa 2, du Règlement, tire les conséquences de ces dispositions en prévoyant que les rapports faits sur ces textes concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. 

Dans ces conditions, la commission ne peut qu'arrêter des propositions.  Si elle entend modifier le texte, tant au fond que dans la forme, elle devra déposer des amendements qui seront soumis à l'Assemblée. 

En revanche, lorsque la commission est saisie d'une proposition de loi déposée par un député, elle doit, conformément à l'article 86, alinéa 3, du Règlement, conclure par un texte d'ensemble.  Elle a donc toute latitude pour modifier directement le texte de la proposition, cette modification pouvant aller jusqu'à l'établissement d'un texte entièrement nouveau (par exemple lorsque la commission statue sur plusieurs propositions jointes).  C'est sur la base du texte issu des travaux de la commission que l'Assemblée sera appelée à délibérer, en application de l'article 91, alinéa 8, du Règlement. 

Ce n'est que dans l'hypothèse où la commission conclurait au rejet de la proposition ou ne présenterait pas de conclusions que l'Assemblée pourrait être appelée, dans les conditions fixées par l'article 94 du Règlement, à discuter de la proposition dans le texte présenté initialement par l'auteur (voir ci-après). 

§2.  Les conditions préalables à l'engagement de la discussion en séance publique

· L'article 90 du Règlement dispose qu'un projet ou une proposition « ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait, au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans les conditions réglementaires ».  Ces conditions sont précisées par l'article 86, alinéa premier, lequel prévoit que les rapports des commissions « doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution ». 

Le plus souvent, et malgré des délais parfois serrés, l'application de ces dispositions ne soulève pas de difficulté majeure.  Les commissions font en sorte de procéder, en temps utile, à l'examen des textes qui leur ont été renvoyés et à la mise à disposition du rapport exposant leurs conclusions.  Au demeurant, l'établissement de l'ordre du jour tient compte, autant que faire se peut, des délais raisonnablement nécessaires à l'avancement de leurs travaux. 

· La question se pose néanmoins de savoir quelle solution adopter lorsque ces conditions ne sont pas réunies, en d'autres termes, si la discussion en séance publique d'un texte inscrit à l'ordre du jour peut être engagée en l'absence de rapport ou sur la base d'un rapport incomplet. 

Dès 1960, il avait été considéré que l'exigence réglementaire d'un rapport préalable ne pouvait faire échec aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution en matière d'ordre du jour prioritaire (J. O.  Débats A. N. , séance du 18 juillet 1960, p.  1938 et 1939). 

Le problème s'est posé dans toute son ampleur en 1983-1984, à propos du projet de loi sur les entreprises de presse, dont la discussion, en première et en deuxième lectures, avait dû s'engager alors que le rapport de la commission ne comportait pas de conclusions.  Cette procédure, contestée lors des débats parlementaires (J. O.  Débats A. N. , séance du 15 décembre 1983, p.  6518 et suivantes), fut soumise au Conseil constitutionnel, qui ne l'estima pas contraire à la Constitution (décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984, Textes, p.  152).  Sans faire référence à la priorité gouvernementale en matière d'ordre du jour résultant de l'article 48, alinéa premier, de la Constitution, le Conseil se borne à observer que le texte en cause a été examiné en commission lors de chacune de ses lectures et qu'aucun amendement n'a été rejeté au motif qu'il n'aurait pas été soumis à la commission ; la seule méconnaissance des dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale, qui n'ont pas valeur constitutionnelle, relatives au contenu et à la forme des rapports, ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution. 

La durée inaccoutumée des débats en commission a conduit au renouvellement de cette situation, pour des textes dont la délibération, au demeurant, a revêtu des caractères à bien des égards exceptionnels : c'est ainsi que la discussion en séance publique a été engagée en l'absence de conclusions de la commission ou sur la base d'un rapport partiel pour le projet sur les établissements d'enseignement privé (J. O.  Débats A. N. , première séance du 21 mai 1984, p.  2480 et suivantes), pour le projet autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social (J. O.  Débats A. N. , première séance du 22 avril 1986, p.  198 et suivantes) et pour la proposition portant réforme du régime juridique de la presse (J. O.  Débats A. N. , première séance du 10 juin 1986, p.  2020 et suivantes). 

SECTION 3 - L'INSCRIPTION A L'ORDRE DU JOUR

Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée.  L'article 48, alinéa premier, de la Constitution a instauré, au profit du Gouvernement, une priorité dans la fixation de l'ordre du jour.  Cependant, depuis l'introduction au même article, d'un troisième alinéa issu de la révision constitutionnelle du 4 août 1995, une séance par mois est réservée, par priorité, à un ordre du jour fixé par chaque assemblée.  Enfin, l'Assemblée conserve la possibilité d'adopter, de son propre chef, un ordre du jour « complémentaire », s'ajoutant à ces ordres du jour prioritaires. 

§1.  L'ordre du jour prioritaire

· En vertu de la priorité constitutionnelle qui lui est reconnue, le Gouvernement arrête la liste des projets et des propositions de loi qu'il désire voir figurer à l'ordre du jour de l'Assemblée et fixe l'ordre dans lequel ils seront discutés.  De plus, ses prérogatives s'étendent à la fixation des séances qui seront consacrées à l'examen des textes inscrits, et notamment, sous réserve d'une information préalable de la Conférence des Présidents, à la tenue de séances supplémentaires, en plus des sept séances hebdomadaires prévues par l'article 50, alinéa premier, du Règlement. 

Sur cette liste, sur cet ordre, sur ces dates, ni la Conférence des Présidents qui est informée des demandes du Gouvernement, ni l'Assemblée, à qui il en sera donné connaissance à l'issue de la réunion de la Conférence, n'ont à se prononcer.  Dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, le Conseil constitutionnel a expressément confirmé que l'ordre du jour prioritaire, « décision gouvernementale », ne saurait être soumis au vote de l'Assemblée (Textes, p.  143). 

Cependant, les conditions dans lesquelles l'ordre du jour est établi n'interdisent pas, dans l'intérêt même d'une bonne programmation des travaux, une information préalable des organes de l'Assemblée et la recherche d'une concertation avec eux. 

Selon les dispositions de l'article 89 du Règlement, le Premier ministre adresse les demandes d'inscription prioritaire au Président de l'Assemblée qui en informe les présidents des commissions compétentes et les notifie à la prochaine Conférence des Présidents.  Mais en réalité, dans la quasi-totalité des cas, les contacts auront été établis, préalablement à l'établissement du calendrier envisagé par le Gouvernement, entre le ministre des relations avec le Parlement et les présidents des commissions.  Ceux-ci auront fait connaître leurs observations, compte tenu, notamment, de la charge de travail de l'organe qu'ils président. 

La Conférence des Présidents est réunie, à l'initiative du Président de l'Assemblée et sous sa présidence, une fois par semaine lorsque le Parlement est en session, généralement le mardi.  Elle est composée du Président et des vice-présidents de l'Assemblée, des présidents des commissions permanentes (et le cas échéant, des commissions spéciales), du rapporteur général de la commission des finances, des présidents des groupes et du président de la délégation pour l'Union européenne.  Le Gouvernement y est le plus souvent représenté par le ministre des relations avec le Parlement qui transmet à la Conférence les prévisions du Gouvernement, en principe pour la semaine en cours et les deux semaines suivantes. 

Bien que la Conférence des Présidents n'ait pas à statuer sur le programme de travail qui lui est ainsi présenté, sa réunion hebdomadaire fournit l'occasion d'un échange de vues qui peut conduire le Gouvernement, au-delà des consultations préalables auxquelles il a procédé, à aménager les prévisions qu'il avait retenues. 

A l'issue de la réunion de la Conférence, il est donné connaissance à l'Assemblée de ce programme de travail, qui est annexé au compte rendu de la séance publique et publié au Journal officiel. 

· Disposant du droit de fixer l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement est également libre de le modifier ; il suffit d'une lettre adressée au Président de l'Assemblée ou même -ce qui est beaucoup plus rare- d'une simple déclaration faite en séance publique par un membre du Gouvernement pour changer l'ordre des textes inscrits, retirer un texte de l'ordre du jour, voire, à titre exceptionnel, inscrire un texte qui n'était pas prévu.  Ces modifications sont plus fréquentes en fin de session, lorsque la prévision est rendue plus difficile en raison du nombre de textes en navette et de la nécessité de coordonner les travaux de l'Assemblée avec ceux du Sénat (J. O.  Débats A. N. , séance du 30 juin 1989, p.  2618). 

· L'ordre du jour prioritaire contient d'abord, bien entendu, l'ensemble des projets de loi dont le Gouvernement souhaite l'adoption.  Mais il peut également comporter -comme le prévoit l'article 48 de la Constitution- des propositions de loi : c'est ainsi que 20 propositions de loi émanant de députés ont été inscrites, en première lecture, au cours de la VI^e législature, 16 sous la VII^e, 23 sous la VIII^e et 21 sous la IX^e.  C'est également par cette inscription que se poursuit, depuis 1995, la discussion des propositions adoptées dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire (voir ci-après). 

· Par ailleurs, en application des dispositions de l'article 48, alinéa 5, du Règlement, à l'ouverture de chaque session, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, le ministre des relations avec le Parlement informe les membres de la Conférence des Présidents des affaires dont le Gouvernement prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.  Bien que le Conseil constitutionnel (décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995, Texte, p.  175) ait précisé que « les informations susceptibles d'être ainsi données par le Gouvernement » n'avaient qu'un caractère indicatif, ce programme prévisionnel de travail à moyen terme est publié au Journal officiel (J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 8 octobre 1996, p.  5222 et suivantes). 

§2.  Les séances mensuelles d'initiative parlementaire. 

L'article 48, alinéa 3, de la Constitution dispose qu'« une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ». 

Il appartient à la Conférence des Présidents d'arrêter, une fois par mois, la date de ces séances, les demandes d'inscription à l'ordre du jour étant formulées en Conférence, en principe, par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe.  En pratique, depuis l'institution de ces séances, en octobre 1995, la Conférence des Présidents a décidé d'en réserver l'usage aux seuls groupes politiques. 

Cette décision a conduit d'une part à répartir ces séances entre les groupes d'abord sur la durée de la législature et, depuis octobre 1997, sur la durée de chaque session.  Cette répartition est faite en tenant compte de l'importance numérique des groupes, chaque groupe étant assuré d'obtenir au moins une séance par session. 

D'autre part, chaque groupe est libre de proposer l'ordre du jour de son choix pour les séances qui lui ont été attribuées.  En conséquence, l'ordre du jour de ces séances n'est pas soumis au vote de l'Assemblée ; dès lors que certains ordres du jour sont fixés à l'initiative de l'opposition, on ne saurait demander à la majorité de les approuver. 

Enfin, depuis janvier 1998, la Conférence des Présidents a décidé, en accord avec le Gouvernement, que l'ordre du jour de chaque séance pourrait être poursuivi au cours d'une autre séance.  Cette dernière décision permet à l'Assemblée de tenir, dans ce cadre, 18 séances par session fixées à l'initiative des groupes politiques. 

Bien que l'ordre du jour de ces séances ne soit pas limité à la seule matière législative, l'ordre du jour proposé par les groupes a porté depuis 1995, à quatre exceptions près, sur la discussion de propositions de loi : 18 sous la X^e législature (d'octobre 1995 à mars 1997) et 47 sous la XI^e législature (13 lors de la session 1997-1998, 16 lors de la session 1998-1999 et 18 lors de la session 1999-2000). 

§3.  L'ordre du jour complémentaire

· L'Assemblée demeure enfin libre de déterminer elle-même un ordre du jour, mais elle ne peut le faire qu'en complément des affaires inscrites prioritairement par le Gouvernement ou examinées dans le cadre des séances mensuelles réservées à un ordre du jour fixé par les groupes, c'est-à-dire dans la limite du temps disponible.  De ce fait, l'ordre du jour complémentaire ne revêt plus qu'un caractère exceptionnel. 

Les modalités d'inscription à l'ordre du jour complémentaire sont fixées par les articles 48 et 89 du Règlement. 

Les demandes d'inscription à l'ordre du jour complémentaire peuvent être formulées en Conférence des Présidents, par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe.  La Conférence des Présidents se prononce sur ces propositions.  Chacune d'elles devrait normalement donner lieu à un vote ; toutefois les scrutins ont rarement lieu d'être, ne serait-ce que parce que dans ces votes, chaque président de groupe dispose d'un nombre de voix égal à l'effectif des membres de son groupe, diminué de ceux qui sont membres, en une autre qualité, de la Conférence : les résultats des scrutins seraient donc, par avance, acquis. 

Au début de la séance publique suivant la réunion de la Conférence, le Président soumet les propositions de celle-ci à l'Assemblée qui ne se prononce que sur leur ensemble sans pouvoir les amender.  Seuls peuvent intervenir le Gouvernement et, pour une explication de vote, les présidents des commissions et un orateur par groupe (J. O.  Débats A. N. , séance du 16 juin 1987, p.  2458 et suivantes). 

· L'ordre du jour complémentaire -qui d'ailleurs n'est pas limité à la seule matière législative- peut comprendre aussi bien des propositions que des projets de loi.  En fait, l'inscription de projets par cette voie est exceptionnelle (J. O.  Débats A. N. , séance du 9 juin 1960, p.  1216 : inscription de trois projets).  Quant à l'inscription de propositions de loi émanant de députés, déjà peu fréquente (sous la VI^e législature, 2 inscriptions, sous la VII^e, 5, sous la VIII^e, 2), tant en raison de la relative rareté des demandes présentées en Conférence des Présidents qu'en raison de la possibilité, pour le Gouvernement, de les intégrer dans ses demandes prioritaires, elle est devenue encore plus exceptionnelle depuis l'instauration, en 1995, des séances mensuelles d'initiative parlementaire. 

DEUXIÈME PARTIE

DE L'APPEL A L'ORDRE DU JOUR A L'ADOPTION EN PREMIÈRE LECTURE

Hors des hypothèses d'adoption par l'Assemblée d'une motion de procédure, de conclusions de rejet ou d'absence de conclusions de la commission sur un texte d'initiative parlementaire ou de retrait du texte, la discussion en première lecture d'un texte inscrit à l'ordre du jour s'articule en deux grandes phases :

- une phase d'examen général (chapitre premier), où sont exposées les prises de position du Gouvernement, des commissions concernées et des membres de l'Assemblée ;

- une phase d'examen détaillé (chapitre deuxième) au cours de laquelle l'Assemblée se prononce sur chacun des articles en discussion avant de statuer sur l'ensemble du texte. 

Le cours de la discussion peut cependant être modifié ou interrompu par la mise en œuvre de procédures particulières d'adoption, dont les plus importantes sont prévues par la Constitution (chapitre troisième). 

CHAPITRE PREMIER

La phase d'examen général

La phase d'examen général, dont le déroulement est fixé par l'article 91 du Règlement, est principalement une phase de présentation. 

Le Président de séance, après avoir appelé le texte à l'ordre du jour, donne la parole au Gouvernement et aux rapporteurs, qui s'expriment depuis la tribune. 

L'Assemblée peut ensuite être saisie de motions de procédure d'origine parlementaire.  Elle se prononce dans ce cas sur l'exception d'irrecevabilité et/ou la question préalable, motions dont l'adoption entraîne le rejet du texte en discussion. 

Si ces motions n'ont pas été déposées ou si elles ne sont pas adoptées, le Président ouvre la discussion générale qui voit se succéder à la tribune les députés qui s'y sont fait inscrire.  Après la clôture de la discussion générale, le Président appelle éventuellement la motion de renvoi en commission.  Cette troisième motion de procédure dont peut être saisie l'Assemblée a pour objet de suspendre la discussion avant l'examen détaillé du texte. 

Dans cette première phase, l'Assemblée procède donc à un débat général sans aborder les articles (section 1), elle vote, le cas échéant, sur les motions de procédure (section 2).  Enfin, dans l'hypothèse où une commission saisie au fond d'une proposition de loi a conclu au rejet de ce texte ou n'a pas présenté de conclusions, le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, appelle l'Assemblée à se prononcer soit sur les conclusions de rejet, soit sur le passage à la discussion des articles (section 3). 

SECTION 1 - LES INTERVENTIONS D'ORDRE GÉNÉRAL

§1.  Le Gouvernement

En vertu de l'article 31, alinéa premier, de la Constitution, le Gouvernement dispose d'un droit de parole inconditionnel : tout ministre est donc entendu quand il le demande et la durée de ses interventions n'est soumise à aucune limitation. 

Le Règlement prévoit que la discussion d'un texte s'engage par l'audition du Gouvernement.  Rien, au demeurant, ne l'oblige à exercer effectivement cette prérogative ; traditionnellement, il n'intervient d'ailleurs qu'après les exposés des rapporteurs dans la discussion des propositions de loi. 

Le Gouvernement est généralement représenté par un seul de ses membres.  Pour les projets de loi, il s'agit -en principe, mais ce n'est pas obligatoire- du ministre chargé par le décret de présentation d'en soutenir la discussion.  D'autres membres du Gouvernement ont également la faculté d'assister au débat, voire d'y participer lorsque certains articles du texte en discussion traitent de questions intéressant leur département ministériel.  Pour les textes auxquels s'attache une solennité exceptionnelle, le Premier ministre peut intervenir pour présenter personnellement la position du Gouvernement (voir par exemple J. O.  Débats A. N. , séance du 25 avril 1989, p.  383 et suivantes). 

L'intervention du Gouvernement a, bien entendu, une signification différente selon que la discussion porte sur un projet ou une proposition de loi.  Dans le premier cas, le Gouvernement s'emploie à exposer la philosophie générale de son texte, ainsi que les motifs qui plaident pour son adoption.  Dans le second cas, il fait part des observations ou réserves que lui inspire éventuellement le texte, annonce les modifications qu'il entend, le cas échéant, soumettre à l'Assemblée, mais il peut, tout aussi bien, choisir une position de neutralité en « s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée ». 

Habituellement, le Gouvernement reprend la parole à l'issue de la discussion générale afin de répondre à l'ensemble des intervenants.  Mais rien ne lui interdit de répondre sur le champ à telle intervention qui lui paraît justifier une réplique immédiate. 

§2.  Les rapporteurs des commissions

Le rapporteur de la commission saisie au fond intervient immédiatement après le Gouvernement dans la discussion des projets de loi et ouvre traditionnellement le débat sur les propositions de loi. 

Le Règlement prévoit qu'il doit se borner à commenter le rapport écrit sans en donner lecture.  Son exposé consiste généralement en une analyse des grandes lignes du texte, suivie de la présentation des délibérations de la commission. 

Le rapporteur peut renoncer à présenter oralement son rapport si celui-ci a été distribué au moins la veille de l'ouverture du débat.  En fait, les rapporteurs font très rarement usage d'une possibilité qui les prive d'une occasion privilégiée d'accéder à la tribune. 

Si la Conférence des Présidents a organisé la discussion du texte en vertu de l'article 49 du Règlement (cf.  infra § 4), ce qui est généralement le cas, le rapporteur voit son temps de parole limité.  Ces temps sont arrêtés par une décision de la Conférence des Présidents prise en début de législature et pour la durée de celle-ci.  Ainsi, pour un temps total attribué aux orateurs inscrits de 2 heures, le rapporteur de la commission saisie au fond dispose de 10 minutes et le rapporteur de la commission pour avis de 5 minutes.  Pour un temps de 4 heures, les temps des rapporteurs sont respectivement de 20 et 10 minutes. 

Le rôle du rapporteur ne se limite pas à cette intervention liminaire dans la phase d'examen général.  En sa qualité d'interprète des positions de la commission, le rapporteur est appelé à intervenir tout au long du débat, ce qui suppose de sa part une présence continue au banc de la commission.  Comme le Gouvernement, le rapporteur peut obtenir la parole quand il le désire et dispose -de même que le président de la commission- de nombreuses prérogatives dans le déroulement de la procédure législative. 

Après l'audition du rapporteur de la commission saisie au fond, la discussion se poursuit, s'il y a lieu, par celle du ou des rapporteurs pour avis.  Leurs interventions sont soumises aux mêmes règles que celle du rapporteur au fond. 

Par décision de la Conférence des Présidents, les représentants de certaines délégations constituées au sein de l'Assemblée, peuvent, s'ils en font la demande, être autorisés à intervenir après les rapporteurs, si l'objet du texte en discussion entre dans la compétence de leur délégation.  La durée de leur intervention est en pratique la même que celle des rapporteurs pour avis (pour un exemple d'intervention du représentant de la délégation aux droits des femmes, voir J. O.  Débats A. N. , deuxième séance du 20 janvier 2000, p.  264). 

§3.  Le représentant du Conseil économique et social

L'article 69, alinéa 2, de la Constitution donne au Conseil économique et social la possibilité de désigner un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions de loi qui lui ont été soumis par le Gouvernement. 

Les conditions de cette intervention, lorsqu'elle a lieu en séance publique, sont précisées par l'article 97 du Règlement.  Le représentant du Conseil économique et social n'a accès à l'hémicycle que pour la durée de son exposé qui suit ceux des rapporteurs des commissions.  Il est ensuite reconduit dans les tribunes (pour le cérémonial d'usage propre à ces auditions, voir par exemple J. O.  Débats A. N. , première séance du 7 juillet 1994, p.  4232 et 4233). 

L'audition d'un représentant du Conseil économique et social demeure une pratique relativement rare puisqu'il n'a été enregistré que seize demandes de 1985 à 2000. 

§4.  Les députés

Les députés qui souhaitent s'exprimer interviennent dans le cadre de la discussion générale.  Les conditions de leur participation sont sensiblement différentes selon que la Conférence des présidents a décidé ou non de recourir aux dispositions de l'article 49 du Règlement, qui lui permettent d'organiser cette phase de la discussion. 

En l'absence d'organisation de la discussion générale, chaque député aurait la faculté de s'inscrire individuellement auprès de la présidence, sans qu'aucune limitation ne lui soit imposée en ce qui concerne la durée de l'intervention et le moment de l'inscription.  Les orateurs interviendraient dans l'ordre où ils se seraient manifestés, jusqu'à épuisement des demandes, sauf le cas où la clôture serait prononcée en application de l'article 57, alinéas 1 et 2, du Règlement, après l'intervention d'au moins deux orateurs d'avis contraire. 

Dans la pratique, cette situation ne se présente plus.  En effet, dans un souci de rationalisation, et notamment pour assurer une meilleure programmation des débats, la Conférence des Présidents organise systématiquement les discussions générales. 

L'organisation consiste essentiellement dans la fixation, par la Conférence des Présidents, d'une durée globale de discussion qui détermine arithmétiquement les temps impartis aux groupes et aux députés non inscrits.  Chaque groupe dispose d'un temps tenant compte de son effectif, étant précisé qu'en tout état de cause, un temps minimum lui est garanti.  Quant aux députés non inscrits, ils ont droit à un temps global de parole proportionnel à leur nombre. 

L'expérience récente montre que la Conférence des Présidents retient, habituellement, pour les textes les plus importants, une durée de trois à quatre heures, une durée de six heures étant traditionnellement réservée à la discussion générale du projet de loi de finances. 

Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes qui indiquent au Président de l'Assemblée, dans le délai fixé par ce dernier, en principe la veille de la discussion à 17 heures, l'ordre des orateurs qu'ils ont désignés ainsi que la durée de leur intervention, laquelle ne peut être inférieure à cinq minutes. 

Le Président détermine l'ordre de passage des orateurs en s'efforçant de respecter une alternance entre les groupes.  L'ordre de passage ainsi établi ne peut, en principe, être modifié.  Ainsi, selon une règle applicable à tous les débats organisés, quelle qu'en soit la nature, un député ne peut-il demander le report de son intervention, notamment s'il était absent à l'appel de son nom (voir lors d'un débat sur une déclaration du Gouvernement, J. O.  Débats A. N. , première séance du 13 mars 1996, p.  1567 et deuxième séance du même jour, p.  1584).  Toutefois, la présidence peut accepter les permutations entre orateurs d'un même groupe, pour autant qu'il n'en résulte pas un bouleversement des prévisions sur lesquelles ont pu se fonder les autres intervenants. 

Lorsque la liste des intervenants est épuisée, le président constate la clôture de la discussion générale.  Habituellement, il donne la parole au Gouvernement pour répondre aux différents intervenants puis, si aucune motion de renvoi en commission n'est présentée, il prononce le passage à la discussion des articles, en application de l'article 91, alinéa 8, du Règlement. 

SECTION 2 - LES MOTIONS DE PROCÉDURE

Dans la phase d'examen général peut s'intercaler la discussion de motions de procédure.  Leur adoption a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant que s'engage l'examen détaillé des dispositions en discussion. 

§1.  L'objet des motions de procédure

L'article 91, alinéas 4 et 6, du Règlement, distingue -selon la finalité poursuivie en chaque cas- trois types de motions : l'exception d'irrecevabilité, la question préalable et la motion de renvoi en commission. 

· L'exception d'irrecevabilité a pour « objet de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ».  Elle peut être fondée sur la violation alléguée de n'importe quelle prescription constitutionnelle, qu'il s'agisse de règles de procédure ou de principes fondamentaux du droit reconnus comme ayant valeur constitutionnelle. 

Depuis l'élargissement des conditions de saisine du Conseil constitutionnel par la révision de la Constitution du 29 octobre 1974, l'intérêt de l'exception d'irrecevabilité dans le cours de la discussion législative s'est quelque peu renouvelé : sa présentation constitue, bien souvent, le prélude à un éventuel recours ou, à tout le moins, le banc d'essai des arguments qui pourront y être développés. 

· La question préalable a pour « objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer ».  Elle répond, en principe, à des considérations d'opportunité et non plus à des motivations de constitutionnalité. 

· La motion de renvoi en commission a pour objet de faire reprendre les travaux de la commission compétente au fond en vue d'un examen complémentaire jugé nécessaire par l'Assemblée pour sa propre information.  Cette motion est assez fréquemment motivée par le désir de voir la commission procéder à de nouvelles auditions. 

§2.  Le dépôt et la discussion des motions de procédure

Ces trois motions suivent les mêmes règles de dépôt et de discussion. 

L'initiative du dépôt appartient aux députés, qui l'exercent individuellement ou collectivement.  Dans la pratique -en raison même de la forte prise de position de principe qu'elles traduisent- les motions, dans leur quasi-totalité, sont déposées au nom de l'ensemble d'un groupe politique. 

Bien que les cas soient rares -au moins à l'Assemblée nationale- les commissions peuvent également prendre l'initiative de telles motions, y compris des motions de renvoi en commission.  Ainsi, en 1973, la commission des affaires culturelles, compétente au fond, présenta-t-elle une motion -qui fut adoptée par l'Assemblée- demandant le renvoi en commission d'un premier projet de loi sur l'interruption de grossesse (J. O.  Débats A. N. , séance du 14 décembre 1973, p.  7040-7044). 

Les motions de procédure sont, en principe, recevables à compter du lendemain du dépôt du texte auquel elles se rapportent et jusqu'au moment où leur mise en discussion doit réglementairement intervenir. 

Les motions sont enregistrées, imprimées et distribuées.  Elles ne sont soumises à aucune condition de forme autre que la remise d'un écrit indiquant clairement leur objet : mais elles n'ont pas à être motivées au dépôt.  Elles peuvent cependant comporter -mais ce cas est devenu exceptionnel- un exposé des motifs, voire un dispositif présenté sous forme de considérants. 

Les conditions de discussion des motions de procédure sont régies par l'article 91, alinéa 4, du Règlement. 

Une seule motion de chaque catégorie peut être mise en discussion et aux voix.  Il s'agit là d'une règle absolue, applicable même dans l'hypothèse où les arguments de motions concurrentes seraient différents, voire contradictoires.  Seule la première motion enregistrée ou, en cas de retrait, la seconde -et ainsi de suite, s'il y a lieu- sera appelée. 

L'exception d'irrecevabilité et la question préalable sont appelées -dans cet ordre - après les exposés des ministres et des rapporteurs ; ces motions constituent, en effet, de par leur fondement, des « préalables à la discussion », et pour cette raison prennent place avant l'intervention des orateurs inscrits dans la discussion générale.  Quant à la motion de renvoi en commission, qui signifie que l'Assemblée n'est pas en mesure de statuer dans l'immédiat sur les dispositions du texte, elle est mise en discussion après la clôture de la discussion générale. 

Chaque motion donne lieu à un débat limité dans lequel peuvent seuls intervenir successivement l'un des signataires de la motion, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond.  Depuis la réforme du Règlement de juin 1999, la durée de l'intervention en faveur de la motion ne peut excéder une heure trente, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, étant précisé que cette dernière, par une décision du 9 mai 2000, a fixé cette durée à quinze minutes pour les motions soulevées à l'encontre des textes discutés dans le cadre limité des séances mensuelles d'initiative parlementaire.  Afin de permettre l'expression pluraliste des formations politiques, la parole est accordée, pour explication de vote, à un orateur par groupe, pour cinq minutes. 

Si la motion est rejetée, la discussion se poursuit normalement.  Ainsi, à la suite du rejet de l'exception d'irrecevabilité, le président appelle-t-il la question préalable ou, à défaut, le premier orateur inscrit dans la discussion générale.  Le rejet de la motion de renvoi en commission entraîne de droit le passage à la discussion des articles. 

§3.  Les effets de l'adoption des motions de procédure

· L'adoption de l'exception d'irrecevabilité ou de la question préalable entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée.  Elle met donc un terme anticipé à la lecture en cours, l'effet obtenu étant juridiquement le même que si le texte avait été rejeté, après avoir été discuté article par article, au moment du vote d'ensemble. 

A l'Assemblée, l'adoption de ces motions de procédure est rare : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 - et quatre questions préalables -la dernière en 1977- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette. 

· L'adoption de la motion de renvoi en commission a pour effet de suspendre la discussion du texte jusqu'à la présentation d'un nouveau rapport par la commission compétente.  La mise en œuvre de cette procédure ne saurait faire échec, en principe, à la discussion d'un texte inscrit à l'ordre du jour prioritaire et l'article 91, alinéa 7, du Règlement, prévoit que le Gouvernement fixe la date et l'heure auxquelles la commission devra présenter son nouveau rapport.  Pour les textes examinés dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire, la pratique a conduit à renvoyer à la Conférence des Présidents - compétente pour fixer les dates de ces séances - le soin de fixer les conditions de la suite de la discussion (pour un exemple, voir J. O.  Débats A. N. , première séance du 22 février 2000, p.  1080).  Pour les textes non prioritaires, c'est à l'Assemblée qu'il appartient de fixer ce délai. 

De 1958 à 2000, 15 motions de renvoi en commission ont été adoptées.  La discussion du texte renvoyé en commission a repris dans des délais assez variables, le Gouvernement ou l'Assemblée n'ayant pas toujours été en mesure de fixer immédiatement la date à laquelle la commission devait présenter son nouveau rapport.  De fait, le texte a parfois été réinscrit au cours d'une session suivante.  Il est également arrivé qu'il ne le soit jamais (ce qui fut le cas par exemple du projet sur l'interruption de grossesse, déposé en 1973, dont il a été question supra et d'une proposition de loi sur la chasse, en février 2000). 

En principe, lorsque l'Assemblée reprend la discussion du texte, elle entend à nouveau le rapporteur puis aborde la discussion des articles.  La Conférence des Présidents a, dans certains cas, autorisé la réouverture de la discussion générale (J. O.  Débats A. N. , séance du 20 novembre 1975, p.  8793 et suivantes). 

Si l'adoption d'une motion de procédure est donc rare, le dépôt de ces motions est pratique courante.  Alors que la discussion générale est très encadrée, la défense des motions offre en particulier à l'opposition un droit d'expression dont elle n'hésite pas à user. 

SECTION 3 - ADOPTION DE CONCLUSIONS DE REJET OU ABSENCE DE CONCLUSIONS DE LA COMMISSION. 

Le résultat des travaux de la commission diffère, on l'a vu, selon la nature du texte soumis à son examen.  Ainsi, lorsqu'elle est saisie d'une proposition de loi déposée par un député, elle peut soit conclure par un texte d'ensemble qui servira de base à la discussion, soit conclure au rejet de la proposition ou ne pas présenter de conclusions. 

Dans ces deux dernières hypothèses, l'article 94 du Règlement prévoit que le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, invite l'Assemblée à se prononcer sur les conclusions de rejet dans le premier cas ou sur le passage à la discussion des articles dans le second. 

L'adoption des conclusions de rejet comme le refus de passer à la discussion des articles entraînent le rejet de la proposition de loi.  En cas de votes contraires, le passage à la discussion des articles est de droit dans le texte initial de la proposition de loi. 

L'instauration des séances mensuelles d'initiative parlementaire a fait revivre les dispositions de l'article 94.  En effet dès lors que l'inscription des propositions de loi à l'ordre du jour est laissée à l'initiative des groupes sans être soumise au vote de l'Assemblée, ces dispositions permettent au débat général de se développer, tout en laissant à la majorité, à l'issue de ce débat, le soin de décider s'il y a lieu de poursuivre l'examen d'un texte en passant à la discussion des articles. 

Ces votes donnent lieu, comme les motions de procédure, à une explication de vote pour un orateur de chaque groupe. 

Sous la XI^e législature, d'octobre 1997 à juin 2000, 18 propositions de loi ont donné lieu à application de l'article 94.  Dans tous les cas, ces propositions ont été rejetées, l'Assemblée décidant 17 fois de ne pas passer à la discussion des articles (pour un exemple, voir J. O.  Débats A. N. , séance du 30 janvier 1998, p.  846) et adoptant une fois les conclusions de rejet (voir J. O.  Débats A. N. , séance du 15 mai 1998, p.  3291). 

CHAPITRE DEUXIÈME

La phase d'examen détaillé

Le passage à la discussion des articles, qui est prononcé en application de l'article 91, alinéa 8, du Règlement, ouvre la phase au cours de laquelle l'Assemblée examine de façon détaillée le texte qui lui est soumis.  A ce stade, l'Assemblée peut modifier le texte par voie d'amendement et la discussion se transforme en échanges d'arguments plus techniques, plus rapides : il est d'usage de les exposer depuis son banc, sans monter à la tribune. 

L'examen porte sur les articles et sur les amendements et sous-amendements déposés dans les conditions prévues par le Règlement (section 1).  En délibérant successivement sur chacun d'eux, l'Assemblée détermine progressivement le contenu du texte (section 2).  Après avoir éventuellement procédé à une seconde délibération de tout ou partie du texte, elle se prononce par un vote d'ensemble qui clôt la discussion en première lecture (section 3). 

SECTION 1 - LES CONDITIONS DE DÉPÔT DES AMENDEMENTS

La phase d'examen détaillé est largement dominée par la discussion des modifications présentées par voie d'amendement aux articles du texte en discussion.  Le bon ordre et la clarté des débats supposent que le droit d'amendement s'exerce dans le respect de règles de présentation formelle et de délai de dépôt qui sont principalement fixées par les articles 98 et 99 du Règlement. 

§1.  La présentation formelle

En ce qui concerne sa présentation matérielle, tout amendement doit être formulé par écrit, signé par l'un au moins de ses auteurs et déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.  Cette exigence ne fait pas obstacle à ce que le président de séance accepte, par tolérance, des sous-amendements oraux ou des rectifications orales, qui surgissent naturellement du cours même de la discussion.  Mais il est parfaitement en droit de refuser la mise en discussion d'un amendement dont il n'est pas saisi par écrit (J. O.  Débats A. N. , séance du 1er décembre 1976, p.  8879, 8880 et 8882 : à propos de deux sous-amendements déposés oralement). 

Afin de s'insérer immédiatement dans l'article auquel il s'applique, chaque amendement doit comporter un « dispositif » qui précise directement la modification voulue ; suppression, complément ou remplacement de tout ou partie du texte visé.  Il doit également comporter un « exposé sommaire » qui exprime la motivation de l'auteur, mais il n'est pas interdit de justifier un amendement « par son texte même ». 

Les amendements ne doivent porter que sur un seul article.  Il en résulte, par exemple, que pour obtenir une nouvelle rédaction de tout un chapitre d'un texte, il y a lieu de déposer autant d'amendements que ce chapitre contient d'articles. 

En outre, la portée de l'amendement doit correspondre de façon précise à la modification réellement voulue.  S'il s'agit, par exemple, de modifier un mot dans un article, il est inutile que l'amendement reprenne la totalité du texte de l'article ; cette présentation offrirait même de réels inconvénients en raison des règles applicables à l'ordre d'appel des amendements, qui seront examinées plus loin.  Afin que les amendements d'objet réellement analogue soient traités sur un pied d'égalité, il importe que leur mise en forme réponde à des critères objectifs et identiques qu'il appartient à la présidence d'appliquer pour la clarté et le bon ordre du débat. 

Reçus à la présidence, les amendements sont numérotés et, après avoir donné lieu, le cas échéant, à la consultation de recevabilité financière évoquée dans la première partie, ils sont imprimés, distribués et transmis à la commission saisie au fond afin qu'elle puisse les examiner au cours de l'une des réunions prévues à cet effet par les articles 88, alinéa premier, et 91, alinéa 9, du Règlement. 

§2.  Le délai de dépôt

· Les amendements présentés par les députés doivent être déposés dans un délai qui, en principe, est lié aux travaux des commissions : ils sont recevables jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre jours ouvrables qui court à compter du lendemain de la distribution du rapport de la commission saisie au fond.  Ainsi, par exemple, si le rapport est mis en distribution un jeudi, les auteurs d'amendements seront forclos à partir du mardi suivant à minuit. 

Un nouveau délai de dépôt est ouvert lorsque la discussion d'un texte est inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée au cours d'une session autre que celle durant laquelle le rapport a été distribué.  Dans ce cas, devenu rare depuis l'instauration de la session unique, le nouveau délai, fixé à deux jours ouvrables, court à compter de l'inscription du texte à l'ordre du jour. 

Enfin, dans l'hypothèse - d'ailleurs fréquente - où la discussion d'un texte en séance publique est engagée avant l'expiration du délai de quatre jours, le Règlement prévoit que les amendements des députés cessent d'être recevables dès que le président de séance donne la parole au premier orateur inscrit dans la discussion générale. 

· Après l'expiration de ces différents délais, seuls sont recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par les commissions saisies au fond ou pour avis ainsi que les amendements des députés dont le Gouvernement ou la commission saisie au fond accepte la discussion.  Dans ce dernier cas, l'amendement doit être revêtu de l'accord écrit du ministre compétent ou, pour la commission, de son président ou de son rapporteur, pour que le président de séance en accepte le dépôt. 

Le Règlement prévoit que ces délais ne s'appliquent pas aux sous-amendements. 

Enfin, ces délais ne s'appliquent pas aux amendements :

- portant sur des articles sur lesquels le Gouvernement ou la commission saisie au fond a déposé au moins un amendement après l'expiration desdits délais ou susceptibles d'être mis en discussion commune avec des amendements tendant à insérer des articles additionnels présentés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond également hors délais ;

- soumis à la commission et publiés en annexe de son rapport en application de l'article 86, alinéa 2, du Règlement. 

SECTION 2 - LA DISCUSSION DES ARTICLES

Le président de séance appelle les articles dans l'ordre de leur numérotation.  La discussion porte sur chaque article et sur tous les amendements auxquels il a donné lieu, à moins que ne soient mises en œuvre les procédures permettant de modifier l'ordre normal du débat ou de s'opposer à la discussion de certains amendements. 

§1.  Le déroulement normal de la discussion

La discussion d'un article s'engage, le cas échéant, par les interventions des commissions saisies au fond ou pour avis, et des députés.  A la différence de la discussion générale, le débat sur l'article n'est pas préalablement organisé.  Tout député qui le souhaite peut intervenir, son inscription étant possible jusqu'au dernier moment.  Cependant, le Règlement limite à cinq minutes la durée de chaque intervention, y compris celles des commissions (article 95, alinéa 2), sans préjudice du pouvoir reconnu au président de séance d'inviter l'orateur à conclure quand il juge l'Assemblée suffisamment informée (article 54, alinéa 5).  En outre, lorsqu'au moins deux orateurs d'avis contraire sont intervenus, la clôture de cette phase de la discussion peut être soit décidée par le président, soit proposée par un membre de l'Assemblée.  Dans cette seconde hypothèse, l'Assemblée est appelée à se prononcer sans débat (article 57, alinéas 1 et 3).  En fait, la clôture n'est invoquée que dans des cas exceptionnels (J. O.  Débats A. N. , séance du 5 juin 1986, p.  1808 et 1809 et séance du 3 juin 1989, p.  1619). 

La discussion de l'article se poursuit par l'examen des amendements, dont l'ordre de discussion et de mise aux voix suit des règles qui peuvent sembler parfois complexes, et résultent pour l'essentiel des principes posés par l'article 100 du Règlement. 

L'ordre d'appel des amendements présente une grande importance pour le déroulement du débat, ne serait-ce que parce que l'adoption d'une solution entraîne automatiquement l'élimination des solutions concurrentes.  Cet ordre se fonde sur des critères logiques, essentiellement tirés des conditions d'insertion des amendements dans le texte, à l'exclusion de toute considération de la qualité des auteurs.  Le seul cas où une priorité de discussion est, en application de l'article 100, alinéa 5, du Règlement, reconnue au Gouvernement ou à la commission saisie au fond sur les députés, est celui des amendements identiques. 

Les principes de base de la mise en discussion des amendements conduisent à aller du général au particulier : une suppression d'article est appelée avant la suppression d'un alinéa, la suppression d'un alinéa avant celle d'une phrase incluse dans cet alinéa.  Chaque division de l'article est traitée de manière successive ; ainsi tous les amendements relatifs au premier alinéa sont appelés avant ceux qui concernent le deuxième alinéa.  Les amendements sont mis en discussion selon l'ordre prévu par l'article 100, alinéa 4, du Règlement, en prenant d'abord les amendements de suppression.  Les autres amendements sont appelés en commençant par ceux qui s'écartent le plus du texte de l'article, et dans l'ordre où ils s'y opposent, s'y intercalent ou s'y ajoutent. 

Normalement, les amendements sont mis en discussion puis aux voix, un par un, en suivant l'ordre découlant de ces règles générales.  Appliquées strictement, ces dernières pourraient conduire à évincer du débat un nombre plus ou moins grand d'amendements, qui deviendraient sans objet ou, selon l'expression consacrée, « tomberaient » sans discussion en cas d'adoption préalable d'amendements avec lesquels ils sont incompatibles.  Aussi le président a-t-il la faculté, en application de l'article 100, alinéa 6, du Règlement, de décider de soumettre à une discussion commune les amendements « exclusifs » l'un de l'autre.  Cette procédure permet de discuter chacun de ces amendements avant de procéder à leur mise aux voix respective selon l'ordre réglementaire, de telle sorte que, quelle que soit la décision finale de l'Assemblée, les auteurs des solutions rivales auront pu faire valoir préalablement leur point de vue. 

Malgré la complexité technique indéniable que peut parfois revêtir l'établissement de l'ordre d'appel des amendements, les contestations sont peu fréquentes.  Des litiges peuvent néanmoins surgir, en particulier en cas de conflit d'appréciation sur la priorité à accorder aux critères formels ou aux critères de fond (J. O.  Débats A. N. , séance du 25 avril 1985, p.  426). 

La discussion de chaque amendement est limitée par le Règlement.  Tout d'abord, l'Assemblée ne délibère que sur les amendements qui sont soutenus en séance.  Il est cependant admis qu'en l'absence de l'auteur, l'amendement soit présenté par l'un de ses coauteurs, voire, si le président de séance l'accepte, par tout autre député (même non signataire de l'amendement). 

Dans la discussion, le président donne, donc, d'abord la parole à l'un des auteurs de l'amendement pour qu'il en expose l'objet.  Puis, pour les amendements dont ils n'ont pas pris l'initiative, il demande l'avis de la commission saisie au fond (éventuellement celui de la commission saisie pour avis) et celui du Gouvernement.  Le rapporteur de la commission n'est habilité à faire état d'une position de la commission que si celle-ci a pu examiner l'amendement au cours de l'une de ses réunions, mais il ne lui est pas interdit, à défaut, de faire valoir, à titre personnel, des observations techniques.  Enfin, un orateur peut parler contre l'amendement.  Chacune de ces interventions, à l'exception de celle du Gouvernement, est limitée à cinq minutes. 

L'article 56, alinéa 3, du Règlement reconnaît en outre au président la faculté d'autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission pour une durée également limitée à cinq minutes ; cette demande, qui d'ailleurs n'est pas propre à la discussion des amendements, est soumise à l'appréciation du président, qui n'y fait droit que s'il l'estime justifiée dans l'intérêt du débat. 

Lorsque la discussion de l'amendement est achevée, le président le met aux voix, sauf si l'auteur de l'amendement, se rangeant aux arguments du Gouvernement ou de la commission, accepte, pour répondre à leur demande, de le retirer.  Le retrait d'un amendement de la commission par son rapporteur, bien que souvent critiqué, est parfaitement envisageable, dès lors qu'apparaissent au cours du débat des éléments nouveaux qui, s'ils avaient été portés à la connaissance de la commission, auraient été de nature à lui faire revoir sa position (J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 14 mars 1996, p.  1710). 

L'usage admet qu'un amendement retiré par son auteur en séance publique peut être repris - sur le champ - par un autre membre de l'Assemblée.  Dans cette hypothèse l'amendement est mis aux voix sans qu'il y ait lieu d'en rouvrir la discussion. 

Après l'examen du dernier amendement présenté, l'Assemblée vote sur l'article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu'au dernier d'entre eux. 

En l'absence d'amendement, le Président met aux voix l'article et appelle l'article suivant. 

Ce schéma d'ensemble de la discussion des articles et des amendements peut comporter d'assez nombreuses variantes. 

La présentation de sous-amendements complique la situation.  Dans ce cas, l'amendement auquel ils se rapportent est d'abord mis en discussion.  Les sous-amendements sont ensuite appelés, dans un ordre et avec des droits de parole suivant, mutatis mutandis, les mêmes principes que ceux qui ont été décrits plus haut pour les amendements eux-mêmes.  L'Assemblée est appelée à statuer sur les sous-amendements avant de voter sur l'amendement éventuellement sous-amendé. 

La mise aux voix des articles peut également présenter des particularités.  C'est ainsi qu'il n'y a pas lieu d'y procéder en cas d'adoption d'un amendement de suppression ni, en principe, en cas d'adoption d'un amendement de rédaction globale : dans les deux cas, la décision de l'Assemblée équivaut à un vote sur l'article lui-même.  Mais cette règle n'a pas une portée absolue : par exemple si, après l'adoption d'une rédaction globale, subsistent des amendements de complément compatibles avec cette nouvelle version, leur mise en discussion entraîne, quel que soit le sort qui leur est réservé, un vote final sur l'article (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 septembre 1981, p 932). 

Dans les questions complexes, il peut être dérogé au principe d'unité de vote, normalement applicable à tout article, tout amendement ou tout sous-amendement.  Il est alors procédé au vote par division du texte concerné dans les conditions fixées par l'article 63, alinéas 3 et 4, du Règlement.  Il appartient à l'auteur de la demande de préciser les parties du texte sur lesquelles il demande des votes séparés : il peut s'agir par exemple d'un alinéa, d'un membre de phrase, voire d'un mot.  La division des votes n'est de droit qu'à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.  Dans les autres cas, c'est le président de séance qui décide, après consultation éventuelle du Gouvernement ou de la commission (J. O.  Débats A. N. , séance du 3 juillet 1987, p.  3645). 

Les articles additionnels sont appelés à la place que leur donnent les amendements qui tendent à les introduire.  Ils sont soumis aux mêmes règles de discussion que les amendements.  Toutefois, les articles additionnels présentés par le Gouvernement ou par la commission ouvrent les mêmes droits de parole qu'un article du projet ou de la proposition : tout député a la faculté de s'inscrire sur ces amendements pour une durée de cinq minutes. 

Le titre d'un texte ainsi que les intitulés de ses subdivisions (titres, chapitres, sections, etc. ) ne sont examinés que s'ils font l'objet d'un amendement.  Dans ce cas, traditionnellement, le titre d'un projet ou d'une proposition de loi est appelé à la fin de l'examen des articles.  Cette solution se justifie par le fait que la modification du titre est tributaire des décisions qui auront été prises sur les articles. 

Le bon déroulement de la discussion des articles implique, au total, que le président de séance se montre, tout au long de celle-ci, à la fois vigilant et actif : que ce soit pour mener à bien des discussions qui peuvent s'avérer extrêmement complexes (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 octobre 1988, p.  750 et suivantes : discussion commune d'amendements, assortis eux-mêmes de sous-amendements), pour tirer les conséquences de l'adoption ou du rejet d'amendements et donc apprécier les amendements qui « tombent », ou pour suggérer aux auteurs d'amendements les rectifications qui peuvent avoir été rendues indispensables par les votes intervenus. 

§2.  La réserve

L'ordre de la discussion des articles comme des amendements peut toujours être modifié en décidant la réserve, c'est-à-dire le report de l'examen de certains d'entre eux, en application de l'article 95, alinéas 4 et 5, du Règlement. 

La réserve d'un amendement a pour effet d'entraîner celle des amendements qui lui sont liés et, si nécessaire, celle de l'article lui-même.  Elle ne peut cependant faire obstacle à l'ordre normal d'appel et de mise aux voix des amendements en concurrence. 

La réserve est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.  Dans les autres cas, elle est laissée à la décision du président qui, selon un usage bien établi, consulte la commission saisie au fond et le Gouvernement. 

Dans la pratique, la réserve répond à deux types principaux de considérations :

- considérations d'ordre technique lorsqu'il s'agit d'assurer la cohérence interne de la discussion ; quand une disposition apparaît subordonnée au vote d'une autre, placée à un stade ultérieur du débat, il est logique de reporter sa discussion jusqu'au moment où la question principale aura été tranchée.  Par exemple, il est d'usage de réserver la modification d'un intitulé jusqu'après la décision concernant les articles qu'il introduit ;

- considérations d'opportunité, par exemple, lorsque la discussion fait apparaître que l'Assemblée n'est pas en mesure de statuer sur le champ sur les dispositions qui lui sont soumises, et qu'une réflexion est nécessaire pour aboutir à une solution satisfaisante : il est alors préférable de passer à la suite de la discussion et de réserver la question en litige pour permettre, le cas échéant, la mise au point d'une solution transactionnelle (J. O.  Débats A. N. , séance du 6 décembre 1988, p.  3222, 3228 et 3229) ; considérations d'opportunité également lorsque le Gouvernement ne souhaite pas voir venir immédiatement la discussion d'articles additionnels qu'il juge extérieurs à la finalité de son projet (J. O.  Débats A. N. , séance du 30 mai 1989, p.  1401). 

§3.  Cas exceptionnels où des amendements ne sont pas mis en discussion

A l'Assemblée, tous les amendements sont mis en discussion, l'article 100, alinéa 8, du Règlement interdisant expressément la possibilité de toute « prise en considération  ». 

Toutefois, deux procédures -au demeurant d'application épisodique- peuvent être invoquées pour écarter la discussion d'un amendement. 

L'article 44, alinéa 2, de la Constitution donne le pouvoir au Gouvernement de s'opposer à la discussion de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission saisie au fond.  Cette disposition répond au souci d'éviter une discussion improvisée des amendements tardifs qui, par conséquent, n'auraient pu avoir été examinés au préalable par la commission. 

Conformément à l'article 100, alinéa 3, du Règlement, il n'est pas délibéré des amendements à l'encontre desquels cette disposition constitutionnelle est invoquée.  L'article 44, alinéa 2, est opposé par le Gouvernement au moment où l'amendement est appelé en séance, comme le prévoit le Règlement tel que modifié en 1994 (résolution du 26 janvier 1994 et Décision du Conseil constitutionnel, n° 94-338 DC du 10 mars 1994); le président de séance interroge la commission pour savoir si l'amendement en cause lui a été soumis et, selon la réponse de celle-ci, constate s'il y a lieu ou non de discuter l'amendement (J. O.  Débats A. N. , séance du 24 novembre 1988, p.  2764).  Non seulement le recours à cette procédure relève d'un choix discrétionnaire du Gouvernement, mais il peut, au cours d'une même discussion, ne l'opposer qu'à certains amendements (J. O.  Débats A. N. , séance du 2 mai 1990, p.  944).  Cette procédure peut être invoquée à l'encontre de sous-amendements (voir pour un exemple, J. O.  Débats A. N. , séance du 2 décembre 1998, p.  9956). 

L'article 98, alinéa 5, du Règlement permet d'opposer l'irrecevabilité aux amendements qui ne seraient pas présentés « dans le cadre » du projet ou de la proposition.  La question de la recevabilité qui, comme on l'a vu dans la première partie, relève avant tout d'un jugement d'opportunité, peut être soulevée par le Gouvernement, la commission ou un député, mais doit l'être de manière préjudicielle avant l'engagement de la discussion de l'amendement en cause.  La décision est prise par l'Assemblée après un débat limité dans lequel peuvent seuls intervenir l'auteur de l'amendement, un orateur contre, la commission et le Gouvernement (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 décembre 1988, p.  3519). 

SECTION 3 - LA CONCLUSION DU DÉBAT

Après le vote du dernier article, qui peut être un article additionnel proposé par voie d'amendement, il est possible de procéder à une seconde délibération de tout ou partie du texte, sans quoi le président passe au vote sur l'ensemble. 

§1.  La seconde délibération

La seconde délibération permet de revenir, dans le cadre de la même lecture, sur les votes émis au cours de l'examen des articles. 

Dans la pratique, elle répond à des motivations très variées.  Il peut s'agir par exemple d'assurer la cohérence des dispositions adoptées.  Mais il peut aussi s'agir de corriger le sens d'une décision : couplée avec un vote bloqué (cf.  chapitre troisième), elle constitue alors, pour le Gouvernement, un moyen de faire prévaloir son point de vue. 

En vertu de l'article 101 du Règlement, la seconde délibération intervient avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble.  Elle est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.  Lorsqu'elle est demandée par un député - ou par le rapporteur d'une commission saisie pour avis -, elle est accordée de droit si la commission saisie au fond l'accepte ; dans le cas contraire, elle est soumise à la décision de l'Assemblée (J. O.  Débats A. N. , séance du 8 décembre 1987, p.  6962 : exemple de rejet d'une demande présentée par un député). 

La demande de seconde délibération peut porter sur un ou plusieurs articles, voire la totalité de ceux-ci, qu'ils aient été adoptés, modifiés ou rejetés en première délibération.  Mais, une fois décidée, elle se limite aux seules dispositions pour lesquelles elle a été formulée. 

La commission saisie au fond doit, en principe, présenter, par écrit ou verbalement, un nouveau rapport.  Généralement, elle se déclare prête à rapporter sur le champ, oralement, de telle sorte que le débat n'est pas suspendu ou ne l'est que pour une brève interruption. 

Le droit d'amendement est ouvert à tous, y compris aux auteurs qui ne sont pas à l'origine de la demande.  De plus, il peut s'exercer sans restriction sur la totalité des articles soumis à la seconde délibération, même sur les parties de ceux-ci qui ne font l'objet d'aucune proposition de modification de la part de l'auteur de la demande, le plus souvent le Gouvernement ou la commission.  Enfin, le droit de proposer des articles ou des amendements nouveaux est reconnu au Gouvernement et à la commission (pour les articles, voir J. O.  Débats A. N. , séance du 18 novembre 1980, p.  4135 et 4143 : présentation de six articles additionnels par le Gouvernement lors de la seconde délibération de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1981 ; pour les amendements nouveaux, voir la décision du Conseil constitutionnel n° 92-316 D. C. du 20 janvier 1993, Textes, p.  172). 

Le déroulement de la seconde délibération suit les règles de l'examen des articles, à une particularité près. 

Conformément au Règlement, « le rejet par l'Assemblée des amendements présentés en seconde délibération vaut confirmation de la décision prise par l'Assemblée en première délibération ».  Il en résulte que, lorsque tous les amendements déposés sur un article sont rejetés, cet article n'est pas mis aux voix ; il demeure dans sa rédaction issue de la première délibération.  En revanche, l'adoption d'un amendement entraîne la mise aux voix de l'article ainsi modifié. 

§2.  Les explications de vote et le vote sur l'ensemble

Avant d'appeler le vote sur l'ensemble du texte, le président peut autoriser des explications de vote.  Conformément à l'article 54, alinéa 3, du Règlement, elles sont accordées à raison d'un orateur par groupe, pour une durée de cinq minutes. 

Le vote sur l'ensemble, prévu par l'article 95, alinéa 8, du Règlement, conclut la première lecture d'un projet ou d'une proposition de loi.  Il n'est prévu, pour cette décision finale, aucun mode spécial de votation : il a donc lieu normalement, comme pour les votes qui interviennent sur les articles ou les amendements, à main levée.  Cependant, il est de droit procédé par scrutin public lorsque le Gouvernement, le président de séance, la commission saisie au fond ou le président d'un groupe (ou son délégué) le demande.  Dans ce cas, les députés votent à leur place à l'aide d'un pupitre individuel électronique ; ils peuvent recevoir au maximum une délégation d'un de leurs collègues.  La publicité de ces scrutins est assurée par la publication, en annexe des débats, d'un document mentionnant, pour chaque groupe, la position de vote adoptée par le plus grand nombre des membres présents ou ayant délégué leur vote et comportant, pour les autres positions de vote, la liste des députés ayant adopté cette position. 

Cependant, les explications de vote et le vote sur l'ensemble d'un texte peuvent ne pas suivre immédiatement la phase d'examen détaillé. 

En effet, depuis la réforme du Règlement de janvier 1994, l'article 65-1, introduit à cette occasion, permet à la Conférence des Présidents de décider elle-même et de fixer la date des scrutins publics.  Cette disposition a été depuis lors utilisée pour le vote sur l'ensemble de textes importants.  Ces scrutins, dits "scrutins publics solennels", sont le plus souvent reportés au mardi ou au mercredi après-midi.  Le Journal officiel rend compte des positions individuelles de tous les membres de l'Assemblée (voir par exemple les explications de vote et le vote du projet de loi portant réforme du service national organisé, en vertu de l'article 65-1 du Règlement dans la deuxième séance du mardi 4 février 1997, J. O.  Débats p.  736 à 739).  Mais le report n'est pas obligatoire, le « scrutin public solennel » pouvant être fixé à l'issue de l'examen des articles (J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 28 juin 2000, p.  6040). 

Dans certains cas, les conditions dans lesquelles l'Assemblée est appelée à se prononcer sur l'ensemble d'un texte présentent des particularités. 

Le premier cas correspond aux projets ou propositions ne comportant qu'un article unique.  L'article 95, alinéa 9, du Règlement, prévoit que -sauf présentation d'articles additionnels- le vote sur cet article équivaut à un vote sur l'ensemble. 

Un autre cas -d'ailleurs exceptionnel- est celui dans lequel l'Assemblée rejetterait successivement chaque article du texte mis en délibération : il est admis, dans cette hypothèse, que l'ensemble du texte se trouve rejeté, sans qu'il y ait lieu de procéder à une épreuve de vote (J. O.  Débats A. N. , séance du 21 juillet 1961, p.  1957 : suppression par amendements des deux articles d'une proposition de loi). 

CHAPITRE TROISIÈME

Les procédures particulières d'adoption

La procédure normale de discussion d'un texte repose sur le principe de spécialité des votes : conformément aux articles 95 et 100 du Règlement, avant d'émettre un vote sur l'ensemble d'un texte, l'Assemblée doit se prononcer sur chaque article de ce texte ainsi que sur chaque amendement ou sous-amendement qui s'y rapporte.  Il est cependant dérogé à ce principe lorsque des procédures particulières d'adoption sont mises en œuvre. 

SECTION 1 - LA PROCÉDURE D'EXAMEN SIMPLIFIÉE

Prévue par les articles 103 à 107 du Règlement, cette procédure, instituée en 1991 sous le nom de « procédure d'adoption simplifiée » et modifiée en 1998, a pour but d'alléger les travaux de l'Assemblée en séance plénière, en abrégeant certaines phases de la discussion, valorisant ainsi les délibérations préparatoires en commission. 

Cette procédure qui fait suite à d'anciennes procédures abrégées - en particulier le « vote sans débat » - permet, après un débat général restreint, de limiter la discussion des articles aux seuls articles faisant l'objet d'amendements. 

Selon l'article 106 du Règlement, l'examen du texte soumis à cette procédure débute par une intervention du rapporteur au fond de dix minutes, suivie, le cas échéant, d'une intervention du rapporteur pour avis de cinq minutes.  Dans la discussion générale, ne peut intervenir qu'un orateur par groupe, pour cinq minutes.  Les textes pour lesquels cette procédure est retenue ne peuvent faire l'objet des motions de procédure visées à l'article 91 du Règlement. 

Si des amendements sont déposés, le Président appelle uniquement les articles auxquels ces amendements se rapportent ; le Président met aux voix les amendements, les articles auxquels ils s'appliquent et l'ensemble du projet ou de la proposition de loi.  Les droits de parole sont limités : les inscriptions sur les articles appelés ne sont pas admises et, sur les amendements, la possibilité de répondre au Gouvernement et à la commission n'est pas ouverte. 

Lorsque le texte ne fait l'objet d'aucun amendement, le Président met aux voix l'ensemble de ce texte après la discussion générale. 

La mise en œuvre de cette procédure implique un certain consensus : elle n'est engagée que si aucune opposition ne s'est manifestée, en Conférence des Présidents, à une demande formulée en ce sens par le Président de l'Assemblée nationale, par le Gouvernement, par le président de la commission saisie au fond ou par le président d'un groupe.  La demande n'est recevable que si elle concerne un texte qui n'a pas encore été examiné en commission ou, dans le cas contraire, si elle est présentée par le président de la commission saisie au fond après consultation de celle-ci.  En outre, il peut encore y être fait obstacle ultérieurement, à l'initiative du Gouvernement, du président de la commission et du président d'un groupe.  L'opposition est recevable jusqu'à la veille de la discussion et suffit à empêcher la procédure simplifiée, le texte étant alors examiné suivant la procédure législative ordinaire (voir un cas d'opposition à une demande de discussion selon la procédure d'examen simplifiée au J. O.  Débats A. N. , 2ème séance du 19 novembre 1999, p.  9809). 

Afin d'assurer le bon déroulement de cette procédure, les amendements d'origine parlementaire ne sont plus reçus au-delà de l'expiration du délai d'opposition.  Le dépôt d'un amendement par le Gouvernement au-delà de ce délai fait échec à la procédure simplifiée et entraîne dans l'immédiat le retrait de l'ordre du jour du texte concerné. 

SECTION 2 - LE VOTE UNIQUE OU VOTE « BLOQUÉ »

L'article 44, alinéa 3, de la Constitution permet au Gouvernement de demander à l'Assemblée de « se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par (lui) ». 

Pour le Conseil constitutionnel (décision n° 59-5 DC du 15 janvier 1960, voir Textes, p.  143), les dispositions de cet article « ont pour objet de permettre au Gouvernement d'obtenir par une procédure ne mettant pas en jeu sa responsabilité politique, un résultat analogue à celui qui ne pouvait être atteint sous le régime de la Constitution de 1946 et en vertu de la coutume parlementaire, que par la pratique de la question de confiance ». 

Le Gouvernement, en pratique le ministre chargé de soutenir la discussion du texte, dispose d'une grande latitude pour mettre en œuvre ces dispositions. 

En premier lieu, il est libre de choisir le moment où il annonce son intention de faire usage du vote bloqué.  Il peut arriver qu'il dévoile d'emblée son intention de recourir à cette procédure, par exemple lorsqu'elle concerne la totalité d'un texte (J. O.  Débats A. N. , séance du 30 novembre 1977, p.  8057 et séance du 7 décembre 1990, p.  6542).  Mais généralement, il n'engage cette procédure qu'au cours de la discussion des articles, par une simple demande, au moment de la mise aux voix, tendant à ce que l'Assemblée ne se prononce pas dans l'immédiat sur tel amendement ou tel article en cours de discussion.  Au demeurant, le Gouvernement conserve la faculté de renoncer ultérieurement au vote bloqué tant que l'Assemblée n'a pas été appelée à se prononcer sur la disposition dont le vote a été réservé (J. O.  Débats A. N. , deuxième séance du 17 octobre 1998, p.  4229). 

En second lieu, il appartient au Gouvernement de définir le contenu du texte qui fera l'objet d'un vote unique.  Il a d'abord la faculté de faire porter ce vote sur une partie du texte en discussion -un article ou un groupe d'articles, par exemple- ou sur la totalité de celui-ci.  Il peut, en outre, décider de retenir des amendements -dont il n'est d'ailleurs pas nécessairement l'auteur- ou à l'inverse de refuser toute modification de son texte par quelque amendement que ce soit.  Ainsi est-il en mesure soit d'imposer l'adoption d'une disposition susceptible d'être rejetée en la liant à celle d'une autre ou à celle de l'ensemble du texte, soit d'empêcher l'adoption d'un ou de plusieurs amendements qu'il juge inopportuns en liant leur exclusion à l'adoption de telle ou telle disposition du texte en discussion. 

La pratique montre que le vote bloqué peut prendre des formes extrêmement variées et avoir des objectifs très différents.  Parmi les figures nombreuses que cette procédure rend possibles, on peut citer le vote bloqué sur l'ensemble d'un texte, à l'exclusion de quatre articles additionnels (J. O.  Débats A. N. , séance du 6 décembre 1986, p.  7197, 7283 et 7287), le vote bloqué sur un amendement de suppression d'un article présenté en seconde délibération et sur l'ensemble (J. O.  Débats A. N. , séance du 9 décembre 1988, p.  3464-3466), le vote bloqué sur un article modifié par un amendement et un sous-amendement, à l'exclusion de tout autre amendement (J. O.  Débats A. N. , séance du 2 décembre 1988, p.  3080-3083), le vote bloqué sur un article additionnel à l'exclusion de deux autres articles additionnels (J. O.  Débats A. N. , séance du 18 octobre 1990, p.  3951-3954), etc. 

Aussi étendue qu'elle soit, la prérogative du Gouvernement ne saurait, en aucun cas, faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions qui font l'objet de la demande de vote bloqué.  En vertu du principe posé par l'article 96 du Règlement, l'application de cette procédure n'est dérogatoire qu'en ce qui concerne les modalités de mise aux voix des textes.  La discussion des articles, des amendements et des sous-amendements se poursuit donc normalement jusqu'à son terme dans les conditions de droit commun.  Seuls les votes sont réservés : il en résulte -conséquence paradoxale- qu'en l'absence de vote immédiat sur les amendements, aucun d'entre eux n'est susceptible de devenir sans objet. 

La procédure se dénoue par la mise aux voix, en un seul vote, du texte ou de la partie du texte soumis à cette procédure : l'Assemblée n'a d'autre issue que d'accepter ou de rejeter en bloc les dispositions concernées dans la configuration qui leur a été donnée par le Gouvernement ; elle éprouve ici tout le poids de la maxime selon laquelle « tout choix est renoncement » (J. O.  Débats A. N. , séance du 4 décembre 1989, p.  5941). 

Aussi le rejet de dispositions soumises à un vote bloqué reste-t-il exceptionnel, encore que le cas se soit produit à plusieurs reprises sous la IX^e législature, principalement lors de l'examen du projet de loi de finances : rejet en première délibération de deux articles -dont l'article d'équilibre- de la première partie du projet de loi de finances pour 1990 (J. O.  Débats A. N. , séance du 20 octobre 1989, p.  3947) ; rejet, en première délibération, de la quasi-totalité des crédits ministériels et des articles de récapitulation de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1992 (J. O.  Débats A. N. , séance du 15 novembre 1991, p.  6182 et 6183). 

SECTION 3 - L'ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT SUR LE VOTE D'UN TEXTE

L'article 49, alinéa 3, de la Constitution permet au Premier ministre d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte.  Ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée à la majorité des membres composant l'Assemblée. 

L'engagement de responsabilité a un effet beaucoup plus radical que le vote bloqué sur la procédure législative.  Non seulement il fait échec au principe de spécialité des votes, mais il entraîne l'interruption de la discussion législative et déplace le débat sur le terrain de la responsabilité politique du Gouvernement. 

§1.  Les conditions de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement

Constitutionnellement, la responsabilité du Gouvernement ne peut être engagée que devant l'Assemblée nationale.  L'initiative en revient au Premier ministre après délibération du Conseil des ministres.  Il n'est cependant pas lié par cette délibération, qui n'a pas à être rendue publique, et a donc toute latitude pour apprécier s'il y a lieu d'y donner effectivement suite.  Un ministre chargé de l'intérim du Premier ministre par décret du Président de la République a compétence pour la mise en œuvre de cette autorisation (décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, Textes, p.  166). 

L'engagement de responsabilité porte, aux termes de la Constitution, « sur le vote d'un texte ».  Depuis 1958, seuls des projets de loi ont été concernés, mais une proposition de loi pourrait aussi donner lieu à cette procédure.  En juin 1986, le Conseil des ministres autorisa le Premier ministre à engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'une proposition de loi relative au régime juridique de la presse, mais celui-ci n'eut pas recours à cette procédure dans la conduite de la discussion. 

L'engagement de responsabilité peut ne porter que sur une partie du texte.  Dans la pratique, cette hypothèse concerne surtout le cas particulier de l'examen des lois de finances, en raison de l'exigence du vote distinct et successif de la première et de la deuxième parties, qui résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.  Pour tirer les conséquences de cette décision, le Gouvernement peut être conduit à invoquer par deux fois les dispositions de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, comme il le fit dès janvier 1980 pour l'adoption de la loi de finances annulée par le Conseil.  Ce scénario s'est renouvelé depuis lors à plusieurs reprises, le Gouvernement ayant dû, par exemple pour l'adoption de la loi de finances pour 1992, engager sa responsabilité sur les articles de la première partie (J. O.  Débats A. N. , séance du 18 octobre 1991, p.  4792), puis sur toute une série d'articles de la deuxième partie -au stade, d'ailleurs, d'une seconde délibération- et, en même temps, sur l'ensemble (J. O. , Débats A. N. , séance du 16 novembre 1991, p.  6209). 

Au demeurant, l'engagement de responsabilité pour l'adoption d'une partie du texte peut jouer en dehors des nécessités propres à la procédure budgétaire, comme ce fut le cas, en novembre 1990, pour les huit articles d'une lettre rectificative instituant la contribution sociale généralisée (J. O.  Débats A. N. , séance du 15 novembre 1990, p.  5427). 

Lorsqu'il engage sa responsabilité, le Gouvernement, comme en matière de vote bloqué, définit le contenu du texte.  A ce titre, il a toute latitude pour retenir -ou écarter- certains des amendements ou sous-amendements qui ont été déposés. 

Toutefois, lorsqu'il est décidé de recourir à l'article 49, alinéa 3, alors que l'examen des articles est déjà commencé, il est d'usage de ne pas demander à l'Assemblée de revenir sur des dispositions déjà adoptées, sauf à attendre la seconde délibération sur l'ensemble du texte pour engager la responsabilité du Gouvernement (J. O.  Débats A. N. , séance du 28 mai 1986, p.  1416 : engagement intégrant des articles déjà adoptés). 

D'autre part, une fois que la responsabilité a été engagée, le Gouvernement n'a plus la possibilité de modifier, ni même de rectifier, le texte soumis à cette procédure.  Ce dernier est irrévocablement fixé par la déclaration du Premier ministre qui comporte l'énumération précise et exhaustive des amendements retenus par le Gouvernement.  Ce texte est d'ailleurs inséré dans la rédaction résultant de cette déclaration en annexe au compte rendu de la séance au cours de laquelle le Gouvernement a engagé sa responsabilité (J. O.  Débats A. N. , séance du 28 mai 1986, p.  1417-1429). 

Le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement à tout moment du débat.  Mais le moment qu'il choisit pour le faire n'est pas indifférent car, contrairement à ce qui se passe lorsque le vote bloqué est demandé, la discussion sur le texte est aussitôt interrompue. 

Dans la pratique, les engagements de responsabilité sont intervenus à tous les stades de la discussion.  Souvent, le Premier ministre a attendu le passage à la discussion des articles, laissant ainsi aux députés la possibilité de faire connaître leur position dans la phase d'examen général et de déposer, le cas échéant, leurs amendements.  Mais il est également arrivé qu'il invoque les dispositions de l'article 49, alinéa 3, dès l'ouverture du débat (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 octobre 1986, p.  4590 et deuxième séance du 20 décembre 1990, p.  7183) ou, au contraire, alors que la discussion des articles était largement entamée (séance du 28 mai 1986, précitée), voire au terme de cette discussion (J. O.  Débats A. N. , troisième séance du 10 décembre 1992, p.  6931). 

Au demeurant, l'engagement de responsabilité peut, dans certains cas, se combiner avec la procédure du vote bloqué.  A titre d'exemple, pour l'examen du projet de loi approuvant le X^e Plan, le Gouvernement, après avoir demandé la réserve du vote de tous les amendements (J. O.  Débats A. N. , séance du 26 avril 1989, p.  453), n'engagea sa responsabilité qu'au terme du débat (séance du 28 avril 1989 précitée).  Cette façon de procéder permettait aux auteurs d'amendements de soutenir leurs propositions, tout en laissant au Gouvernement sa marge de manœuvre. 

§2.  Les effets sur la procédure législative

L'engagement a pour effet de suspendre immédiatement l'examen du texte sur lequel il porte ; en revanche, il n'interdit pas à l'Assemblée de passer à la suite de son ordre du jour (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 octobre 1986, précitée). 

A compter de l'engagement de responsabilité court un délai de vingt-quatre heures pendant lequel les députés peuvent remettre une motion de censure au Président de l'Assemblée.  Conformément à l'article 49, alinéa 2, de la Constitution, une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale (c'est-à-dire actuellement 58 députés, lorsque les 577 sièges de l'Assemblée sont pourvus).  Au demeurant, plusieurs motions de censure sont susceptibles d'être déposées, à condition d'être appuyées par des signataires différents. 

A partir de ce moment, deux hypothèses sont envisageables :

- si aucune motion de censure n'a été déposée à l'expiration du délai précité, l'Assemblée prend acte de l'adoption du texte (J. O.  Débats A. N. , troisième séance du 11 décembre 1992, p.  7107).  Formellement, et selon les termes mêmes de la Constitution, le texte est « considéré comme adopté » puisque l'Assemblée n'a pas été appelée à se prononcer, de manière expresse, par un vote d'ensemble sur celui-ci.  Juridiquement, les effets de cette situation sont identiques à ceux d'une adoption résultant d'un vote d'ensemble : il est mis fin à la lecture en cours, mais le mécanisme de la navette n'est pas interrompu. 

- si une motion de censure est déposée dans le délai prévu, il en est donné connaissance à l'Assemblée, éventuellement avant même l'expiration de ce délai (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 octobre 1986 précitée : prise d'acte du dépôt d'une motion de censure et fixation de la date de discussion et de vote sur ladite motion). 

La discussion et le vote de la motion de censure ont lieu dans les délais et conditions fixées par l'article 49, alinéa 2, de la Constitution et les articles 154 et 155 du Règlement. 

Il est procédé à un scrutin public à la tribune ; tous les députés sont appelés par les huissiers ; seuls montent à la tribune pour voter, grâce à une urne électronique, les députés favorables au vote de la motion ; leur nom est ensuite publié en annexe au compte rendu de la séance. 

La motion de censure est adoptée si elle recueille les voix de la majorité des membres composant l'Assemblée.  Son adoption entraînerait l'obligation pour le Premier ministre de remettre la démission du Gouvernement et, de manière subsidiaire, le rejet du texte, mais le cas ne s'est jamais produit depuis 1958, dans le cadre de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. 

Le rejet de la motion de censure produit les mêmes effets que l'absence de dépôt d'une motion de censure : le texte est « considéré comme adopté » par l'Assemblée nationale (J. O.  Débats A. N. , séance du 29 juin 1996, p.  5023).  Cette solution ne vaut que pour la lecture concernée et n'a aucune incidence sur le déroulement de la navette.  Ainsi le Premier ministre devra-t-il, le cas échéant, engager à nouveau la responsabilité du Gouvernement lors des lectures suivantes du texte devant l'Assemblée nationale.  A titre d'exemple, le projet de loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales donna lieu en décembre 1990 à un engagement de responsabilité en première, puis en deuxième, puis en troisième lecture (J. O.  Débats A. N. , deuxième séance du 7 décembre 1990, p.  6557, deuxième séance du 18 décembre 1990, p.  7062, deuxième séance du 20 décembre 1990, p.  7183).  Il est admis que la délibération du Conseil des ministres vaut autorisation d'engager la responsabilité pour l'adoption du texte concerné, y compris lors des lectures ultérieures (décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, Textes, p.  166). 

TROISIÈME PARTIE

DE LA NAVETTE A LA PROMULGATION

La loi ne devient définitive qu'au terme d'un examen successif par les deux assemblées du Parlement.  A l'issue de cette navette, la phase parlementaire de la procédure législative est normalement close, à moins que l'exercice des prérogatives qui peuvent encore précéder la promulgation ne conduise à un retour de la loi devant les assemblées. 

CHAPITRE PREMIER

La navette entre les assemblées

L'adoption définitive d'un texte implique son vote dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et par le Sénat ou, en cas de désaccord, la possibilité de faire statuer l'Assemblée nationale en dernier ressort : elle peut donc être menée à bien selon plusieurs procédures dont le Gouvernement est largement le maître. 

SECTION 1 - L'ACCORD SPONTANÉ ENTRE LES ASSEMBLÉES : LA NAVETTE « CLASSIQUE »

Comme le prévoit l'article 45, alinéa premier, de la Constitution, tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.  Chaque examen par une assemblée est appelé lecture.  La procédure normale, qui est appliquée si le Gouvernement ne recourt pas aux dispositifs prévus par les alinéas 2 à 4 de cet article, consiste en un mouvement de va-et-vient du texte entre les assemblées, chacune étant successivement appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le texte adopté par l'autre : la « navette » ainsi instaurée prend fin lorsqu'une assemblée adopte sans modification le texte précédemment adopté par l'autre assemblée. 

§1.  Les transmissions entre les assemblées

· Dans ce but, à l'issue de chaque lecture par une assemblée, tout texte adopté et non encore définitif doit être déposé devant l'autre assemblée afin que cette dernière procède à son examen.  Ce dépôt résulte d'une transmission, dont le régime juridique, prévu par l'article 115 du Règlement de l'Assemblée nationale, est différent pour les projets et les propositions de loi. 

Pour les projets de loi, la procédure s'effectue par l'intermédiaire du Gouvernement.  S'il s'agit d'un projet adopté par l'Assemblée nationale, le texte sera transmis sans délai par le Président de cette assemblée au Premier ministre : il appartiendra à ce dernier d'en saisir le Sénat.  Aucun délai n'est prévu pour le dépôt de ce texte et rien n'oblige, d'ailleurs, à y procéder : le fait de s'abstenir de cette formalité équivaut à un retrait de fait du projet par le Gouvernement.  En application de l'article 84, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale, les projets de loi peuvent en effet être retirés à tout moment jusqu'à leur adoption définitive. 

Il n'en va pas de même pour les propositions de loi : la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale est transmise directement et sans délai par son Président au Président du Sénat (et vice-versa pour une proposition de loi adoptée par le Sénat).  Chaque assemblée se trouve donc automatiquement saisie des propositions adoptées par l'autre assemblée.  Le droit de retrait n'est reconnu à l'auteur d'une proposition, en application de l'article 84, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée nationale, que jusqu'à son adoption en première lecture. 

· Le rejet d'un projet par une assemblée ne fait pas obstacle à la poursuite de la navette.  En ce cas, son Président avise le Gouvernement du rejet.  Il appartient au Premier ministre d'effectuer le dépôt du projet rejeté sur le Bureau de l'autre assemblée en vue de son examen par cette dernière.  Mais, bien entendu, un rejet consécutif du même projet par les deux assemblées interromprait de droit la navette : cette situation s'analyserait, en effet, comme un accord des assemblées sur le rejet définitif du projet. 

Le rejet d'une proposition de loi n'a pas toujours le même effet.  En cas de rejet en première lecture d'une proposition de loi présentée par un député, il est d'usage de ne pas effectuer de transmission au Président du Sénat ; la navette n'est donc pas ouverte à l'égard de cette initiative.  Mais le rejet d'une proposition transmise par le Sénat n'interrompt pas la navette : sur la base de l'avis de rejet donné au Président du Sénat, il est loisible à cette assemblée de reprendre l'examen de la proposition en deuxième lecture. 

· Les textes adoptés par l'Assemblée nationale dans les lectures successives donnent lieu, parallèlement aux transmissions, à la distribution de documents.  Après les premiers contrôles de cohérence effectués par les services de la présidence en liaison avec les secrétariats des commissions et les commissaires du Gouvernement concernés, un « texte provisoire » est établi.  L'impression de ce document (qualifié, sous cette forme, de « petite loi ») permet, par collationnement avec le compte rendu intégral des débats, d'effectuer une vérification supplémentaire.  Un tirage spécial de la petite loi, réalisé sur vélin, constituera, après signature du Président et apposition du sceau de l'Assemblée, le « texte authentique » issu de chaque lecture. 

Depuis 1998, à la distribution de documents imprimés, s'est ajoutée la mise en ligne des textes adoptés sur le site Internet de l'Assemblée nationale. 

§ 2.  Le champ de la navette

A partir de la deuxième lecture, la discussion se déroule dans des conditions identiques à celles de la première lecture, à deux réserves près :

- d'une part, dans la phase d'examen général, la durée des interventions en faveur des motions de procédure, s'il en est déposé, est, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, limitée à trente minutes pour la deuxième lecture et à quinze minutes pour les lectures suivantes ;

- d'autre part, dans la phase d'examen détaillé, il n'y a pas lieu de remettre en cause les articles votés dans des termes identiques pr l'une et l'autre assemblée. 

· Le champ de la navette est donc fermé à ces articles dits « conformes », qu'il s'agisse d'articles du texte initial ou d'articles additionnels introduits au cours de la première lecture par l'une ou l'autre assemblée. 

La conformité s'apprécie au regard de la totalité d'un article du projet ou de la proposition.  Par commodité, cependant, lorsque les articles d'un texte sont eux-mêmes complexes (un même article peut être constitué de plusieurs paragraphes, voire réécrire plusieurs articles d'un code ou d'une autre loi), l'usage s'est établi de ne reproduire que les divisions qui ont fait l'objet de modification : les autres divisions ne figurent dans la transmission que par la simple mention « supprimé » ou « non modifié ».  Elles ne sont pas considérées pour autant comme conformes au sens strict du terme et peuvent encore faire l'objet d'amendements, tant que l'ensemble de l'article où elles sont insérées n'a pas été adopté, dans sa totalité, dans des termes identiques. 

Le titre des projets et propositions, ainsi que les intitulés internes (titres, chapitres, sections, etc. . . ), ne sont jamais considérés comme conformes.  Même en l'absence de modification, ils font toujours partie de la transmission et sont toujours susceptibles d'amendements. 

Les articles conformes, qui ne figurent plus matériellement dans le texte des transmissions, ne seront pas appelés en discussion à partir de la lecture suivant leur adoption dans les mêmes termes.  L'article 108 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que ces articles ne peuvent faire l'objet d'amendements que dans l'hypothèse de la coordination avec d'autres dispositions ou de la rectification d'erreurs matérielles (J. O.  Débats A. N. , séance du 19 décembre 1988, p.  3899). 

Si le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution des dispositions de l'article 108 du Règlement précité, selon lesquelles « les articles votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte identique ne peuvent faire l'objet d'amendements qui remettraient en cause, soit directement, soit par des additions incompatibles, les dispositions adoptées », il n'a cependant pas sanctionné des amendements ayant eu pour effet d'affecter des dispositions votées dans des termes identiques par les deux assemblées (décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, Textes, p.  166) ou qui tendaient au rétablissement de dispositions écartées par les deux assemblées (décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, Textes, p.  168). 

· Le champ de la navette reste par ailleurs ouvert aux dispositions nouvelles, ce qui implique, en particulier, la possibilité de présenter des articles additionnels.  La pratique parlementaire traditionnelle avait tendance à limiter la navette à la réduction des divergences apparues en première lecture entre les assemblées et considérait par conséquent avec réticence l'introduction de dispositions additionnelles à partir de la deuxième lecture.  L'usage marque une évolution sur ce point et admet la présentation d'articles additionnels en navette (décision du Conseil constitutionnel n° 81-136 DC du 31 décembre 1981, Textes, p.  149), sous les réserves posées par l'article 45, alinéas 3 et 4, de la Constitution et celles relatives au contenu du droit d'amendement. 

Cependant, comme on le verra ci-après (p.  103), une évolution récente de la jurisprudence du Conseil constitutionnel limite désormais le droit d'amendement qui peut être exercé après la réunion de la commission mixte paritaire, tant en ce qui concerne les adjonctions qui peuvent être apportées au texte en discussion que la remise en cause des dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées. 

· Le rejet d'un projet ou d'une proposition de loi en cours de navette entraîne des particularités de procédure.  Il est admis, par commodité, que cette situation ne crée pas une « table rase » pour la suite de la procédure.  Si l'Assemblée nationale examine un projet de loi déposé au Sénat et rejeté par lui en première lecture, le texte servant de base à la discussion est le texte initialement déposé par le Gouvernement au Sénat.  Si elle examine en deuxième lecture un texte rejeté par le Sénat, elle délibère, comme le prévoit l'article 109, alinéa 2, du Règlement, sur le texte qu'elle avait précédemment adopté.  Dans ces conditions, il est inutile de prévoir une batterie d'amendements rétablissant, article par article, un projet rejeté en totalité par l'autre assemblée. 

Le rejet lors d'une lecture ultérieure peut entraîner d'autres implications singulières : le rejet de l'ensemble d'un texte à partir de la deuxième lecture provoque, par exemple, l'anéantissement des conformités partielles qui auront pu apparaître dans les phases antérieures de la procédure.  C'est ainsi que les articles adoptés en termes identiques sont remis en discussion et pourront faire l'objet d'amendements au cours de la lecture suivant ce rejet (J. O.  Débats A. N. , séance du 7 juillet 1988, p.  549 et suivantes et notamment p.  552). 

§3.  Le fonctionnement de la navette « classique »

La navette "classique", au moins sur le plan statistique, reste la procédure la plus courante d'adoption des lois.  En effet, sur les 303 lois promulguées depuis le début de la XI^e législature, soit de juin 1997 à juin 2000, plus de 80 % l'ont été après adoption d'un texte identique par les deux assemblées, sans qu'il soit nécessaire de recourir aux procédures de conciliation introduites par la Constitution de 1958. 

Bien entendu, cette donnée est largement influencée par le nombre des textes (particulièrement élevé en matière de traités et conventions, soit 156 de juin 1997 à juin 2000) devenus définitifs dès la première lecture.  Dans de telles hypothèses, la navette parlementaire peut se dérouler dans des délais très brefs : ainsi, après l'annulation de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel, le 24 décembre 1979, la loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants fut adoptée par l'Assemblée nationale le 27 décembre 1979, votée sans modification par le Sénat le 28 décembre 1979 et promulguée le 30 décembre 1979 après décision du Conseil constitutionnel rendue le même jour. 

Mais, à côté de ces cas d'adoption conforme obtenus d'emblée, l'adoption définitive après deux ou trois lectures classiques n'est pas exceptionnelle.  Il subsiste même des cas, assez rares il est vrai, de navettes closes à l'issue de lectures plus nombreuses.  C'est ainsi que la loi du 24 décembre 1973 sur la responsabilité des hôteliers, discutée en première lecture à l'Assemblée nationale en mai 1969, est devenue définitive en cinquième lecture à l'Assemblée nationale en décembre 1973, c'est-à-dire au terme d'une navette comportant neuf lectures et étirée sur une période de près de cinq ans, à cheval sur deux législatures (voir les travaux préparatoires de cette loi au Journal officiel, Lois et décrets, du 27 décembre 1973). 

SECTION 2 - L'ACCORD ENTRE LES ASSEMBLĖES AVEC LE RECOURS A LA PROCĖDURE DE CONCILIATION : L'ADOPTION SUR LE RAPPORT DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Afin de limiter le nombre des lectures, la Constitution de 1958 a institué, aux alinéas 2 et 3 de l'article 45, une procédure de conciliation entre les assemblées qui prend la forme de l'intervention d'une commission mixte paritaire.  Il s'agit de renvoyer à une commission composée d'un nombre égal de membres des deux assemblées (sept titulaires et sept suppléants pour chacune d'elles), le soin de rechercher un accord sur les textes adoptés par les deux assemblées et de proposer -si possible- un texte commun pour les dispositions restant en discussion. 

§1.  Les conditions du recours à cette procédure

Les conditions de fonctionnement de cette procédure supposent une série de choix qui -il faut le souligner- appartiennent tous au Gouvernement, aussi bien pour les projets que pour les propositions de loi. 

· Le premier choix est celui du moment.  La constitution de la commission mixte paritaire a normalement lieu après deux lectures par chaque assemblée (à l'exception des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels elle peut être demandée après la première lecture).  Mais il appartient au Gouvernement de se mettre en mesure de brusquer la tentative de conciliation en déclarant l'urgence du texte concerné.  Cette déclaration a pour effet de permettre au Gouvernement de recourir à cette procédure dès l'issue de la première lecture par chaque assemblée.  En vertu de l'article 102 du Règlement de l'Assemblée nationale, la communication du Gouvernement déclarant l'urgence doit être présentée jusqu'à la clôture de la discussion générale du texte dans la première assemblée saisie. 

· Le second choix porte sur l'opportunité même de provoquer la réunion de la commission mixte paritaire.  La Constitution n'ouvre à cet égard qu'une faculté.  Il est donc loisible de ne pas y recourir, auquel cas la discussion pourra se poursuivre dans les conditions de la navette classique.  Il est admis que le fait de s'abstenir de provoquer la réunion de la commission mixte paritaire au stade où elle est normalement prévue (après une lecture en cas d'urgence, après deux lectures dans les autres cas) ne prive pas de la possibilité de la provoquer ultérieurement.  Elle peut ainsi être provoquée après la troisième lecture devant chaque assemblée (voir les travaux préparatoires de la loi du 31 décembre 1973 relative aux baux commerciaux, Journal officiel, Lois et décrets, du 3 janvier 1974), et même après un nombre impair de lectures, par exemple après trois lectures à l'Assemblée nationale et deux lectures au Sénat (voir les travaux préparatoires de la loi du 10 mai 1990 modifiant l'ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Journal officiel, Lois et décrets, du 11 mai 1990). 

Dans tous les cas, la décision est une prérogative personnelle du Premier ministre ; sa décision prend la forme d'une lettre adressée dans les mêmes termes aux présidents des deux assemblées, dans le but de pourvoir aux opérations de désignation et de convocation de la commission mixte paritaire dans les conditions prévues, pour l'Assemblée, aux articles 111 et 112 de son Règlement (J. O.  Débats A. N. , 1ère séance du 17 octobre 1996, p.  5510). 

· En cas de réussite de la commission mixte paritaire, le Gouvernement dispose de plusieurs alternatives. 

L'article 45 de la Constitution prévoit que le texte élaboré par la commission mixte paritaire peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées : cela implique donc qu'il puisse ne pas l'être ; mais une telle abstention est peu probable, ne serait-ce que parce qu'elle priverait le Gouvernement de la possibilité de se prévaloir, comme on le verra infra, des procédures permettant de donner ultérieurement le « dernier mot » à l'Assemblée nationale au sein de laquelle il dispose, par définition, d'une majorité.  Quoi qu'il en soit, il appartient au Gouvernement, et à lui seul, de saisir les assemblées du texte de la commission mixte paritaire : dans la pratique, cette décision prend la forme d'une lettre adressée par le Premier ministre aux présidents des assemblées demandant que le texte soit soumis à la délibération de ces dernières (J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 18 juin 1996, p.  4478).  Dans l'hypothèse -à vrai dire théorique- où cette démarche ne serait pas accomplie dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission, les assemblées seraient en droit, comme le prévoit l'article 113 du Règlement de l'Assemblée nationale, de reprendre la discussion du texte concerné dans les conditions de la navette classique. 

· Le Gouvernement possède enfin le choix de l'ordre dans lequel les assemblées seront saisies du texte de la commission mixte paritaire.  Ce choix peut présenter une certaine importance, compte tenu des particularités de la discussion à ce stade de procédure. 

§2.  L'examen du rapport de la commission mixte paritaire

Cette phase de discussion se déroule dans des conditions très originales par rapport à la procédure législative ordinaire. 

· Le texte soumis à la délibération respective de l'une et de l'autre assemblée est identique : il s'agit du texte qu'a élaboré la commission mixte paritaire. 

Ce texte figure en annexe du rapport commun qui est distribué dans chaque assemblée, sous la signature du député et du sénateur désignés par la commission pour faire fonction de rapporteur devant leurs assemblées respectives. 

· Le droit d'amendement à ce texte suit, en outre, un régime spécifique puisque la Constitution prévoit qu'aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement.  Ne sont donc mis en distribution que les amendements du Gouvernement lui-même et ceux dont il accepte la mise en discussion. 

Il faut ajouter que, dans la logique de cette procédure, les mêmes amendements doivent être retenus par l'une et l'autre assemblée pour que la conciliation s'opère : l'assemblée qui statue en second lieu doit donc être saisie des amendements adoptés par l'autre assemblée (il faut, par conséquent, qu'ils y soient redéposés, ce qui sera généralement le fait du Gouvernement).  Elle doit, pour que la transaction aboutisse, adopter tous ces amendements, mais rien que ces amendements. 

· La mise aux voix suit, enfin, des règles particulières.  Les assemblées sont appelées à statuer sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire de manière indivise, ce qui exclut de voter article par article sur le rapport.  Dans ces conditions, conformément aux dispositions prévues par l'article 113, alinéa 3, du Règlement de l'Assemblée nationale, la discussion conduit à statuer d'abord sur les amendements s'il en est déposé, puis, par un vote unique, sur l'ensemble du projet ou de la proposition, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire modifié, le cas échéant, par les amendements venant d'être adoptés (J. O.  Débats A. N. , 1^ère séance du 21 juin 1996, p.  4703 et 4704). 

§3.  La double signification de cette procédure dans la discussion législative

L'intervention de la commission mixte paritaire joue, selon les cas, un rôle différent dans le cours de la procédure législative. 

· En cas de réussite (c'est-à-dire d'adoption conforme de ses conclusions, avec ou sans amendement, par les deux assemblées), la procédure aboutit à l'adoption définitive du texte : sa mise en œuvre aura joué le rôle de conciliation des positions des deux assemblées. 

· En cas d'échec (soit que la commission ne parvienne pas à élaborer un texte, soit que ce texte, amendé ou non, ait été repoussé par une des deux assemblées), l'intervention de la commission mixte paritaire n'apparaîtra que comme une simple parenthèse dans la discussion législative, qui reprendra au stade où elle était parvenue avant la réunion de la commission.  Mais le constat d'échec ouvre alors une phase nouvelle de la procédure qui permettra de faire statuer l'Assemblée définitivement.  Dans ce cas, le recours à la tentative de conciliation aura joué le rôle d'étape obligée dans la rupture d'égalité des chambres du Parlement. 

SECTION 3 - L'ÉCHEC DE LA CONCILIATION : LE « DERNIER MOT » A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En cas d'échec de la procédure de conciliation, l'Assemblée nationale peut être appelée à faire prévaloir son point de vue sur celui du Sénat : cette procédure, qui aboutit à donner le « dernier mot » à l'Assemblée nationale, est réglementée par l'article 45, alinéa 4, de la Constitution et par l'article 114 du Règlement de l'Assemblée nationale. 

§1.  Les conditions pour faire statuer définitivement l'Assemblée nationale

La procédure conduisant au « dernier mot » à l'Assemblée comporte trois étapes se déroulant dans un ordre déterminé par l'article 45, alinéa 4, de la Constitution : la « nouvelle lecture » par l'Assemblée nationale, la « nouvelle lecture » par le Sénat, la « lecture définitive » par l'Assemblée nationale. 

Non seulement le recours à cette procédure n'est possible qu'en cas d'échec de la tentative de conciliation opérée en commission mixte paritaire, mais encore il faut en avoir épuisé complètement le déroulement.  C'est ainsi que, lorsque la commission mixte paritaire aboutit à un texte, son examen par les deux assemblées est un préalable nécessaire avant de s'engager dans la procédure du « dernier mot ».  Il en va ainsi même en cas de rejet du texte de la commission mixte paritaire par l'Assemblée nationale : ce texte n'en doit pas moins être soumis au Sénat (J. O.  Débats A. N. , séance du 20 décembre 1983, p.  6832-6834 : rejet du texte par l'Assemblée ; et J. O.  Débats Sénat, séance du 20 décembre 1983, p.  4464-4465 : adoption du texte par le Sénat). 

Une fois ces préalables remplis, il appartient au Gouvernement de saisir l'Assemblée d'une demande expresse de « nouvelle lecture », car cette procédure n'a pas lieu d'office.  Elle est présentée sous la forme d'une lettre que le Premier ministre adresse au Président de l'Assemblée nationale, soit après l'échec de la réunion de la commission mixte paritaire (J. O.  Débats A. N. , 2ème séance du 21 décembre 1994, p.  9505), soit après le constat que les deux assemblées n'ont pu parvenir à un texte identique lors de l'examen de son rapport (J. O.  Débats A. N. , séance du 21 décembre 1983, p.  6882). 

§2.  La « nouvelle lecture »

L'ultime navette entre les assemblées, qualifiée de « nouvelle lecture », suit les règles de la procédure législative normale.  Mais elle comporte quelques particularités. 

· Ainsi, le fait que l'Assemblée nationale soit nécessairement saisie en premier après l'échec de la commission mixte paritaire peut entraîner des conséquences curieuses. 

Si l'ultime lecture avant la réunion de la commission mixte a eu lieu au Sénat, c'est le texte alors adopté par le Sénat qui sert de base à la discussion.  Mais, si cette ultime lecture a eu lieu à l'Assemblée nationale (ce qui est normalement le cas pour un projet de loi déposé initialement sur le bureau du Sénat), l'Assemblée nationale est conduite, en nouvelle lecture, à reprendre la procédure à partir de son propre texte ; cette situation provoque une « inversion » de la navette par rapport à l'ordre qui aurait été suivi en l'absence de demande de nouvelle lecture.  La demande de nouvelle lecture entraîne en ce cas le dépôt, sur le bureau de l'Assemblée nationale, du texte précédemment adopté par cette dernière (J. O.  Débats A. N. , 2ème séance du 5 novembre 1996, p.  6525), et l'Assemblée nationale est ainsi conduite à « relire », c'est-à-dire à réexaminer, son propre texte (J. O.  Débats A. N. , 2^{ème séance} du 20 novembre 1996, p.  7342). 

· Dans tous les cas, le droit d'amendement peut s'exercer tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.  Cependant, le Conseil constitutionnel a récemment apporté une double limitation à l'exercice de ce droit à ce stade de la procédure. 

Tout en réaffirmant que le droit d'amendement peut, sous réserve des limitations prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45 de la Constitution, s'exercer à chaque stade de la procédure, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juin 1998 (n° 98-402 DC, Textes, p.  178), a toutefois considéré que des adjonctions ne pouvaient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire. 

Le Conseil a en effet jugé que l'économie de l'article 45 de la Constitution interdisait que des mesures nouvelles, résultant de ces adjonctions, puissent être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans avoir été soumises à la procédure de conciliation confiée à cette commission. 

Il a donc considéré que les seuls amendements susceptibles d'être adoptés à ce stade de la procédure doivent, soit être en relation directe avec une disposition du texte en discussion, soit être dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. 

Cette évolution de la jurisprudence constitutionnelle a été confirmée à plusieurs reprises (décisions n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, n° 99-414 DC du 8 juillet 1999 et n° 99-416 DC du 23 juillet 1999), tout étant élargie aux adjonctions dictées par la nécessité de respecter la Constitution ou de corriger une erreur matérielle (décisions n° 2000-430 DC du 29 juin 2000, Textes, p.  179 et n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000, Textes, p.  181). 

La seconde limitation apportée à l'exercice du droit d'amendement après la réunion de la commission mixte paritaire concerne les amendements pouvant modifier des dispositions adoptées conformes avant cette réunion. 

En ce domaine, le Conseil constitutionnel, se fondant sur les dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution - qui précise, en particulier, que la commission mixte paritaire « est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion »- considère qu'il ressort de cet alinéa que les dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de cette commission ne sauraient, en principe, être modifiées après cette réunion.  Il admet cependant qu'il puisse y être fait exception, mais pour les seuls amendements dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle. 

Cette évolution de la jurisprudence, résultant de la décision n° 2000-430 DC du 29 juin 2000 (Textes, p.  179), a été confirmée par la décision n° 2000-434 DC du 20 Juillet 2000 (Textes, p.  181). 

En toute hypothèse, l'exercice du droit d'amendement requiert une vigilance particulière à ce stade d'autant plus que les amendements adoptés figeront le contenu du texte qui résultera de la délibération parlementaire, en raison des règles sui prévaudront dans la phase suivante de la procédure. 

· La « nouvelle lecture » conduit normalement à réserver à l'Assemblée nationale la décision finale.  Il reste que cette étape ne ferme pas toute issue à un accord intervenant in extremis entre les deux assemblées.  La conciliation peut encore se réaliser si le Sénat n'apporte aucune modification au texte qui lui est transmis en nouvelle lecture : dans ce cas, l'adoption en termes identiques suffit à clore la procédure législative (voir un exemple d'adoption conforme en nouvelle lecture au Sénat avec la loi relative au développement et à la transmission des entreprises, le 23 décembre 1987, et les travaux préparatoires de cette loi au Journal officiel, Lois et décrets, du 6 janvier 1988).  Le Gouvernement peut même, à l'issue de la nouvelle lecture, renoncer à demander à l'Assemblée de statuer dans les formes de la lecture définitive, auquel cas la procédure se conclura dans les conditions de la navette « classique » (voir un exemple d'adoption en quatrième lecture par l'Assemblée du texte voté en nouvelle lecture par le Sénat, avec la loi sur l'adaptation de l'exploitation agricole : J. O.  Débats A. N. , séance du 20 décembre 1989, p.  6923). 

§3.  La« lecture définitive »

Pour statuer définitivement après la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale doit être saisie d'une demande en ce sens par le Gouvernement.  En vertu de l'article 114, alinéa 4, du Règlement de l'Assemblée nationale, si cette demande n'est pas présentée dans les quinze jours de la transmission du texte adopté par le Sénat en nouvelle lecture, l'Assemblée est en droit de reprendre l'examen du texte dans les conditions du droit commun. 

· Lorsque l'Assemblée nationale est appelée à statuer en lecture définitive, elle ne peut agir que dans un cadre spécialement délimité.  A ce stade, comme le prévoit l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, l'Assemblée ne peut en effet que reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire (s'il y en a un), soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. 

Les modalités de cette phase de procédure sont fixées par l'article 114, alinéa 3, du Règlement de l'Assemblée nationale.  Il appartient à la commission saisie au fond de déterminer l'ordre d'appel respectif des deux textes susceptibles d'être retenus par l'Assemblée nationale.  (J. O.  Débats A. N. , séance du 22 décembre 1990, p.  7009-7010).  De fait, dans la plupart des cas, la commission n'a pas le choix : en l'absence de texte élaboré par la commission mixte paritaire, elle ne peut proposer à l'Assemblée que le texte voté par elle en nouvelle lecture. 

· Des amendements peuvent encore être déposés à ce stade, mais il ne peut s'agir que d'amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture, et repris dans des termes strictement identiques (cf. décision du Conseil constitutionnel n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Textes, p.  171).  Ce droit de reprise est ouvert au Gouvernement (J. O.  Débats A. N. , séance du 20 décembre 1988, p.  3938), mais il peut être également exercé par la commission saisie au fond (J. O.  Débats A. N. , séance du 28 janvier 1982, p.  639-642), ou par tout député (J. O.  Débats A. N. , séance du 22 décembre 1988, p.  4066). 

Après l'examen et la mise aux voix des amendements -s'il en est déposé-, l'Assemblée se prononce sur l'ensemble du dernier texte déjà voté par elle (sauf proposition contraire de la commission) sans qu'il y ait lieu de voter article par article.  Ce n'est que dans le cas -peu probable, en vérité, puisqu'il s'agit à ce stade de confirmer la décision précédente de l'Assemblée- où ce texte serait rejeté qu'il y aurait lieu de mettre aux voix, s'il y en a un, le texte de la commission mixte paritaire. 

En tout état de cause, la décision prise à ce stade revêt un caractère définitif.  L'adoption par l'Assemblée nationale vaut adoption définitive du texte.  S'il y avait rejet, le texte serait considéré comme définitivement repoussé. 

Il faut observer que cette procédure du « dernier mot » peut être mise en œuvre aussi bien pour les projets que pour les propositions de loi.  Les circonstances peuvent ainsi conduire l'Assemblée nationale à statuer en dernier lieu, contre l'avis du Sénat, sur une proposition de loi originellement déposée au Sénat (J. O.  Débats A. N. , séance du 7 juillet 1983, p.  3624). 

CHAPITRE DEUXIÈME

Du « texte définitif » à la promulgation

L'adoption définitive du projet ou de la proposition clôt, en principe, la phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi.  Mais la procédure parlementaire peut, le cas échéant, comporter une phase complémentaire résultant soit de la possibilité, pour le Président de la République, de demander une nouvelle délibération de la loi, soit des effets du contrôle de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel. 

SECTION 1 - LA TRANSMISSION AUX FINS DE PROMULGATION

§1.  L'établissement du « texte définitif »

Il appartient aux services de l'assemblée où a eu lieu l'adoption définitive d'établir le texte de la loi destiné à la promulgation. 

En effet, ce texte, que la pratique parlementaire qualifie de « texte définitif », requiert une ultime mise en forme, rendue nécessaire par les conditions dans lesquelles s'effectue la navette entre les assemblées.  D'une part, il est admis, par convention entre les assemblées, que la numérotation des divisions et des articles d'un texte reste, tout au long de la navette, celle qui a servi de base à la délibération de la première assemblée saisie : cette pratique conduit, au stade final, à une reprise de cette numérotation pour lui restituer un caractère continu qu'elle a le plus souvent perdu du fait de l'adjonction d'articles nouveaux ou de la suppression d'articles initiaux.  D'autre part, les articles devenus conformes à des stades antérieurs de la navette, et qui ne figurent pas dans les transmissions intermédiaires, doivent être exhaustivement recensés pour pouvoir être réintégrés dans le texte définitif.  Enfin, une révision finale du texte recomposé permet de s'assurer de sa cohérence d'ensemble, en particulier pour ce qui est de l'exactitude des références et renvois internes qu'il comporte. 

§2.  Les implications de la transmission

Le texte définitif, ainsi établi, doit être soumis au Président de la République, auquel appartient la compétence de promulgation. 

Dans la pratique -comme le prévoit l'article 115, alinéa 3, du Règlement- la transmission aux fins de promulgation s'effectue par l'intermédiaire du Secrétariat général du Gouvernement qui pourvoit aux formes de promulgation telles qu'elles sont déterminées par le décret n° 59-635 du 19 mai 1959 modifié par le décret n° 90-218 du 8 mars 1990 (soit l'apposition des formules qui précèdent et qui suivent le dispositif proprement législatif résultant de la délibération parlementaire).  Il appartient également à ce service d'effectuer les diligences liées au contreseing des ministres, à la présentation à la signature du Président de la République et, ultérieurement, à la publication de la loi au Journal officiel de la République française. 

La transmission au Gouvernement fixe le point de départ du délai de quinze jours dans lequel, aux termes de l'article 10, alinéa premier, de la Constitution, le Président de la République promulgue les lois. 

SECTION 2 - LA NOUVELLE DÉLIBÉRATION DEMANDÉE PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Dans ce délai, le Président de la République peut, en application de l'article 10, alinéa 2, de la Constitution, demander au Parlement une nouvelle délibération. 

§1.  L'objet et les effets de la demande

· L'exercice de cette prérogative n'est soumis à aucune condition particulière par l'article 10 de la Constitution : il peut donc s'agir, pour le Président de la République, de demander au Parlement de reconsidérer une loi dont il aurait une opinion défavorable.  Cette prérogative peut tout aussi bien être utilisée pour assurer la mise en conformité à la Constitution d'une loi dont certaines dispositions auraient été annulées par le Conseil constitutionnel : le Conseil a été conduit à confirmer (décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, Textes, p.  153) que la « nouvelle lecture » demandée aux chambres dans les conditions prévues par les articles 22 et 23 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ne constitue que des modalités d'application de la « nouvelle délibération » prévue par la Constitution. 

La procédure de la nouvelle délibération n'est utilisée, en fait, qu'à titre très exceptionnel : deux demandes seulement ont été présentées depuis 1958, l'une en 1983 à propos de la loi sur l'Exposition universelle de 1989 (il s'agissait de reconsidérer une loi en instance de promulgation dont les conditions d'application n'étaient plus réunies), l'autre en 1985 à propos de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie (il s'agissait, dans ce second cas, de reprendre l'examen d'une loi dont des dispositions avaient été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel). 

· La demande revêt la forme d'un décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre.  Ce décret (voir les décrets du 13 juillet 1983 et du 9 août 1985 au Journal officiel, Lois et décrets, du 15-16 juillet 1983, p.  2206, et du 10 août 1985, p.  9149) fixe le contenu de la nouvelle délibération ; cette dernière peut en effet porter sur l'ensemble de la loi ou -situation dont il n'existe pas de précédent sous la V^e République- sur certains de ses articles.  Il détermine également l'assemblée devant laquelle la délibération interviendra en premier lieu. 

La demande de nouvelle délibération suspend de fait le délai de promulgation.  Elle peut ainsi conduire à l'ajournement sine die de cette dernière, en l'absence de reprise de la discussion devant le Parlement.  Ce fut le cas pour la loi sur l'Exposition universelle, pour laquelle la procédure en resta à ce stade. 

§2.  Le déroulement de la nouvelle délibération

· La nouvelle délibération s'analyse, ainsi que le confirme la décision du Conseil constitutionnel n° 85-197 DC du 23 août 1985 précitée, comme l'intervention d'une phase complémentaire dans la procédure législative en cours.  Le déroulement de cette phase complémentaire suit, à quelques adaptations près, les règles de la procédure législative ordinaire. 

La notification de la demande de nouvelle délibération fait l'objet d'un dépôt (voir Documents parlementaires Assemblée nationale, septième législature, n° 2939, pour la loi relative à l'évolution de la Nouvelle-Calédonie) : c'est sur la base du texte de loi annexé à ce dépôt (en fait, le « texte définitif » issu de la délibération antérieure) que s'engage la discussion législative.  Il appartient toutefois à l'Assemblée nationale, conformément à l'article 116 du Règlement, de confirmer le renvoi à la commission qui avait eu à connaître du texte et de lui fixer un délai pour statuer. 

L'inscription à l'ordre du jour et la discussion en séance publique du texte soumis à la nouvelle délibération ont lieu dans les formes ordinaires de l'examen des textes législatifs (pour un exemple de déroulement de cette procédure, voir la séance du 12 août 1985, J. O.  Débats A. N. , p.  2274 et suivantes).  N'y feraient exception que les éléments de la procédure ordinaire qui pourraient entrer en contradiction avec les prescriptions constitutionnelles propres à la nouvelle délibération : ainsi, la question préalable (dont l'objet est de décider qu'il n'y a pas lieu de délibérer) n'est-elle probablement pas conciliable avec la dernière phrase de l'article 10 de la Constitution, qui prévoit que la nouvelle délibération « ne peut être refusée ». 

Les autres règles de la procédure législative ordinaire sont applicables au déroulement de la nouvelle navette qui peut s'ouvrir entre les assemblées.  En particulier, rien n'interdit de renouveler, pour cette phase complémentaire d'examen, le recours à la déclaration d'urgence, à la constitution d'une commission mixte paritaire, à la demande de nouvelle lecture et à la lecture définitive par l'Assemblée nationale (cette procédure fut effectivement mise en œuvre pour l'adoption définitive de la loi du 23 août 1985 sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie).  La nouvelle délibération conduit donc à admettre exceptionnellement, dans le cadre d'une même procédure législative, le « redoublement » de ces étapes qui, normalement, n'ont lieu qu'une seule fois (voir les travaux préparatoires de la loi susvisées au Journal officiel, Lois et décrets, du 24 août 1985). 

SECTION 3 - LES EFFETS DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

La promulgation de la loi adoptée par le Parlement peut, aussi, se trouver affectée par les effets de l'examen de conformité à la Constitution en vertu de l'article 61 de la Constitution et des articles 17 à 23 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, qui en précisent les modalités d'application. 

§1.  Les effets de la saisine

Le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi des lois organiques (c'est le Premier ministre qui, dans ce cas, défère la loi votée au Conseil, qu'elle résulte d'un projet ou d'une proposition) et des résolutions portant réforme du Règlement des assemblées en application de l'article 61, alinéa premier, de la Constitution.  Le Conseil peut être saisi des autres lois, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, par le Président de la République, par le Premier ministre, par le Président de l'une ou l'autre assemblée ou, depuis la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, par soixante députés ou par soixante sénateurs. 

La saisine du Conseil, dans le cadre de cette dernière procédure, doit intervenir après l'adoption définitive de la loi, mais avant sa promulgation.  L'absence de délai pour saisir le Conseil constitutionnel pourrait théoriquement susciter des difficultés, car la promulgation peut intervenir en principe à tout moment sitôt le texte transmis ; rien n'oblige, en effet, à utiliser la totalité du délai de promulgation, qui ne fixe qu'une limite maximum.  Dans la pratique, des contacts informels entre le Secrétariat général du Gouvernement, le Conseil constitutionnel et les instances investies de la faculté de saisir ce dernier permettent de s'assurer que les formalités liées à la promulgation n'auront d'effet qu'après la certitude acquise qu'aucun recours n'est susceptible d'être présenté. 

La saisine du Conseil constitutionnel suspend de droit le délai de promulgation de la loi, en application de l'article 61, alinéa 4, de la Constitution.  Le délai pour statuer est fixé par l'alinéa 3 du même article à un mois, ce délai pouvant être ramené à huit jours en cas d'urgence déclarée par le Gouvernement : il faut noter que la déclaration d'urgence ici visée est distincte et indépendante de celle que prévoit par ailleurs l'article 45 de la Constitution pour la phase parlementaire de la discussion législative (l'urgence déclarée devant le Parlement n'entraîne pas automatiquement qu'il soit demandé au Conseil de statuer dans les huit jours).  Bien entendu, rien n'oblige le Conseil constitutionnel à utiliser la totalité du délai qui lui est imparti : il est même souvent conduit spontanément à l'abréger sous l'empire de la nécessité, en présence des contraintes imposées par les dates d'entrée en vigueur des lois, ce qui est spécialement le cas en matière de lois de finances. 

§2.  Les effets de la décision

La publication de la déclaration de conformité met fin à la suspension du délai de promulgation. 

La situation est plus complexe lorsque la décision du Conseil constitutionnel comporte des déclarations de contrariété à la Constitution. 

· Lorsque -cas d'ailleurs peu fréquent- la loi dans son ensemble est déclarée contraire à la Constitution, la procédure législative qui a conduit à son adoption se trouve anéantie.  Il n'y a donc pas d'autre solution -à condition, bien entendu, que le motif d'annulation ne constitue pas un obstacle déterminant- que de la reprendre dès l'origine. 

Les conditions d'adoption de la loi de finances pour 1980 entrent dans ce schéma : après l'annulation prononcée par le Conseil constitutionnel par décision n° 79-110 DC du 23 décembre 1979, un second projet de loi de finances, pratiquement identique à la loi annulée, fut déposé par le Gouvernement.  Examiné selon une procédure conforme à la Constitution, ce nouveau projet est devenu la loi de finances pour 1980 (n° 80-30 du 18 janvier 1980). 

· Une autre situation -encore plus rare dans la pratique- est créée lorsque le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition (ou plusieurs dispositions) de la loi déférée, et précise que cette disposition est inséparable de l'ensemble de la loi.  Cette hypothèse fait obstacle à la promulgation, aux termes de l'article 22 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.  A la différence du cas précédent, toutefois, la procédure d'adoption ne se trouve pas viciée dans sa totalité, et on pourrait imaginer -quoique les textes soient muets sur ce point- qu'une nouvelle délibération prolongeant la même procédure législative aboutisse à réaliser sa mise en conformité avec la Constitution. 

La décision du Conseil constitutionnel n° 81-132 DC du 16 janvier 1982relative à la loi de nationalisation entrait dans cette catégorie : en pratique, il fut jugé plus simple d'abandonner la procédure engagée et de reprendre toute l'affaire sur la base d'un nouveau projet de loi. 

· Enfin, la dernière hypothèse, de loin la plus fréquente, est celle où la décision du Conseil constitutionnel annule une partie des dispositions sans constater en même temps que ces dispositions sont inséparables de l'ensemble de la loi. Comme le prévoit l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, interprété par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 85-197 DC du 23 août 1985, cette situation ouvre au Président de la République une option qu'il exerce discrétionnairement, sous réserve de contreseing, dans le cadre de sa compétence de promulgation :

- ou bien il décide de promulguer la loi amputée des dispositions déclarées contraires à la constitution : cette décision clôt la procédure en cause.  Il y aura donc lieu, le cas échéant, de recourir à une nouvelle procédure législative, sur la base du dépôt d'un nouveau projet de loi complémentaire, pour reprendre les dispositions censurées par l'intervention du contrôle de constitutionnalité ; des dispositions législatives sur le droit d'asile reprenant le texte de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 ont été censurées par le Conseil constitutionnel lors de son examen du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration (déc.  n° 93-325 DC du 13 août 1993, en particulier sur l'article 24 du texte).  Une révision de la Constitution par la voie parlementaire a été conduite rapidement (loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993) afin de permettre la ratification de cette convention qui avait été compromise par la décision du Conseil constitutionnel.  Cette ratification a été ensuite autorisée par le Parlement par la loi n° 94-107 du 5 février 1994 ;

- ou bien il décide de demander aux chambres une « nouvelle lecture » : dans ce cas, il s'agira, comme indiqué à la section précédente, de l'intervention, dans la procédure législative en cours, d'une phase complémentaire réalisée dans les conditions prévues par l'article 10, alinéa 2, de la Constitution relatives à la demande de nouvelle délibération. 

Le recours à la première branche de l'alternative est, de loin, la voie courante : en effet, la seconde a été utilisée pour la première fois en 1985 à propos de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie et ce précédent est jusqu'à présent unique. 

TEXTES ET DOCUMENTS
DE RÉFÉRENCE

Règlement de l'Assemblée nationale

Titre II.  Procédure législative
Première partie : Procédure législative ordinaire
Chapitre I
Dépôt des projets et propositions

Article 81

1 Les projets de loi, les propositions de loi transmises par le Sénat et les propositions de loi présentées par les députés sont enregistrés à la Présidence. 

2 Le dépôt des projets de loi et des propositions transmises par le Sénat est toujours annoncé en séance publique. 

3 Les propositions de loi présentées par les députés sont transmises au Bureau de l'Assemblée ou à certains de ses membres délégués par lui à cet effet.  Lorsque leur irrecevabilité au sens de l'article 40 de la Constitution est évidente, le dépôt en est refusé.  Dans les autres cas, le dépôt est annoncé en séance publique. 

4 Lorsque l'Assemblée ne tient pas séance, le dépôt fait l'objet d'une annonce au Journal officiel. 

Article 82

1 Hormis les cas prévus expressément par les textes constitutionnels ou organiques, les propositions de résolution ne sont recevables que si elles formulent des mesures et décisions d'ordre intérieur qui, ayant trait au fonctionnement et à la discipline de l'Assemblée, relèvent de sa compétence exclusive. 

2 Elles sont déposées, examinées et discutées suivant la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, à l'exception des dispositions faisant application à ces dernières des articles 34, 40 et 41 de la Constitution. 

Article 83

Tout texte déposé est imprimé, distribué et renvoyé à l'examen d'une commission spéciale de l'Assemblée ou, à défaut, à l'examen de la commission permanente compétente. 

Article 84

1 Les projets de loi peuvent être retirés par le Gouvernement à tout moment jusqu'à leur adoption définitive par le Parlement. 

2 L'auteur ou le premier signataire d'une proposition peut la retirer à tout moment avant son adoption en première lecture.  Si le retrait a lieu en cours de discussion en séance publique et si un autre député la reprend, la discussion continue. 

3 Les propositions repoussées par l'Assemblée ne peuvent être reproduites avant un délai d'un an. 

Chapitre III

Inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée

Article 89

1 Les projets de loi et les propositions sont inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée, soit en application des dispositions de l'article 48, alinéa premier, de la Constitution, soit dans les conditions prévues à l'article 48 du présent Règlement. 

2 Les demandes d'inscription prioritaire du Gouvernement sont adressées par le Premier ministre au Président de l'Assemblée qui en informe les présidents des commissions compétentes et les notifie à la plus prochaine Conférence des Présidents. 

3 Si, à titre exceptionnel, le Gouvernement, en vertu des pouvoirs qu'il tient de l'article 48 de la Constitution, demande une modification de l'ordre du jour par l'adjonction, le retrait ou l'interversion d'un ou plusieurs textes prioritaires, le Président en donne immédiatement connaissance à l'Assemblée. 

4 Les demandes d'inscription d'une proposition à l'ordre du jour complémentaire sont formulées à la Conférence des Présidents par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe.  Il en est de même des demandes d'inscription à l'ordre du jour de la séance mensuelle prévue à l'article 48, alinéa 3, de la Constitution. 

Chapitre IV

Discussion des projets
et propositions en première lecture

Article 90

Hormis les cas expressément prévus par le présent Règlement, et notamment les motions de censure, les exceptions d'irrecevabilité, les questions préalables, les motions tendant à soumettre un projet de loi au référendum, les motions de renvoi à la commission visées à l'article 91 ou de réserve visées à l'article 95 et les amendements, aucun texte ou proposition quelconque, quels que soient son objet et la qualification qui lui est donnée par ses auteurs, ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait, au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans les conditions réglementaires. 

Article 91

1 La discussion des projets et propositions s'engage par l'audition éventuelle du Gouvernement, par la présentation du rapport de la commission saisie au fond et, s'il y a lieu, par l'audition du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis. 

2 Si le rapport ou l'avis a été distribué au moins la veille de l'ouverture du débat, le rapporteur peut renoncer à le présenter oralement; dans le cas contraire, son auteur doit se borner à le commenter sans en donner lecture.  La présentation des rapports ou avis ne peut excéder une durée que la Conférence des Présidents fixe en organisant la discussion générale des textes. 

3 Un membre du Conseil économique et social peut également être entendu dans les conditions fixées à l'article 97. 

4 Il ne peut ensuite être mis en discussion et aux voix qu'une seule exception d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles et une seule question préalable, dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer.  L'adoption de l'une ou l'autre de ces propositions entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée.  Dans la discussion de chacune d'elles, peuvent seuls intervenir l'un des signataires pour une durée qui ne peut excéder une heure trente sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond.  Avant le vote, la parole est accordée, pour cinq minutes, à un orateur de chaque groupe. 

5 La parole est ensuite donnée aux orateurs qui se sont fait inscrire dans la discussion générale.  L'auteur ou le premier signataire d'une proposition a priorité. 

6 Après la clôture de la discussion générale, il ne peut être mis en discussion et aux voix qu'une seule motion tendant au renvoi à la commission saisie au fond de l'ensemble du texte en discussion, et dont l'effet, en cas d'adoption, est de suspendre le débat jusqu'à présentation par la commission d'un nouveau rapport.  La discussion de cette motion a lieu dans les conditions prévues à l'alinéa 4. 

7 Si la motion de renvoi est adoptée, le Gouvernement, lorsqu'il s'agit d'un texte prioritaire aux termes de l'article 48, alinéa premier, de la Constitution, l'Assemblée, lorsqu'il s'agit d'un texte non prioritaire, fixe la date et l'heure auxquelles la commission devra présenter son nouveau rapport.  Le Gouvernement peut demander que ce texte conserve sa priorité sur les autres affaires inscrites à l'ordre du jour. 

8 Si la motion est rejetée ou s'il n'en est pas présenté, le passage à la discussion des articles du projet ou, s'il s'agit d'une proposition, du texte de la commission, est de droit. 

9 Avant l'ouverture de la discussion des articles, le président et le rapporteur de la commission sont consultés sur la tenue d'une réunion de celle-ci pour l'examen immédiat des amendements qui ne lui ont pas été soumis lors de la dernière réunion qu'elle a tenue en application de l'article 88, alinéa premier.  S'ils concluent conjointement qu'il n'y a pas lieu de tenir cette réunion, le débat se poursuit.  Dans le cas contraire, il est suspendu et repris après la réunion de la commission.  Pour cette réunion, les dispositions des articles 86, alinéa 5, et 87, alinéa 3, sont applicables. 

Article 92

1 Les dispositions de l'article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions, rapports et amendements par le Gouvernement ou par tout député. 

2 Pour les propositions ou rapports, l'irrecevabilité est appréciée par le bureau de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan.  Celui-ci peut également, à tout moment, opposer de sa propre initiative cette irrecevabilité. 

3 La procédure législative est suspendue en l'état jusqu'à la décision du bureau de la Commission des finances qui entend l'auteur de la proposition ou du rapport et peut demander à entendre le Gouvernement en ses observations. 

4 Pour les amendements, l'irrecevabilité est appréciée dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article 98. 

5 Sont opposables dans les mêmes conditions, les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. 

Article 93

1 L'irrecevabilité tirée de l'article 41, alinéa premier, de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement à une proposition ou à un amendement avant le commencement de sa discussion en séance publique.  Après consultation éventuelle du président de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou d'un membre du bureau désigné à cet effet, le Président de l'Assemblée peut admettre l'irrecevabilité.  Dans le cas contraire, il saisit le Conseil constitutionnel. 

2 L'irrecevabilité peut aussi être opposée par le Gouvernement au cours de la discussion.  Le Président de l'Assemblée, lorsqu'il préside la séance, peut statuer après consultation éventuelle du président de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou d'un membre du bureau désigné à cet effet. 

3 Lorsque le Président de l'Assemblée ne préside pas la séance, celle-ci est suspendue jusqu'à ce qu'il ait statué, si l'irrecevabilité est opposée à une proposition ; si elle est opposée à un amendement, la discussion de celui-ci et, le cas échéant, celle de l'article sur lequel il porte, est réservée jusqu'à ce que le Président de l'Assemblée ait statué. 

4 En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée, la discussion est suspendue et le Président de l'Assemblée saisit le Conseil constitutionnel. 

Article 94

1 Lorsqu'une commission saisie au fond d'une proposition conclut au rejet de la proposition ou ne présente pas de conclusions, le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, appelle l'Assemblée à se prononcer. 

2 Dans le premier cas, l'Assemblée vote sur les conclusions de rejet; si ces conclusions ne sont pas adoptées, la discussion s'engage sur les articles de la proposition ou, en cas de pluralité, de la première proposition déposée. 

3 Dans le second cas, l'Assemblée statue sur le passage à la discussion des articles du texte initial de la proposition ou, en cas de pluralité, de la première proposition déposée.  Si l'Assemblée décide de ne pas passer à la discussion des articles, le Président déclare que la proposition n'est pas adoptée. 

Article 95

1 La discussion des articles porte successivement sur chacun d'eux. 

2 Les interventions des commissions et des députés sur les articles du texte en discussion ou sur les articles nouveaux proposés par le Gouvernement ou les commissions, par voie d'amendements, ne peuvent excéder cinq minutes, sous réserve des dispositions de l'article 54, alinéa 5. 

3 Sur chaque article, les amendements sont mis successivement en discussion et aux voix dans les conditions fixées par l'article 100.  Chaque article est ensuite mis aux voix séparément. 

4 La réserve d'un article ou d'un amendement, dont l'objet est de modifier l'ordre de la discussion, peut toujours être demandée. 

5 Elle est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.  Dans les autres cas, le Président décide. 

6 Dans l'intérêt de la discussion et, le cas échéant, à la demande de la commission saisie au fond, le Président peut décider le renvoi à la commission d'un ou plusieurs articles et des amendements qui s'y rapportent. 

7 Il précise les conditions dans lesquelles la discussion sera poursuivie. 

8 Après le vote du dernier article ou du dernier article additionnel proposé par voie d'amendement, il est procédé au vote sur l'ensemble du projet ou de la proposition, sauf si la Conférence des Présidents a décidé que le vote aurait lieu par scrutin, à une autre date, dans les conditions prévues à l'article 65-1. 

9 Lorsque, avant le vote sur l'article unique d'un projet ou d'une proposition, il n'a pas été présenté d'article additionnel, ce vote équivaut à un vote sur l'ensemble; aucun article additionnel n'est recevable après que ce vote est intervenu. 

Article 96

L'application de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution n'est dérogatoire aux dispositions des chapitres IV et VI du titre II du présent Règlement qu'en ce qui concerne les modalités de mise aux voix des textes.  Leur discussion a lieu selon la procédure prévue aux chapitres sus-énoncés. 

Article 97

1 Lorsque, en application de l'article 69 de la Constitution, le Conseil économique et social désigne un de ses membres pour exposer devant l'Assemblée nationale l'avis du Conseil sur un projet ou une proposition qui lui a été soumis, le Président du Conseil économique et social en avertit le Président de l'Assemblée nationale. 

2 Sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, le membre du Conseil économique et social est entendu après les rapporteurs des commissions compétentes de l'Assemblée nationale. 

3 A l'heure fixée pour son audition, il est introduit dans l'hémicycle par le chef des huissiers, sur l'ordre du Président qui lui donne aussitôt la parole.  Son exposé terminé, il est reconduit hors de l'hémicycle avec le même cérémonial. 

Article 98

1 Le Gouvernement, les commissions saisies au fond des projets de loi, les commissions saisies pour avis et les députés ont le droit de présenter des amendements aux textes déposés sur le bureau de l'Assemblée. 

2 Il n'est d'amendements que ceux formulés par écrit, signés par l'un au moins des auteurs et déposés sur le bureau de l'Assemblée ou présentés en commission. 

3 Les amendements doivent être sommairement motivés; ils sont communiqués par la Présidence à la commission saisie au fond, imprimés et distribués; toutefois, le défaut d'impression et de distribution d'un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance publique. 

4 Les amendements ne sont recevables que s'ils portent sur un seul article.  Les contre-projets sont présentés sous forme d'amendements, article par article, au texte en discussion.  Les sous-amendements ne sont recevables que dans la mesure où ils ne contredisent pas le sens de l'amendement.  Les sous-amendements ne peuvent être amendés.  La recevabilité des amendements, contre-projets et sous-amendements, au sens du présent alinéa, est appréciée par le Président. 

5 Les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition; dans les cas litigieux, la question de leur recevabilité est soumise, avant leur discussion, à la décision de l'Assemblée.  Seul l'auteur de l'amendement, un orateur contre, la commission et le Gouvernement peuvent intervenir. 

6 S'il apparaît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le Président en refuse le dépôt.  En cas de doute, le Président décide, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan ou un membre du bureau désigné à cet effet ; à défaut d'avis, le Président peut saisir le Bureau de l'Assemblée. 

Article 99

1 Des amendements peuvent être présentés par les députés aux textes servant de base à la discussion dans un délai de quatre jours ouvrables suivant la distribution du rapport. 

2 Toutefois, lorsque la discussion d'un texte est inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée au cours d'une session autre que celle durant laquelle le rapport a été distribué, il est ouvert un nouveau délai de deux jours ouvrables à compter de cette inscription à l'ordre du jour. 

3 Les amendements des députés cessent d'être recevables dès le début de la discussion générale, si celui-ci intervient avant l'expiration des délais susvisés. 

4 Après l'expiration de ces délais, sont seuls recevables :

5 1°  Les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond ou ceux dont l'un ou l'autre accepte la discussion ;

6 2°  Les amendements déposés au nom d'une commission saisie pour avis. 

7 Les délais prévus au présent article ne sont pas applicables :

8 1°  Aux sous-amendements ;

9 2°  Aux amendements portant sur des articles sur lesquels le Gouvernement ou la commission saisie au fond a déposé un ou plusieurs amendements après l'expiration de ces délais ;

10 3°  Aux amendements susceptibles d'être mis en discussion commune avec des articles additionnels présentés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond après l'expiration de ces délais. 

Article 100

1 Les amendements sont mis en discussion après la discussion du texte auquel ils se rapportent et aux voix avant le vote sur ce texte et, d'une manière générale, avant la question principale. 

2 Le Président ne met en discussion que les amendements déposés sur le bureau de l'Assemblée. 

3 L'Assemblée ne délibère pas sur les amendements qui ne sont pas soutenus en séance.  Elle ne délibère pas non plus, lorsque le Gouvernement en fait la demande en application de l'article 44, alinéa 2, de la Constitution, sur les amendements qui n'ont pas été soumis à la commission ; cette demande est présentée au moment où l'amendement est appelé en séance. 

4 Lorsqu'ils viennent en concurrence, les amendements sont mis en discussion dans l'ordre ci-après : amendements de suppression et ensuite les autres amendements en commençant par ceux qui s'écartent le plus du texte proposé et dans l'ordre où ils s'y opposent, s'y intercalent ou s'y ajoutent. 

5 Les amendements présentés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond ont priorité de discussion sur les amendements des députés ayant un objet identique.  Dans ce cas, la parole est donnée à tous les auteurs d'amendements et il est procédé à un seul vote sur l'ensemble de ces amendements. 

6 Lorsque plusieurs amendements, exclusifs l'un de l'autre, sont en concurrence, le Président peut les soumettre à une discussion commune dans laquelle les auteurs obtiennent successivement la parole avant la mise aux voix, également successive, de leurs amendements. 

7 Hormis le cas des amendements visés à l'article 95, alinéa 2, ne peuvent être entendus, sur chaque amendement, outre l'un des auteurs, que le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d'opinion contraire.  Sous réserve des dispositions de l'article 54, alinéa 5, les interventions sur les amendements, autres que celles du Gouvernement, ne peuvent excéder cinq minutes. 

8 L'Assemblée ne se prononce que sur le fond des amendements à l'exclusion de toute prise en considération. 

Article 101

1 Avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble des projets et propositions, l'Assemblée peut décider, sur la demande du Gouvernement ou d'un député, qu'il sera procédé à une seconde délibération de tout ou partie du texte. 

2 La seconde délibération est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ou si celle-ci l'accepte

3 Les textes qui font l'objet de la seconde délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter, par écrit ou verbalement, un nouveau rapport. 

4 Le rejet par l'Assemblée des amendements présentés en seconde délibération vaut confirmation de la décision prise par l'Assemblée en première délibération. 

Article 102

Le Gouvernement peut déclarer l'urgence, en vertu de l'article 45 de la Constitution, jusqu'à la clôture de la discussion générale, par une communication adressée au Président.  Celui-ci en donne immédiatement connaissance à l'Assemblée. 

Chapitre V

Procédure d'examen simplifiée

Article 103

1 Le Président de l'Assemblée, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent, en Conférence des Présidents, demander qu'un projet ou une proposition de loi soit examiné selon la procédure d'examen simplifiée. 

2 La demande n'est recevable que si elle concerne un texte qui n'a pas encore été examiné en commission ou si elle est présentée par le président de la commission saisie au fond après que celle-ci a été consultée.  Dans ce dernier cas, la discussion intervient après un délai d'au moins un jour franc. 

3 La procédure d'examen simplifiée est engagée si aucune opposition ne s'est manifestée en Conférence des Présidents. 

Article 104

1 La demande d'examen du texte selon la procédure d'examen simplifiée est affichée, annoncée à l'Assemblée et notifiée au Gouvernement. 

2 Les projets et propositions pour lesquels la procédure d'examen simplifiée est demandée ne peuvent faire l'objet des initiatives visées à l'article 91, alinéas 4 et 6, et à l'article 128, alinéa 2. 

3 Au plus tard la veille de la discussion à 18 heures, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent faire opposition à la procédure d'examen simplifiée. 

4 L'opposition est adressée au Président de l'Assemblée qui la notifie au Gouvernement, à la commission saisie au fond ainsi qu'aux présidents des groupes, la fait afficher et l'annonce à l'Assemblée. 

5 En cas d'opposition, le texte est examiné conformément aux dispositions du chapitre IV du présent titre. 

Article 105

1 Les amendements des députés et des commissions intéressées sont recevables jusqu'à l'expiration du délai d'opposition. 

2 Si, postérieurement à l'expiration du délai d'opposition, le Gouvernement dépose un amendement, le texte est retiré de l'ordre du jour. 

3 Il peut être inscrit, au plus tôt, à l'ordre du jour de la séance suivante.  La discussion a alors lieu conformément aux dispositions du chapitre IV du présent titre. 

Article 106

1 L'examen du texte soumis à la procédure d'examen simplifiée débute par une intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, pour une durée qui ne peut excéder dix minutes, suivie, le cas échéant, par une intervention du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis, pour une durée qui ne peut excéder cinq minutes chacune.  Une discussion générale s'engage alors au cours de laquelle un représentant de chaque groupe peut s'exprimer, chacun pour une durée de cinq minutes au plus. 

2 Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée ne fait l'objet d'aucun amendement, le Président met aux voix l'ensemble du texte après la discussion générale. 

3 Lorsqu'un texte soumis à la procédure d'examen simplifiée fait l'objet d'amendements, le Président appelle uniquement les articles auxquels ces amendements se rapportent.  Sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l'un des auteurs, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur contre.  Il ne peut être fait application des articles 56, alinéa 3, et 95, alinéa 2. 

4 Sous réserve des dispositions de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution, le Président ne met aux voix que les amendements, les articles auxquels ils se rapportent et l'ensemble du projet ou de la proposition de loi. 

Article 107

Lorsque l'Assemblée est saisie, dans les conditions prévues au présent chapitre, d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, le Président, par dérogation à l'article 106, alinéa premier, met directement aux voix l'ensemble du texte, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. 

Chapitre VI

Rapports de l'Assemblée nationale avec le Sénat

Article 108

1 Au cours des deuxièmes lectures et des lectures ultérieures par l'Assemblée nationale des projets et des propositions de loi, la discussion a lieu conformément aux dispositions des chapitres IV ou V du présent titre, sous les réserves suivantes. 

2 La durée de l'intervention prononcée à l'appui de chacune des motions mentionnées à l'article 91 ne peut excéder trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. 

3 La discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique. 

4 En conséquence, les articles votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte identique ne peuvent faire l'objet d'amendements qui remettraient en cause, soit directement, soit par des additions incompatibles, les dispositions adoptées. 

5 Il ne peut être fait exception aux règles ci-dessus édictées qu'en vue d'assurer la coordination des dispositions adoptées ou de procéder à une rectification matérielle. 

Article 109

1 Le rejet de l'ensemble d'un texte au cours de ses examens successifs devant les deux assemblées du Parlement n'interrompt pas les procédures fixées par l'article 45 de la Constitution. 

2 Dans le cas de rejet de l'ensemble d'un texte par le Sénat, l'Assemblée nationale, dans sa lecture suivante, délibère sur le texte qu'elle avait précédemment adopté et qui lui est transmis par le Gouvernement après la décision de rejet du Sénat. 

Article 110

La décision du Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire dans les conditions de l'article 45 de la Constitution est communiquée au Président de l'Assemblée, qui la notifie immédiatement à l'Assemblée nationale.  Si la discussion du texte est en cours devant l'Assemblée nationale, elle est immédiatement interrompue. 

Article 111

1 En accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat, le nombre des représentants de chaque assemblée dans les commissions mixtes paritaires est fixé à 7. 

2 Dans les mêmes conditions, sont désignés 7 suppléants.  Ceux-ci ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées.  L'ordre d'appel est celui de leur élection. 

3 Une liste de candidats par catégorie est établie par la commission compétente dans le délai fixé par le Président de l'Assemblée. 

4 Chaque président de groupe peut, dans le même délai, faire parvenir d'autres candidatures à la Présidence. 

5 Les candidatures sont affichées à l'expiration du délai imparti.  Si le nombre de candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la nomination prend effet dès cet affichage.  Dans le cas contraire, il est procédé à la désignation par scrutin conformément à l'article 26, soit immédiatement, soit au début de la première séance suivant l'expiration du délai précité. 

Article 112

1 Les commissions mixtes paritaires se réunissent, sur convocation de leur doyen d'âge, alternativement par affaire dans les locaux de l'Assemblée nationale et du Sénat. 

2 Elles élisent leur bureau, dont elles fixent la composition. 

3 Elles examinent les textes dont elles sont saisies suivant la procédure ordinaire des commissions prévue par le règlement de l'assemblée dans les locaux de laquelle elles siègent. 

4 Les conclusions des travaux des commissions mixtes paritaires font l'objet de rapports imprimés, distribués dans chacune des deux assemblées et communiqués officiellement, par les soins de leurs Présidents, au Premier ministre. 

Article 113

1 Si le Gouvernement n'a pas soumis le texte élaboré par la commission mixte paritaire à l'approbation du Parlement dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission mixte, l'Assemblée qui, avant la réunion de la commission, était saisie en dernier lieu du texte en discussion peut en reprendre l'examen conformément à l'article 45, alinéa premier, de la Constitution. 

2 Lorsque l'Assemblée est saisie du texte élaboré par la commission mixte paritaire, les amendements déposés sont soumis au Gouvernement avant leur distribution et ne sont distribués que s'ils ont recueilli son accord.  Dans cette hypothèse, le premier alinéa de l'article 88 est applicable auxdits amendements. 

3 L'Assemblée statue d'abord sur les amendements.  Après leur adoption ou leur rejet ou s'il n'en a pas été déposé, elle statue par un vote unique sur l'ensemble du texte. 

Article 114

1 L'Assemblée nationale n'est valablement saisie suivant la procédure prévue à l'article 45, alinéa 4, de la Constitution que si elle a préalablement examiné le texte de la commission mixte paritaire et si celui-ci n'a pas été adopté dans les conditions prévues à l'article 45, alinéa 3, de la Constitution, ou si la commission mixte paritaire n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun. 

2 Lorsque l'Assemblée nationale procède, dans les conditions prévues à l'article 45, alinéa 4, de la Constitution à une nouvelle lecture, celle-ci a lieu sur le dernier texte dont l'Assemblée était saisie avant la création de la commission mixte. 

3 Lorsque, après cette nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est saisie par le Gouvernement d'une demande tendant à ce qu'elle statue définitivement, la commission saisie au fond détermine dans quel ordre sont appelés respectivement le texte de la commission mixte et le dernier texte voté par l'Assemblée nationale, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements votés par le Sénat.  En cas de rejet de l'un de ces deux textes, l'autre est immédiatement mis aux voix.  Au cas de rejet des deux textes, le projet ou la proposition est définitivement repoussé. 

4 Si le Gouvernement n'a pas demandé à l'Assemblée de statuer définitivement dans les quinze jours de la transmission du texte adopté en nouvelle lecture par le Sénat, l'Assemblée peut reprendre l'examen du texte suivant la procédure de l'article 45, alinéa premier, de la Constitution.  La procédure prévue par l'alinéa 4 dudit article ne peut plus recevoir d'application après la reprise de cet examen. 

Article 115

1 Tout projet de loi voté par l'Assemblée nationale et non devenu définitif est transmis sans délai par le Président de l'Assemblée nationale au Gouvernement.  En cas de rejet d'un projet de loi, le Président en avise le Gouvernement. 

2 Toute proposition de loi votée par l'Assemblée nationale et non devenue définitive est transmise sans délai par le Président de l'Assemblée nationale au Président du Sénat.  Le Gouvernement est avisé de cet envoi.  En cas de rejet d'une proposition de loi transmise par le Sénat, le Président en avise le Président du Sénat et le Gouvernement. 

3 Lorsque l'Assemblée nationale adopte sans modification un projet ou une proposition de loi votés par le Sénat, le Président de l'Assemblée nationale en transmet le texte définitif au Président de la République, aux fins de promulgation, par l'intermédiaire du Secrétariat général du Gouvernement.  Le Président du Sénat est avisé de cette transmission. 

Chapitre VII

Nouvelle délibération de la loi demandée
par le Président de la République

Article 116

1 Lorsque, suivant les termes de l'article 10, alinéa 2, de la Constitution, le Président de la République demande une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, le Président de l'Assemblée nationale en informe l'Assemblée. 

2 Il la consulte pour savoir si elle désire renvoyer le texte de la loi devant une commission autre que celle qui en a été précédemment saisie ; dans la négative, le texte est renvoyé à la commission qui avait eu à en connaître. 

3 La commission compétente doit statuer dans le délai imparti par l'Assemblée, qui ne peut, en aucun cas, excéder quinze jours.  L'inscription de l'affaire à l'ordre du jour de l'Assemblée a lieu conformément aux dispositions des articles 47, 48 et 89. 

Décisions du Conseil constitutionnel ¹

·  Décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959 (Règlement de l'Assemblée nationale)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Article 2.  _ Sont déclarés conformes à la Constitution, sous réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement de l'Assemblée nationale ci-après mentionnés :

Art.  48-6 _ Pour autant que ces dispositions ne prévoient un vote de l'Assemblée nationale que sur les propositions arrêtées par la Conférence des présidents en complément des affaires inscrites par priorité à l'ordre du jour, sur décision gouvernementale, conformément aux dispositions de l'article 48 de la Constitution. 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 59-5 DC du 15 janvier 1960 (Règlement de l'Assemblée nationale)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 44, troisième alinéa, de la Constitution, « si le Gouvernement le demande, l'Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement » ;

Que ces dispositions ont pour objet de permettre au Gouvernement d'obtenir, par une procédure ne mettant pas en jeu sa responsabilité politique, un résultat analogue à celui qui ne pouvait être atteint sous le régime de la Constitution de 1946 et en vertu de la coutume parlementaire, que par la pratique de la question de confiance ;

Qu'en vertu desdites dispositions, le Gouvernement peut, d'une part, en cours de discussion, demander qu'il soit émis un seul vote portant à la fois sur une partie du texte -laquelle peut, le cas échéant, être la partie d'un article quand un vote par division intervient- et sur les amendements proposés ou acceptés par lui, dont cette partie du texte viendrait à faire l'objet ;

Que le Gouvernement peut, d'autre part, obtenir que l'Assemblée se prononce par un seul vote sur tout le texte en discussion en ne retenant que les amendements qu'il a proposés ou acceptés ; que le vote à émettre ainsi sur la totalité du texte porte alors nécessairement et simultanément sur tous les articles ou parties d'articles du texte, amendés le cas échéant par les dispositions nouvelles proposées ou acceptées par le Gouvernement, que ces articles ou parties d'articles aient été ou non déjà mis aux voix et qu'ils aient été ou non réservés lors de leur examen par l'Assemblée saisie ;

Qu'enfin, les dispositions de l'article 44, troisième alinéa, de la Constitution permettent au Gouvernement de choisir le moment de la discussion auquel il entend faire usage de la procédure prévue par lesdites dispositions ;

Que, toutefois, et en aucun cas, l'application de l'article 44, troisième alinéa, de la Constitution ne peut faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il est demandé à l'Assemblée saisie de se prononcer par un seul vote ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 73-49 DC du 17 mai 1973 (Règlement du Sénat)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Considérant que le paragraphe II de l'article 3 de la résolution susvisée tend à compléter l'alinéa 3 de l'article 48 du règlement du Sénat par une disposition ainsi conçue : « En outre, les sous-amendements ne sont recevables que s'ils n'ont pas pour effet de dénaturer l'esprit ou de contredire le sens des amendements auxquels ils s'appliquent » ;

Considérant que le droit de sous-amendement est indissociable du droit d'amendement, reconnu aux membres du Parlement et au Gouvernement par l'article 44, alinéa premier, de la Constitution ;

Considérant qu'une réglementation de la recevabilité des sous-amendements ne peut être jugée conforme à la Constitution que dans la mesure où elle ne risque pas d'aboutir à la suppression arbitraire du droit de présenter un sous-amendement ;

Considérant que l'irrecevabilité d'un sous-amendement ayant « pour effet de dénaturer l'esprit » de l'amendement auquel il s'applique risque d'aboutir à une telle suppression ; qu'en effet le dépôt d'un sous-amendement par un membre du Parlement ou par le gouvernement implique un désaccord avec le texte qui fait l'objet de ce sous-amendement ; qu'on ne voit pas sur quel critère objectif pourrait s'appuyer le Sénat -juge de la recevabilité des sous-amendements par application d'une disposition de l'article 48, alinéa 4, de son Règlement non modifiée par la résolution susvisée- pour apprécier si ce désaccord peut être qualifié de dénaturation de l'esprit; qu'en somme, la notion de dénaturation de l'esprit d'un amendement par un sous-amendement présente un caractère éminemment subjectif et tellement imprécis qu'elle ne pourrait servir de fondement à l'appréciation par une assemblée parlementaire de la recevabilité d'un sous-amendement sans que fût compromis par là même l'exercice du droit d'amendement reconnu par la Constitution aux membres du Parlement et du Gouvernement ;

Considérant qu'il n'en va pas de même de l'irrecevabilité d'un sous-amendement ayant pour « effet de contredire le sens » de l'amendement auquel il s'applique ; qu'en effet le dépôt d'un tel sous-amendement équivaut en réalité à une prise de position défavorable à cet amendement, tendant simplement à éviter que cet amendement soit adopté, voire à provoquer son retrait, et qu'il ne saurait en conséquence être analysé comme une modalité véritable de l'exercice du droit d'amendement reconnu par l'article 44, alinéa premier, de la Constitution aux membres du Parlement et au Gouvernement, droit qui consiste à pouvoir proposer la modification et non, par un détournement de procédure, l'annulation d'un texte soumis à la discussion d'une Assemblée ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978 (Règlement du Sénat)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

En ce qui concerne celles des dispositions de l'article premier de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel qui, à l'article 24 du Règlement du Sénat, tendent à modifier les conditions dans lesquelles est vérifiée, au regard de l'article 40 de la Constitution, la recevabilité des propositions de loi formulées par les sénateurs :

Considérant que les modifications dont il s'agit ont pour objet de confier à la Commission des finances la vérification de cette recevabilité et que ce contrôle ne s'exercerait que postérieurement à l'annonce par le Président du Sénat du dépôt des propositions de loi formulées par les sénateurs et seulement lorsqu'une exception d'irrecevabilité aurait été soulevée à leur encontre par le Gouvernement, la commission des finances, la Commission saisie au fond ou tout sénateur ;

Considérant que l'article 40 de la Constitution dispose : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » ;

Considérant qu'il résulte des termes mêmes de cet article qu'il établit une irrecevabilité de caractère absolu et fait donc obstacle à ce que la procédure législative s'engage à l'égard de propositions de loi irrecevables formulées par des sénateurs et, dès lors, à ce que le dépôt de ces propositions soit annoncé en séance publique par le Président du Sénat ;

Considérant, en conséquence, que le respect de l'article 40 de la Constitution exige qu'il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions de loi formulées par les sénateurs, et cela antérieurement à l'annonce par le Président de leur dépôt et donc avant qu'elles ne puissent être imprimées, distribuées et renvoyées en commission, afin que soit annoncé le dépôt des seules propositions qui, à l'issue de cet examen, n'auront pas été déclarées irrecevables ;

Considérant qu'il appartient à chaque assemblée parlementaire de déterminer les modalités d'exercice de ce premier contrôle et, notamment, l'autorité chargée de l'exercer ; que, par ailleurs, il est nécessaire que puisse être constatée, au cours de la procédure législative, l'irrecevabilité des propositions qui auraient, à tort, été déclarées recevables au moment où elles étaient formulées ;

Considérant que de ce qui précède il résulte que les dispositions de l'article premier de la résolution soumise au Conseil constitutionnel qui concernent la vérification de la recevabilité, au regard de l'article 40 de la Constitution, des propositions de loi formulées par les sénateurs, et qui auraient pour effet de restreindre la portée de cette vérification, ne sont pas conformes à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 78-100 DC du 29 décembre 1978 (Loi de finances rectificative pour 1978)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

En ce qui concerne les articles 24 à 49, relatifs à l'adaptation de la législation sur la taxe à la valeur ajoutée à la sixième directive du Conseil des communautés européennes :

Considérant qu'il est soutenu que ces articles auraient été introduits dans la loi de finances rectificative en méconnaissance des prescriptions de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, aux termes duquel : « Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques » ;

Considérant que l'initiative d'introduire dans la loi soumise au Conseil constitutionnel les articles qui, adoptés par le Parlement, ont reçu les numéros allant de 24 à 49, a été prise par le Premier ministre, à la date du 5 décembre 1978, par le dépôt d'une deuxième lettre rectificative au projet de loi de finances rectificative pour 1978 ; que ce dépôt a été annoncé à l'Assemblée nationale le 5 décembre 1978 et qu'il a été indiqué par le président de séance que la lettre rectificative serait imprimée sous le n° 749, distribuée, et renvoyée à la Commission des finances, de l'économie générale et du plan ; qu'elle a donné lieu à l'établissement d'un second rapport supplémentaire au nom de ladite commission, déposé, sous le n° 767, le 7 décembre 1978 ;

Considérant ainsi que les articles 24 à 49 de la loi de finances rectificative pour 1978 ne résultent pas du vote d'amendements tendant à insérer dans cette loi des articles additionnels mais, ayant leur origine dans une lettre rectificative déposée par le Premier ministre, ont été soumis à bon droit à la procédure prévue par l'article 42 de la Constitution pour l'examen et le vote du texte d'un projet de loi ;

Considérant, en conséquence, que les dispositions de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui ne vise que les amendements et les articles additionnels présentés sous forme d'amendement, n'étaient pas applicables aux articles figurant dans cette deuxième lettre rectificative au projet de loi de finances rectificative pour 1978 ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les articles 24 à 49 de la loi de finances rectificative pour 1978 n'ont pas été adoptés en méconnaissance des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 81-136 DC du 31 décembre 1981 (Loi de finances rectificative pour 1981)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

En ce qui concerne l'article 14 :

Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que cet article aurait été adopté en méconnaissance de l'article 45 de la Constitution ainsi que des dispositions des articles 108, 109 et 114 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui en assurent la mise en œuvre ;

Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. 

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. 

« Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées.  Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement. 

« Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement.  En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat » ;

Considérant que la commission mixte paritaire dont la réunion a été provoquée par le Premier ministre à la suite d'un désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le projet de la troisième loi de finances rectificative pour 1981 n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun ; que, dès lors, faisant application de l'article 45 de la Constitution, le Gouvernement, après une nouvelle lecture par l'une et l'autre assemblée, a demandé à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur ce projet ; qu'en l'absence de texte élaboré par la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale ne pouvait, à ce stade de la procédure, se prononcer que sur le dernier texte voté par elle, à savoir celui qu'elle avait adopté postérieurement à la réunion de la commission mixte paritaire au terme d'un examen pour lequel l'article 45 de la Constitution ne prévoit pas de limitation à l'exercice du droit d'amendement ; que l'article 14 de la loi est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet après la réunion de la commission mixte paritaire et qui a été soumis au Sénat lors de la dernière lecture devant cette assemblée ; qu'ainsi il a été statué définitivement sur cet article par l'Assemblée nationale dans le respect des dispositions de l'article 45 de la Constitution ;

Considérant, d'autre part, s'agissant des articles 108, 109 et 114 du Règlement de l'Assemblée nationale, que ces dispositions n'ont pas valeur constitutionnelle ;

Considérant, en définitive, que l'article 14 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982 (Loi sur les prix et les revenus)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

En ce qui concerne le paragraphe V (de l'article 3 de la loi) :

Considérant qu'aux termes de ce paragraphe : « Les sociétés qui contreviennent aux dispositions du présent article sont passibles d'une amende d'un montant de 20 à 50 F par titre » ; que, selon les députés auteurs de la saisine, cette disposition encourt la double critique de méconnaître le principe de droit pénal d'après lequel, seules les personnes physiques seraient passibles de sanctions pénales et d'édicter une règle qui ne relève pas du domaine de la loi en instituant une amende contraventionnelle ;

Considérant, sur le premier point, qu'il n'existe aucun principe de valeur constitutionnelle s'opposant à ce qu'une amende puisse être infligée à une personne morale ;

Considérant, sur le second point, que si les articles 34 et 37, alinéa premier, de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, la portée de ces dispositions doit être appréciée en tenant compte de celles des articles 37, alinéa 2, et 41 ; que la procédure de l'article 41 permet au Gouvernement de s'opposer au cours de la procédure parlementaire et par la voie d'une irrecevabilité à l'insertion d'une disposition réglementaire dans une loi, tandis que celle de l'article 37, alinéa 2, a pour effet, après la promulgation de la loi et par la voie d'un déclassement de restituer l'exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement et de donner à celui-ci le droit de modifier une telle disposition par décret ; que l'une et l'autre de ces procédures ont un caractère facultatif ; qu'il apparaît ainsi que, par les articles 34 et 37, alinéa premier, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi ; que, dans ces conditions, les députés auteurs de la saisine ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984 (Loi relative aux entreprises de presse)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la procédure législative :

Considérant que les auteurs de l'une et de l'autre saisines soutiennent que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel aurait été adoptée selon une procédure irrégulière ; qu'ils exposent que, lors des première et seconde lectures devant l'Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a présenté un rapport ne comportant pas de conclusions notamment en ce qui concerne les très nombreux amendements présentés ; que, selon les auteurs de l'une des saisines, cette procédure aurait également enfreint les articles 43 et 44 de la Constitution ;

Considérant que l'article 43 de la Constitution dispose : « Les projets et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des commissions spécialement désignées à cet effet.  - Les projets ou propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite sont envoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée » ; que l'article 44 dispose : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement.  - Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.  - Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement » ;

Considérant que le projet dont est issue la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été examiné en commission, avant sa discussion en séance publique, lors de chacune de ses lectures ; qu'aucun amendement n`a été rejeté au motif qu'il n'aurait pas été soumis à la commission ; que, par suite, les articles 43 et 44 de la Constitution n'ont pas été méconnus ;

Considérant que les articles 86, 90 et 91 du Règlement de l'Assemblée nationale précisent l'objet, le contenu et la forme du rapport qui doit, après que la proposition ou le projet de loi ait été soumis à une commission comme le veut l'article 43 de la Constitution, être présenté aux députés au nom de la Commission ;

Considérant que les Règlements des assemblées parlementaires n'ayant pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions réglementaires invoquées ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;

Considérant, dès lors que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée selon une procédure qui n'est pas contraire à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 85-197 DC du 23 août 1985 (Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la procédure législative :

Considérant que le dispositif de la décision n° 85-196 DC du conseil constitutionnel en date du 8 août 1985 est ainsi conçu : « - Article premier : Les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 4 de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées non conformes à la Constitution.  - Article 2 : Les autres dispositions de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées conformes à la Constitution.  - Article 3 : La présente décision sera publiée au Journal Officiel de la République française » ;

Considérant qu'en date du 9 août 1985 le Président de la République a, avec le contreseing du Premier ministre, pris deux décrets l'un et l'autre publiés au Journal Officiel du même jour ;

Considérant que le premier décret « portant convocation du Parlement en session extraordinaire » est ainsi conçu : « Le Président de la République, sur le rapport du Premier ministre, vu les articles 29 et 30 de la Constitution, décrète : - Article premier : Le Parlement est convoqué en session extraordinaire pour le 12 août 1985.  - Article 2 : L'ordre du jour de cette session extraordinaire comprendra une nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie.  - Article 3 : Le Premier ministre est chargé de l'exécution du présent décret qui sera publié au Journal Officiel de la République française » ;

Considérant que le second décret « soumettant la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie à une nouvelle délibération » est ainsi conçu : « Le Président de la République, vu la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ; vu la Constitution et notamment son article 10 (deuxième alinéa) ; vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, et notamment son article 23 (premier alinéa) ; vu la décision du Conseil constitutionnel n° 85-196 DC du 8 août 1985, décrète : - Article premier : Il est demandé au Parlement une nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie.  Cette délibération interviendra en premier lieu à l'Assemblée nationale.  - Article 2 : Le Premier ministre est chargé de l'exécution du présent décret, qui sera notifié au Président de l'Assemblée nationale et au Président du Sénat et publié au Journal officiel de la République française » ;

Considérant que le texte présentement soumis à l'examen du Conseil constitutionnel a été adopté après une lecture devant chaque chambre et après la réunion infructueuse d'une commission mixte paritaire par le vote de l'Assemblée nationale statuant définitivement dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution ;

Considérant que les auteurs des saisines déposées le 20 août 1985, rédigées d'ailleurs sur ce point en termes identiques, soutiennent que la procédure législative ainsi suivie est contraire à la Constitution ; qu'à l'appui de cette affirmation, ils font valoir divers moyens ;

Considérant tout d'abord que, selon eux, si l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel permet au Président de la République, dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition d'une loi votée sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de la loi, de demander une « nouvelle lecture », cette nouvelle lecture, qui ne saurait être confondue avec une nouvelle délibération, n'est pas justiciable de l'application de l'article 45 de la Constitution et ne saurait donc ouvrir au Gouvernement ni le droit de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire, ni celui de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement ; qu'en effet, « en l'absence de toute référence dans l'article 23 de l'ordonnance portant loi organique à cet article 45 de la Constitution, la nouvelle lecture prévue par l'article 23 de l'ordonnance ne peut pas être assimilée à celle de l'article 45 de la Constitution » ; que « au demeurant, l'article 45 de la constitution ne s'applique qu'aux projets et aux propositions de loi et en aucun cas aux lois votées par le parlement et les facultés qu'il comporte, de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire, puis, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement, n'y sont respectivement accordées qu'au Premier ministre et au Gouvernement, en aucun cas au Président de la République » ;

Considérant que, d'autre part, les auteurs de ces saisines contestent le recours du Président de la République aux dispositions de l'article 10 de la Constitution et y voient un « détournement de procédure » ; qu'en effet, selon eux, en ce qui concerne la prérogative traditionnelle reconnue au chef de l'tat de demander aux chambres une nouvelle délibération de la loi votée, « dans l'esprit de la Constitution, il est clair qu'il s'agit, pour le Président de la République, non pas d'intervenir dans la procédure parlementaire, mais seulement d'inviter le Parlement, par un acte solennel, à reconsidérer une loi sur laquelle le Président de la République a une opinion défavorable » ; que, toujours selon eux, « l'usage fait de cet article 10 dans le cas présent est d'une toute autre nature.  Il ne s'agit nullement de demander au Parlement de réexaminer une loi qu'il a votée et sur laquelle le Président de la République veut alerter son jugement, mais de demander au Parlement de réexaminer une loi qui a le plein agrément du Président de la République mais dont une disposition, au demeurant essentielle, a été déclarée par le Conseil constitutionnel contraire à la Constitution » ; que, dès lors, le recours à l'application de l'article 10 de la Constitution n'a eu d'autre objet que de pallier l'impossibilité sur le seul fondement de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 de faire appel aux dispositions de l'article 45 de la Constitution et constitue ainsi le détournement de procédure allégué ;

Considérant, en effet, selon les auteurs de ces saisines, qu'une application correcte de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 n'aurait pu aboutir à un texte valablement adopté que si celui-ci avait obtenu l'accord de l'Assemblée nationale et du Sénat ; qu'à défaut de cet accord, le Gouvernement aurait dû recourir, pour pouvoir utiliser l'article 45 de la Constitution, au dépôt d'un nouveau projet de loi qui eût nécessité la consultation préalable du Conseil d'État, celle, également préalable, de l'assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie en vertu de l'article 74 de la Constitution et le déroulement d'une procédure législative nouvelle ; que c'est pour écarter ces exigences constitutionnelles que l'article 10 de la Constitution a été détourné de sa finalité ;

Considérant que les auteurs de ces saisines font valoir que la nouvelle délibération demandée par le Président de la République au Parlement portait sur la loi telle qu'elle avait été précédemment adoptée, y compris l'article 4, alinéa 2, déclaré non conforme à la constitution par la décision précitée du Conseil constitutionnel ; qu'ainsi la demande de seconde délibération a méconnu l'article 62, alinéa 2, de la Constitution, aux termes duquel : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours.  Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles » ;

Considérant enfin que, dans un mémoire complémentaire, certains sénateurs auteurs d'une saisine font valoir qu'il n'est pas interdit d'interpréter la Constitution à la lumière d'une loi organique, comme cela ressort de la décision n° 62-20 DC du Conseil constitutionnel, en date du 6 novembre 1962 ;

En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 10 de la Constitution :

Considérant que l'article 10 de la Constitution dispose : « Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.  - Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles.  Cette nouvelle délibération ne peut être refusée » ;

Considérant que l'exercice de la prérogative conférée au Président de la République par le deuxième alinéa de l'article 10 précité n'est soumis à aucune condition autre que celles résultant de ce texte et, en ce qui concerne le contreseing, de l'article 19 de la Constitution ;

Considérant en particulier qu'il est loisible au Président de la République qui, par la promulgation, atteste que la loi a été régulièrement délibérée et votée, de demander au Parlement une nouvelle délibération en vue d'assurer la conformité de la loi à la Constitution ; qu'il en est notamment ainsi lorsque, par l'effet d'une décision du Conseil constitutionnel, il apparaît que certaines dispositions de la loi, non conformes à la Constitution, sans la rendre dans son ensemble contraire à la Constitution, peuvent, au cours de la nouvelle délibération, se voir substituer de nouvelles dispositions conformes à la Constitution ;

Considérant que, loin de tenir en échec ces règles constitutionnelles, claires et précises, qui n'appellent aucune interprétation, ou d'en modifier les conditions d'exercice, ce que d'ailleurs une loi organique n'aurait pu faire, les articles 22 et 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel n'en constituent que des modalités d'application ;

Considérant ainsi que les divers griefs dirigés contre la demande de nouvelle délibération de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ne sauraient être retenus ;

En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 23, premier alinéa, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :

Considérant que l'article 22 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose : « Dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution et inséparable de l'ensemble de cette loi, celle-ci ne peut être promulguée » ;

Considérant que l'alinéa premier de l'article 23 de la même ordonnance est ainsi conçu : « Dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de cette loi, le Président de la République peut, soit promulguer la loi à l'exception de cette disposition, soit demander aux chambres une nouvelle lecture » ;

Considérant que le contrôle de constitutionnalité établi par la constitution du 4 octobre 1958 s'exerce à titre préventif après le vote de la loi et avant sa promulgation ; que le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans le délai d'un mois à compter du jour où il est saisi et, s'il y a urgence, dans un délai de huit jours ; qu'ainsi l'objet de ce contrôle est non de gêner ou de retarder l'exercice du pouvoir législatif mais d'assurer sa conformité à la Constitution et, le cas échéant, lorsqu'une loi n'est pas déclarée dans sa totalité contraire à la Constitution, d'en permettre la promulgation, soit après amputation des dispositions déclarées contraires à la Constitution, soit après substitution à celles-ci de nouvelles dispositions réalisant une mise en conformité avec la Constitution ;

Considérant que tel est le but visé par l'article 23 précité de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique qui ouvre au Président de la République une option qu'il exerce, sous réserve de contreseing, discrétionnairement, dans le cadre de sa compétence de promulgation ;

Considérant que si, choisissant le premier terme de cette option, le Président de la République décide de promulguer la loi votée amputée de la ou des dispositions déclarées non conformes à la Constitution, la procédure législative est close par la promulgation, de telle sorte qu'il est nécessaire de recourir à une nouvelle procédure législative pour compléter, le cas échéant, la loi promulguée par des dispositions se substituant à celles déclarées non conformes à la Constitution ;

Considérant au contraire que, lorsque le Président de la République décide de recourir à la seconde lecture prévue par l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, cette décision a évidemment pour objet de réaliser la mise en conformité de la loi votée avec la Constitution en substituant aux dispositions non conformes à celle-ci des dispositions nouvelles faisant droit à la décision du Conseil constitutionnel ; que, dans ce cas, il ne s'agit pas du vote d'une loi nouvelle, mais de l'intervention, dans la procédure législative en cours, d'une phase complémentaire résultant du contrôle de constitutionnalité ;

Considérant qu'aucune disposition constitutionnelle ne permet d'écarter, pour la conclusion de cette phase complémentaire, les dispositions de l'article 45 de la Constitution qui sont applicables de plein droit à la nouvelle délibération demandée par le Président de la République ; que les termes « nouvelle lecture » employés par l'article 23 précité de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ayant force de loi organique ne sauraient être interprétés comme ayant une signification différente de celle des mots « nouvelle délibération » employés à l'article 10 de la Constitution dont l'article 23 n'est qu'un cas d'application ; qu'ainsi les divers moyens développés par les auteurs des saisines sur la base de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 doivent être écartés  » ;

Considérant de même qu'il ne saurait être objecté à la procédure législative suivie pour l'adoption de la loi présentement examinée que l'article 45 ne vise que les projets et propositions de loi alors qu'il s'agirait d'une loi déjà adoptée ; qu'en effet, comme il a été dit, le recours par le Président de la République à la deuxième branche de l'option ouverte par l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 a pour effet de prolonger, par une phase complémentaire, la procédure législative issue du projet ou de la proposition de loi ;

Considérant que, s'il est exact, comme le font observer les auteurs des saisines, que la faculté de recourir à la réunion d'une commission mixte paritaire et celle de demander à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort sont réservées par l'article 45 au Premier ministre et au Gouvernement, il ressort de la procédure suivie que cette attribution de compétence a été respectée ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;

Considérant donc que la procédure législative utilisée pour mettre en conformité avec la Constitution la disposition déclarée non conforme à celle-ci par le Conseil constitutionnel a fait de l'article 23 de ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique une application ne méconnaissant en rien les règles de l'article 10 de la Constitution et a répondu aux exigences du contrôle de constitutionnalité dont l'un des buts est de permettre à la loi votée, qui n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution, d'être sans retard amendée à celle fin ;

En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 62 de la Constitution :

Considérant que si, pour des raisons de forme, la demande de seconde lecture, en application de l'article 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, a été accompagnée du texte comportant la disposition déclarée non conforme à la Constitution, le Gouvernement n'en a pas moins déposé un amendement destiné à substituer à cette disposition un texte nouveau, propre, selon lui, à assurer la mise en conformité avec la Constitution de la loi soumise à nouvelle lecture ; qu'ainsi la procédure suivie a eu pour effet d'assurer le respect de la décision du Conseil constitutionnel ;

En ce qui concerne l'ensemble de la procédure législative :

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 (Loi portant diverses mesures d'ordre social)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la procédure d'adoption de l'article 39 :

Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que l'article 39 de la loi a été adopté dans des conditions non conformes à la Constitution ; qu'ils font valoir que cet article a été introduit par voie d'amendement lors de l'examen par les assemblées du texte adopté par la commission mixte paritaire alors qu'il est sans lien direct avec ce texte ; qu'au surplus, cet amendement s'est substitué en fait à l'ensemble d'un projet de loi dont le Gouvernement avait annoncé l'inscription à l'ordre du jour du Conseil des ministres pour le 22 décembre 1986 ;

Considérant que l'article 39 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » ; que le premier alinéa de l'article 44 énonce que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement » ; que, selon le premier alinéa de l'article 45, « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » ; qu'en vertu des deuxième et troisième alinéas du même article : « Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.  Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées.  Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement  » ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption par la commission mixte paritaire d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion ne fait pas obstacle à ce que le Gouvernement, en soumettant pour approbation aux deux assemblées le texte élaboré par la commission mixte, modifie ou complète celui-ci par les amendements de son choix, au besoin prenant la forme d'articles additionnels  que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ;

Considérant que l'amendement qui est à l'origine de l'article 39 de la loi reprend l'intégralité des dispositions d'un texte établi par le Gouvernement sur le fondement de l'article 2 (4°) de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986, qui l'autorisait à prendre par ordonnances les mesures nécessaires au développement de l'emploi et, à cette fin, à « apporter aux dispositions du code du travail relatives à la durée du travail et l'aménagement du temps de travail les modifications permettant, compte tenu des négociations entre les partenaires sociaux, d'adapter les conditions de fonctionnement des entreprises aux variations de leur niveau d'activité et aux conditions économiques générales » ;

Considérant qu'à cet effet, les dispositions incluses dans l'article 39 de la loi, sous la forme de vingt paragraphes qui modifient ou complètent de nombreux articles du code du travail, prévoient que la modulation des horaires de travail pourra être mise en place, non seulement par accord de branche étendu mais également par accord d'entreprise ou d'établissement ; qu'elles font disparaître le lien obligatoire existant antérieurement entre aménagement du temps de travail et réduction du temps de travail et laissent aux partenaires sociaux le soin de définir conventionnellement la nature et l'importance des contreparties au bénéfice des salariés ; qu'elles précisent cependant que les accords d'entreprise relatifs à la modulation ne pourront entrer en vigueur qu'à la condition, d'une part, de ne pas avoir fait l'objet d'une opposition des syndicats ayant recueilli plus de la moitié des voix des électeurs inscrits aux dernières élections professionnelles et, d'autre part, d'être conformes au cadre défini par la loi sous peine de sanctions pénales ; que le non-respect de l'accord de modulation n'ouvre plus droit à un repos compensateur de 50 % ; qu'en revanche, des modifications sont apportées aux règles régissant la détermination des heures supplémentaires et leurs modalités de paiement ; qu'en ce qui concerne le repos dominical, les dispositions incluses dans l'article 39 ouvrent aux branches dans lesquelles un accord collectif étendu le prévoit, la possibilité d'organiser le travail en continu pour des raisons d'ordre économique et non plus seulement pour des raisons d'ordre technique ; qu'enfin, des aménagements particuliers sont apportés aux dispositions du code du travail relatives au travail de nuit des femmes ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'à raison tant de leur ampleur que de leur importance, les dispositions qui sont à l'origine de l'article 39 excèdent les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ; que, dès lors, elles ne pouvaient être introduites dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, par voie d'amendement, sans que soit méconnue la distinction établie entre les projets et propositions de loi visés à l'article 39 de la Constitution et les amendements dont ces derniers peuvent faire l'objet en vertu de l'article 44, alinéa 1 ; qu'il y a lieu, en conséquence, pour le Conseil constitutionnel de décider que l'article 39 de la loi déférée a été adopté selon une procédure irrégulière ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 88-251 DC du 12 janvier 1989 (Loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur les conditions d'adoption par voie d'amendement des articles 16 et 17 :

Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que les articles 16 et 17 de la loi ont été adoptés selon une procédure non conforme à la Constitution ; qu'en effet, selon eux, les dispositions de chacun de ces articles, issues d'amendements parlementaires déposés lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du « projet de loi relatif au délai de réorganisation des services extérieurs de l'État, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet » ne présentent pas de lien avec les dispositions de ce projet ;

Considérant que l'article 39 de la Constitution dispose dans son premier alinéa que « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » ; que, dans son deuxième alinéa, l'article 39 précise que « les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État » ; qu'en fonction de leur objet, les projets ou propositions de loi peuvent être soumis à d'autres consultations, dans les cas et selon les modalités définies aux articles 70 et 74 de la Constitution ; que le premier alinéa de l'article 44 énonce de son côté que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement » ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 45 « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » ; que les deuxième et troisième alinéas du même article définissent la procédure législative applicable selon qu'il y a ou non création d'une commission mixte paritaire puis mise en discussion et adoption éventuelle du texte élaboré par elle ; que, dans cette dernière éventualité, aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement : qu'enfin, conformément au quatrième alinéa de l'article 45, en cas d'échec de la procédure de la commission mixte, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque assemblée, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement soit sur le texte élaboré par la commission mixte, soit sur le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ;

Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;

Considérant qu'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, à la date du 23 novembre 1988, un projet de loi qui poursuivait un triple objet ; qu'il concernait d'une part, le délai de réorganisation des services extérieurs de l'État, d'autre part, la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et enfin les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet ; que d'ailleurs l'exposé des motifs du projet de loi, tout comme l'intitulé qui lui avait été donné par le Gouvernement, étaient en harmonie avec le contenu du texte ; que dans le cadre ainsi défini il était loisible tant au Gouvernement qu'au Parlement d'apporter au texte des amendements se rattachant aussi bien à l'organisation des services extérieurs de l'État qu'à la fonction publique territoriale ;

Considérant en revanche, que ne peuvent être regardés comme ayant un lien avec le texte en discussion les amendements qui sont à l'origine respectivement des articles 16 et 17 de la loi soumis à l'examen du Conseil constitutionnel ; qu'en effet, d'une part, les dispositions incluses dans l'article 16 de la loi concernent l'abrogation du régime spécifique de contrôle des crédits de fonctionnement du Conseil de Paris, résultant de l'article 23 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 dans la rédaction qui lui a été donnée par l'article 3 de la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris ; qu'au demeurant, ces crédits concernent les frais exposés par les membres du Conseil de Paris et ne visent en aucun cas les agents de la fonction publique territoriale ; que d'autre part, l'article 17 de la loi a pour objet d'étendre aux communes comprenant de 2 500 à 3 500 habitants le régime électoral applicable aux communes de 3 500 habitants et plus en vertu de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux ;

Considérant sans doute, que lors de l'examen du texte en nouvelle lecture au cours de sa deuxième séance du 22 décembre 1988, l'Assemblée nationale, avant de procéder au vote sur l'ensemble du projet de loi, a substitué à son titre initial celui de « projet de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales » ;

Mais considérant que s'il est loisible à une assemblée parlementaire de modifier, à l'occasion du vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi, l'intitulé qui lui a été donné initialement, une telle modification est par elle-même sans effet sur la régularité de la procédure d'adoption de ce texte ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions qui sont à l'origine des articles 16 et 17 de la loi sont dépourvues de lien avec le texte du projet de loi au sein duquel elles ont été introduites par voie d'amendement ; que, dans ces conditions, il y a lieu pour le Conseil constitutionnel de décider que les articles 16 et 17 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure irrégulière ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 (Loi de finances pour 1990)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Quant à la mise en œuvre de l'article 49 de la Constitution :

Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte.  Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent » ;

Considérant que l'exercice de la prérogative conférée au Premier ministre par le troisième alinéa de l'article 49 n'est soumis à aucune condition autre que celles résultant de ce texte ;

Considérant que dans la mesure où le Conseil des ministres avait délibéré au cours de sa réunion du 13 octobre 1989 sur l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi de finances pour 1990, les conditions posées par la Constitution pour la mise en œuvre, à propos de l'examen de ce dernier texte, de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution se trouvaient réunies ;

Quant à l'intérim du Premier ministre :

Considérant qu'en conférant, par décret en date du 14 décembre 1989, à M.  Lionel Jospin, ministre d'État, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports la charge d'assurer l'intérim de M.  Michel Rocard, Premier ministre, pendant l'absence de ce dernier, le Président de la République a, ainsi que l'y habilite l'article 5 de la Constitution, pris les dispositions nécessaires pour assurer la continuité de l'action gouvernementale ; que, sur le même fondement et pour des motifs analogues, le décret individuel chargeant un ministre de l'intérim du Premier ministre produit effet immédiatement, sans attendre sa publication au Journal officiel ; que M.  Jospin possédait l'intégralité des pouvoirs attachés à la fonction qui lui était confiée à titre intérimaire ; qu'il avait, par suite, compétence pour engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que la première partie du projet de loi de finances aurait été adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture en méconnaissance de l'article 49, alinéa 3, doivent être écartés ;

En ce qui concerne la modification par voie d'amendement de l'article 73 (. . . ) :

Considérant qu'est également critiquée, au regard de l'article 45 de la Constitution, la modification apportée par voie d'amendement, lors de la nouvelle lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi faisant suite à l'échec de la commission mixte paritaire, de l'article 73 et de l'état H qu'il approuve, alors que ceux-ci avaient été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées ; qu'un semblable grief est repris à l'encontre de l'introduction, sous forme d'un article additionnel, à ce même stade de la procédure, des dispositions de l'article 108, indépendamment des critiques qu'elles encourent en raison de leur portée ;

Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, par suite, des amendements peuvent même avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans des termes identiques par les deux assemblées ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990 (Loi visant à la mise en œuvre du droit au logement)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la procédure d'adoption des articles 14 et 15 :

Considérant que les auteurs de la saisine font observer que les articles 14 et 15 de la loi sont issus d'amendements déposés par le Gouvernement en nouvelle lecture ; que ces articles réintroduisent des dispositions qui figuraient respectivement aux articles 14 et 11 du projet de loi initial alors que ces derniers ont été, en première lecture, supprimés par l'Assemblée nationale et ont fait l'objet au Sénat d'une suppression conforme ; qu'il est soutenu que le rétablissement par voie d'amendement de dispositions qui avaient été supprimées par les deux assemblées est contraire aux prescriptions tant du règlement de chaque assemblée que de l'article 45 de la Constitution ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du Règlement des assemblées :

Considérant que les auteurs de la saisine font valoir qu'en vertu de l'article 108, paragraphe 2, du Règlement de l'Assemblée nationale et de l'article 42, paragraphe 10, du Règlement du Sénat, la discussion des articles est limitée à partir de la deuxième lecture à ceux pour lesquels les deux assemblées n'ont pas adopté un texte identique ;

Considérant que les règlements des assemblées parlementaires n'ayant pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions réglementaires invoquées ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 45 de la Constitution :

Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, par suite, des amendements peuvent tendre au rétablissement des dispositions qui avaient été écartées en première lecture par les deux assemblées ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution ni être sans lien avec ce dernier ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit amendement qui relève d'une procédure spécifique ;

Considérant que l'amendement qui est à l'origine de l'article 14 a pour objet de faire échapper au droit de préemption urbain ainsi qu'au droit de préemption à l'intérieur des zones d'aménagement différé certains immeubles dans les communes où l'ensemble des logements locatifs sociaux représente moins de 20 % des résidences principales ; que l'amendement dont est issu l'article 15 modifie article L.  441-2 du code de la construction et de l'habitation relatif à l'attribution des logements appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par eux ;

Considérant que ces diverses dispositions ne sont pas sans lien avec le texte en discussion ; que, tant par leur objet, qui est étroitement spécifié, que par leur portée, elles n'ont pas dépassé les limites de valeur constitutionnelle relatives à l'exercice du droit d'amendement ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conditions d'adoption des articles 14 et 15 ne sont pas contraires à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 (Loi de finances pour 1991)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Quant au recours à une lettre rectificative :

Considérant que les députés auteurs de la première saisine relèvent qu'ont été introduits dans le projet de loi de finances pour 1991 des articles additionnels 92 à 98 relatifs à la « contribution sociale généralisée », sous forme de « lettre rectificative signée du seul Premier ministre alors que le projet de loi est contresigné » ;

Considérant que l'article 39 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » ; qu'aux termes du second alinéa du même article « les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées.  Les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale » ;

Considérant que, sous l'empire de la Constitution de 1958, une lettre rectificative signée du Premier ministre constitue non un amendement apporté par le Gouvernement à un projet de loi sur le fondement de l'article 44, alinéa 1, de la Constitution, mais la mise en œuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier ministre tient du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

Considérant que le dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 4 octobre 1990, d'une lettre rectificative au projet de loi de finances pour 1991 relative à la « contribution sociale généralisée » a été précédé de la consultation du Conseil d'État et de la délibération du Conseil des ministres ; qu'il a été ainsi satisfait aux exigences posées par le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution ; que le fait que la lettre rectificative n'ait pas été contresignée n'en affecte pas la régularité dès lors que ce document comporte par lui-même toutes les dispositions nécessaires à la production de ses effets juridiques au regard du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 (Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la procédure législative :

Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que la loi a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article 44, alinéa 1, de la Constitution, relatives au droit d'amendement ; que, selon eux, l'exercice de ce droit permettait aux députés, lorsque l'Assemblée nationale a été appelée à statuer définitivement sur le texte en discussion, de déposer des amendements que le Sénat avait adoptés lors de son examen en première lecture ; que l'irrecevabilité opposée à de semblables amendements repose sur une fausse application des dispositions de l'article 45 de la Constitution ;

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 45, « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » ; que les deuxième et troisième alinéas du même article définissent la procédure législative applicable selon qu'il y a ou non création d'une commission mixte paritaire puis mise en discussion et adoption éventuelle du texte élaboré par elle ; que, dans cette dernière éventualité, aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ; qu'en vertu du quatrième alinéa de l'article 45, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque assemblée, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement soit sur le texte élaboré par la commission mixte, soit sur le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ;

Considérant que si le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer à chaque stade de la procédure, il est soumis à des limitations particulières quand est mis en discussion le texte élaboré par la commission mixte paritaire ou lorsque le Gouvernement invite l'Assemblée nationale, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 45 de la Constitution, à statuer définitivement ; que, dans l'hypothèse où l'Assemblée est appelée à se prononcer sur le dernier texte voté par elle, ne peuvent être adoptés que les amendements votés par le Sénat lors de la dernière lecture par lui du texte en discussion ;

Considérant qu'à la suite de l'échec de la procédure de la commission mixte paritaire, le Sénat, appelé à débattre en nouvelle lecture du projet de loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, a adopté la question préalable ; qu'il a ainsi renoncé à l'amender à ce stade de la procédure ; que le Gouvernement a alors demandé à l'Assemblée nationale de se prononcer définitivement ; que, dans ces circonstances, c'est par une exacte application des dispositions du quatrième alinéa de l'article 45 de la Constitution qu'on été déclarés irrecevables, lors de la lecture définitive du texte par l'Assemblée nationale, les amendements qui se proposaient de reprendre ceux qui avaient été adoptés en première lecture par le Sénat ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure législative doit être écarté ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 (Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

.  En ce qui concerne les conditions d'adoption de l'article 11 :

Considérant que les députés auteurs de la première saisine font valoir que les dispositions de l'article 11 ont été introduites par voie d'amendement, en seconde délibération et en nouvelle lecture, alors qu'elles n'ont été ni examinées ni rapportées par la commission saisie au fond non plus que présentées et examinées en première délibération ;

Considérant d'une part qu'aucune disposition de la Constitution, notamment ses articles 43 et 44, ne proscrit, en l'absence d'opposition du Gouvernement, la discussion et le vote en séance publique d'amendements qui n'auraient pas été examinés préalablement en commission ;

Considérant d'autre part que le droit d'amendement est susceptible de s'exercer selon les mêmes modalités en première et en seconde délibération qui constituent deux phases de la même lecture ; qu'ainsi n'est pas contraire à la Constitution, sous réserve des limitations prévues par les troisième et quatrième alinéas de l'article 45, lesquelles n'ont pas été méconnues en l'espèce, la présentation en seconde délibération d'un amendement qui n'a pas été examiné en première délibération ;

Considérant que, dès lors, l'article 11 de la loi n'a pas été adopté selon une procédure contraire à la Constitution. 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994 (Loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par les collectivités territoriales)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Quant à la méconnaissance des dispositions de l'article 40 de la Constitution par l'initiative parlementaire :

Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que le texte définitivement adopté trouve son origine dans une proposition de loi reprenant pour l'essentiel les termes des conclusions d'un rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur quatre autres propositions de loi ; qu'ils soutiennent que l'irrecevabilité de ces quatre propositions au regard de l'article 40 de la Constitution est évidente en ce qu'elles ouvrent aux collectivités locales concernées la possibilité d'aggraver une charge publique ; qu'ils estiment que ces quatre propositions dont la proposition inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale est solidaire, auraient dû être déclarées irrecevables, dès leur dépôt, en application de l'article 81 alinéa 3 du règlement de l'Assemblée nationale ; que, faute d'avoir respecté les principes de recevabilité financière applicables aux propositions de loi, l'initiative parlementaire dont le texte adopté est issu comporte un vice de procédure ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Considérant qu'en application de l'article 92 du règlement, le bureau de la commission des finances, de l'économie générale et du plan s'est prononcé, le 26 juin 1993, sur la recevabilité, au regard de l'article 40 de la Constitution, du texte des conclusions du rapport n° 394 arrêtées par la commission saisie au fond, lequel, conformément à l'article 91, alinéa 8 du règlement, était seul inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ainsi que du texte de la proposition de loi n° 367 qui a donné lieu à ce rapport afin, aux termes de sa décision, « de lever tout doute sur la procédure suivie. . .  fût-ce à titre superfétatoire » ; que le bureau de la commission des finances a considéré que l'article 40 n'était applicable ni aux articles des conclusions du rapport de la commission saisie au fond, ni au texte initial de la proposition de loi ;

Considérant que cette décision a été contestée, durant le débat, par plusieurs députés qui ont estimé que les dispositions de l'article 40 de la Constitution étaient applicables à l'un et l'autre de ces textes ainsi qu'aux quatre propositions antérieurement déposées ; qu'ainsi la question de la recevabilité de la proposition de loi a été soulevée ;

Considérant que les règlements des assemblées parlementaires n'ayant pas par eux-mêmes une valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des dispositions de l'article 81, alinéa 3 du règlement de l'Assemblée nationale en ce qui concerne les quatre propositions antérieures ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ;

Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la régularité de la procédure suivie en examinant si le texte des conclusions du rapport de la commission saisie au fond inscrit à l'ordre du jour, dont la discussion a donné lieu au texte définitivement adopté, est ou non contraire aux dispositions de l'article 40 de la Constitution ; qu'en revanche, il ne peut être saisi du texte de propositions de loi non débattu dont l'examen au titre de l'irrecevabilité relève des seules instances parlementaires compétentes, conformément aux règlements de ces assemblées ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995 (Résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Sur l'article 8 de la résolution :

Considérant que l'article 8 comporte différentes modifications de l'article 48 du règlement ; que les I, II, V et VI de cet article ne procédent qu'à des ajustements de dénomination et de coordination ; que le III explicite les compétences générales de la Conférence des Présidents en matière d'ordre du jour en étendant de deux à trois semaines la période sur laquelle porte l'examen de celle-ci ; que le IV prévoit en son premier alinéa que le Gouvernement, à l'ouverture de la session, puis, au plus tard, le 1^er mars suivant, ou après sa formation, informe la Conférence des affaires dont il prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion ; que les dispositions du III et du 1^er alinéa du IV de cet article ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 48, 1^er alinéa, de la Constitution et qu'en particulier les informations susceptibles d'être ainsi données par le Gouvernement n'ayant qu'un caractère indicatif, elles ne sauraient lier ce dernier dans l'exercice des prérogatives susmentionnées ; que le second alinéa du IV prévoit une périodicité mensuelle pour la détermination de la séance réservée à un ordre du jour fixé par l'Assemblée en application du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution ; que les dispositions de l'article 8 de la résolution ne sont donc pas contraires à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Sur l'article 16 de la résolution :

Considérant que l'article 16 a pour objet de modifier les règles d'application de l'article 41 de la Constitution prévues à l'article 93 du règlement ; qu'il précise que lorsque le Gouvernement oppose l'irrecevabilité tirée de l'article 41 avant le commencement de la discussion en séance publique, le Président de l'Assemblée peut désormais avant de se prononcer consulter le Président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou un membre du bureau désigné à cet effet ; que le même article dispose que cette irrecevabilité peut être opposée par le Gouvernement au cours de la discussion soit de sa propre initiative, soit, dorénavant, à la demande de tout député ; qu'une telle demande est suivie d'un débat où peuvent seuls intervenir la commission saisie au fond, l'auteur de la proposition ou de l'amendement et le Gouvernement ; qu'il prévoit que lorsque l'irrecevabilité est opposée à un amendement, au cours d'une séance qui n'est pas présidée par le Président de l'Assemblée, la discussion de cet amendement et, le cas échéant de l'article sur lequel il porte, est réservée jusqu'à ce que le Président de l'Assemblée ait statué ;

Considérant qu'aux termes de l'article 41 de la Constitution : « S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. 

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.  » ;

Considérant que la mention par l'article 93 du règlement ci-dessus analysé d'une consultation éventuelle du Président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou d'un membre du bureau désigné à cet effet n'est pas de nature à porter atteinte aux prérogatives personnelles que le Président de l'Assemblée nationale tient de l'article 41 de la Constitution ; que par ailleurs la disposition prévoyant la réserve de la discussion d'un amendement ou d'un article lorsqu'une irrecevabilité est opposée n'est contraire à aucune disposition constitutionnelle ;

Considérant en revanche qu'il ressort de l'article 41 de la Constitution précité que la faculté d'opposer l'irrecevabilité qu'il prévoit, doit résulter de la seule initiative du Gouvernement prise sans que celui-ci ait à exposer au cours d'un débat préalable les raisons de nature à déterminer son appréciation ; que dès lors les dispositions du règlement qui permettent à tout député de demander au Gouvernement d'opposer l'irrecevabilité en provoquant, de ce fait, un débat sur cette demande, ne sont pas conformes à l'article 41 de la Constitution ;

Considérant que par suite au deuxième alinéa de l'article 93 dans sa rédaction soumise au Conseil constitutionnel, ne peuvent être regardées comme conformes à la Constitution, d'une part dans la première phrase les mots « , soit de sa propre initiative, soit à la demande de tout député », d'autre part la deuxième phrase aux termes de laquelle « Cette demande est suivie d'un débat où peuvent seuls intervenir la commission saisie au fond, l'auteur de la proposition ou de l'amendement et le Gouvernement.  » ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Décide :

Article premier.  - Sont déclarés non conformes à la Constitution, au deuxième alinéa de l'article 93 du règlement de l'Assemblée nationale dans la rédaction qui lui a été donnée par l'article 16 de la résolution susvisée en date du 10 octobre 1995, d'une part, les mots « , soit de sa propre initiative, soit à la demande de tout député », d'autre part, la deuxième phrase dudit alinéa. 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 (Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Sur la procédure législative :

- Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les griefs invoqués par les requérants :

Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, il ressort de l'économie de l'article 45 que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ;

Considérant que, à la lumière de ce principe, les seuls amendements susceptibles d'être adoptés à ce stade de la procédure doivent soit être en relation directe avec une disposition du texte en discussion, soit être dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ; que doivent, en conséquence, être regardées comme adoptées selon une procédure irrégulière les dispositions résultant d'amendements introduits après la réunion de la commission mixte paritaire qui ne remplissent pas l'une ou l'autre de ces conditions ;

Considérant que l'article 61, qui institue une taxe communale sur les activités commerciales saisonnières, l'article 69, qui crée une contribution des entreprises exploitant des engins de remontée mécanique, l'article 72, qui valide des conventions passées par l'Etablissement public pour l'aménagement de la Défense et l'article 114, qui valide diverses mesures relatives aux redevances aéroportuaires, sont tous issus d'amendements adoptés après l'échec de la commission mixte paritaire ; que ces articles ont été insérés dans le texte en discussion sous la forme d'amendements sans relation directe avec aucune des dispositions de ce texte ; que leur adoption n'est pas davantage justifiée par la nécessité d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ; qu'il y a lieu, en conséquence, de les déclarer contraires à la Constitution comme ayant été adoptés au terme d'une procédure irrégulière ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 2000-430 DC du 29 juin 2000 (Loi organique tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée de la Polynésie française et de l'assemblée territoriale des îles de Wallis-et-Futuna)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

- Sur l'article premier :

Considérant que l'article premier insère dans la loi du 21 octobre 1952 susvisée un article 6-2 aux termes duquel, pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française : « Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.  Chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe » ;

Considérant que cet article avait été adopté en termes identiques par les deux assemblées du Parlement, avant la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'à ce stade de la procédure il disposait que : « Sur chacune des listes de candidats, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un » ; que son texte définitif, imposant en outre des candidatures féminines et masculines alternées, résulte d'un amendement de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ;

Considérant que la question de l'alternance entre candidatures féminines et masculines, pour ce qui concerne, à l'article 2, le territoire des îles Wallis-et-Futuna et, à l'article 3, la Nouvelle-Calédonie, a été soumise à l'examen de la commission mixte paritaire, les deux assemblées n'étant pas parvenues à l'adoption d'un texte identique ; que le principe des candidatures alternées a prévalu en lecture définitive pour ces deux collectivités ;

Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45 ; que le deuxième alinéa de celui-ci précise en particulier que la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » ;

Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées aux textes soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ; qu'il ressort en outre du deuxième alinéa de cet article que des dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne sauraient, en principe, être modifiées après cette réunion ;

Considérant, en conséquence, que les seuls amendements susceptibles d'être adoptés après la réunion de la commission mixte paritaire doivent être soit en relation directe avec une disposition restant en discussion, soit dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle; que, par suite, à ce stade de la discussion parlementaire, doivent être regardés comme adoptés selon une procédure irrégulière les amendements qui ne remplissent pas l'une ou l'autre de ces conditions ;

Considérant, en l'espèce, que les dispositions ajoutées après la réunion de la commission mixte paritaire à l'article premier ont pour objet et pour effet de faire disparaître l'atteinte au principe d'égalité résultant de la différence, sans rapport direct avec l'objet de la loi, entre les règles électorales instaurées avant la réunion de la commission mixte paritaire pour la Polynésie française et celles adoptées en nouvelle lecture pour le territoire des îles Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie ; qu'ainsi l'article premier doit être regardé comme adopté selon une procédure conforme à la Constitution ; qu'il n'est par ailleurs contraire à aucun principe, ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

·  Décision n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000 (Loi relative à la chasse)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Sur la méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement :

- En ce qui concerne l'article 3 de la loi :

Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45 ; que le deuxième alinéa de celui-ci précise que la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » ; qu'il en ressort en particulier que des dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne sauraient, en principe, être modifiées après cette réunion ;

Considérant, en conséquence, que les seuls amendements pouvant modifier, après la réunion de la commission mixte paritaire, des dispositions adoptées en termes identiques avant cette réunion doivent être dictés par la nécessité de respecter la Constitution, ou d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement, ou encore de corriger une erreur matérielle ;

Considérant que l'article 3 de la loi déférée est relatif à la réintroduction volontaire de prédateurs en vue de contribuer à la conservation d'une espèce menacée d'extinction ; qu'il donne compétence au représentant de l'État, au cas où ces prédateurs menacent la sécurité des personnes et des biens, de prendre toute disposition utile et, en cas de perturbations graves, de faire procéder à leur capture ;

Considérant que les requérants font valoir que cet article a été adopté en méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement ;

Considérant que les dispositions relatives à la réintroduction volontaire des animaux prédateurs et à son contrôle avaient été adoptées en termes identiques par les deux assemblées avant la réunion de la commission mixte paritaire ; que les modifications apportées après cette réunion n'avaient pour objet ni de mettre ces dispositions en conformité avec la Constitution, ni d'assurer la coordination avec d'autres textes en cours d'examen, ni de corriger une erreur matérielle ; que, par suite, l'article 3 a été adopté au terme d'une procédure irrégulière ;

- En ce qui concerne le III de l'article 2 de la loi :

Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ;

Considérant que le III de l'article 2 de la loi déférée insère dans le code rural un article L. 220-3 tendant à définir l'acte de chasse ; qu'aux termes du troisième alinéa de ce nouvel article, ne constitue pas un acte de chasse le fait, pour un conducteur de chien de sang, de procéder à la recherce d'un animal blessé ou de contrôler le résultat d'un tir sur un animal, « y compris en dehors de la période de chasse et sur un territoire sur lequel ce conducteur ne dispose pas du droit de chasse.  Le conducteur est autorisé à achever l'animal qu'il a retrouvé blessé à la suite de sa recherche.  » ;

Considérant que les dispositions selon lesquelles le conducteur du chien de sang peut pénétrer dans un territoire sur lequel il ne dispose pas du droit de chasse et achever l'animal blessé ne se rattachent pas à la définition de l'acte de chasse et sont dès lors sans lien direct avec le reste du III de l'article 2 ;

Considérant que la disposition en cause a été ajoutée par amendement après l'échec de la commission mixte paritaire et ne présente de relation directe avec aucune disposition restant en discussion ; qu'elle n'est pas non plus dictée par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen devant le Parlement ou de corriger une erreur matérielle ; qu'elle doit dès lors être regardée comme adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ;

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Éléments de bibliographie

- Ameller M.  _ Le parlementarisme rationalisé ; Paris, ENA mensuel, 1988. 

- Ameller M.  _ L'Assemblée nationale ; P. U. F.  Que sais-je ?, 2000. 

- Avril P.  et Gicquel J.  _ Droit parlementaire ; Montchrestien 1996. 

- Avril P.  et Gicquel J.  _ Chronique constitutionnelle française ; Revue Pouvoirs. 

- Barrot J.  _ Rapport d'information, déposé en application de l'article 145 du Règlement, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur la recevabilité financière des amendements ; Rapport n° 1273, déposé le 25 mai 1994. 

- Baufumé B.  _ Le droit d'amendement et la Constitution sous la V^e République ; L. G. D. J. , 1993. 

- Bergougnous G.  _ De quelques enseignements tirés de récentes décisions sur les règlements des assemblées parlementaires ; Revue du droit public, n° 6, 1999. 

- Braibant G.  _ Qui fait la loi ?, Pouvoirs, n° 64, 1993. 

- Camby J. P.  et Servent P.  _ Le travail parlementaire sous la V^e République ; Montchrestien, coll.  clefs, 1994. 

- Camby J. P.  - L'article 45 et le droit d'amendement après la réunion de la commission mixte paritaire : une « audace salutaire » de la part du Conseil constitutionnel ; Revue du droit public, n° 1, 1999. 

- Carcassonne G.  _ A propos du droit d'amendement : les errements du Conseil constitutionnel ; Pouvoirs, n° 41, 1987. 

- Carcassonne G.  _ Réhabiliter le Parlement ; Pouvoirs, n° 49, 1989. 

- Chiroux R.  _ La procédure législative ; Paris, La Documentation française, 1986. 

- Colmou Y.  - Vade-mecum du député obstructeur ; Pouvoirs, n° 34, 1985. 

- Couderc M.  - Le législateur parlementaire : pour en finir avec un pléonasme, Pouvoirs, n° 64, 1993. 

- Couderc M.  et Bécane J. C.  - L'ordre du jour appelle . . .  De la Conférence des présidents à la séance publique ; Administration, n° 120-121, juin-septembre 1983. 

- Faculté de droit et de science politique d'Aix-Marseille - Colloque sur le domaine de la loi et du règlement ; Economica, Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1981. 

- Foucher B.  - Le dernier mot à l'Assemblée nationale ; Revue du droit public n° 5, 1981. 

- Fournier J.  - Le travail gouvernemental ; Presses de la Fondation nationale des sciences politiques et Dalloz, 1987. 

- Genevois B.  - La jurisprudence du Conseil constitutionnel - Principes directeurs ; Les éditions S. T. H. , 1988. 

- Goux Ch.  - Rapport d'information, déposé en application de l'article 145 du Règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances ; Rapport n° 753 déposé le 2 avril 1982 et Rapport n° 1922 déposé le 20 décembre 1983, réédité par la Documentation française, Notes et études documentaires n° 4754, 1984-4, sous le titre : La Constitution et l'initiative financière des députés. 

- Guchet Y.  - Droit parlementaire ; Economica, 1996. 

- Hontebeyrie P.  - La fixation de l'ordre du jour prioritaire : un pouvoir sans contre-pouvoirs ; Pouvoirs, n° 34, 1985. 

- Hontebeyrie P.  - La procédure d'examen simplifiée à l'Assemblée nationale française ; Union parlementaire, Revue de l'ASGP, n° 178, 2^ème semestre 1999. 

- Jan P.  - La rénovation du travail parlementaire à l'Assemblée nationale ; Revue du droit public, n° 4, 1995. 

- Laporte J.  et Tulard M. J.  - Le droit parlementaire ; P. U. F.  Que sais-je ? 1986. 

- Luchaire F.  et Conac G.  - La Constitution de la République française ; Economica, 2^ème édition 1987. 

- Lyon J.  - Nouveaux suppléments au Traité de droit politique, électoral et parlementaire d'Eugène Pierre (1924-1958) ; La Documentation française. 

- Luisin B.  - L'interprétation du Règlement de l'Assemblée nationale par les précédents ; Revue du droit public, n° 4, 1988. 

- Maus D.  - Les grands textes de la pratique institutionnelle de la V^e République, La Documentation française. 

- Maus D.  - Chronique sur la pratique institutionnelle française ; Revue française de droit constitutionnel. 

- Michel Y.  - Les initiatives parlementaires ; Pouvoirs, n° 34, 1985. 

- Pezant J. L.  - Le contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires.  Éléments pour un bilan ; Revue française de science politique, n° 1, février 1981. 

- Pezant J. L.  - Quel droit régit le Parlement ?, Pouvoirs, n° 64, 1993. 

- Pierre E.  - Traité de droit politique, électoral et parlementaire ; Editions Loysel, 1989. 

- Pierre M. D.  - L'article 45 de la Constitution du 4 octobre 1958 : rationalisation de la navette parlementaire et équilibre des pouvoirs constitutionnels ; L. G. D. G. , 1981. 

- Plouvin J. Y.  - Le droit présidentiel de demander une nouvelle délibération de la loi ; Revue du droit public, n° 6, 1980. 

- Roques X.  - Le mythe de l'ordre du jour prioritaire, Les Petites Affiches, 4 mai 1992. 

- Sénat - Pour connaître le Sénat ; Paris, La Documentation française. 

- Terneyre Ph.  - La procédure législative ordinaire, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ; Revue du droit public, n° 3, 1985. 

- Vivien R. A.  - Rapport d'information, déposé en application de l'article 145 du Règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur la recevabilité financière dans la procédure législative ; Rapport n° 1860, déposé le 25 juin 1980. 

Un numéro spécial du BULLETIN DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE (Publication du Secrétariat général de l'Assemblée nationale paraissant toutes les semaines pendant les sessions) rassemble chaque session ordinaire les éléments ayant trait à l'Assemblée et à son activité (Statistiques). 

Les documents parlementaires, le compte rendu analytique des débats ainsi que des notes de synthèse sur l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée nationale sont disponibles sur son site INTERNET (http ://www. assemblee-nationale. fr).