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PREMIÈRE PARTIE

DE LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
À SA PRÉSENTATION À L’ASSEMBLÉE NATIONALE

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Spécifique à plus d’un titre, le projet de loi de finances dont le contenu, la structure et la présentation sont régis par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), est préparé par le Gouvernement dont le monopole en la matière laisse peu de place aux interventions des parlementaires. Multiformes et souvent discrètes, celles-ci ont connu depuis une dizaine d’années une évolution sensible marquée notamment par l’organisation, au printemps, d’un débat d’orientation budgétaire.

Aux termes de la Constitution, ce projet de loi doit être déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale, prioritaire en matière financière. Il est immédiatement présenté devant la Commission des finances par le ou les ministres chargés des finances et du budget.
 

CHAPITRE PREMIER :

LA SPÉCIFICITÉ DE LA LOI DE FINANCES

La spécificité de la loi de finances conduit à examiner la nature et le contenu du texte dont sont saisis prioritairement les députés, en application de l’article 39 de la Constitution. L’image du parlementaire désarmé devant la masse et la complexité des documents budgétaires et dont la marge de manœuvre est limitée par les règles du parlementarisme rationalisé est si fréquemment utilisée qu’elle aboutit à masquer les pouvoirs du Parlement. Ceux-ci résultent en particulier de la structure juridique de la loi de finances et de la définition précise de son contenu.
 

SECTION 1.– L’UNICITÉ DE LA LOI DE FINANCES ET SA STRUCTURE BIPARTITE

L’article premier de la LOLF donne des lois de finances la définition suivante : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

§1. L’unicité de la loi de finances

L’unicité de la loi de finances permet de mettre fin à l’éclatement des lois budgétaires qui a caractérisé la IVe République. L’objectif est de rassembler dans un même texte l’évaluation de toutes les ressources du budget de l’État, la fixation des plafonds des charges budgétaires et d’autorisation des emplois et de permettre ainsi, en tenant compte des hypothèses économiques associées au budget (ou « équilibre économique »), de déterminer dans la plus grande clarté l’équilibre financier qui en résulte.

Même si la mise en œuvre d’un tel principe se heurte parfois à certaines difficultés, elle a mis fin à une situation confuse préjudiciable à une bonne gestion des finances publiques. Ainsi le budget de 1947 avait-il fait l’objet de quatre lois successives, trois d’entre elles n’étant promulguées qu’en août 1947. L’année suivante, le « train budgétaire » comportait cinq lois, la dernière, relative à l’évaluation des « voies et moyens » du budget général, étant datée du 26 septembre 1948.

Le mécanisme de la loi des maxima (loi n° 48-1921 du 21 décembre 1948) avait déjà pour objectif « de restaurer l’unité du budget sous une forme synthétique » et de permettre « de prendre une vue immédiate et précise des conditions d’équilibre du budget » (1). Mais son application concrète ne fut pas couronnée de succès : la loi de finances pour 1951 n’a pu être promulguée que le 24 mai 1951, en même temps que dix-huit lois de développement (ces lois arrêtaient le montant définitif des crédits dans la limite des plafonds fixés par la loi des maxima) et alors que quinze lois de même nature étaient déjà intervenues.

Même si l’on fait abstraction de ces bouleversements chronologiques, il manquait à cette procédure le texte réalisant la synthèse budgétaire imposée par l’ordonnance organique de 1959 et maintenue par la LOLF.

Les députés sont donc saisis d’un projet unique qui leur permet d’abord d’examiner la politique budgétaire proposée par le Gouvernement, puis de se prononcer sur elle. Cet avantage, considérable par rapport à la pratique antérieure, est souvent passé sous silence tant il paraît aujourd’hui indissociable d’une gestion saine des autorisations budgétaires.

§2. La structure bipartite

Ce projet unique est présenté selon une structure bipartite dont la fonction et la chronologie de discussion n’ont pas toujours été bien perçues, mais qui ont été consacrées par la retentissante annulation de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel (2).

L’article 34 de la LOLF a maintenu la structure bipartite de la loi de finances, son article 42 clarifiant le texte de l’ordonnance de 1959 (article 40), en précisant que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie » (sur les modalités de vote de la loi de finances, cf. pages 103 et suivantes).

Selon l’article 34 précité, la première partie du projet de loi de finances de l’année :

– autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ;

– comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire de l’exercice considéré ;

– évalue chacun des prélèvements sur recettes effectués au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes (LOLF art. 6) ;

– évalue chacune des recettes budgétaires (fiscales ou non fiscales) ;

– fixe les plafonds des dépenses de l’État (pour le budget général et les budgets annexes) et les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ;

– fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ;

– arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ;

– évalue les ressources et les charges de trésorerie de l’État présentées dans un tableau de financement et comporte les autorisations relatives aux emprunts ;

– fixe, enfin, le plafond de la variation nette de la dette négociable de l’État.

Élargie à l’équilibre financier et complétée par un plafond global d’autorisation d’emplois, la première partie rassemble les dispositions de la loi de finances « qui constituent sa raison d’être et sont indispensables pour qu’elle puisse remplir son objet »3. Elle reste ainsi conforme à l’intention des auteurs de l’ordonnance organique de 1959, telle qu’exprimée avec une grande clarté par l’un de ses principaux rédacteurs : la distinction des deux parties de la loi de finances doit permettre « de résoudre les problèmes généraux de politique financière avant d’aborder les problèmes particuliers sur les crédits » afin que « l’étude détaillée des éléments de train de vie de l’État soit dominée par la situation d’ensemble des finances publiques et par la conjoncture économique du pays » (4). Elle se termine par un article d’équilibre et son adoption conditionne le passage à l’examen de la seconde partie.

Cette seconde partie, également définie par l’article 34 de la LOLF :

– fixe, pour le budget général, par mission, et pour chaque budget annexe et compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ;

– fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d’emplois ;

– fixe le montant du plafond des reports ;

– autorise l’octroi des garanties de l’État et la prise en charge par l’État des dettes de tiers.

La seconde partie peut également comporter des dispositions étrangères aux autorisations de dépense, au premier rang desquelles figurent les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire. Peuvent également y être insérées les dispositions relatives au régime des dépenses de l’État (règles de calcul, champ des bénéficiaires) de l’année ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

Cette structure, qui s’impose au Gouvernement dans la préparation de son projet de loi, comporte pour le Parlement de nombreux avantages.

La lecture du budget en est facilitée, l’ensemble des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux) se trouvant réunis au sein d’un même document. Compte tenu des mouvements qui peuvent intervenir, au fil des années, entre ces différents compartiments du budget (budgétisation ou débudgétisation de telle ou telle dépense, création d’un nouveau prélèvement sur recettes, modification du mode d’imputation des recettes de privatisation, etc.), la permanence de la structure de la loi de finances et celle de la présentation qui l’accompagne fournissent également les moyens de comparaison entre les exercices budgétaires successifs. Cela contribue à la clarté des comptes et à leur transparence. Bien entendu, cela ne suffit pas à garantir la sincérité du projet de loi, devenue par ailleurs un principe budgétaire de nature organique dans les conditions prévues par l’article 32 de la LOLF, mais les parlementaires disposent de tous les éléments pour l’apprécier. Rendu plus lisible, le budget n’est cependant pas d’une lecture toujours claire. Les débats auxquels donne lieu, presque chaque année, le taux de progression des dépenses annoncé par le Gouvernement en fournissent une bonne illustration.

La structure bipartite favorise également le suivi de l’exécution budgétaire. L’ensemble des mouvements qui affectent, en cours d’exercice, les recettes ou les dépenses trouvent leur traduction dans l’équilibre budgétaire tel qu’il est prévu par la loi de finances initiale et modifié par les lois de finances rectificatives (cf. pages 165 à 179) qui doivent elles aussi comporter un article d’équilibre et respecter cette structure bipartite (LOLF article 35).

Enfin, l’unité de la loi de finances, subdivisée en deux parties, est l’un des éléments essentiels de la méthode de travail qui s’impose tant au pouvoir exécutif qu’au législateur. Elle oblige le Gouvernement à une approche globale de la politique budgétaire placée dans son contexte économique et financier, approche que doit transcrire le projet de budget. Cette structure sert également de support aux votes du Parlement.

La définition du contenu des lois de finances par la loi organique renforce leur cohérence et contribue à leur clarté.
 

SECTION 2.– LE CONTENU DE LA LOI

Dans un souci de simplification, la première partie de la loi de finances est souvent présentée comme relative aux recettes, la seconde ayant trait aux dépenses. Cette vision est cependant trop réductrice et mérite d’être corrigée.

Certes la première partie, intitulée « Conditions générales de l’équilibre financier », comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année et c’est, en conséquence, en son sein, que trouvent place chaque année la plupart des mesures fiscales les plus importantes qui focalisent l’attention (5).

Mais elle doit surtout comporter certains éléments qui, comme on l’a vu, constituent sa « raison d’être ». Outre l’autorisation de perception des ressources permanentes qui fait traditionnellement l’objet de l’article premier, il s’agit des dispositions qui sont aujourd’hui regroupées au sein d’un seul article, l’article d’équilibre.

Cet article constitue un outil précieux pour comprendre l’articulation entre les différents compartiments du budget de l’État et appréhender la signification de ses divers agrégats.

L’article d’équilibre, clef de voûte du projet de loi de finances, comprend les principales dispositions qui, en application de l’article 34 de la LOLF, doivent figurer dans la première partie.

Il s’ouvre par la présentation, dans un « tableau d’équilibre », des « données générales de l’équilibre budgétaire ». La structure de ce tableau, dont l’existence est désormais prévue par la LOLF (art. 34. I. 7°), reprend, en les complétant, les données qui y étaient traditionnellement retracées : montant total des recettes fiscales et des recettes non fiscales, montant des prélèvements sur recettes, montant des recettes du budget général nettes de prélèvements sur recettes.

Comme antérieurement à la LOLF, le passage des « recettes fiscales brutes » aux « recettes fiscales nettes » s’effectue par déduction des « remboursements et dégrèvements d’impôts ». Pratiquée depuis 1973, cette méthode a un impact sur les masses budgétaires, puisque, parallèlement, la même déduction est opérée pour passer des « dépenses brutes » aux « dépenses nettes ». Neutre pour l’équilibre, cette présentation est parfaitement justifiée pour les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (remboursements d’excédents de versement d’impôt sur les sociétés, de TVA, admissions en non-valeur ou correction d’erreurs dans l’assiette ou le calcul de l’impôt). En pareil cas, la dépense constatée a bien pour objet de compenser directement une recette indûment perçue ou qui ne résulterait que d’un jeu d’écritures (6) : il est légitime d’en faire abstraction pour évaluer le montant réel tant des ressources que des dépenses de l’État (d’où la notion de « dépenses en atténuation de recettes »). Pour la prise en charge par l’État des dégrèvements portant sur les impôts locaux (plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu ou de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée), la méthode est plus contestable (7).

Aux recettes nettes ainsi calculées, viennent s’ajouter, depuis 2006, les fonds de concours dont les recettes doivent être prévues et évaluées par la loi de finances (LOLF art. 17), les crédits correspondant l’étant également dans les programmes des missions concernées.

Cela vaut également pour les budgets annexes dont les plafonds de ressources et de dépenses sont majorés des évaluations des fonds de concours.

S’agissant des dépenses, la présentation retenue est la suivante :

– pour le budget général : montant des dépenses brutes dont sont déduits les remboursements et dégrèvements pour obtenir les dépenses nettes ;

– pour les budgets annexes : montant global des dépenses pour chacun des budgets annexes, sans distinction entre les opérations courantes et les opérations en capital ;

– pour chacune des catégories de comptes spéciaux : le plafond global des dépenses (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financier) ou le solde du compte (comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires).

L’article d’équilibre fait apparaître trois soldes budgétaires :

– le solde du budget général,

– le solde des comptes spéciaux,

– le solde général, somme des deux précédents.

Le deuxième volet de l’article d’équilibre comporte les éléments suivants :

– un tableau de financement retraçant les ressources et les charges de trésorerie concourant à l’équilibre financier. Ce tableau – innovation forte de la LOLF – permet d’appréhender les charges de remboursement de la dette de l’État ainsi que les grandes lignes de la politique d’émission de l’État sur les marchés financiers ;

– les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État, accordées au ministre chargé des finances ;

– le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État ;

– le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT) ;

– les conditions d’affectation des éventuels surplus de recettes, comme on l’a déjà dit, fiscales.

En dehors de ces dispositions essentielles et nécessaires, on rappellera que la première partie de la loi de finances regroupe toutes les mesures relatives aux ressources du budget de l’État qui ont une incidence sur le montant de celles-ci au cours de l’exercice concerné. Les autres dispositions fiscales, celles relatives aux impôts d’État mais dont l’incidence n’est effective qu’à compter des exercices postérieurs à la loi de finances, celles afférentes aux impôts locaux ou aux impositions de toute nature affectées à des établissements publics ou à divers organismes, ont leur place en deuxième partie.

On rappellera également que les dispositions fiscales n’appartiennent pas au domaine exclusif des lois de finances et peuvent tout aussi bien trouver place dans une loi ordinaire.

S’agissant des recettes non fiscales, seules peuvent figurer dans la loi de finances (en première ou en seconde partie selon leur incidence budgétaire) les mesures législatives, au demeurant assez rares, relatives aux ressources de l’État.

La première partie de la loi de finances comporte enfin des mesures diverses : confirmation ou modification des affectations existantes, modification, pour l’exercice concerné, des ressources des budgets annexes et des comptes spéciaux et dispositions afférentes aux divers prélèvements sur recettes (un article fixant l’évaluation de chacun des prélèvements opérés au profit des collectivités territoriales, un autre article évaluant le prélèvement opéré au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes).

La seconde partie (8), intitulée « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales », est divisée en quatre titres. Les titres Ier et II sont relatifs aux autorisations budgétaires annuelles (crédits des missions et autorisations de découvert des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires). Les trois premiers articles qui constituent le titre Ier ouvrent les crédits de paiement et les autorisations d’engagement par mission pour le budget général, pour chacun des budgets annexes et pour chacun des comptes spéciaux (les états B, C et D respectivement annexés à chacun de ces articles en retracent le détail par programme). L’unique article du titre II porte sur les plafonds des autorisations d’emplois : il détaille par ministère la répartition du plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État figurant en première partie.

Le titre III, comprenant lui aussi un article unique, porte sur les reports de crédits et fixe la liste des programmes bénéficiant d’une exception à la règle de limitation de ces reports prévue par l’article 15 de la LOLF.

Le titre IV de la seconde partie regroupe les « dispositions permanentes ». Cet intitulé est source d’ambiguïté, car les dispositions fiscales ou non fiscales ainsi désignées ne diffèrent pas par leur nature de celles inscrites en première partie de la loi de finances. La distinction entre les deux catégories tient seulement à l’incidence ou à l’absence d’incidence sur l’exercice budgétaire concerné. L’utilisation de l’adjectif « permanent » a seulement pour but de préciser que, contrairement aux articles antérieurs de la seconde partie, ces dispositions ne sont pas soumises au principe de l’annualité budgétaire.

En pratique, il s’agit des mesures relatives aux recettes de l’État n’ayant pas d’effet immédiat sur l’équilibre, de celles afférentes à la fiscalité locale ou aux impositions de toute nature qui n’entrent pas dans la première partie et de celles modifiant les procédures fiscales qui, sauf exception, sont considérées comme n’ayant pas d’incidence sur l’équilibre. La plupart de ces articles sont dits « non rattachés », leur examen n’étant pas lié à celui d’une mission de budget de l’État.

Peuvent également figurer dans la seconde partie les autorisations d’octroi des garanties de l’État et la fixation de leur régime et les autorisations de prise en charge par l’État des dettes de tiers.

L’article 34 de la LOLF prévoit aussi que les dispositions relatives à la définition des modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales et à l’approbation des conventions financières ainsi qu’au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ont leur place en seconde partie.

Sont également insérées parmi les « dispositions permanentes » les mesures relatives aux dépenses budgétaires de l’année, c’est-à-dire les dispositions législatives nécessaires à l’utilisation des crédits demandés. La modification et, a fortiori, le rejet de l’une d’entre elles ont pour conséquence une rectification des charges dont le montant tient compte de l’ensemble du dispositif du projet de loi de finances. La plupart de ces mesures sont présentées sous le titre de la mission à laquelle elles sont associées : on dit alors qu’elles sont « rattachées » à cette mission (9).
 

CHAPITRE DEUXIÈME :

LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI
DE FINANCES
 

La préparation du projet de loi de finances relève exclusivement de la compétence gouvernementale. La description, même rapide, de cette phase de l’élaboration du budget, de loin la plus longue, permet de mieux comprendre les raisons qui, sous des formes diverses, conduisent les parlementaires à essayer d’intervenir en amont de l’adoption par le Conseil des ministres du projet de loi de finances de l’année et les suites que peuvent effectivement connaître ces différentes tentatives.
 

SECTION 1.– LE MONOPOLE DU GOUVERNEMENT

Au début de la Ve République, nombreux ont été ceux qui ont dénoncé le déclin du pouvoir budgétaire du Parlement. En 1959, un député déclarait : « La véritable discussion (...) échappe au Parlement. Elle a lieu entre le ministre des finances et les autres ministères avant la présentation du budget » (10). Entre le vote définitif d’une loi de finances et le dépôt du projet de loi de finances initiale suivant, députés et sénateurs ont longtemps eu l’impression d’être mis entre parenthèses et, en quelque sorte, placés hors jeu.

Le monopole conféré au gouvernement en matière de lois de finances par les articles 39 et 47 de la Constitution – l’article 38 de la LOLF confiant au ministre chargé des finances, sous l’autorité du Premier ministre, le soin de préparer « les projets de loi de finances qui sont délibérés en conseil des ministres » – ne constitue pourtant pas une innovation. Progressivement admis sous la IIIe République, ce monopole avait été consacré par l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946, qui disposait que l’Assemblée nationale était saisie du « projet de budget », dont le mode de présentation devait être réglé par une loi organique. Mais la véritable innovation résulte de l’article 42 de la Constitution du 4 octobre 1958, selon lequel la discussion de tous les projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le gouvernement. Cette disposition essentielle et de portée générale contribue, s’agissant des lois de finances, à renforcer l’exclusion des parlementaires de la phase de préparation du budget.

Le temps où Joseph Barthélémy pouvait faire « le procès de la Commission des finances » et dénoncer une situation qui aurait dû conduire « à lui abandonner l’entière fabrication du budget » et « à faire l’économie d’un ministre des finances » (11) est bien révolu. Comme cela est très souvent le cas en matière budgétaire, on constate un passage progressif d’une situation extrême – décrite par Léon Say en 1885 et dans laquelle « la Commission du budget veut se mettre à la place de l’administration et préparer le budget elle-même, au lieu de se contenter de le recevoir tout préparé pour le contrôler » (12) – à une pratique mieux adaptée à l’évolution des finances publiques et au rôle joué par le budget, devenu l’expression privilégiée de la politique gouvernementale.

Adoptées par touches successives depuis 1995, notamment pour favoriser la collégialité de l’exercice et prendre en compte les procédures de programmation pluriannuelle résultant des engagements européens de la France, les modalités de la préparation du projet de loi de finances ont connu un profond renouvellement lors du passage de l’ordonnance organique de 1959 à la LOLF.

Mise en œuvre à compter de la préparation du projet de loi de finances de l’année 2006, la nouvelle procédure a même été qualifiée de « véritable révolution copernicienne » (13) puisque l’on est passé d’une logique ascendante dans laquelle les arbitrages successifs sur les crédits remontaient jusqu’au Premier ministre à une logique descendante où ce dernier arrête en amont les grands arbitrages stratégiques du budget en définissant le montant des enveloppes par mission, c’est-à-dire par politique publique.

Dans les grandes lignes – les modalités pouvant évoluer d’une année à l’autre – les principales étapes de cette nouvelle procédure sont les suivantes :

– une conférence nationale des finances publiques (décret n° 2006-515 du 5 mai 2006) (14) permet une présentation de la situation des finances de l’État, des organismes sociaux et des collectivités territoriales sur la base de laquelle le Premier ministre arrête les objectifs en matière de dépense publique ;

– une lettre de cadrage est ensuite adressée par le Premier ministre aux membres du Gouvernement dans laquelle il fixe notamment la norme de progression des dépenses de l’État ;

– les conférences budgétaires qui réunissent en février-mars la direction du budget et les représentants des ministres gestionnaires se déroulent en plusieurs phases : réunions d’examen des stratégies sectorielles, réunions techniques au cours desquelles sont examinés tous les déterminants de la dépense et réunions de budgétisation qui présentent les demandes d’emplois et de crédits et analysent les dépenses fiscales ;

– les réunions de restitution, organisées au mois de mai entre la direction du budget et les ministres gestionnaires, arrêtent les plafonds de crédits par mission et d’effectifs par ministère. Sur la base ainsi définie et notifiée par lettre du Premier ministre en juin, les ministres procèdent à la répartition des crédits entre les programmes, et en leur sein, entre les actions ; le ministre chargé du budget s’assure, à ce stade, de la sincérité et de la soutenabilité des choix ainsi opérés par chaque gestionnaire ;

– les dossiers budgétaires sont présentés au Premier ministre pour que celui-ci rende, le cas échéant, ses arbitrages ;

– les travaux relatifs au volet « performance » du budget se déroulent parallèlement à ces diverses réunions, les conférences « performance » ayant pour objet de passer en revue les objectifs et indicateurs des programmes, d’analyser les résultats de l’exercice précédent et de fixer les cibles de résultats pour l’exercice à venir ;

– enfin, les conférences de répartition, en juillet-août, procèdent à la ventilation des crédits et à la finalisation des documents budgétaires (justification des crédits au premier euro et présentation des projets annuels de performances).

Début septembre, les ultimes arbitrages relatifs aux mesures fiscales sont rendus par le ministre chargé du budget ou par le Premier ministre.

Le projet de loi de finances ainsi élaboré est soumis par le Gouvernement au Conseil d’État, puis adopté par le Conseil des ministres, le plus souvent au cours de la deuxième quinzaine du mois de septembre.
 

SECTION 2.– LES INTERVENTIONS DES PARLEMENTAIRES

Les tentatives d’infléchissement des choix budgétaires par les parlementaires avant les arbitrages gouvernementaux sont, par nature, difficiles à appréhender. Multiformes, parfois volontairement discrètes, elles ne laissent de traces que lorsqu’elles font l’objet d’une certaine médiatisation, utilisée comme un moyen supplémentaire de peser sur la décision finale. Elles émanent bien entendu de la seule majorité, le rôle de l’opposition étant, du moins à ce stade, exclusivement critique.

Les exemples abondent, depuis la demande formulée par la Commission des finances, en août 1988, de limiter l’ampleur de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés envisagée par le gouvernement (15) jusqu’au débat, lancé par la mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des finances en 1999, sur la suppression de certaines aides à l’emploi jugées inefficaces (16) ou encore les interventions en juin 2004 du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances contre une nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu (17).

Plusieurs de ces multiples tentatives se sont inscrites dans un cadre institutionnel : le débat parlementaire sur les orientations budgétaires pour l’année 1991, l’exercice de « révision des services votés » auquel s’est livrée la Commission des finances au printemps 1994, les travaux conduits depuis 1999 par la mission d’évaluation et de contrôle constituée par cette commission et le débat d’orientation budgétaire, tel qu’il est maintenant ancré dans la pratique depuis le printemps 1996.

Les conditions dans lesquelles le premier débat d’orientation budgétaire a été organisé sont instructives. Intervenant à l’Assemblée, en avril 1990, avant l’envoi des lettres de cadrage, ce débat, considéré comme « une novation dans le mécanisme parlementaire » (18), et comme « une grande première dans l’histoire parlementaire » (19) n’était pas destiné, de l’aveu même des participants, à avoir une incidence sensible sur le projet de budget en cours de préparation, même si le Président la Commission des finances estimait qu’il devrait éviter « aux parlementaires de se retrouver, lors du début de la session budgétaire, devant un débat largement engagé dans le pays, notamment par le biais de la presse, sans qu’eux-mêmes aient pu en délibérer avec le gouvernement » (20). Nombreux sont en revanche ceux qui, comme le Rapporteur général, ont souligné qu’une telle discussion permettrait au Parlement « hors de la contrainte, hors du compte à rebours » de la session budgétaire, « d’organiser sa réflexion dans une perspective pluriannuelle dépassant le cadre étroit de l’annualité » (21) .

L’opposition a jugé ce débat prématuré et a souhaité « quil ait lieu plus tard dans la session (...) à un moment où l’on aurait pu disposer d’un véritable rapport sur l’exécution de la loi de finances en cours et sur la base d’un document gouvernemental indiquant précisément les orientations sur lesquelles le Gouvernement entend s’engager » (22). Cependant, organisé en juin au Sénat, le débat d’orientation n’en a pas pour autant changé de nature.

Ces appréciations diverses suffisent à montrer la difficulté d’un tel exercice, qui sera cependant renouvelé chaque année à partir de 1996, à l’exception des années 1997, en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale le 21 avril, et 2002, du fait de l’installation d’un nouveau Gouvernement.

C’est dans la continuité de ces évolutions que se situe la consécration par l’article 48 de la LOLF du débat d’orientation budgétaire (DOB). Même si ce débat reste facultatif et ne se traduit par aucun vote, il est peu à peu devenu un moment privilégié de l’association de l’Assemblée nationale à la phase de préparation du projet de loi de finances de l’année.
 

 

À l’origine, le DOB s’engageait principalement sur la base d’un rapport déposé par le Gouvernement joint au traditionnel rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques, d’une contribution de la Cour des comptes retraçant principalement les résultats de l’exercice précédent et d’un rapport d’information du Rapporteur général. Plusieurs intervenants ont souligné que cette initiative n’avait pas pour objet de remettre en cause l’équilibre institutionnel mais, au contraire, dans le respect de cet équilibre, « d’associer le Parlement à la préparation du budget en lui permettant de s’exprimer sur les grandes orientations budgétaires, d’être informé, dès ce stade du processus d’élaboration de la prochaine loi de finances, des principaux choix envisagés par le Gouvernement pour la mise en œuvre de ces orientations et d’indiquer le cas échéant, les solutions qui auraient sa préférence » (23).

Le support de ce débat reste un rapport que le Gouvernement doit présenter au cours du dernier trimestre de la session ordinaire (avril-juin) et qui porte sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. L’article 48 de la LOLF précise que ce rapport doit comporter les quatre éléments suivants :

– une analyse des évolutions économiques constatées depuis l’établissement du rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (annexe au projet de loi de finances de l’année prévue à l’article 50 de la LOLF) ;

– une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;

– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État et de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

– la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun d’entre eux, envisagée pour le projet de loi de finances de l’année suivante.

En apportant ces précisions, le législateur organique a souhaité enrichir le rapport support du débat d’orientation budgétaire et donner à ce dernier plus de substance. En outre, et bien que la présentation de l’architecture budgétaire n’ait à ce stade qu’une valeur indicative, elle permet aux parlementaires, soit d’intervenir en amont pour demander une modification de la maquette budgétaire (missions, programmes), soit de préparer avec plus de visibilité certains des argumentaires qui seront développés ultérieurement au cours de la discussion du projet de loi de finances.

Enfin, dans la continuité des efforts faits depuis de nombreuses années pour mieux appréhender l’ensemble des finances publiques, le DOB a été, en 2006, couplé au débat sur l’orientation des finances sociales institué par l’article 6 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Dernier élément à prendre en compte pour apprécier la portée du débat d’orientation budgétaire : le dépôt du projet de loi de règlement avant le 1er juin de l’année suivant l’exécution du budget auquel il se rapporte (article 46 de la LOLF). Cette nouvelle chronologie (cf. pages 181 et suivantes) améliore sensiblement le cadre dans lequel les assemblées parlementaires sont désormais associées à l’élaboration du projet de budget.

Le travail entrepris, début 1994, à l’initiative du Président de la Commission des finances, par cinq rapporteurs spéciaux chargés d’examiner les « services votés » des budgets dont ils avaient la charge, s’inscrivait lui aussi dans une perspective d’intervention en amont. Portant sur une masse importante de crédits (les budgets retenus étaient ceux des Charges communes, des Affaires sociales, du Logement, de la Fonction publique et de la Formation professionnelle), cet examen a débouché, fin juin 1994, sur des propositions concrètes d’économies budgétaires envisageables dès l’exercice 1995 ou à moyen terme : suppression du Fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS), réduction des crédits de la formation professionnelle, modification des modalités de gestion du revenu minimum d’insertion, limitation de la charge résultant du plafonnement de la taxe professionnelle, etc. Menée en collaboration avec le ministre chargé du budget, cette analyse des « services votés » s’inscrivait dans la même logique que le débat d’orientation précité : « Le dialogue entre le gouvernement et le Parlement doit être plus étroit et se situer plus en amont. Cela vaut pour les services votés, mais cela vaut également pour une meilleure mise en perspective des engagements nouveaux et des contraintes budgétaires » (24). Quelques-unes des propositions émises par les rapporteurs spéciaux ont inspiré certaines des dispositions retenues par le gouvernement et les longs et difficiles débats qu’elles ont suscités ont montré tout à la fois l’intérêt et la difficulté d’un tel exercice. Comme l’a déclaré l’un des rapporteurs spéciaux concernés, il s’agit d’« une possibilité offerte aux parlementaires, qu’ils se doivent de saisir. Il en va de l’intérêt du Parlement et des possibilités de modifier la loi de finances. Cela fait pièce à ceux qui pensent que nous ne servirions à rien » (25).

La constitution, depuis 1999, au sein de la Commission des finances, d’une Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) au cours du premier semestre de chaque année traduit également la volonté des parlementaires de disposer d’« un outil d’aide à la décision budgétaire leur permettant d’affecter les dotations budgétaires au regard de l’efficacité des interventions financières de l’État », ces travaux ayant « vocation à avoir des répercussions concrètes lors du débat budgétaire de l’automne » (26) (sur cette Mission, cf. pages 145 et 146).

 

CHAPITRE TROISIÈME :

LA PRÉSENTATION ET LE DÉPÔT DU PROJET
DE LOI DE FINANCES

Même unique, le projet de loi de finances initiale reste complexe et le nombre des documents qui le constitue impressionnant. La masse des informations ainsi rassemblées et l’importance politique de l’action budgétaire conduisent inévitablement le Gouvernement à différentes présentations de son projet. Pour des raisons multiples, qui vont des contraintes matérielles aux nécessités d’une communication de plus en plus développée, le pouvoir exécutif fournit donc, parallèlement à la publication des « bleus » et des « jaunes », un volumineux « dossier de presse » à l’appui du projet. Dans cet exercice difficile, le Gouvernement doit concilier les droits du Parlement, seul détenteur du pouvoir d’autorisation budgétaire, et la mise en valeur de la politique qu’il conduit au travers du projet de loi de finances.
 

SECTION 1.– LA PRÉSENTATION DU PROJET PAR LE GOUVERNEMENT

La spécificité du projet de loi de finances n’est pas sans conséquence sur les modalités de sa présentation et de sa diffusion.

Il est en effet rarissime de voir un ministre, sauf lorsqu’il s’agit d’un texte d’une urgence extrême, venir présenter un projet de loi au Parlement le jour même de son adoption par le Conseil des ministres.

S’agissant de la loi de finances initiale, cette pratique est constante. Elle a même été confortée depuis que la Commission des finances du Sénat a obtenu du Gouvernement, en 1988, qu’il se rende également devant elle le même jour.

Dès son adoption par le Conseil des ministres, le plus souvent dans les dix derniers jours de septembre (27), le projet de budget, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale en vertu de la priorité dont elle bénéficie en matière de lois de finances, est d’abord présenté à sa Commission des finances.

Cette audition du ou des ministres chargés du budget et des finances se déroule dans des conditions assez particulières.

Elle connaît tout d’abord une contrainte horaire généralement peu appréciée par les députés. Commençant en fin de matinée, elle doit impérativement prendre fin rapidement, les mêmes ministres se rendant ensuite devant la Commission des finances du Sénat, puis tenant une conférence de presse sur le même sujet. Cet emploi du temps resserré contraint le Président de la Commission à organiser rigoureusement les débats.

L’audition débute traditionnellement par une intervention des ministres. Ceux-ci tentent de concilier des exigences contradictoires : si leur discours introductif est jugé trop long, ils se le voient reprocher par les membres de la Commission s’estimant réduits au silence faute de temps ; si, au contraire, la présentation est trop rapide, la critique risque de porter sur le manque d’informations précises. Ainsi, à un député qui jugeait trop brève la présentation du projet de budget pour 1991, le ministre des finances répondait que « cette brièveté devait permettre de privilégier le dialogue et les échanges de vue » (28).

Pour mieux comprendre cette situation a priori paradoxale, il faut savoir que, lors de cette audition, les députés n’ont pas sous les yeux le projet de loi de finances. Ce volumineux document, adopté le matin même en Conseil des ministres et le plus souvent mis au point définitivement la veille, n’est pas encore disponible. Même si son dépôt officiel intervient le jour même, il ne sera distribué à tous les parlementaires que plusieurs jours plus tard (cf. pages 83 à 87).

Quelques minutes avant leur arrivée, les ministres font mettre à la disposition du secrétariat de la Commission quelques dizaines d’exemplaires d’un « dossier de presse », distribués aux parlementaires à leur entrée en réunion de commission (29). C’est ce même dossier qui sera remis aux journalistes quelques heures après. Son contenu, dépourvu de valeur juridique, répond aux seuls besoins de la communication gouvernementale.

Après l’intervention des ministres, le Rapporteur général de la Commission fait part de ses observations et pose les premières questions. Cette priorité et le fait que les ministres lui répondent immédiatement tiennent au rôle privilégié qui est le sien (cf. pages 55 et suivantes).

Prend ensuite la parole un représentant de chacun des groupes parlementaires. Après les réponses ministérielles, le temps de parole disponible pour les autres orateurs est très réduit, voire inexistant. Pour pallier ces inconvénients, une seconde audition des ministres est parfois organisée (30), soit le soir même, soit ultérieurement et en toute hypothèse avant que la Commission n’aborde l’examen de la première partie du projet de loi.

Pour les parlementaires, ce dialogue avec les ministres est avant tout la première occasion d’exprimer un point de vue, le plus souvent global, sur le budget. L’exercice est difficile, puisque les informations dont ils disposent viennent de leur être communiquées, ce qui ne facilite pas leur exploitation. Cela ne les empêche cependant pas de poser quelques questions plus précises sur telle ou telle disposition du projet. Il est vrai que la lecture de la presse, dans les jours qui précèdent l’adoption du texte en Conseil des ministres, est souvent riche d’enseignements, à tel point qu’en 1989 le ministre des finances regrettait devant la Commission des finances que « la presse ait déjà largement rendu compte du projet de loi de finances pour 1990 » (31). Une telle situation s’est reproduite en 2003, l’opposition « saluant la tonalité agréable de la présentation du projet de loi de finances » mais estimant « regrettable que les parlementaires n’aient disposé que très tardivement, et après la presse, du dossier de présentation. » (32)

Cette concurrence entre la presse écrite et audiovisuelle et le Parlement n’est certes pas nouvelle – en 1948, un parlementaire protestait contre l’absence d’information du Parlement sur les chiffres du budget de 1949 alors même que le journal Le Monde faisait état des intentions du Gouvernement (33) – et n’est pas propre aux projets de loi de finances.

Les conséquences indirectes de la conférence de presse sur le déroulement de l’audition des ministres la rendent cependant plus vive. On comprend mieux dès lors l’importance du « dossier de presse ». Ce document (34) assez volumineux (plus de 230 pages pour le budget 2007) comporte les éléments suivants : présentation du projet par le ministre, grandes orientations, chiffres clés, dispositions fiscales, politiques publiques : crédits et performances (35). Dans ce cadre, les informations sont traitées et présentées pour valoriser le projet gouvernemental et sont parfois replacées dans une perspective à moyen terme.

Ce dossier est donc pour les députés une simple source d’informations et non un document de travail.

Ce n’est en fait qu’à partir des documents budgétaires que les députés peuvent entreprendre un travail d’analyse approfondie.
 

SECTION 2.– LE DÉPÔT DU PROJET ET DE SES ANNEXES

Le projet de loi de finances est enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le jour de sa réception, c’est-à-dire, en principe, celui de son adoption par le Conseil des ministres.

Intervenant toujours hors session – sauf session extraordinaire –, le dépôt du projet fait, en application de l’article 81 du Règlement de l’Assemblée, l’objet d’une insertion au Journal officiel, puis, à l’ouverture de la session, d’une annonce en séance publique.

Cette procédure est commune à tous les projets de loi. Mais le projet de loi de finances présente de nombreuses particularités, au premier rang desquels figurent la multiplicité et la diversité de ses annexes. Celles-ci se répartissent en plusieurs catégories désignées par la couleur de leur couverture : les « bleus », les « jaunes », naguère les « blancs », qui n’existent plus depuis 1997, et depuis 2006 les « oranges » (documents de politique transversale).

Quelques annexes sont distribuées avant l’adoption du projet par le Conseil des ministres. Il en va ainsi chaque année pour le rapport sur les comptes de la Nation (36), disponible dès le mois de juin, et également pour un certain nombre d’annexes explicatives (les bleus) mises en distribution sur une période s’étendant habituellement de début septembre à début octobre. C’est d’ailleurs la date d’envoi par le Gouvernement d’un document constatant le dépôt de l’ensemble de ces annexes à caractère obligatoire qui constitue le point de départ des délais fixés par la Constitution pour l’examen du budget (sur les délais et le calendrier du dépôt des documents budgétaires cf. pages 83 à 87).

Autre particularité des projets de loi de finances : bien qu’il s’agisse de « documents parlementaires », et par exception à la règle selon laquelle la mise au point et l’impression de tous les projets déposés à l’Assemblée sont assurées par ses services, tous les documents budgétaires sont imprimés sous la responsabilité du Gouvernement, qui les met à la disposition de l’Assemblée aux fins de distribution à tous les députés. Cette situation s’explique tout à la fois par le monopole gouvernemental en matière de lois de finances et par la complexité et le volume des documents.

Ceux-ci fournissent au Parlement une masse d’informations qui peut paraître difficile à maîtriser. Tous n’ont cependant pas la même importance.

Le premier d’entre eux est le projet de loi lui-même, parfois appelé « bleu général ». Son originalité ne tient pas seulement à son volume (200 à 300 pages), mais aussi à la présentation d’un exposé des motifs par article, auquel est venu s’ajouter, depuis 1987, un exposé général. Ce choix gouvernemental, devenu une très solide tradition, s’explique tout à la fois par la technicité fréquente des dispositions, notamment fiscales, et par leur très grande diversité. Le « bleu général » comporte également cinq états annexés, et des informations annexes (présentation des recettes et dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d’investissement ; tableaux d’évolution des dépenses du budget général et observations générales ; tableaux de synthèse des comptes spéciaux). L’exposé des motifs intègre, depuis le projet de loi de finances pour 2001, une « charte de budgétisation » destinée à faciliter les comparaisons d’une année sur l’autre en neutralisant les changements de périmètre des dépenses du budget général de l’État. Une telle présentation est devenue obligatoire en application de l’article 51, alinéa 2 de la LOLF.

Les articles 50 et 51 de la LOLF prévoient plusieurs types d’annexes au projet de loi de finances : rapport sur la situation et les perspectives économiques sociales et financières de la nation, diverses annexes explicatives et des annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement.

La loi organique précise et enrichit le contenu du « rapport économique, social et financier ». Celui-ci constitue toujours la présentation générale du projet de loi et de la politique budgétaire dont il est le support, replacée dans son contexte économique, social et financier. Mais il doit, désormais, prendre en compte la notion de pluriannualité en présentant les perspectives d’évolution, pour au moins quatre années, des finances (recettes, dépenses et solde) de l’ensemble des administrations publiques en les replaçant dans le contexte des engagements européens de la France. Ce rapport doit également retracer, le cas échéant, les recommandations formulées par les instances communautaires sur le fondement des articles 99 et 104 du Traité instituant la Communauté européenne, afin notamment d’éviter les déficits publics excessifs. Le deuxième tome de ce rapport est constitué par une annexe statistique retraçant les données économiques issues des comptes nationaux et celles relatives à la situation des finances publiques.

Les « annexes explicatives », communément appelées « bleus » ou encore « fascicules budgétaires » ou désormais (et improprement) « projets annuels de performances » (PAP) sont sans conteste les plus importantes. Alors que jusque-là leur contenu n’était pas défini de façon exhaustive par le texte organique, la LOLF (article 51, 5°) en décrit les différents éléments de façon très détaillée.

Ces « bleus » budgétaires qui, dans un passé récent, avaient fait l’objet de réformes successives (la dernière en date ayant été mise en œuvre en 1996) ont connu, en application de la LOLF, une véritable transformation. Ils sont, en effet, le reflet de la nouvelle approche budgétaire en développant les crédits de chacun des programmes (regroupés par mission) et de chacune des dotations conformément aux dispositions de l’article 5 de la LOLF qui fixe la nouvelle nomenclature dite « par nature » des charges budgétaires de l’État (37). Cette présentation est accompagnée du « projet annuel de performances » de chaque programme, ces PAP étant regroupés dans des fascicules par mission.

Chaque PAP doit, en application du texte organique, présenter les actions de chacun des programmes, les coûts associés, les objectifs poursuivis et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs de résultats (dans le projet de loi de finances pour 2007, on recensait 634 objectifs et 1 295 indicateurs).

À cette présentation des crédits s’ajoutent notamment l’estimation des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours, l’évaluation des dépenses fiscales, la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure, l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement et la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État.

Des « bleus » accompagnés de PAP sont également prévus pour chaque budget annexe et chaque compte spécial (38).

L’ensemble constitue une masse considérable d’information (6 609 pages pour les 37 « bleus » annexés au projet de loi de finances pour 2007) dont le contenu enrichi et clarifié est devenu plus accessible et plus lisible.

À ces annexes, viennent s’ajouter le fascicule « Évaluation des voies et moyens » (article 51, 4° de la LOLF) et un rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires (article 52) (39).

L’ « évaluation des voies et moyens » comporte deux tomes. Le premier retrace les évaluations de recettes, y compris (novation considérable de la LOLF) les fonds de concours et la liste et l’évaluation des taxes affectées à des personnes morales autres que l’État (par grands secteurs bénéficiaires : secteur social, formation professionnelle, organismes consulaires, secteur de l’équipement, du logement et des transports, secteur agricole, secteur de l’industrie, du commerce et de l’artisanat, collectivités locales, organismes divers) (40). Le second tome est consacré à l’évaluation des dépenses fiscales à laquelle est jointe une synthèse des résultats du contrôle fiscal.

Le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution répond au besoin exprimé par les parlementaires d’avoir une vue d’ensemble prospective sur les ressources de l’État, des collectivités locales et des organismes sociaux.

Il peut faire l’objet d’un débat devant chacune des assemblées, faculté qui jusqu’à présent n’a été mise en œuvre qu’une seule fois à l’Assemblée nationale (41).

Les annexes générales, les « jaunes » sont celles prévues par les lois et règlement et destinées à l’information et au contrôle du Parlement. Leur dépôt intervient tout au long de la discussion budgétaire et leur nombre est variable, certaines d’entre elles n’ayant pas une périodicité annuelle. Ces documents budgétaires de portée informative, qui n’étaient souvent mis à la disposition des députés que le jour du débat auquel ils se rapportent, doivent désormais (article 39 de la LOLF) l’être cinq jours francs avant le débat. Il est vrai qu’ils portent sur des informations souvent plus utiles pour l’exercice du pouvoir de contrôle du Parlement que pour l’examen du projet de loi de finances lui-même. Le projet de loi de finances pour 2007 était accompagné de 19 jaunes.

 

 

Une nouvelle catégorie d’annexes générales au projet de loi de finances a été créée par l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 : il s’agit des documents de politique transversale. De couleur orange et au nombre de huit (42), ils ont pour objet de présenter une politique transversale, c’est-à-dire concernant plusieurs missions, en détaillant, notamment, l’effort financier qui lui est consacré par l’État.
 

 

C’est sur la base de l’ensemble de ces documents (soit au total plus de 7 700 pages) que s’engage le travail des commissions permanentes sur le projet de loi de finances.

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1 Rapport AN n° 8425 de Jean-Raymond Guyon sur le projet de loi de finances pour 1950, 22 novembre 1949, tome I, page 9.

2Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.

3 Décision DC n° 79-110 précitée.

4 Gilbert Devaux, « Les institutions et la procédure budgétaire. L’accusée est-elle coupable ? », in Le Monde, 28 décembre 1980.

5 Le cas du projet de loi de finances pour 2006 constitue une exception notable puisque les réformes fiscales les plus importantes y figuraient en seconde partie (plafonnement et réforme du barème de l’impôt sur le revenu, réforme de la taxe professionnelle) car n’ayant pas d’incidence sur l’équilibre de l’exercice 2006.

6 Ce dernier cas concerne les admissions en non-valeur : lorsqu’une créance de l’État devient irrécouvrable, il faut pour clore le dossier et apurer l’ensemble des écritures passées dans les comptes, simultanément constater la recette (qui est donc fictive) et effectuer une dépense (elle aussi fictive) pour un montant identique, afin de ne pas majorer artificiellement le solde budgétaire.

7 Cf. Rapport général de M. Gilles Carrez sur le PLF 2007 (n° 3363, tome I, page 45).

8 Bien que l’article 31 de l’ordonnance de 1959 et l’article 34 de la LOLF utilisent l’expression « seconde partie », l’usage fait le plus souvent référence à la « deuxième partie ».

9Sur le « rattachement » des articles, cf. pages 67 et 68

 10 Jean-Paul Palewski, JO Débats AN, 6 novembre 1959, page 2241.

11  Joseph Barthélémy, « Le procès de la Commission des finances », Mélanges Carré de Malberg, page 265, 1933.

12  Léon Say, Les Finances, page 24, 1885.

13  Julien Dubertret, La préparation des lois de finances dans le cadre de la LOLF, in La Revue du Trésor n° 7 – juillet 2006, page 437.

14  La première conférence s’est réunie le 11 janvier 2006. La deuxième s’est tenue le 12 février 2007.

15  La Tribune de l’expansion, 17 octobre 1988.

16  Didier Migaud, rapport d’information n° 1781 (7 juillet 1999), Annexe n° 3, Les aides à l’emploi, par Gérard Bapt.

17  Le Monde du 25 juin 2004 « Divergences entre Matignon et la majorité sur la poursuite des baisses d’impôt en 2005 ».

18  Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale, JO Débats AN, 12 avril 1990, page 316.

19  Michel Charasse, ministre du budget, ibid. page 339.

20  Dominique Strauss-Kahn, Président de la Commission des finances, ibid. page 327.

21  Alain Richard, Rapporteur général, ibid. page 329.

22  Philippe Auberger, ibid. page 344.

23  Rapport AN n° 2760 deM. Philippe Auberger (7 mai 1996), page 13.

24  Jacques Barrot, Président de la Commission des finances, JO Débats AN, 11 octobre 1994, page 5264.

25  Jean-Jacques Jégou, JO Débats AN, 12 octobre 1994, page 5355.

26  Didier Migaud, rapport d’information n° 1781, op. cit., pages 30 et 31.

27  Cf. Tableau ci-après page 88.

28  Échange entre Michel d’Ornano et Pierre Bérégovoy, Bulletin des Commissions AN, n° 15 (1990), pages 2052 et 2057.

29  En 2004, la mise à disposition tardive de ce dossier a fait l’objet de vives critiques, l’opposition ayant « déploré que pour la première fois, la Commission (des finances) ait auditionné un ministre des finances sans disposer au préalable des éléments d’information indispensables à un débat constructif sur le projet de loi de finances » (Commission des finances, réunion du 22 septembre 2004 – Bulletin des Commissions AN n° 22 (2004), page 8484.

30  Cela a été le cas en 2003, 2004 et 2006.

31  Pierre Bérégovoy, Bulletin des Commissions AN, n°17 (1989), page 1784.

32  Didier Migaud, Commission des finances, réunion du 25 septembre 2003, Bulletin des Commissions AN n° 25, page 3092.

33  Georges Marrane, JO Débats AN, 16 décembre 1948, page 3592.

34  Il fait l’objet chaque année d’un numéro hors série de la publication périodique des ministères de l’économie et du budget « Les Notes bleues de Bercy ».

35 Le dossier statistique de référence du budget de l’État, auparavant joint au dossier de presse n’est plus publié depuis 2006.

36  Annexe au rapport économique et financier initialement prévue par l’article 163 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 (loi de finances pour 1959) et aujourd’hui mentionnée à l’article 50, alinéa 2 de la LOLF.

37  Ces charges sont regroupées sous les sept titres suivants : dotations des pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement, charges de la dette de l’État, dépenses d’investissement, dépenses d’intervention et dépenses d’opérations financières.

38  Les annexes explicatives relatives aux comptes spéciaux sont réunies en un seul fascicule.

39  Aux termes de cet article, ce rapport est présenté « en vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale » et ne constitue pas une annexe à ces projets.

40  Cette annexe initialement prévue par l’article premier (II) de la loi de finances pour 1986 modifiée par l’article 40 (III) de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a été confirmée et étendue par l’article 51.1° de la LOLF. Elle ne comprend ni les impôts locaux inscrits dans le compte d’avances aux collectivités locales, ni la redevance inscrite en recette du compte d’emploi de la redevance audiovisuelle : « Avances à l’audiovisuel public ».

41  Cf. JO Débats AN, 2ème séance du 10 octobre 2002, pages 3223 et suivantes.

42  Neuf à compter du PLF 2008, l’article 169 de la LFR 2006 du 30.12.06 ayant créé un nouveau DPT « Lutte contre le changement climatique ».

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