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TROISIÈME PARTIE

LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE

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Encadrée par des délais stricts assortis de sanctions dissuasives, la discussion budgétaire permet, grâce à une pratique empreinte de souplesse, de concilier ces exigences constitutionnelles avec l’exercice normal de son pouvoir budgétaire par l’Assemblée nationale.

Doté d’une organisation spécifique, le débat en séance publique reste très critiqué en raison de sa longueur, de sa monotonie et de son apparente inefficacité. Ses modalités devraient prochainement être remaniées et leur réforme s’inscrire dans la continuité de l’expérience récente des commissions élargies dont la pratique pourrait être étendue à l’ensemble du débat budgétaire. Mais ce débat n’en continue pas moins de susciter un intérêt certain chez les députés : près de la moitié d’entre eux y participent chaque année.

Pourtant, leurs initiatives sont limitées par les règles de recevabilité financière, les autres contraintes spécifiques aux lois de finances (vote préalable de la première partie, vote des crédits par mission) étant plus apparentes que réelles. En outre, le Gouvernement n’hésite pas à recourir aux armes classiques que la Constitution met à sa disposition pour imposer son point de vue.
 

CHAPITRE PREMIER :

LES DÉLAIS D’EXAMEN : UNE CONTRAINTE PARTAGÉE
 

Les délais stricts impartis au Parlement pour l’examen du projet de loi de finances et la sanction dont est assorti leur éventuel dépassement constituent une réaction, parfois jugée trop brutale, aux pratiques antérieures à la Ve République, qui avaient rendu exceptionnelle l’adoption d’un budget avant l’ouverture de l’exercice.

Souvent considérée comme une contrainte forte pour les seules assemblées parlementaires et comme l’un des facteurs principaux du déclin de leur pouvoir budgétaire, cette règle constitutionnelle impose aussi au Gouvernement, qui a seul l’initiative des lois de finances, une discipline rigoureuse qu’il a toujours respectée.

Les modalités pratiques de la mise en œuvre de cette contrainte partagée ont permis de l’enraciner dans la vie parlementaire. À tel point qu’aujourd’hui, l’encadrement de la discussion budgétaire n’est plus guère contesté et que les règles initiales ont été maintenues malgré la réforme du régime des sessions parlementaires intervenue en 1995.
 

SECTION 1.– UNE RÈGLE CONSTITUTIONNELLE STRICTE

L’incapacité dans laquelle le Parlement s’est trop souvent trouvé, tant sous la IIIe que sous la IVRépublique, d’adopter définitivement un projet de budget avant l’ouverture de l’exercice, c’est-à-dire avant le début de l’année civile, a sans nul doute contribué à jeter le discrédit sur les assemblées parlementaires.

Le recours aux « douzièmes provisoires », procédure selon laquelle « un budget partiel, préparé en hâte et calculé grosso modo, reçoit une exécution provisoire de quelques mois » (74), a été si fréquent, notamment à la fin du XIXème siècle, qu’il a été considéré comme « le simple résultat d’un désordre parlementaire » (75) alors qu’il aurait dû se limiter à des situations exceptionnelles.

Même si le Gouvernement n’était pas toujours exempt de tout reproche, la responsabilité de ces retards répétés incombait le plus souvent aux deux chambres : bien que déposé dès février, le budget de 1885 ne fut pas entièrement adopté avant la fin 1884. De 1920 à 1934, les douzièmes provisoires furent nécessaires à dix reprises. Or, malgré les critiques répétées et les réformes successives de la procédure budgétaire après 1946, la situation ne s’est pas vraiment améliorée. L’éclatement du budget en plusieurs textes législatifs ne facilitait pas la tâche. Ainsi en 1955, le ministre des finances soulignait-il l’incohérence de la situation budgétaire en déclarant : « Nous voici le 29 juillet et le budget de 1955 n’est pas entièrement voté. Toutefois, les principaux budgets ont été adoptés et la loi de finances a reçu la consécration législative » (76).

Le décret du 19 juin 1956 a cherché à remédier à l’un des dysfonctionnements les plus marquants de la procédure de vote du budget de l’État, sans pour autant prévoir des sanctions efficaces en cas de dépassement des délais accordés au Parlement pour voter la loi de finances. En prévoyant un délai global et des délais spécifiques pour chacune des assemblées et en les assortissant de sanctions efficaces, la Constitution du 4 octobre 1958 a franchi un pas décisif, la discipline ainsi instaurée s’appliquant en réalité tant au Parlement qu’au Gouvernement.

Les règles sont claires et précises. L’article 47 de la Constitution accorde 70 jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au premier mardi d’octobre. On verra plus loin que le mode de computation de ce délai et l’application des dispositions relatives au dépôt lui-même permettent de concilier le respect du délai ainsi fixé et le vote du projet avant le 1er janvier, date d’ouverture de l’exercice budgétaire.

Si le Parlement ne s’est pas prononcé à l’issue de cette période de 70 jours, le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances. Ce dessaisissement du législateur n’a pas un caractère automatique et laisse au Gouvernement une marge d’appréciation dans l’hypothèse où l’adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait quelques jours après l’expiration du délai constitutionnel sans pour autant compromettre le respect du principe de l’annualité budgétaire. Tel a été le cas en 1960 et 1961, le Parlement ayant utilisé 71 jours pour mener le débat budgétaire à son terme.

Ce délai global de vote se subdivise en délais internes qui déterminent le calendrier que la procédure parlementaire se doit de respecter au sein de chacune des deux assemblées.

Bénéficiant de la priorité prévue par l’article 39 de la Constitution, l’Assemblée nationale dispose, en vertu de l’article 47 de la Constitution, de 40 jours pour se prononcer en première lecture.

L’article 47 fait courir ce délai après le dépôt du projet, formulation reprise par l’article 39 de l’ordonnance de 1959 puis par l’article 40 de la LOLF. Nombre de députés ont craint, dans un premier temps, d’être ainsi placés dans une situation ne leur permettant pas d’exercer normalement leur pouvoir budgétaire. Ils redoutaient de voir le délai qui leur est imparti commencer à courir avant même d’avoir pu prendre connaissance d’un texte, certes officiellement déposé, mais dont la distribution effective n’interviendrait qu’ultérieurement. Ce risque est bien réel, mais on verra ci-après que la pratique l’a écarté et a permis de concilier le respect de la règle constitutionnelle et l’exercice normal des prérogatives de l’Assemblée.

Lorsque la procédure se déroule normalement, le Sénat dispose de 20 jours maximum (15 jours jusqu’en 1971 (77)) pour examiner le texte en première lecture (article 40, alinéa 2, de la LOLF).

Les deux assemblées ont ensuite 10 jours pour, selon la procédure d’urgence applicable de plein droit (article 40, avant-dernier alinéa, de la LOLF) achever l’examen du texte, le Gouvernement ayant la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire après la première lecture au Sénat (cf. pages 122 à 124).

Le non-respect du délai qui lui est imparti par l’une des assemblées permet au Gouvernement de saisir l’autre assemblée de son projet de loi. Il peut alors retenir soit le texte initial, soit ce même texte modifié par les amendements votés par l’assemblée qui ne s’est pas prononcée dans les délais et qui sont acceptés par lui.

Si l’Assemblée nationale dépasse le délai de 40 jours sans pour autant être dessaisie par le Gouvernement, la procédure n’est contraire à la Constitution que si le Sénat ne dispose plus d’un délai de 15 jours pour se prononcer en première lecture (78).

Enfin, le non-respect par le Parlement de ce délai global de 70 jours autorise le Gouvernement à mettre en vigueur les dispositions de son projet par ordonnance. Cette disposition n’a jusqu’à présent jamais trouvé à s’appliquer.

Cette sanction radicale ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte.

Aucune disposition n’est prévue dans l’hypothèse où, à l’issue du délai de 70 jours, le projet de budget est rejeté par le Parlement. Cette situation de conflit majeur, politiquement équivalente au vote d’une motion de censure, n’a pas été envisagée par la Constitution, laquelle, en revanche, prévoit une procédure particulière dans le cas où « la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice » (article 47, alinéa 4).

Cette procédure est détaillée par l’article 45 de la LOLF reprenant les dispositions de l’article 44 de l’ordonnance de 1959. Elle a pour objet de faire face aux conséquences d’une défaillance du Gouvernement, éventuellement due à un cas de force majeure. C’est sur l’insistance du ministre des finances qu’elle a été introduite dans la Constitution. Quelle que soit la cause du retard, le Gouvernement a le choix entre deux procédures.

Il peut, tout d’abord, demander à l’Assemblée nationale d’émettre, avant le 11 décembre de l’année (10 jours au moins avant la clôture de la première session ordinaire jusqu’en 1994), un vote séparé sur la première partie du projet de loi de finances. Ce « projet de loi partiel » est ensuite soumis au Sénat, selon la procédure d’urgence. Ces dispositions ont été utilisées, à la fin de l’année 1962, afin de permettre l’adoption de la première partie de la loi de finances pour 1963, un nouveau projet ayant dû être déposé, le 11 décembre, après les élections législatives consécutives à la dissolution de l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement a également la possibilité, si cette procédure n’a pas pu aboutir ou s’il n’a pas souhaité y recourir, de déposer, toujours devant l’Assemblée nationale, un « projet de loi spéciale » ayant pour objet de l’autoriser à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. L’Assemblée doit être saisie avant le 19 décembre (quarante-huit heures avant la clôture de la première session ordinaire jusqu’en 1994) et le projet est discuté selon la procédure d’urgence.

Le vote du « projet de loi spéciale » ou du « projet de loi partiel » étant acquis, le Gouvernement, ainsi autorisé à percevoir les ressources fiscales, prend des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services votés. L’article 45 de la LOLF prévoit que ces services votés (notion à laquelle la loi organique ne fait plus référence dans le cadre de la procédure normale de vote des crédits) « représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement » et précise qu’« ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année. »

Ce dispositif a pour seul objectif, comme l’ensemble des procédures prévues par l’article 47 de la Constitution, de « permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (79).

Conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement (dépassement du délai de 70 jours) qu’à la carence du Gouvernement (retard dans le dépôt du projet de loi), l’article 47 de la Constitution ne prévoit pas la situation où les délais sont respectés mais où la loi de finances ne peut néanmoins pas être promulguée avant le 1er janvier. Tel a été le cas, fin 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a annulé la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement, s’inspirant de la procédure du projet de loi spéciale, a alors déposé un projet l’autorisant à percevoir les impôts et taxes en 1980.

La procédure à suivre en pareille hypothèse est désormais fixée par l’article 45 de la LOLF : le Gouvernement doit déposer immédiatement devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants (projet examiné selon la procédure d’urgence). Il peut ensuite, après la promulgation de cette loi, prendre les décrets ouvrant les crédits applicables aux services votés dans les mêmes conditions que celles mentionnées ci-dessus.

S’il refusait de se prononcer dans un délai raisonnable, le Parlement s’exposerait à la sanction la plus forte : le dessaisissement, qui lui ferait perdre tout pouvoir budgétaire. Lorsqu’il est dans l’incapacité de déposer en temps utile le projet de loi de finances, le Gouvernement, qu’il soit ou non responsable de ce retard, n’est pas dépourvu des moyens de mettre en œuvre une bonne partie de son projet, sous réserve, toutefois, d’obtenir préalablement l’autorisation parlementaire de percevoir l’impôt.

On vient de voir qu’à l’exception du budget de 1963 (en raison de la crise politique qui a conduit à l’adoption, unique à ce jour sous le Ve République, d’une motion de censure) et de celui pour 1980 (en raison de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la loi de finances), ces procédures n’ont jamais été mises en œuvre.

Garde-fou efficace contre les débordements d’antan, l’encadrement strict de la discussion a ainsi démontré sa totale efficacité. Les modalités pratiques de sa mise en œuvre, en apaisant les craintes initiales, y ont beaucoup contribué.
 

SECTION 2.– UNE PRATIQUE CONCILIANTE

Plus encore que la fixation d’un délai global de 70 jours pour l’examen de la loi de finances, c’est son mode de computation qui, à l’origine, a suscité le plus de critiques. Les textes, imprécis et parfois contradictoires, pouvaient laisser craindre le pire, le Gouvernement disposant juridiquement des moyens de réduire la durée utile de l’examen du budget par les assemblées.

L’article 47 de la Constitution fait ainsi courir le délai de 40 jours à compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s’écouler plusieurs jours entre ce dépôt et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi, certains députés s’étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l’Assemblée dispose pour mener à son terme sa première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du texte gouvernemental.

L’article 39 de la LOLF – reprenant et complétant les dispositions de l’article 38 de l’ordonnance de 1959 – qui fixe les règles relatives au dépôt des projets de loi de finances, n’est pas de nature à apaiser ces inquiétudes. Il prévoit que le projet de loi et les documents annexés prévus par les articles 50 (80) et 51 (81), sont déposés et distribués « au plus tard le premier mardi d’octobre ». Appliquée à la lettre, cette disposition pourrait conduire à imputer, sur le délai de 40 jours, le temps nécessaire à l’examen du projet en commission.

La pratique s’est très rapidement montrée plus souple et a permis de concilier les exigences constitutionnelles et celles d’un travail suffisamment approfondi, condition indispensable à l’exercice normal de son pouvoir budgétaire par l’Assemblée.

Depuis 1960, le dépôt du projet de loi de finances initiale (dont la date correspond, en principe, à celle de son adoption par le Conseil des ministres) est toujours intervenu au mois de septembre (sauf en 1969), le plus souvent vers le 25 du mois. Les annexes explicatives sont, quant à elles, distribuées de façon échelonnée sur une période qui s’ouvre quelques jours avant le dépôt du projet et prend fin au début du mois d’octobre.

Mais ce calendrier n’est pas celui qui détermine le point de départ du délai de 40 jours. En effet, d’un commun accord entre le Gouvernement et le Président de l’Assemblée, celui-ci est fixé de telle sorte que l’expiration du délai global de 70 jours intervienne le dernier jour prévisible de séance du mois de décembre depuis l’institution de la session parlementaire unique (jusqu’en 1994, la date retenue était celle du dernier jour de la première session ordinaire, dont la durée était fixée à 80 jours). La mise en œuvre de cet accord, protecteur des droits du Parlement, suppose que l’une des annexes explicatives soit déposée par le Gouvernement après l’ouverture de la session. Cette pratique a été avalisée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que l’obligation de dépôt et de distribution des annexes avait pour objet d’assurer l’information des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l’article 47 de la Constitution » et qu’en l’espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n’a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l’information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l’examen de la loi de finances » (82).

Le Conseil constitutionnel a également considéré, dans un cas où le dépôt officiel des annexes explicatives était intervenu quatre jours après le délai fixé par le texte organique du 2 janvier 1959, que la procédure n’était pas inconstitutionnelle dans la mesure où le rapport économique, social et financier et les annexes explicatives étaient à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d’octobre (83).

Traditionnellement, le Gouvernement déposait, le jour fixé comme point de départ du délai constitutionnel, le bleu budgétaire relatif au rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social. Le choix de ce document s’expliquait par son caractère accessoire, du moins au regard des informations nécessaires pour que les députés puissent procéder à l’examen global de l’équilibre budgétaire et à celui des articles de la première partie du projet de loi. Ce retard de quelques jours, volontairement apporté au dépôt et à la distribution de cette annexe sans portée juridique, n’était pas de nature à gêner le travail de l’Assemblée. Son caractère d’annexe obligatoire, au sens de l’article 32 de l’ordonnance organique, était d’ailleurs douteux. À tel point qu’en 1992 le Gouvernement a pu la transformer en une annexe jaune.

Depuis lors, la mise en œuvre de l’accord précité repose sur l’envoi par le Gouvernement d’une lettre au Président de l’Assemblée qui, « en complément de dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette récapitulation (84).

S’agissant des annexes générales (les « jaunes ») destinées à l’information et au contrôle du Parlement, l’article 39 de la LOLF, afin de mettre fin à la pratique antérieure de dépôt très tardif tout en évitant une contrainte trop forte pour le Gouvernement, a prévu qu’elles devaient être déposées et distribuées « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits » auxquels elles se rapportent.

Cette pratique conduit à une grande régularité du calendrier budgétaire, le point de départ des délais étant presque toujours fixé entre les 11 et 15 octobre. La discussion de la première partie du projet de loi de finances s’engage le jour même s’il s’agit d’un mardi, ou le mardi suivant dans le cas contraire.

Ce mode de computation des délais présente le grand avantage de faciliter la tâche des commissions parlementaires, et notamment de la Commission des finances, en leur permettant de travailler sur le projet de loi de finances bien avant que les délais ne commencent à courir.

Les conditions de travail des députés ne sont cependant pas toujours jugées satisfaisantes, surtout lorsque le projet de loi est, comme cela a souvent été le cas depuis 1985, déposé au cours de la deuxième quinzaine de septembre. Aussi n’est-il pas rare, en pareilles circonstances, d’entendre quelques protestations, d’autant plus vives que les « bleus » les plus utiles (c’est-à-dire le rapport économique, social et financier, les voies et moyens et les principaux fascicules budgétaires) sont fréquemment parmi les dernières annexes disponibles. Le « bleu général » lui-même n’est distribué que plusieurs jours après l’adoption du projet en Conseil des ministres. On observe d’ailleurs que plus cette adoption est précoce, plus le délai de distribution est long (14 jours en 1987, 16 jours en 1990, 14 jours en 1996). En revanche, durant la XIIe législature, le dépôt du projet de loi ayant été très tardif (cf. tableau page 88) ce délai a été ramené à environ cinq jours.

On constate même qu’à plusieurs reprises (1993, 1994 et 1997), ce document n’a été distribué qu’à la veille de l’ouverture du débat en commission.

Aussi, et bien qu’un texte provisoire lui soit habituellement transmis auparavant, n’est-il pas surprenant de voir le Président de la Commission des finances rappeler au ministre de l’économie « la nécessité (pour la Commission) de disposer en temps utile du projet de loi, de ses annexes et, en particulier de l’ensemble des fascicules budgétaires » (85).

Le dépôt électronique du projet de loi de finances, effectué à compter de l’année 2007, permet désormais un accès beaucoup plus rapide aux documents budgétaires.

Par rapport à une stricte application des textes, la pratique permet à la Commission des finances, et notamment à son Rapporteur général, de travailler deux ou trois semaines (exceptionnellement quatre en 1999) entre le dépôt du projet de loi par le Gouvernement et le début de l’examen de la première partie en commission. Compte tenu de l’ampleur de la tâche, ce délai n’est pas excessif.

Le respect constant de cette contrainte, dans l’esprit plus encore que dans la lettre de la règle constitutionnelle, impose au Gouvernement un calendrier serré pour la mise au point définitive de son projet de budget. Elle conduit également l’Assemblée nationale, puis à son tour le Sénat, à se lancer dans ce que l’on a coutume d’appeler le « marathon budgétaire ».
 

DÉLAIS D’EXAMEN DES PROJETS DE LOI DE FINANCES INITIALE PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
EN PREMIÈRE LECTURE
 

Année

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Date de dépôt

12/9

18/9

30/9

22/9

21/9

20/9

18/9

24/9

9/9

15/9

20/9

18/9

25/9

25/9

22/9

28/9

27/9

Date de distribution du « bleu général »

28/9

30/9

5/10

4/10

3/10

2/10

1/10

6/10

14/9

20/9

25/9

24/9

30/9

30/9

28/9

3/10

2/10

Date de début de l’examen de la première partie en Commission des finances

9/10

8/10

13/10

5/10

4/10

10/10

8/10

7/10

6/10

12/10

10/10

10/10

9/10

8/10

12/10

11/10

11/10

Date du point de départ du délai de 40 jours

12/10

12/10

12/10

12/10

11/10

12/10

12/10

12/10

11/10

13/10

13/10

12/10

12/10

12/10

15/10

14/10

13/10

Date du début de l’examen en première lecture

16/10

15/10

20/10

12/10

11/10

17/10

15/10

14/10

13/10

19/10

17/10

16/10

15/10

14/10

19/10

18/10

17/10

Date de la fin de l’examen en première lecture

19/11(1)

15/11(2)

17/11(3)

18/11

17/11

16/11

20/11

18/11

17/11

22/11

21/11

20/11

19/11

18/11

23/11

23/11

21/11

Nombre de jours écoulés depuis le point de départ du délai de 40 jours

39

35

37

38

38

36

40

38

38

41(4)

40

40

39

38

39

40

39

Nombre de jours écoulés depuis le dépôt

69

59

49

58

58

58

64

56

70

69

64

64

56

55

63

57

55

(1) Il a été pris acte le 20 novembre 1990 de l’adoption du projet de loi de finances, aucune motion de censure n’ayant été déposée dans le délai de 24 heures suivant l’engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(2) L’adoption du projet de loi de finances est intervenue le 18 novembre 1991, après le rejet de la motion de censure déposée après l’engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(3) Adoption le 23 novembre 1992 pour la même raison.

(4) On rappellera que le Conseil constitutionnel a décidé qu’en cas de dépassement du délai de 40 jours, la procédure ne serait contraire à la Constitution que si le Sénat ne disposait plus de 15 jours pour se prononcer en première lecture.

 


CHAPITRE DEUXIÈME :
LE DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE

Le débat budgétaire est le plus contesté de tous les débats parlementaires. Sa longueur, sa concentration sur une courte période, sa monotonie, son apparente inefficacité font, chaque année et d’une façon tout aussi rituelle que son déroulement, l’objet de critiques répétées qui, à défaut de renouveler l’analyse, confortent ses détracteurs.

Certes, personne ou presque n’en remet en cause le bien-fondé, l’autorisation budgétaire étant la première raison d’être du Parlement. Mais chacun s’accorde à reconnaître que la formule, déjà ancienne et trop célèbre d’Edgar Faure, « liturgie, léthargie, litanie », correspond encore trop bien à une certaine réalité pour apparaître dépassée.

Il est vrai qu’au cours des dernières années l’intérêt suscité par le débat budgétaire a semblé légèrement faiblir (le nombre d’amendements déposés sur le projet de loi de finances reste élevé – 760 en moyenne au cours des cinq dernières années – mais le nombre des députés intervenant au cours de la discussion des crédits a tendance à diminuer : 210 entre 2002 et 2006, au lieu de 260 entre 1997 et 2001).

Une organisation spécifique de la discussion budgétaire reste toutefois nécessaire tant pour canaliser le flot des intervenants que pour s’assurer du respect de la contrainte imposée par les délais constitutionnels.

Elle se veut aussi respectueuse des traditions à tel point que celles-ci l’ont emporté sur la lettre de l’ordonnance organique en vigueur jusqu’au 1er janvier 2005 en laissant subsister le vote des crédits, et donc leur examen, par ministère. Au-delà des adaptations qu’il a connues au fil des ans, presque toutes destinées à le « réveiller », le débat budgétaire fait constamment l’objet de propositions de réformes plus ou moins audacieuses. Mais les contraintes auxquelles il ne peut échapper et le rôle fondamental qui reste le sien n’ont pas encore jusqu’à présent permis de déboucher sur une réforme en profondeur. Les règles nouvelles prévues par la LOLF conduiront peut-être à une telle réforme, mais elles sont encore trop récentes pour avoir produit tous leurs effets. La situation devrait cependant évoluer très prochainement en s’inscrivant dans la continuité de l’innovation la plus marquante de ces dernières années celle de la procédure des « commissions élargies », finalement inscrite dans le Règlement de l’Assemblée en 2006 (cf. pages 72 et suivantes).

SECTION 1.– UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE

Limité à quarante jours, l’examen en première lecture du projet de loi de finances initiale fait l’objet d’une organisation spécifique dont la mise en œuvre débute dès le printemps. La Conférence des Présidents, sur proposition du Président de l’Assemblée, arrête, dans le courant du mois de juin, compte tenu des délais constitutionnels, les dates et les grandes lignes du calendrier budgétaire : date de l’ouverture du débat sur la première partie en séance publique (un mardi), jours de séances et nombre d’heures disponibles tant pour l’examen de la première que de la deuxième partie. Elle définit également les modalités retenues pour le débat sur les fascicules (fixation du nombre des discussions budgétaires, principe de l’organisation en deux phases notamment et, depuis 1999, nombre des discussions devant avoir lieu en « commission élargie »).

La discussion de la première partie de la loi de finances occupe traditionnellement la première semaine des débats. Elle obéit à des règles quasi identiques à celles suivies pour les autres projets de loi. Elle débute par l’intervention du ministre chargé de l’économie et des finances (86), ou exceptionnellement par celle du Premier ministre. Le Rapporteur général de la Commission des finances puis, le cas échéant, son Président, interviennent ensuite.

S’ouvre ensuite la discussion générale, dont la durée est habituellement fixée à six heures et qui commence par les interventions des orateurs des groupes, qui se sont vu répartir, selon un système de type proportionnel corrigé au bénéfice des groupes les moins nombreux, le temps décidé par la Conférence des Présidents. L’habitude a été prise de ne faire intervenir les porte-parole de chacun des groupes que le mercredi après-midi, afin d’assurer aux intéressés la meilleure « couverture médiatique » et une réponse immédiate du Gouvernement. La parole est ensuite donnée aux orateurs restant inscrits.

Il est habituel de voir ce déroulement infléchi par le recours des groupes de l’opposition aux diverses motions de procédure (exception d’irrecevabilité, question préalable et motion de renvoi en commission), dont chacun reconnaît qu’il permet surtout une prise de parole supplémentaire, dont la durée, jusqu’à une modification du Règlement intervenue en juin 1999, présentait l’avantage de n’être pas limitée. Avant même cette limitation et contrairement à ce que l’on peut constater sur d’autres textes importants, ces motions n’ont quasiment jamais donné lieu, s’agissant des projets de loi de finances, à des comportements s’apparentant à de l’obstruction parlementaire (87).

À l’issue de la discussion générale, l’Assemblée aborde la discussion des articles de la première partie. Celle-ci présente une seule particularité : depuis 1992, le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes fait l’objet d’un article spécifique dont la discussion est organisée. Jusqu’en 2003, elle intervenait le jeudi au début de la séance de l’après-midi, quel que soit le stade du débat auquel était parvenue l’Assemblée. Depuis 2004, elle se déroule le lundi de la semaine suivant le début de la discussion sur la première partie. Outre les présidents et les rapporteurs des commissions intéressées (Rapporteur général et rapporteur spécial chargé des Affaires européennes de la Commission des finances et rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères), le Président de la Délégation pour l’Union européenne et les porte-parole des groupes peuvent intervenir chacun pour dix minutes. L’inscription des autres orateurs souhaitant s’exprimer sur cet article s’effectue dans les conditions de droit commun (l’article 95, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée fixe à cinq minutes la durée maximale de l’intervention d’un député sur un article). Ce débat sur le prélèvement européen s’étend, en pratique, sur environ deux heures (2 h en 2005, 2 h 20 en 2006).

Après l’examen de chacun des articles et des amendements, s’y rattachant ou portant article additionnel, il est procédé à un vote sur l’ensemble de la première partie (jusqu’en 1993, le vote concluant la première partie ne portait que sur l’article d’équilibre), éventuellement précédé d’une seconde délibération sur tout ou partie du texte et dans les conditions de droit commun (article 101 du Règlement de l’Assemblée nationale). Ce vote sur la première partie peut être, sur décision de la Conférence des Présidents, reporté à la séance du mardi suivant après les questions au gouvernement (c’est la pratique du « scrutin solennel » instituée en 1993), ce qui a été le cas au cours des dix dernières années.

Après l’adoption de la première partie (88), la discussion budgétaire est interrompue (89) par l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (90), puis s’ouvre la discussion de la seconde partie, qui débute par celle des différents fascicules budgétaires. C’est la phase la plus longue du débat.

La liste des discussions est établie par la Conférence des Présidents sur proposition du Président de la Commission des finances au vu, notamment, de la structure des fascicules budgétaires (91). Le temps global d’organisation, d’une durée variable, est fixé par la Conférence des Présidents au mois de juin. S’agissant du projet de loi de finances pour 2007, il était de 60 heures (65 heures pour le projet de loi de finances pour 2006) pour les 23 discussions budgétaires dont l’examen se déroule exclusivement en séance publique (les six discussions ayant principalement lieu en commission élargie ne faisant l’objet que d’un débat restreint dans l’hémicycle pour une durée totale de 2 heures). Ce temps était réparti de la façon suivante : 12 heures pour le Gouvernement (temps de réponse aux questions non compris), 14 heures pour les commissions (dont la moitié pour la Commission des finances) et 34 heures pour les groupes parlementaires.

Dès que la liste des discussions a été établie, le gouvernement, chacune des commissions et chacun des groupes parlementaires répartissent librement entre les différents budgets le temps de parole global qui leur a été attribué.

Une fois cette répartition connue, début octobre, le calendrier définitif de l’examen des fascicules est arrêté en Conférence des Présidents. Il fixe, outre la date et l’heure des séances consacrées à chaque débat, la durée prévue de la discussion, qui diffère de la durée d’organisation. En effet, celle-ci ne prend en compte ni le temps des réponses du gouvernement aux questions des députés, ni celui de l’examen des amendements. En outre, et par souci de réalisme, les dépassements éventuels de temps de parole, les scrutins et suspensions de séance sont pris en compte de façon forfaitaire. On verra ci-après que le déroulement effectif des débats justifie pleinement cette sage précaution.

La discussion de chaque fascicule a lieu en deux phases (92). La première s’apparente à une discussion générale classique et voit intervenir successivement, outre le ministre, les rapporteurs et les orateurs des groupes (le principe d’un orateur unique par groupe, institué en 1988, a été abandonné en 1994). La seconde phase est constituée par des questions des députés, dont la durée, tout comme celle des réponses immédiates des ministres, est limitée à deux minutes. À l’issue de ces échanges, sont successivement examinés les amendements portant sur les crédits concernés, puis, le cas échéant, les articles rattachés et les amendements y afférents.

Après la discussion du dernier fascicule, l’Assemblée aborde l’examen des articles non rattachés et des articles de récapitulation, sur lequel s’achève le débat.

Le vote sur l’ensemble, en pratique toujours précédé d’une seconde délibération (93), peut faire lui aussi l’objet d’un report, afin d’éviter qu’il n’intervienne à l’issue d’une séance de nuit souvent très longue.

Cette organisation, « véritable mécanisme d’horlogerie » (94), plus souple qu’il n’y paraît, conduit l’Assemblée à siéger selon un rythme très soutenu.

C’est notamment afin de réduire le temps de séance consacré à l’examen des fascicules, mais aussi pour que ces débats, concentrés sur l’essentiel, gagnent en densité et en intérêt, qu’a été mise en place, à titre expérimental d’abord puis dans le cadre prévu par le Règlement de l’Assemblée à compter de 2006, la procédure d’examen en commission élargie décrite ci-dessus (cf. pages 72 à 74).

Le débat restreint en séance publique sur les missions ayant fait l’objet de cette procédure est là aussi organisé par la Conférence des Présidents de la façon suivante : brève intervention du ministre, un orateur par groupe pour une « explication de vote » de 5 minutes, puis vote des crédits et éventuellement des articles rattachés (95).

SECTION 2.– LE DÉROULEMENT DES DÉBATS

La première lecture du projet de loi de finances s’étend, en moyenne, sur un peu plus de vingt jours de séances (avec un maximum de 24 en 1994 et 1995 et un minimum de 17 en 2002 et 2003). Ce chiffre peut paraître faible, comparé au délai constitutionnel de 40 jours. Mais il faut, pour l’apprécier, tenir compte du mode de computation des délais, dont le point de départ précède souvent de quatre à cinq jours le début de la discussion en séance publique, ainsi que de l’existence, au cours de cette période, de deux jours fériés (1er et 11 novembre).

Au cours de cette vingtaine de jours – dont plusieurs jours « non réglementaires » (trois lundis, quatre vendredis, deux samedis et un dimanche en 1995, quatre lundis et trois vendredis en 2006) – l’Assemblée tient, en moyenne, 45 séances (58 en 1995, 38 en 2006) dont – à l’exclusion de l’année 1996, marquée par la suppression des séances de nuit – une douzaine en moyenne ont lieu le soir, en se prolongeant le plus souvent au-delà de minuit (15 en 1998, 8 en 2006).

Au total, l’Assemblée consacre en moyenne quelque 155 heures au débat budgétaire, cette durée ayant atteint un maximum de 209 heures en 1981 (96) et un minimum de 127 heures en 2006 (97). La tendance à la réduction de la durée de ce débat – qui ne s’explique que pour partie par la mise en œuvre de la procédure des commissions élargies (98) – est très nette : la durée moyenne est passée de 192 heures sur la période 1987-1996 à 155 heures sur la période 1997-2006.
 

La discussion est donc longue et concentrée dans le temps. Dès le début de la VRépublique, le rythme des travaux ainsi imposé aux députés souleva de leur part de vigoureuses protestations. Mais les diverses mesures prises au fil des années (99) pour réduire la durée du débat n’ont même pas pu, jusqu’à une date récente, empêcher son accroissement.

Cet allongement des débats a surtout concerné l’examen de la première partie (discussion générale comprise) qui, d’environ 23 heures en moyenne sur la période 1970-1979, est passé à près de 36 heures sur la période de 1980-1989 et à un peu plus de 40 heures sur la période 1990-2000. Cette évolution ne saurait surprendre, car elle accompagne celle de l’ensemble des débats législatifs, caractérisée depuis plus de vingt ans par la croissance du nombre des amendements. Sans s’attarder ici sur les multiples raisons de ce phénomène, on observera qu’il trouve dans la première partie de la loi de finances, malgré certaines règles contraignantes de la procédure budgétaire (respect de la distinction entre les deux parties du projet de loi, interdiction des « cavaliers budgétaires »), un terrain favorable.

L’examen du projet de loi de finances fournit en effet l’occasion à chaque député de « passer en revue » l’ensemble des dispositions fiscales relatives aux impôts d’État ou locaux et toutes les mesures concernant les finances locales dès lors qu’elles font appel à la technique des prélèvements sur recettes que le gouvernement a multipliés au cours des vingt dernières années (leur nombre est passé de 3 en 1980 à 11 depuis 2000) ou qu’elles concernent la répartition des autres concours de l’État aux collectivités territoriales (LOLF art. 34). On voit donc fleurir de multiples amendements portant articles additionnels, qui suscitent des discussions sur les sujets les plus divers où l’essentiel ne se distingue pas toujours facilement de l’accessoire. Du taux de la TVA sur le chocolat à la réforme de la fiscalité de l’assurance-vie, du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu à la réforme de la taxe d'habitation, sans oublier le régime fiscal des « bouilleurs de cru », les thèmes abordés sont d’une extrême variété.

Pour peu que le projet de loi comporte quelques dispositions de grande ampleur ou touche des questions complexes et sensibles, les amendements sont plus nombreux et la discussion s’allonge : ainsi, l’article 18 du projet de loi de finances pour 1989 instituant un impôt de solidarité sur la fortune a fait l’objet de 158 amendements, soit près de la moitié du nombre total des amendements sur la première partie du projet ; l’article 2 du projet de loi de finances pour 1999 relatif à l’aménagement de l’impôt sur le revenu, notamment en ce qui concerne le quotient familial, a fait l’objet de 54 amendements. Plus récemment, on citera les 43 amendements à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2006 relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement et l’année suivante les 96 amendements à l’article 67 réformant la taxe professionnelle.

Le nombre des amendements portant articles additionnels est très élevé : 256 sur 470 amendements (100) en 2004, 229 sur 424 en 2005 et 158 sur 252 en 2006. Le débat est donc parfois plus long sur des propositions parlementaires qui ne portent pas sur le texte du projet de loi que sur ce texte même. La discussion du projet de loi de finances, et plus particulièrement celle de sa première partie, fournit, en effet, chaque année aux députés l’occasion d’inscrire, en quelque sorte, à l’ordre du jour les diverses propositions de loi de nature fiscale qu’ils ont déposées antérieurement et sur lesquelles ils peuvent ainsi dialoguer avec le gouvernement et obtenir que celui-ci prenne publiquement position.

L’examen des articles de la première partie retient l’attention de l’Assemblée beaucoup plus longtemps que la discussion générale sur le projet de loi de finances : 37 heures contre 11 heures en 1995, près de 40 heures contre 16 heures en 2003. Si l’on ajoute à cela que certains orateurs intervenant dans la discussion générale choisissent de traiter de tel ou tel aspect particulier du projet de budget, voire de telle ou telle disposition fiscale, et anticipent ainsi soit sur la discussion des fascicules, soit sur celle des articles, on comprend mieux le reproche souvent fait au débat budgétaire d’être trop pointilliste et de ne pas porter sur la politique économique et budgétaire elle-même.

Il n’en reste pas moins que cette première semaine de débats est celle qui connaît le plus grand retentissement politique et médiatique.

Commence alors la deuxième étape de la discussion, celle des fascicules budgétaires, la plus longue et la plus critiquée. D’une durée moyenne d’un peu plus de 100 heures (avec un maximum de 180 heures en 1978 et un minimum de 92 heures en 2006), elle nécessite, en moyenne, la tenue d’une trentaine de séances réparties sur environ 17 jours.

S’agissant de la procédure traditionnelle, au cours de la première phase de la discussion de chaque fascicule, et contrairement aux règles en général applicables en matière de discussion législative, le gouvernement intervient le plus souvent une seule fois et le dernier. Cette pratique est destinée à raccourcir le débat, le ministre pouvant, en une seule intervention, présenter son budget et répondre à la fois aux commissions et aux représentants des groupes. le gouvernement dépasse cependant largement et régulièrement le temps qui lui est imparti : il s’est ainsi exprimé pendant 23 heures (pour un temps attribué de 19 heures, soit un dépassement de 20 %) en 1997 et pendant 15 heures (pour un temps attribué de 12 heures, soit + 25 % en 1998).

Au cours de la deuxième phase, celle consacrée aux questions, le temps de réponse du gouvernement n’est plus pris en compte dans l’organisation de la discussion depuis 1990. Le temps réellement utilisé a tendance à baisser depuis quelques années (de 29 heures en 1990, il est passé à un peu plus de 18 heures en 1995, pour se situer en dessous de 10 heures depuis 1999).

Les commissions, dont les rapporteurs ne s’expriment que dans la première phase (et ultérieurement sur les amendements portant sur les crédits), et les groupes, qui répartissent librement entre les deux phases leur temps de parole, connaissent, en général, des dépassements qui restent cependant plus limités.

Le temps utilisé par les commissions, qui dépassait régulièrement de trois à quatre heures celui qui leur était attribué (24 heures, contre 20 heures en 1995), tend à se rapprocher du temps d’organisation (inférieur à 20 heures depuis 1999, le temps imparti aux commissions n’est en moyenne dépassé que de 6 %). Les groupes respectent mieux le temps imparti, les dépassements n’étant, depuis plusieurs années, qu’exceptionnellement supérieurs à 5 %.

Sur longue période, le temps utilisé par les groupes parlementaires a très nettement diminué : alors qu’il dépassait souvent 70 heures dans les années soixante-dix (et plus de 84 heures en 1974), il est, depuis 1999, inférieur à quarante-cinq heures avec un minimum de 37 heures en 2006.

Globalement, la durée de la discussion des fascicules (amendements sur les crédits et articles rattachés compris) a diminué au cours des dix dernières années, pour s’établir, en moyenne, à moins de 100 heures sous la XIIe législature. Cette évolution (la moyenne était de 152 heures au cours de la période 1980-1989 et de 107 heures de 1997 à 2001) s’explique pour partie par le recours à la procédure des commissions élargies.

 

Tous les budgets ne suscitent pas le même intérêt et la durée de la discussion de chacun d’entre eux est un critère pertinent de leur importance politique. Le débat sur les crédits de l’Agriculture reste encore très prisé, mais l’Assemblée n’y consacre désormais qu’un peu moins de 7 heures (au lieu de 8 h 35 en 1999 et 12 h 35 en 1991). Les autres débats les plus longs (entre 5 et 6 heures) sont ceux relatifs à la Sécurité et sécurité civile, à la Recherche et enseignement supérieur, à la Défense, à la Politique des territoires, aux Transports et à la Ville et logement. Certains budgets, pour ne représenter qu’une très faible part des crédits du budget général, retiennent néanmoins longuement l’attention des députés. C’est le cas de crédits des Anciens combattants (près de 6 heures en 2005 et 7 heures en 2006) ou de ceux de l’Outre-mer (6 heures en 2005 et 5 heures en 2006). À l’inverse, la discussion des crédits relatifs aux Finances publiques (qui comprend notamment les Engagements financiers de l’État – ancien budget des Charges communes) est toujours très rapide (un peu moins d’une heure en 2005). Mais il est vrai que les crédits de la dette publique sont également traités, compte tenu de l’importance économique et politique du sujet, dans le cadre de la discussion générale du projet de loi de finances.

La phase des questions est incontestablement la plus vivante et celle qui suscite le plus d’intérêt de la part des députés. En témoignent le nombre des députés ayant posé au moins une question pendant la discussion budgétaire (120 en moyenne sur les cinq dernières années) et celui des questions posées (220 en moyenne). Même si la plupart de ces questions sont ponctuelles, ce qui correspond d’ailleurs à l’objectif recherché, puisque l’échange question-réponse est limité à moins de cinq minutes, cette partie du débat présente l’avantage d’ouvrir un dialogue direct et public entre les élus et les ministres. Les statistiques annuelles traduisent cependant une désaffection certaine des députés, après le « pic » constaté au début de la Xe législature : 647 questions en 1993, 430 en 1995, 349 en 1997, 271 en 1998, 234 en 2003 et 197 en 2006. Mais, là encore, il faut tenir compte des effets de la mise en œuvre de la procédure des commissions élargies.

Une fois la phase des questions terminée, le débat sur chaque fascicule se poursuit par l’examen des éventuels amendements portant sur les crédits. De leur nombre, très variable mais souvent peu élevé (sur les modalités de vote et d’adoption des crédits cf. pages 116 à 120), dépend la durée totale de chaque débat, qui s’achève, le cas échéant, par l’examen du ou des « articles rattachés » et des amendements y afférents.

 

CHAPITRE TROISIÈME :

LES MODALITÉS DE VOTE ET D’ADOPTION DES LOIS DE FINANCES
 

Pour faire adopter son projet de loi de finances, le Gouvernement dispose de l’arsenal que la Constitution du 4 octobre 1958 lui offre dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Le vote bloqué, la demande d’une seconde délibération, l’engagement de responsabilité, lui permettent soit de contraindre sa majorité, soit de faire face à l’opposition.

À ces armes classiques, auxquelles, compte tenu de l’importance politique des projets de budget, le Gouvernement n’hésite pas à recourir, s’ajoutent quelques moyens supplémentaires spécifiques aux lois de finances ou qui, comme les règles de recevabilité financière, trouvent en la matière un terrain privilégié d’application. D’inégale importance, ils ont été conçus tout à la fois pour rationaliser le débat en assurant sa cohérence et pour en accélérer le déroulement. Mais, à l’usage, leur portée réelle est apparue différente de celle que redoutaient la plupart des observateurs au tout début de la Ve République.

Destinés à faire respecter une stricte discipline par le Parlement, certains d’entre eux se sont également révélés contraignants pour le Gouvernement. Aujourd’hui, leur efficacité n’est plus guère mise en doute.

En décrivant successivement les diverses étapes de la procédure d’adoption des lois de finances et les différents votes qui la jalonnent, on s’attachera à mettre en évidence la portée réelle de ces pratiques résultant des règles constitutionnelles ou organiques, en mettant l’accent sur celles spécifiques aux lois de finances.

 

SECTION 1.– LES IRRECEVABILITÉS FINANCIÈRES

Compte tenu de la nature du projet de loi de finances, l’article 40 de la Constitution est toujours la règle essentielle en matière d’irrecevabilité financière. Mais s’agissant uniquement des crédits budgétaires, ses conditions d’application ont été aménagées par l’article 47 de la LOLF qui – remplaçant le dispositif prévu par l’ordonnance de 1959 – étend l’irrecevabilité aux amendements non conformes à la LOLF.

§1. L’article 40 de la Constitution

L’article 40 de la Constitution est de portée générale, puisqu’il frappe d’irrecevabilité « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement (...) lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Mais bien évidemment, et compte tenu de leur nature même, cette restriction à l’initiative parlementaire est particulièrement forte dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances.

On ne rappellera ici que les principales conséquences de l’article 40, sans entrer dans le détail d’une jurisprudence abondante (101) dont on critique parfois la complexité en omettant de souligner qu’elle joue souvent en faveur des députés.

Là encore, il faut souligner que cette irrecevabilité s’inscrit dans un long processus, engagé sous la IIIe République. Sa sévérité « est d’autant plus ressentie que ce sont les assemblées elles-mêmes qui ont à mettre en œuvre une prescription constitutionnelle apparemment claire et pourtant riche en possibilités d’interprétation » (102).

La pratique suivie à l’Assemblée nationale accorde un rôle prépondérant au Président de la Commission des finances, qui agit en vertu d’une délégation du Président de l’Assemblée. Quatre administrateurs l’assistent dans cette tâche, mais les décisions ne relèvent que du Président de la Commission. Il doit ainsi statuer sur la recevabilité de tous les amendements susceptibles d’avoir une incidence financière.

La faiblesse des taux d’irrecevabilité ne doit pas être mal interprétée : elle est le signe d’une bonne connaissance des règles de recevabilité par les députés et non celui d’une faible influence de l’article 40 sur leurs initiatives.

À vrai dire, la portée de cet article diffère radicalement selon que l’initiative porte sur les ressources ou sur les charges.

 

 

S’agissant des ressources, l’article 40 interdit à un parlementaire d’en proposer une diminution sans la « gager » par la création d’une ressource équivalente. Cette interdiction s’applique à toutes les ressources publiques, qu’il s’agisse de celles de l’État, des collectivités locales, des régimes de base de la sécurité sociale (103) et de l’aide sociale, des établissements publics à caractère administratif ou de certaines entreprises publiques.

Le champ ainsi défini est très large. Mais l’obligation de la compensation ne se révèle, en pratique, pas très difficile à respecter. Certes le « gage », terme usuel pour désigner la contrepartie indispensable d’un amendement tendant à diminuer une ressource publique, ne peut pas consister en une économie sur la dépense. En outre, et comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel, il faut que « la ressource destinée à compenser la diminution d’une ressource publique soit réelle, qu’elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l’objet d’une diminution et que la compensation soit immédiate » (104).

Malgré cela, et compte tenu d’une jurisprudence constante et favorable à l’initiative parlementaire, la recherche d’un « gage » ne soulève guère de difficultés. C’est ainsi que l’auteur d’un amendement n’est pas tenu de calculer avec précision la perte de recettes résultant de son initiative. En effet, le juge de la recevabilité admet l’utilisation de la formule « à due concurrence » appliquée, pour définir le « gage », à telle ou telle majoration d’impôt. Cette pratique conduit à un certain formalisme de la compensation sans porter préjudice à la qualité juridique des amendements finalement adoptés, le Gouvernement ayant pris l’habitude, en séance publique, de « lever le gage » des amendements qu’il accepte, juste avant leur adoption (105).

Reste toutefois à respecter le principe selon lequel la ressource compensatoire doit bénéficier à la même personne morale que celle au profit de laquelle est perçue la ressource que l’amendement tend à réduire.

Dans le cas de l’État, il suffit que la compensation intervienne soit entre ressources du budget général, soit entre ressources ayant la même affectation (budget annexe, compte spécial). Pour les collectivités locales ou les organismes de protection sociale, la difficulté tient au fait que la plupart de leurs recettes n’entrent pas totalement dans la compétence du législateur. Il ne lui est ainsi pas possible d’augmenter le taux de tel ou tel impôt local, décision qui relève des seules collectivités territoriales, pour compenser une exonération de tel ou tel autre impôt local. L’obstacle peut cependant être aisément contourné par la création au profit de l’organisme concerné d’une imposition additionnelle à un impôt existant, le plus souvent un impôt d’État. On note toutefois un rétrécissement des choix possibles dont les causes sont multiples (transfert des droits de consommation sur les alcools et les tabacs à la sécurité sociale, niveau jugé excessif de certains droits de timbre, réalisation progressive d’opérations de privatisations, etc.) et un recours de plus en plus fréquent au « gage tabacs », c’est-à-dire à « la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ».

En outre, s’agissant toujours des recettes, et compte tenu d’un choix de la base de référence la plus favorable à l’initiative parlementaire, les députés conservent une marge de manœuvre appréciable sans avoir à gager leurs propositions : si le texte gouvernemental propose une diminution d’un impôt existant, ils peuvent la refuser ou la limiter ; de même, si le Gouvernement souhaite créer un nouvel impôt ou augmenter une taxe existante, le législateur peut également s’y opposer ou en réduire la portée.

L’ensemble de ces règles explique le caractère peu restrictif de l’article 40 en matière de recettes. Même si le choix d’un « gage » peut soulever des difficultés politiques, son caractère formel permet le plus souvent de contourner l’obstacle.

Tout autres sont les conséquences de l’article 40 en matière de charge publique et, plus particulièrement à l’occasion des projets de loi de finances, pour les initiatives portant sur les crédits. L’article 40 interdit la création ou l’aggravation d’une charge publique, aucune compensation n’étant possible. Cette interprétation a été confirmée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui précise que ce texte « fait obstacle à toute initiative se traduisant par l’aggravation d’une charge, fût-elle compensée par la diminution d’une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques » (106). Dans ces conditions, la marge de manœuvre était extrêmement faible pour l’initiative parlementaire. Elle a été très sensiblement accrue s’agissant des amendements portant sur les crédits par l’article 47 de la LOLF.

§2. L’article 47 de la LOLF et l’exercice du droit d’amendement sur les lois de finances

L’article 47 de la LOLF, remplaçant l’article 42 de l’ordonnance de 1959, fixe les conditions dans lesquelles doit s’exercer le droit d’amendement sur les projets de loi de finances : tout en maintenant l’exigence de motivation des amendements, il assouplit considérablement les conditions d’application de l’article 40 de la Constitution pour les seuls amendements portant sur les crédits et étend à la méconnaissance de l’ensemble des règles organiques les motifs d’irrecevabilité.

L’objet essentiel de l’article 47 est de préciser que, dans le cadre de la nouvelle nomenclature budgétaire mise en place par la LOLF, la « charge » dont l’article 40 de la Constitution interdit toute augmentation, s’entend de la mission.

Souvent présentée comme l’élément le plus fondamental, s’agissant de la revalorisation du rôle du Parlement, cette disposition autorise les parlementaires à proposer des transferts de crédits entre les programmes d’une même mission, sans, bien entendu, que cela ait pour effet d’augmenter le total des crédits de la mission concernée.

Considéré comme la contrepartie principale de la fongibilité des crédits (article 7. II de la LOLF) qui accorde aux gestionnaires une très grande liberté d’action, cet élargissement limité (un amendement parlementaire ne peut pas créer une mission (107) ou proposer un transfert de crédits entre deux missions différentes) du droit d’amendement est encore trop récent (il s’est appliqué pour la première fois au projet de loi de finances pour 2006) pour que l’on puisse en apprécier la portée réelle (cf. pages 117 et 118).

Comme tous les amendements, ceux qui portent sur les crédits doivent être motivés. Reprenant mot à mot le texte de l’article 42 de l’ordonnance de 1959, l’article 47 de la LOLF (2e alinéa) prend une importance particulière pour les amendements parlementaires portant sur les crédits puisque son application permet, comme l’a souligné le Conseil constitutionnel, de vérifier, dans le cadre des procédures d’examen de la recevabilité financière, la réalité de la compensation entre les mouvements de crédits proposés (108).

En conséquence, « chaque mouvement de crédit doit être expliqué pour soi-même, à la hausse comme à la baisse. En particulier, la diminution du montant d’un programme doit renvoyer à une réalité et à une imputation précise et être la traduction d’un choix du parlementaire qui estime que des crédits seraient plus utiles pour financer telle politique plutôt que telle autre ». (109)

Enfin, le dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF frappe d’irrecevabilité les amendements qui seraient contraires aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (110). Applicable à tous les amendements quels que soient les textes auxquels ils se rapportent, cette opposabilité a avant tout pour objet de protéger le domaine des lois de finances. « Cette protection a essentiellement deux objectifs : d’une part, empêcher qu’une loi ordinaire n’empiète sur le domaine exclusif des lois de finances, d’autre part, veiller, compte tenu de la procédure d’examen spécifique aux lois de finances, à ce que ne figurent en loi de finances que les dispositions autorisées par la loi organique, à l’exclusion de toute autre ». (111)

Cette prohibition des « cavaliers budgétaires » est souvent répertoriée parmi les règles contraignantes limitant le droit d’amendement des parlementaires. Or, la protection du contenu des lois de finances, complément naturel des délais constitutionnels stricts et des procédures prévues à l’article 47 de la Constitution, est de l’intérêt même du Parlement. Elle empêche le Gouvernement d’insérer, par voie d’amendement, diverses dispositions totalement étrangères au domaine budgétaire et évite de les voir bénéficier de procédures spécifiques d’examen et d’adoption plus restrictives pour les assemblées que celles applicables aux lois ordinaires. De fait, parmi les « cavaliers budgétaires » sanctionnés par le Conseil constitutionnel (48 depuis 1976), nombreuses sont les dispositions d’origine gouvernementale.

Les limites ainsi apportées par les diverses règles d’irrecevabilité n’empêchent pas la multiplicité d’initiatives parlementaires ayant des conséquences importantes sur les modalités pratiques d’adoption et de vote des lois de finances.

SECTION 2.– LE VOTE DE LA PREMIÈRE PARTIE

La discussion du projet de loi de finances se caractérise par le vote d’ensemble de sa première partie qui peut être précédé d’une seconde délibération (deux phases de la procédure qui ne peuvent ordinairement intervenir qu’à la fin de l’examen d’un texte) et par l’impossibilité pour une assemblée de poursuivre l’examen du projet avant d’avoir adopté cette première partie.

Avant d’examiner les raisons de ces modalités très particulières d’adoption, on se limitera à un bref rappel de la procédure législative ordinaire tout en montrant comment, pratiquement, elle s’applique aux projets de loi de finances.

La discussion porte successivement sur chaque article et sur les amendements qui s’y rapportent, les amendements portant articles additionnels étant soumis aux mêmes dispositions que les articles initiaux lorsqu’ils sont proposés par le gouvernement ou par les commissions : chaque député a la faculté d’intervenir sur chacun de ces amendements pour une durée de cinq minutes.

La règle générale applicable au dépôt des amendements est celle fixée par l’article 99, alinéa premier (112), du Règlement de l’Assemblée nationale :

« Les amendements des députés aux textes servant de base à la discussion peuvent, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, être présentés au plus tard la veille de la discussion de ces textes à 17 heures. À défaut de la mise à disposition du rapport par voie électronique quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de la discussion générale ».

La chronologie habituelle des travaux de la Commission des finances et de la discussion en séance publique doit en principe permettre l’application à la première partie du projet de loi de finances de l’année du délai de principe : la veille du début de la discussion à 17 heures (113).

Cette nouvelle réduction du délai de dépôt des amendements (114) semble devoir être sans incidence sur le nombre des amendements. Elle n’a d’ailleurs pour objet que d’assurer une meilleure organisation des débats (115).

De ce fait, et malgré les irrecevabilités financières, le nombre des amendements portant sur la première partie du projet de loi de finances est élevé.

 

On a déjà vu que cela s’explique notamment par les nombreuses initiatives parlementaires ou gouvernementales tendant à insérer dans le projet des articles additionnels. Les chiffres retracés dans le tableau ci-dessous montrent (même s’ils prennent aussi en compte l’examen par le Sénat) que ces amendements connaissent un certain succès, le nombre des articles de la première partie de la loi de finances dépassant toujours très largement celui des articles initiaux.
 


Le même phénomène s’observant pour les articles de la deuxième partie, on constate que les règles protectrices du contenu matériel des lois de finances n’empêchent pas la manifestation d’une certaine « inflation législative », alors même que leur respect peut être étroitement contrôlé par le Conseil constitutionnel.

La spécificité du projet de loi de finances tient à l’existence d’un « article d’équilibre » et à la disposition de l’article 42 de la LOLF qui fait de l’adoption de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi.

Cette obligation constitue une reprise de l’article 40 de l’ordonnance de 1959 dans une rédaction plus précise (le mot « adoption » étant substitué au mot « vote ») confirmant l’interprétation du texte organique faite par le Conseil constitutionnel en 1979 dans sa décision annulant le projet de loi de finances pour 1980.

Jusqu’à cette date, la signification de cette disposition était restée méconnue.

Les commentateurs s’accordent aujourd’hui à reconnaître que cette décision marque un tournant essentiel en introduisant « la notion de principe fondamental en matière budgétaire » et estiment aussi qu’« elle consacre, dans une certaine mesure, l’éclatement de la loi de finances » (116). Ce dernier point de vue semble plus contestable et l’on serait même tenté d’écrire, à l’inverse, que cette décision consacre l’unité de la loi de finances.

Contrairement à ce que l’on avait pu penser jusqu’à la décision du Conseil du 24 décembre 1979, l’article d’équilibre n’est pas une simple « traduction comptable des propositions du gouvernement » (117). Il ne s’agit pas d’un article de récapitulation qui ne ferait que tirer les conséquences des décisions prises à l’occasion des votes intervenus sur les autres articles et amendements de la première partie. Il va bien au-delà, puisqu’il évalue l’ensemble des ressources du budget de l’État, détaillées dans l’état A qui lui est annexé et mis aux voix en même temps que lui (118), et qu’il fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l’équilibre financier, et le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État (art. 24 de la LOLF).

Le vote de cet article vaut donc approbation, par l’assemblée qui l’adopte, d’un cadre budgétaire clairement défini et de la politique qu’il retrace. Sa portée n’est cependant pas identique pour les ressources et pour les dépenses.

Pour les ressources, l’adoption de l’article d’équilibre marque un point de non-retour : une assemblée ne peut plus, après le vote de la première partie, modifier les recettes de l’exercice. On oublie d’ailleurs très souvent que cette contrainte pèse tout autant sur le gouvernement que sur les parlementaires. Toute modification du montant, de la nature ou de l’affectation des ressources du budget de l’État pour l’exercice concerné n’est plus possible après le vote de l’article d’équilibre (119). C’est la raison – et la seule – pour laquelle on peut considérer qu’il y a préséance des recettes par rapport aux dépenses.

Pour les dépenses, et comme l’a souligné le Conseil constitutionnel, la règle de l’adoption préalable de la première partie tend seulement « à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses, aux grandes lignes de l’équilibre ». Outre les modifications qu’il peut naturellement apporter à leur répartition, l’examen des crédits peut donc aussi conduire à en ajuster le montant global, de façon limitée, à la hausse ou à la baisse. En conséquence, les plafonds des charges fixées par l’article d’équilibre peuvent se trouver modifiés. En pareil cas, à vrai dire le plus fréquent, cet article fait l’objet, pour coordination, d’une seconde délibération avant le vote d’ensemble du projet.

Apparemment, l’adoption préalable de la première partie n’est guère contraignante pour les parlementaires compte tenu des limites imposées à leurs initiatives par l’article 40 de la Constitution et l’article 47 de la loi organique. De même, cette règle peut-elle paraître dépourvue de signification pour le Gouvernement, qui n’a pas de raison de bouleverser son projet lors de l’examen de la seconde partie.

En réalité, la situation se révèle plus complexe. Les conséquences juridiques du vote de la première partie empêchent les députés d’obtenir du Gouvernement, lors de l’examen des crédits, soit des majorations de recettes pour compenser des dépenses supplémentaires, soit une modification sensible de l’équilibre budgétaire. Quant au Gouvernement, ainsi protégé des pressions exercées par les députés, il est aussi dans l’incapacité d’opérer tardivement un ajustement de grande ampleur de nature à remettre en cause la politique budgétaire qu’il a initialement proposée.

Des amendements peuvent porter sur l’article d’équilibre et tendre à modifier le plafond des charges. Le Gouvernement, anticipant des décisions qu’il sera conduit à prendre ultérieurement, le plus souvent sous la pression de sa majorité, peut majorer ce plafond ou à l’inverse, comme cela s’est produit lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1996, le réduire. C’est même à ce stade qu’il doit, s’il le souhaite, proposer des modifications de grande ampleur, l’article 42 de la loi organique lui interdisant, conformément à la décision du Conseil constitutionnel précitée, de « porter atteinte aux grandes lignes de l’équilibre » lors de l’examen de la deuxième partie. Les députés ont seulement la possibilité de proposer une réduction des charges (120). La rareté de telles initiatives aurait presque pu laisser penser qu’elles étaient impossibles. Mais, en octobre 1995, la Commission des finances a adopté plusieurs amendements de réduction des plafonds des charges, dont l’un proposait des économies de 4 milliards de francs sur les dépenses à caractère définitif (avec l’indication de leur répartition par catégories de dépenses, par titre et par ministère).

Pratiquement, l’Assemblée nationale a été conduite, à la suite de l’annulation de la loi de finances pour 1980, à modifier son Règlement et à prévoir la possibilité d’une seconde délibération à l’issue de l’examen de la première partie, tout en précisant qu’en cas de seconde délibération sur l’ensemble du projet de loi, les dispositions de la première partie ne peuvent être modifiées que pour coordination. En outre, en 1994, s’alignant sur la procédure retenue par le Sénat dès 1980, l’Assemblée a prévu de procéder « à un vote sur l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances ou d’un projet de foi de finances rectificative dans les mêmes conditions que sur l’ensemble d’un projet de loi. » (art. 118 du Règlement, dans sa rédaction modifiée en 2005 afin de viser les projets de loi de finances rectificative).

Depuis 1980, une seconde délibération sur certains articles de la première partie a été demandée sur presque tous les projets de loi de finances initiale (font seuls exception ceux pour 1992, 1995 et 2002), cette demande pouvant se conjuguer avec l’engagement de responsabilité (lois de finances pour 1990 et 1993) ou avec le vote bloqué (lois de finances pour 1981, 1988, 1989, 1991, 1994 et pour les exercices 1997 à 2001, 2003 et 2004).

 

SECTION 3.– LE VOTE DES CRÉDITS ET DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Les règles prévues par l’ordonnance de 1959 pour le vote des crédits ont fait l’objet de nombreuses critiques et incompréhensions. Alors que, la pratique aidant, elles laissaient aux parlementaires une marge de manœuvre non négligeable, elles ont laissé place, dans le cadre de la LOLF, à des dispositions apparemment moins restrictives souvent présentées comme accordant aux parlementaires un pouvoir d’influence sans précédent sur les dépenses, contrepartie de la liberté d’action accordée aux gestionnaires grâce à la suppression de la spécialisation des crédits par chapitre et à leur fongibilité.

§1. Le vote des crédits par mission

Considéré comme équivalent à un « référendum appliqué aux dépenses publiques » (121), le vote unique des services votés du budget général et le vote par ministère et par titre des mesures nouvelles (négatives ou positives) ont laissé place à un vote des crédits par mission (article 43 de la LOLF).

Ce vote unique porte à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Même s’il n’est pas pertinent de mesurer le pouvoir d’une assemblée parlementaire au nombre de votes qu’elle peut émettre, il faut constater que cette nouvelle procédure fait passer le nombre de votes d’environ 120 à environ 50, les crédits des budgets annexes et les crédits ou les découverts des comptes spéciaux étant votés par budget annexe et par compte spécial.

Mais, tout comme les députés conservaient, sous le régime de l’ordonnance de 1959, la possibilité de conduire l’Assemblée à se prononcer sur chacun des chapitres budgétaires en déposant des amendements de réduction des crédits, il leur est désormais possible de provoquer un vote, par le même moyen, sur chacune des actions de chacun des programmes d’une mission. De surcroît l’article 47 de la LOLF leur ouvre désormais la faculté de proposer, toujours par voie d’amendement, des transferts de crédits entre programmes d’une même mission.

§2. L’exercice du droit d’amendement

Les députés qui ont toujours eu le droit de proposer par voie d’amendement une réduction des crédits ont aujourd’hui la faculté –dans les conditions décrites ci-dessus (cf. pages 108 et 109) – de modifier la répartition des crédits entre les différents programmes d’une même mission.

Peu nombreux, les amendements portant sur les crédits répondent à des intentions très diverses. Jusqu’à l’entrée en vigueur de la LOLF, la plupart d’entre eux permettaient d’obliger le Gouvernement à fournir sur tel ou tel aspect de sa politique des précisions ou des informations complémentaires, voire à formuler publiquement des engagements. Ce type d’initiative relève plus du pouvoir de contrôle, exercé le plus souvent, mais pas exclusivement, par l’opposition, que du pouvoir de réformation. Relèvent, en revanche, de ce dernier, les amendements, il est vrai plus rares, qui tendent à obtenir une réduction effective des crédits.

À ces amendements sont venus s’ajouter ceux qui opèrent un transfert de crédits entre les programmes d’une mission. Il est encore trop tôt pour apprécier la portée réelle de cette innovation. Pour les deux premiers projets de loi de finances concernés (2006 et 2007), on a certes constaté un accroissement sensible du nombre des amendements déposés par les députés. Sur les seules missions du budget général pour 2007, les députés ont déposé 55 amendements, dont 7 ont été adoptés (4 amendements modifiant la répartition des crédits au sein d’une mission, un amendement de réduction de crédit, deux amendements modifiant l’imputation budgétaire au sein d’une mission ou entre deux missions) (122).

 

§3. Le vote des plafonds d’autorisations des emplois

Contrairement aux crédits tout d’abord votés par mission puis, in fine, soumis à un vote d’ensemble (cf. ci-après le vote des articles de récapitulation), les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe font l’objet d’un vote unique (article 43 de la LOLF).

Le vote porte sur un article de la seconde partie (article non rattaché) qui retrace dans un tableau les différents plafonds (15 pour le budget général et 2 pour les budgets annexes dans le projet de loi de finances pour 2007) (123). La spécialisation des plafonds d’emplois par ministère – les dépenses de personnel étant spécialisées par programme – induit une déconnexion qui fait perdre son intérêt à la discussion des plafonds (124).

§4. Le vote des articles de récapitulation

Une fois achevée la discussion des crédits par mission et intervenus les votes correspondants, l’Assemblée doit se prononcer sur les articles dits de récapitulation en prenant en compte le cas échéant, les modifications adoptées lors des votes par mission.

Ces articles de récapitulation renvoient à des états annexés au projet de loi :

– l’état B qui retrace la répartition, par mission et programme des crédits du budget général en distinguant (à compter du PLF 2007) les crédits du titre 2 (dépenses de personnel) ;

– l’état C qui retrace la répartition, par mission et programme, des crédits des budgets annexes ;

– l’état D qui retrace la répartition, par mission et programme, des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers ;

– l’état E qui retrace la répartition des autorisations de découvert pour chacun des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires.

À ce stade, aucun amendement n’est plus possible (125), même de la part du gouvernement. Mais, curiosité de la procédure parlementaire, un vote négatif d’un de ces articles de récapitulation entraînerait le rejet de tous les crédits concernés quand bien même ceux-ci auraient été adoptés ligne par ligne lors de l’examen des fascicules.

 

SECTION 4.– LA SECONDE DÉLIBÉRATION ET LE VOTE D’ENSEMBLE

Lorsque s’achève la discussion budgétaire, les articles non rattachés de la deuxième partie ayant été examinés selon la procédure législative ordinaire tout comme les articles rattachés à l’examen des crédits (126), le Gouvernement peut avoir recours, comme pour tout projet de loi, à une seconde délibération.

Celle-ci mérite toutefois une attention particulière pour deux raisons : sa portée est limitée, son usage est systématique.

Sa portée est limitée, puisque, comme on l’a déjà vu, elle ne peut avoir pour effet d’apporter d’autres modifications aux dispositions de la première partie que celles nécessitées, pour coordination, par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie (article 118, alinéa 6, du Règlement de l’Assemblée). Cette seconde délibération ne peut conduire l’Assemblée qu’à modifier les décisions qu’elle a prises sur les crédits ou sur les articles, rattachés ou non, de la deuxième partie. Quant aux mesures de coordination, elles peuvent en principe concerner soit les évaluations de recettes, soit le plafond des charges ou le plafond d’autorisation des emplois et portent en conséquence sur le seul article d’équilibre. S’agissant des recettes, il ne peut s’agir que de tirer les conséquences des effets indirects qu’aurait une modification apportée à une disposition de la deuxième partie sur les ressources du budget de l’État. Tel peut être le cas, au demeurant très rare, d’un amendement portant sur une disposition initiale de la deuxième partie, modifiant sa date d’application et lui donnant un effet sur les ressources de l’exercice. Cela n’est évidemment possible que si les « grandes lignes de l’équilibre » ne sont pas remises en cause (127).

S’agissant des dépenses, la seconde délibération peut bien entendu porter sur les crédits et conduire à rectifier en conséquence les plafonds des charges tels qu’ils ont été déterminés par l’article d’équilibre. Là encore, une telle rectification ne saurait porter atteinte aux « grandes lignes de l’équilibre » sans méconnaître les dispositions organiques.

Le Gouvernement recourt de façon systématique à cette seconde délibération pour déposer des amendements destinés à apporter des ajustements mineurs aux crédits. Il le fait soit pour traduire des engagements qu’il a pris au cours des débats, soit pour tirer les conséquences d’une décision de l’Assemblée sur un article de la deuxième partie ayant une incidence sur les charges de l’État, soit enfin pour répondre aux souhaits des députés exprimés par le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances, dans le cadre de la pratique dite de « la réserve parlementaire » (128).

Une fois qu’il a été procédé à cette seconde délibération, intervient le vote d’ensemble, dans les mêmes conditions que pour tout projet de loi. Le Gouvernement peut, à cette occasion, avoir recours aux armes constitutionnelles classiques. On se contentera ici de rappeler qu’il a engagé sa responsabilité (article 49, alinéa 3, de la Constitution) sur l’ensemble du projet de loi de finances à quatre reprises depuis 1980 (projets de lois de finances pour 1990, 1991, 1992 et 1993) et qu’au cours de la même période, il a eu recours, au même stade de la procédure, par dix-huit fois au vote bloqué (article 44, alinéa 3, de la Constitution), ce recours ayant été systématique depuis le projet de loi de finances pour 1994 (à l’exception du projet de loi de finances pour 2007).

 

SECTION 5.–  LA NAVETTE PARLEMENTAIRE ET LA PROMULGATION DE LA LOI

Examiné selon la procédure d’urgence sans que le Gouvernement ait besoin de la déclarer (articles 47 de la Constitution et 40 de la LOLF), le projet de loi de finances fait l’objet, après sa première lecture au Sénat dans le délai de vingt jours qui lui est imparti, de la réunion d’une commission mixte paritaire chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion, c’est-à-dire celles introduites par le Sénat et celles sur lesquelles il n’a pas émis un vote conforme à celui de l’Assemblée.

Le fait que l’urgence soit de droit n’oblige pas le Gouvernement à user, dès la fin de la première lecture au Sénat, du droit de convoquer la commission mixte paritaire. Mais, compte tenu des délais globaux et du temps nécessaire pour les lectures ultérieures en cas d’échec de la commission mixte, celle-ci a toujours été convoquée dès que possible sauf en 1960 et 1961.

Au sein de la commission mixte, le débat, qui s’engage directement sur les articles restant en discussion, a pour acteurs principaux les deux rapporteurs généraux. Lorsque la commission mixte parvient à un accord, le texte finalement retenu, sur chaque article, est soit celui du Sénat, soit celui de l’Assemblée, soit celui résultant d’une proposition transactionnelle formulée le plus souvent par l’un ou l’autre des rapporteurs, ou de façon plus exceptionnelle par un autre membre de la commission. Lorsque ce dialogue entre les majorités des deux assemblées se révèle difficile, le rôle d’arbitre joué par les Présidents des Commissions des finances est souvent prépondérant.

Lorsque la commission qui, depuis de nombreuses années, se tient toujours à l’Assemblée nationale (129), aboutit à l’élaboration d’un texte, celui-ci est ensuite soumis au vote de l’Assemblée nationale puis à celui du Sénat.

À ce stade de la procédure, conformément à l’article 45 de la Constitution, seul le Gouvernement a le pouvoir de présenter des amendements ou d’accepter le dépôt d’un amendement parlementaire. Toutefois, comme pour tout projet de loi, ces amendements ne peuvent, en principe, remettre en cause les dispositions adoptées en termes identiques en première lecture, et doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion (130). En pratique, et sauf rares exceptions (131), le texte issu des travaux de la commission mixte est le texte définitif de la loi de finances.

Si la commission mixte échoue, ce qui s’est produit chaque année de 1981 à 1985, de 1988 à 1992 et de 1997 à 2001, les majorités de chacune des assemblées ayant des positions politiques inconciliables, l’Assemblée nationale procède à une nouvelle lecture du projet de loi de finances. Elle examine alors soit le texte voté par elle en première lecture s’il a été rejeté par le Sénat (cela a été le cas en 1982, 1984, 1985 et 1992), soit le texte adopté par le Sénat. Cette nouvelle lecture donne lieu à un seul rapport, celui présenté au nom de la Commission des finances par son Rapporteur général. Celui-ci peut notamment être conduit, afin de rétablir le texte voté par l’Assemblée en première lecture, à présenter des amendements de majoration des crédits lorsque le Sénat a réduit, voire supprimé ceux-ci, pour manifester son opposition à la politique budgétaire du Gouvernement. C’est l’un des rares cas de recevabilité technique de tels amendements. Le texte ainsi adopté est transmis au Sénat qui, en pareil cas, l’a toujours rejeté. À la demande du Gouvernement, le dernier mot revient alors à l’Assemblée nationale qui, en lecture définitive, ne peut, en pratique, que reprendre le dernier texte voté par elle.

Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel. Depuis la réforme des conditions de sa saisine en 1974, le Conseil s’est en effet prononcé sur toutes les lois de finances initiales, à l’exception de celles pour 1989, 1993 et 2007. Le caractère systématique de l’usage de cette faculté de recours par l’opposition parlementaire s’explique par la sensibilité politique des dispositions des lois de finances et par le nombre, la diversité et la complexité des règles budgétaires. En incluant dès 1960 l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances dans le « bloc de constitutionnalité », le Conseil a conféré valeur constitutionnelle aux grands principes du droit budgétaire et a fait des finances publiques un champ privilégié de « la constitutionnalisation du droit » (132).

L’abondante jurisprudence constitutionnelle a pour partie été consolidée par le législateur organique. C’est ainsi que la LOLF a repris le principe de sincérité budgétaire (art. 32) initialement évoqué par le Conseil constitutionnel (133), l’inclusion dans le domaine exclusif de lois de finances de mesures de transfert d’une ressource de l’État vers une autre personne morale (art. 36) ou encore l’extension aux projets de loi de finances rectificative de l’adoption préalable de la première partie (art. 42). Une fois prise la décision du Conseil constitutionnel, la loi de finances est publiée au Journal officiel, au plus tard le 31 décembre, afin d’éviter toute solution de continuité dans la perception des impôts autorisée annuellement par son article premier. Cette publication s’accompagne de celle des décrets de répartition, dont l’article 44 de la LOLF prévoit qu’ils portent répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial et fixant, par programme, le montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. On observera que ces décrets ont perdu de leur utilité puisqu’ils retracent les mêmes données que celles constituant les états B, (134) C et D du projet de loi de finances.

 

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74  René Stourm, Le Budget, 7ème édition Guillaumin, 1912, page 318.

75  Ibid, page 321.

76  JO Débats AN, 29 juillet 1955, page 2003.

77  La loi organique n° 71-474 du 22 juin 1971 a porté à 20 jours le délai dont dispose le Sénat pour examiner le projet de loi de finances lorsque l’Assemblée nationale s’est prononcée dans le délai de 40 jours. Dans le cas contraire, le délai applicable au Sénat est celui de 15 jours fixé par l’article 47 de la Constitution.

78  Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986.

79  Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986.

80  L’article 50 vise le rapport économique, social et financier et les rapports sur les comptes de la nation qui lui sont joints.

81  L’article 51 vise principalement l’évaluation des voies et moyens, les annexes explicatives (les « bleus ») et les annexes générales (les « jaunes »).

82  Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982.

83  Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997.

84  La transmission de cette liste est, selon l’usage, insérée au compte rendu de la plus prochaine séance de l’Assemblée au cours de laquelle elle est annoncée.

85  M. Pierre Méhaignerie, réunion de la Commission des finances, 28 septembre 1995, Bulletin des Commissions AN n° 15, page 1360.

86  Jusqu’en 1992, le Rapporteur général de la Commission des finances ouvrait le débat. Son intervention était suivie, le cas échéant, de celle du Président de la Commission, puis de celle du ministre de l’économie et des finances. Le changement intervenu en 1993 dans cet ordre traditionnel des prises de parole s’applique à la discussion de l’ensemble des projets de loi. Il correspond à un retour à l’application de la lettre de l’article 91, alinéa premier, du Règlement de l’Assemblée nationale.

87  L’article 91 du Règlement a, en 1999, limité à 1 h 30 la durée de l’intervention de l’orateur présentant une motion, durée réduite à 30 minutes en 2006, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Le temps de séance utilisé pour les motions de procédure, qui s’était accru (s’établissant autour de 4 heures en 1998 et 1999), dépassait rarement deux heures au début des années quatre-vingt-dix. Aucune motion n’a été défendue en 1988 et 1989.

88  Sur les modalités de vote de la loi de finances, cf. pages 108 et suivantes.

89  En 1996, 2002 et 2003, cette interruption est intervenue plus tard dans la discussion budgétaire (cf. tableau p. 215).

90  Il est fréquent, depuis plusieurs années, que la discussion budgétaire soit également interrompue pour l’examen d’autres textes ou même pour une déclaration du Gouvernement (ex. : déclaration sur la situation créée par les violences urbaines le 8 novembre 2005).

91  Le nombre de discussions budgétaires ne correspond donc pas aux nombres de missions du budget ou au nombre de bleus budgétaires portant sur les crédits. Il ne correspond pas non plus à celui des rapports spéciaux. Il est en outre variable (27 en 2000, 25 en 2002 et 29 en 2005).

92  Expérimentée en 1978 sur le budget de l’Intérieur, cette procédure a été progressivement étendue avant d’être généralisée en 1984.

93  Sur les modalités de vote des lois de finances, cf. pages 106 et suivantes.

94  Paul Amselek, Le budget de l’État sous la Ve République, L.G.D.J., 1967, page 524.

95  La procédure des « questions écrites budgétaires » initialement associée à l’examen en commission élargie a été abandonnée.

96  La durée totale de 212 heures constatée en 1991 comporte plus de 4 heures consacrées au débat sur une motion de censure portant sur les articles du projet de loi de finances tendant à instituer la contribution sociale généralisée.

97  On rappellera que, pendant les années 1961 à 1965, période de rodage de la nouvelle procédure, cette durée était d’environ 140 heures.

98  En 2006, l’Assemblée nationale a consacré 5 h 35 à l’examen en séance publique des 6 missions ayant fait l’objet d’une commission élargie.

99  Dès 1960, la durée de présentation des rapports et avis a été limitée à 15 minutes, une décision du Bureau de l’Assemblée ayant parallèlement décidé leur publication au Journal officiel en annexe au compte rendu intégral des séances. Cette publication fut abandonnée en 1965, la mesure n’ayant pas produit l’effet espéré (cf. Paul Amselek, opcit., pages 535 et 536).

100  Amendements recevables, première délibération, y compris les amendements du Gouvernement.

101  Cf. Rapport AN n° 1273 de M. Jacques Barrot, Président de la Commission des finances, sur la recevabilité financière des amendements (mai 1994), et rapport AN n° 3247 de M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances sur la recevabilité financière dans la procédure législative à l’AN (juillet 2006).

102  M. Philippe Séguin, Président de l’Assemblée nationale, préface du rapport AN n° 1273 précité.

103  Les régimes mutualistes d’assurance et les régimes complémentaires, même obligatoires, sont exclus du champ d’application de l’article 40.

104  Décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976.

105  « Lever le gage » consiste à ne retenir que la « partie utile » de l’amendement, en supprimant « la compensation », qui fait d’ailleurs toujours l’objet d’un ou plusieurs paragraphes distincts dans le dispositif de l’amendement.

106  Décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985.

107  L’article 7 de la LOLF précise que la création d’une mission est une compétence exclusive du Gouvernement.

108  Décision. n° 2001-448 DC, considérant 98.

109  Rapport de M. Pierre Méhaignerie sur la recevabilité financière dans la procédure législative à l’Assemblée nationale , n° 3247 (5 juillet 2006), page 87.

110  Avant l’entrée en vigueur de cet article (soit le 1er janvier 2005), l’article 92, alinéa 5, du Règlement de l’Assemblée nationale posait le principe de l’irrecevabilité des initiatives méconnaissant une disposition quelconque de l’ordonnance organique de 1959. En pratique, l’irrecevabilité n’était appliquée que pour certaines des dispositions organiques (article 18, alinéa 3, relatif à l’interdiction des affectations de recettes ; article 4 interdisant la création de taxes parafiscales ou la modification de leur taux ou assiette ; article 31 subdivisant la loi de finances en deux parties).

111  Rapport n° 3247 précité, page 68.

112  Dans la rédaction résultant de la résolution n° 582 du 7 juin 2006.

113  Pour le projet de loi de finances pour 2006, le rapport général (tome I et II) ayant été mis en ligne le samedi 14 octobre 2005 à 0 h 45, soit plus de 48 heures avant le début de la discussion prévue le mardi 17 octobre à 16 h, le délai a expiré le lundi 16 à 17 heures.

114  Avant 1994, le délai expirait à la fin de la discussion générale, c’est-à-dire pour la première partie du projet de loi de finances en début ou fin de soirée du mercredi. De 1994 à 2006, le délai prenait fin dès le début de la discussion générale, soit, en pratique et compte tenu des motions de procédure, dans la soirée du mardi (le rapport général ne pouvant être distribué que la veille du débat, le délai de quatre jours ouvrables suivant la distribution du rapport ne pouvait jamais jouer).

115  Cf. rapport AN n° 3113 de M. Jean-Luc Warsmann sur les modifications du Règlement de l’Assemblée nationale (31 mai 2006), pages 48 à 50.

116  MM. Louis Favoreu et Loïc Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 8ème édition, 1995, Dalloz, page 393.

117  Note jointe au recours du Président de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1980 (citée par M. Didier Maus : « Textes et documents sur la pratique institutionnelle de la Ve République », La Documentation française, 2ème édition, 1982, pages 474 et suivantes).

118  L’article 43 de la LOLF prévoit un vote d’ensemble des évaluations de recettes pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. C’est la même procédure que celle auparavant suivie, procédure contraire à la lettre de l’article 41 de l’ordonnance de 1959 qui prévoyait des votes distincts.

119  Il reste toutefois possible, lors de la seconde délibération à laquelle il peut être procédé avant le vote sur l’ensemble du projet de loi de finances, d’apporter aux montants des ressources les modifications nécessitées, « pour coordination », par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie. (Cf. pages 116 et suivantes).

120  La faculté ouverte par la LOLF aux parlementaires de proposer des transferts de crédits entre programmes d’une même mission n’a pas d’incidence sur le plafond des charges de l’article d’équilibre.

121  René Pléven, JO Débats AN, 12 novembre 1959, page 2330.

122  Dans ce dernier cas, l’amendement parlementaire supprimait des crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement », le Gouvernement majorant en conséquence les crédits de la mission « Anciens combattants » par un amendement de seconde délibération.

123  Dans le projet de loi de finances pour 2006, l’article concerné renvoyait à un tableau annexé la répartition des différents plafonds. La Commission des finances a modifié cette présentation afin de favoriser « la lisibilité de la loi de finances » (cf. rapport AN n° 2568, tome 3 (vol. 2) de M. Gilles Carrez, novembre 2005, pages 28 et 29).

124  Cf. rapport AN n° 3363, tome 3, de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2007 (novembre 2006), pages 26 et 27.

125  A l’exception des amendements rédactionnels ou rectifiant une erreur matérielle.

126  La seule règle spécifique aux lois de finances est celle du délai applicable au dépôt des amendements sur ces articles. L’article 118, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que les amendements des députés aux articles rattachés doivent être présentés au plus tard l’avant-veille de la discussion de la mission concernée à 17 heures, l’alinéa 3 de ce même article prévoyant que les amendements aux articles non rattachés doivent être présentés au plus tard la veille de la discussion de ces articles à 17 heures.

127  Cf. Décision n° 82-154 DC précitée du Conseil Constitutionnel.

128  Sur cette pratique, cf. J.-B. de Montvalon, « Cet argent réservé au Parlement », in Le Monde, 17 novembre 1998, page 15.

129  Pour des raisons de calendrier, le Sénat examinant parallèlement le collectif budgétaire de fin d’exercice.

130  Décisions du Conseil constitutionnel n° 2000-430 DC du 29 juin 2000 et n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000.

131  Le texte de la commission mixte paritaire a été rejeté par le Sénat à six reprises (en 1959, 1961, 1965, 1967, 1968 et 1971). Dans ce cas, la procédure suivie est identique à celle prévue après l’échec de la commission mixte paritaire.

132  M. Loïc Philip, op. cit., page 5.

133  Cf. notamment DC n° 93-320 du 21 juin 1993 et n° 93-330 du 29 décembre 1993.

134  Dans la présentation de cet état adoptée à compter du PLF 2007.

 

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