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QUATRIÈME PARTIE

LE POUVOIR DE CONTRÔLE

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Le monopole du Gouvernement en matière de lois de finances, l’encadrement du débat budgétaire et les limitations apportées aux initiatives financières des parlementaires sont autant de facteurs atténuant le pouvoir de réformation du Parlement. L’équilibre institutionnel ainsi défini, qui laisse néanmoins une marge de manœuvre aux assemblées, suppose que ces dernières mettent l’accent sur le contrôle budgétaire. Le contrôle n’a sans doute pas connu le développement auquel on pouvait légitimement s’attendre après l’entrée en vigueur de l’ordonnance organique de 1959, mais ces dernières années montrent des progrès significatifs dont certains ont été consolidés par la LOLF.

L’Assemblée nationale a manifesté la volonté constante d’améliorer les instruments dont elle dispose pour exercer son contrôle sur le budget de l’État. Elle en a d’autant plus ressenti le besoin que l’évolution de la situation des finances publiques et les contraintes fortes qui en résultent ont conduit le Gouvernement à user, et parfois à abuser, de son pouvoir réglementaire dans la gestion des crédits. Longtemps cantonné au contrôle des dépenses et des recettes dans le cadre de l’examen des différentes catégories de lois de finances, le rôle de l’Assemblée s’est progressivement étendu à un contrôle portant sur l’ensemble du champ des finances publiques, pour déboucher plus récemment sur des travaux d’évaluation de politiques publiques, aujourd’hui en plein essor.

 

CHAPITRE PREMIER :

LES MULTIPLES INSTRUMENTS DU CONTRÔLE
 

L’exercice du pouvoir de contrôle budgétaire repose avant tout sur l’exploitation des données relatives à l’exécution du budget. Le contrôle a pour objet premier de s’assurer du respect de l’autorisation parlementaire qui, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, porte non seulement sur le montant et la nature des crédits mais encore, et surtout, sur les performances des différentes politiques publiques.

De ce point de vue, la multiplicité des documents transmis à la Commission des finances de l’Assemblée permet, malgré quelques insuffisances et grâce aux progrès dus à la LOLF, un suivi assez précis des modifications de crédits, des dépenses et des recettes du budget de l’État.

Les données ainsi recueillies et celles présentées dans les rapports annuels de performances (RAP) (135) peuvent être complétées par celles fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires, grâce auxquelles les rapporteurs spéciaux obtiennent également des éléments détaillés leur permettant d’évaluer le bon emploi des crédits.

Du contrôle de régularité à l’évaluation des politiques financées par l’État, il n’y a qu’un pas que le Parlement a franchi en multipliant les rapports ou missions d’information, les commissions d’enquête, les demandes de rapports adressées au Gouvernement. La masse des informations ainsi rassemblées est considérable. Dans la continuité d’une évolution qui a conduit l’Assemblée nationale à multiplier les initiatives pour renforcer sa capacité de contrôle, la création, en 1999, au sein de la Commission des finances, de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) a traduit un nouveau progrès.

 

SECTION 1.– LES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES

Le contrôle budgétaire s’appuie tout d’abord sur le détail des crédits votés et sur les informations contenues dans les situations périodiques établies par les directions concernées du ministère chargé des finances. Elles sont évidemment complétées par les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux et par les renseignements recueillis par ces derniers dans l’exercice de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.

§1. Les documents budgétaires et comptables

Les premiers documents disponibles pour suivre l’exécution de la loi de finances retracent les crédits votés, c’est-à-dire ceux que le décret de répartition, pour chaque mission, ventile par programme et fixe pour le titre 2 (dépenses de personnel) de chaque programme (136), ainsi que les emplois autorisés. L’information n’est pas plus détaillée que celle présentée dans les « bleus » joints au projet de loi de finances, mais les documents sont disponibles sous forme électronique dès les tout premiers jours de janvier. Au contraire, les documents similaires établis sous le régime de l’ordonnance de 1959 – appelés habituellement les « verts » – voyaient leur distribution très étalée dans le temps, les derniers n’étant pas disponibles avant la fin du premier semestre, bien que leur élaboration commençât avant même la fin du débat budgétaire ; l’information fournie permettait une approche des dotations initiales par article et, surtout, par paragraphe, le niveau le plus fin de la nomenclature budgétaire de l’époque.

Pour suivre l’exécution de la dépense, la Commission des finances est destinataire de situations périodiques plus ou moins détaillées, qui sont relatives au budget général et aux comptes spéciaux ; aucun document ne permet de suivre l’exécution des budgets annexes en cours d’année.

La situation mensuelle des crédits consommés par missions, programmes, actions et articles d’exécution permet de prendre connaissance de la consommation des crédits de paiement au niveau le plus fin de la nomenclature par destination : l’article d’exécution. Celui-ci peut correspondre soit à une action d’un programme, soit à une sous-action d’une action, soit à une subdivision encore plus précise d’une sous-action. Les dépenses sont présentées de façon hiérarchisée, d’abord par article d’exécution, puis avec des sous-totaux par action, par programme et par mission.

La situation mensuelle des crédits consommés par titre et catégorie permet de prendre connaissance de la consommation des crédits de paiement au niveau le plus fin de la nomenclature par nature : le compte du plan comptable de l’État. Les dépenses sont présentées de façon hiérarchisée, d’abord par compte du plan comptable, puis avec des sous-totaux par catégorie de dépenses et par titre.

La lecture de ces deux situations pâtit du fait que les articles d’exécution comme les comptes du plan comptable ne sont référencés que par leur numéro. Pour connaître leur libellé, donc savoir précisément la dépense à laquelle ils se rapportent, il faut se reporter à la nomenclature d’exécution, ensemble de fascicules de couleur blanche établis, par ministère, pour chaque loi de finances et détaillant la nomenclature des programmes rattachés à ce ministère ; les fascicules ministériels sont assortis d’un « Guide d’utilisation » qui présente notamment l’extrait du plan comptable de l’État nécessaire à la bonne imputation des dépenses budgétaires.

Pour les deux situations mensuelles de dépenses, les données sont présentées en cumul depuis le début de l’année et ne distinguent pas les dépenses effectuées sur crédits ouverts par voie de fonds de concours (137). De même, aucune mention n’est faite des crédits ouverts au niveau des missions, des programmes et des actions, ou des titres et des catégories, ce qui ne permet pas d’intégrer dans les documents le taux de consommation des crédits. Les situations sont transmises à la Commission des finances sous forme de deux fichiers électroniques, dont l’un est un tableur. Le contenu des fichiers est finalisé environ 20 jours après la fin du mois correspondant, mais il faut encore plusieurs jours de délais techniques et administratifs pour que la Commission des finances en dispose effectivement.

Ces données sont précieuses pour apprécier, au vu de l’utilisation effective des dotations en cours de gestion, l’opportunité des crédits supplémentaires dont l’ouverture est effectuée par décret d’avance ou demandée par le Gouvernement dans un collectif budgétaire ou même de ceux inscrits dans le projet de loi de finances initiale de l’année suivante. Elles permettent également, lorsque l’année est suffisamment avancée, d’analyser les raisons d’éventuels dérapages ou sous-consommations budgétaires.

Avec les systèmes d’information actuels, en l’attente du système Chorus qui devrait être déployé à partir de 2009, un suivi centralisé de la consommation des autorisations d’engagement (AE) n’est pas possible. Aucune restitution n’est donc établie par la direction générale de la comptabilité publique. En guise de succédané, la Commission des finances est destinataire, avant comme après la mise en œuvre de la LOLF, d’une situation mensuelle des dépenses engagées (138) qui a un fondement législatif dans l’article 164-III de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Elle est établie par la direction du budget sur la base des informations transmises par les différents services du contrôle budgétaire et comptable ministériel. Construite sur un découpage ministériel, elle fait apparaître, pour chaque programme et en distinguant le titre 2 du total des autres titres, le montant total des AE ouvertes (139), le montant des engagements effectués au niveau central, le montant des délégations d’AE à destination des ordonnateurs secondaires, le montant des rétablissements de crédits et des dépenses sans ordonnancement effectuées au niveau central. La somme de ces éléments donne le montant total des AE utilisées « du point de vue » de l’ordonnateur principal ; sont aussi calculés le montant des AE qui restent disponibles pour cet ordonnateur et le taux d’utilisation des crédits.

La situation mensuelle des dépenses engagées est transmise sous forme papier au Président et au Rapporteur général de la Commission des finances, deux mois au plus tôt après la fin du mois concerné. Son utilisation est moins intensive que celle des deux situations relatives aux consommations des crédits de paiement : en effet, la situation mensuelle des dépenses engagées ne reflète pas la réalité des engagements financiers de l’État pris au fil de la gestion, dans un département ministériel donné, mais, on l’a vu, le montant des crédits rendus non disponibles pour l’ordonnateur principal, soit du fait d’un engagement juridique, soit du fait de leur délégation à d’autres ordonnateurs.

Des données afférentes aux recettes sont également disponibles pour le budget général et les comptes spéciaux. La situation mensuelle des recettes encaissées, disponible dans un délai d’un peu plus d’un mois, permet un examen ligne par ligne des recouvrements cumulés à compter du 1er janvier. Depuis 2006, elle ne fait plus apparaître les recouvrements du mois ni la comparaison avec l’année précédente (en données mensuelles comme en données cumulées). Alors que la situation permet de prendre connaissance des encaissements réalisés jusqu’au niveau de la sous-ligne de recettes, les libellés insuffisamment précis associés à ces sous-lignes empêchent trop souvent de mettre à profit ce degré de détail : par exemple, les recettes d’impôt sur les sociétés sont réparties en dix sous-lignes, mais les libellés de celles-ci ne font apparaître que des formules au contenu purement administratif – et répétitif – comme « recouvré par les comptables des impôts Medoc au comptant » ou « recettes au comptant ».

Adressées au Président et au Rapporteur général de la Commission des finances, ces différentes situations sont à la disposition des députés, et plus particulièrement des rapporteurs spéciaux ainsi que des fonctionnaires chargés de les assister.

Enfin, depuis l’été 2000, le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances sont destinataires de la situation hebdomadaire budgétaire et financière de l’État, qui fournit, au moyen de vingt tableaux et graphiques commentés, une vision très détaillée de l’évolution des finances de l’État. L’analyse des informations relatives à la trésorerie de l’État est cependant plus aisée que celle des informations relatives au budget, notamment en vue d’une comparaison synthétique vis-à-vis de l’année précédente.

À ces documents élaborés à l’intention des institutions parties prenantes au pilotage des finances publiques, s’ajoutent les informations mises à la disposition du public par le ministère chargé des finances. Depuis 1995, une situation du budget de l’État est publiée mensuellement par la direction du budget (140) ; elle fait apparaître l’évolution des grandes composantes du solde budgétaire, des recettes et des dépenses, assortie de comparaisons avec l’année précédente et de commentaires succincts.

La direction générale de la comptabilité publique publie pour sa part une situation mensuelle de l’État qui retrace (arrondis au million d’euros) le solde budgétaire de l’exercice, le solde budgétaire de la gestion (141), les dépenses du budget général par titre et catégorie, les dépenses du budget général par mission et programme, les recettes du budget général (en présentant la totalité des lignes de recettes) ainsi que les prélèvements sur recettes et les fonds de concours encaissés, les opérations des comptes spéciaux en dépenses, en recettes et en solde, détaillées pour chaque compte spécial. La situation inclut des éléments de comparaison : les crédits ouverts, les évaluations de recettes prévues par les lois de finances, les données d’exécution de l’année précédente

La situation mensuelle de l’État présente également quelques informations relatives à la trésorerie : un tableau des flux de trésorerie, en données mensuelles et en données cumulées sur l’année, mais qui, limité à trois lignes, n’apporte qu’une information minimaliste (en particulier, aucun élément ne permet de faire le lien entre la variation de la trésorerie et les opérations budgétaires ou de trésorerie effectuées au cours du mois) ; une situation des correspondants du Trésor et personnes habilitées, qui fait apparaître la situation en début de mois, les augmentations et les diminutions imputées sur les différents comptes et la situation en fin de mois ; un tableau relatif à la dette financière de l’État, qui retrace, comme le précédent, la situation en début de mois, les augmentations et les diminutions imputées sur les différents comptes et la situation en fin de mois, mais qui n’apporte pas d’éclairage sur certains facteurs particuliers d’évolution de la dette de l’État, par exemple l’effet de l’indexation, à chaque mois de juillet, des obligations du Trésor sur l’inflation.

La situation mensuelle de l’État est publiée au Journal officiel, avec un délai qui peut atteindre deux mois ; elle remplace la situation résumée des opérations du Trésor (S.R.O.T.), qui présentait aussi les résultats de l’exécution des lois de finances et des opérations de trésorerie mais incluait des informations plus détaillées sur des éléments du bilan de l’État.

À ces informations sur l’exécution budgétaire en cours, s’ajoutent celles annexées au projet de loi de règlement, qui permettent une appréciation à la fois globale et détaillée des résultats du dernier exercice clos (cf. pages 183 à 185).

En outre, l’article 164-IV de l’ordonnance du 30 décembre 1958 prévoit que le ministre chargé du budget adresse au Parlement « le rapport d’ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l’exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle ». Ces rapports sont notamment mis à la disposition des rapporteurs spéciaux. Ils tirent l’essentiel de leur intérêt des commentaires du contrôleur sur les données d’exécution, celles-ci étant, pour la plupart, accessibles par ailleurs dans les documents annexés au projet de loi de règlement. De même, ces rapports présentent parfois des développements inédits sur l’activité des organismes publics financés ou pilotés par le ministère.

La Commission des finances est, en outre, destinataire des rapports du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), dont les audits réalisés en « vagues » semestrielles par des équipes issues des différents corps d’inspection, portent sur la pertinence de l’architecture du budget. Leurs conclusions rejoignent fréquemment celles des rapports spéciaux ou celles des rapports d’information des missions d’information de la Commission sur la mise en œuvre de la LOLF.

§2. Les informations recueillies par les membres de la Commission des finances

Pour compléter ces informations et demander au Gouvernement les explications que certaines d’entre elles peuvent nécessiter, les rapporteurs spéciaux disposent de l’outil traditionnel des questionnaires budgétaires (cf. ci-dessus pages 59 à 61). Ils peuvent également faire usage de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place prévu par l’article 164-IV de l’ordonnance de 1958, qui a été renforcée par la première loi de finances rectificative pour 2000 et étendu à cette occasion au Président de la Commission et à son Rapporteur général (142). Cet usage, qui n’était pas très fréquent, devient plus répandu. Il n’est pas rare de voir le Président de la Commission des finances rappeler à ses collègues que leur pouvoir de contrôle doit s’exercer tout au long de l’année. Outre les réticences parfois exprimées par certaines administrations, sa mise en œuvre souffre des liens que le « fait majoritaire » tisse entre les ministres et les rapporteurs spéciaux.

Certains rapporteurs n’hésitent pas à exercer leur pouvoir de contrôle et les résultats de leurs travaux ont parfois un grand retentissement (143). S’il ne prend pas toujours formellement l’aspect d’un contrôle sur pièces et sur place, le travail de nombreux rapporteurs repose sur des entretiens avec le ministre et ses collaborateurs, des visites au sein des administrations centrales ou déconcentrées. Cette activité permanente trouve sa traduction soit dans les rapports spéciaux relatifs à la plus prochaine loi de finances, soit dans des rapports d’information. Cette dernière possibilité résulte d’une modification de l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale intervenue en 1991. Les membres de la Commission des finances ont largement recours à cette faculté nouvelle (cf. pages 138 et suivantes). La lecture de ces rapports d’information, consécutifs à des opérations de contrôle, ne permet pas toujours de deviner l’appartenance politique de leurs auteurs. Le dialogue de contrôle s’instaure entre le Parlement et l’exécutif, bien plus qu’entre majorité et opposition.

§3. Les rapports déposés par le Gouvernement

Les articles 34 et 37 de la LOLF (144) incluent dans le domaine des lois de finances les dispositions « relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ».

Au fil des années, la liste des rapports, bilans ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable, à ses projets de loi de finances s’est considérablement allongée. À tel point que certains de ces rapports ne sont plus aujourd’hui déposés, tout simplement parce qu’ils ont perdu tout intérêt. Il reste que, même dépourvues de toute sanction autre que politique, les obligations ainsi faites au Gouvernement et le plus souvent respectées, sont une source précieuse d’informations pour les parlementaires.

Parmi les annexes ainsi créées (les « jaunes »), dont certaines ont été intégrées dans des documents préexistants (145), certaines sont essentiellement une collation de tableaux de chiffres, relatifs aux crédits (146) ou à diverses autres informations (par exemple les annexes « Personnels affectés dans les cabinets ministériels » ou « Opérateurs de l’État ») ; d’autres exposent avec plus ou moins de détail le contenu des politiques concernées (par exemple les annexes « Formation professionnelle », « Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formation supérieures » ou « Environnement »). On notera, pour cette dernière catégorie, que le volume de l’annexe n’est pas nécessairement en relation directe avec l’importance des moyens budgétaires demandés dans le projet de loi de finances (cf. annexe « État des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes »).

Si la disparition de fait de certains de ces rapports passe parfois inaperçue, en raison de leur désuétude, il n’en va pas de même lorsque le Gouvernement omet de déposer un rapport politiquement sensible ou ne le fait qu’avec retard. Ainsi, l’absence de dépôt en 1993 du rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social (FDES) avait provoqué une audition du ministre de l’économie par la Commission des finances de l’Assemblée (147).

On relèvera aussi que certains de ces rapports ne voient pas facilement le jour, leur institution n’étant alors due qu’à la persévérance des parlementaires devant la réticence naturelle des ministres et de leurs administrations face à des initiatives avant tout perçues comme générant une charge de travail supplémentaire et parfois comme traduisant un souci excessif de transparence (148).

Il est vrai que, bien souvent, les députés utilisent ce type d’instruments pour mieux assurer leur contrôle sur des aspects sensibles des finances publiques. C’est le cas du rapport retraçant les dotations en capital, avances d’actionnaires et autres apports aux entreprises publiques (article 84 de la même loi), de celui relatif aux crédits demandés par chacun des pouvoirs publics (article 115 de la loi de finances pour 2002) ou encore de celui relatif aux opérations effectuées par la COFACE pour le compte de l’État (article 134 de la loi de finances pour 2006). Il en est de même pour des rapports qui ne constituent pas des annexes au projet de loi de finances, comme le rapport relatif aux activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale et aux opérations financières réalisées entre la France et les institutions financières internationales (article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998) ou le rapport sur les conditions d’emploi des fonds spéciaux (article 154 de la loi de finances pour 2002 modifié par l’article 135 de la loi de finances pour 2006).

 

SECTION 2.– LES AUTRES MOYENS D’INFORMATION

Outre le recours croissant à l’assistance de la Cour des comptes – notamment à l’occasion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (cf. pages 145 et 146), alors que l’intervention de la haute juridiction financière restait, naguère, concentrée, pour l’essentiel, sur les projets de loi de règlement (cf. pages 181 et suivantes) – les députés disposent d’autres moyens d’information.

Leur participation à des organismes extraparlementaires leur permet de suivre des secteurs particuliers. En dehors de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, on peut citer le Comité des finances locales (149), les conseils d’administration de nombreux établissements publics ou de sociétés à capitaux publics (comme les sociétés audiovisuelles du secteur public), le Comité directeur du Fonds d’investissement des départements d’outre-mer (F.I.D.O.M.) et, jusqu’à la fin des années 1990, les conseils de gestion de nombreux fonds gérés dans le cadre de comptes spéciaux (150), leur nombre ayant depuis été fortement réduit (151).

Les autres moyens d’information appartiennent à l’arsenal classique du contrôle parlementaire. Les questions au Gouvernement et les questions orales qui, par nature, n’autorisent qu’un échange d’informations relativement succinctes, sont surtout utilisées pour attirer l’attention de l’opinion publique sur tel ou tel aspect de la politique budgétaire.

Les auditions organisées par les commissions permanentes, et notamment par la Commission des finances, permettent des échanges plus approfondis dont les comptes rendus détaillés font l’objet d’une diffusion immédiate et d’une publication ultérieure au Bulletin des commissions. La Commission des finances a ainsi procédé à 48 auditions de ministres au cours de la XIIe législature, dont 27 auditions des ministres de l’économie, des finances ou du budget (y compris celles relatives à la présentation des projets de lois de finances). Ces auditions ont pris une dimension nouvelle avec la LOLF. En faisant des responsables du programme, hauts fonctionnaires des ministères, les interlocuteurs naturels du Parlement à côté des ministres, elle a ouvert la voie à une multiplication d’auditions à caractère technique autant que politique.

La Commission des finances peut également charger certains de ses membres de constituer une mission d’information ou désigner un rapporteur d’information sur tel ou tel sujet de son choix. L’article 57 de la LOLF, dans sa rédaction issue de la loi organique du 12 juillet 2005, a d’ailleurs étendu les pouvoirs des rapporteurs spéciaux à un ou plusieurs membres des commissions chargées des finances désignés chaque année par elles à cet effet. Expressément conçu pour développer les droits de l’opposition, ce dispositif qui voit sa mise en œuvre rester soumise à une décision expresse de la Commission des finances – donc de la majorité parlementaire – est encadré dans son objet et sa durée. La Commission des finances en a fait application pour la première fois lors de sa réunion du 6 juin 2006, en confiant deux rapports d’information à des membres de l’opposition sur le fondement de l’article 57. Les rapporteurs ainsi désignés n’ont pas éprouvé le besoin d’actionner les pouvoirs « coercitifs » associés à la notion de contrôle sur pièces et sur place et, in fine, les rapports publiés respectivement en décembre 2006 et mars 2007 ne diffèrent en rien d’un rapport d’information classique (152). Ces travaux débouchent sur des rapports d’information prévus par l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale. Des missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes peuvent également être mises en place. Moins encadrée que celle des commissions d’enquête, la conduite des travaux de ces différents organes est très libre, leur durée étant notamment variable selon les circonstances.

Rarement utilisée jusqu’en 1989, la publication de rapports d’information par la Commission des finances est devenue une pratique très développée depuis lors. Ces rapports n’ont pas tous nécessairement et directement un caractère budgétaire au sens étroit du terme, mais c’est néanmoins le cas de la plupart d’entre eux. Depuis la IXe législature, la Commission des finances a autorisé, sous chaque législature, la publication d’une soixantaine de rapports d’information sur des sujets relevant de la fiscalité ou du contrôle des finances publiques (notamment l’emploi des crédits de certains ministères) et sur des questions économiques ou financières.

L’examen des rapports déposés par la Commission des finances sous la XIIe législature montre la diversité des sujets abordés : 57 rapports ont été publiés au total, dont dix en conclusion des travaux d’une MEC et trois portant spécialement sur les suites données à de précédentes conclusions. Outre le rapport du Rapporteur général sur l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances (153), on relève notamment plusieurs rapports à caractère strictement budgétaire présentés par le Rapporteur général (exécution du budget de l’État pour les budgets 2002 à 2006 ; préparation des débats d’orientation budgétaire pour les budgets 2003 à 2007), ainsi que des analyses plus globales des finances publiques (contrôle des dépenses publiques et amélioration de la performance de l’État, évolution des prélèvements obligatoires pour 2003, financement des transferts de compétence de l’État aux collectivités territoriales). Quatre rapports ont été consacrés à la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. D’autres ont analysé les moyens et la gestion de certains ministères ou actions publiques (enseignement scolaire, mise en œuvre du « plan Cancer », gestion et cession du patrimoine immobilier de l’État, exécution des contrats de plan État-régions…) ; certains, enfin, abordent divers sujets d’actualité économique et financière (les relations agricoles franco-américaines, la situation budgétaire et le marché de l’emploi en Suède et au Danemark, les perspectives démographiques de la France et de l’Europe à l’horizon 2030, les outils de la politique industrielle, les biocarburants…).

Naturellement, les autres commissions permanentes peuvent aussi constituer une mission d’information ou désigner un rapporteur d’information sur un sujet à caractère budgétaire. L’initiative la plus significative à cet égard revient à la Commission de la défense, qui à partir de 2003, a « mis en place un dispositif innovant de contrôle parlementaire en créant une mission d’information chargée de veiller à la bonne exécution des crédits de la défense » (154).

Les commissions d’enquête constituent également des instruments privilégiés du contrôle parlementaire, notamment en raison des pouvoirs spécifiques dont elles disposent et du retentissement habituellement donné à leurs travaux. Peu d’entre elles s’inscrivent directement dans le cadre du contrôle budgétaire. Mais certaines traitent de sujets essentiels pour les finances publiques : des exemples probants sont ceux de la commission d’enquête sur le Crédit lyonnais (1994), de celle sur les aides à l’emploi (1996), ou encore de celles sur l’utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (1998), sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (2003) ou sur l’évolution de la fiscalité locale (2005).

L’ensemble des travaux ainsi réalisés représente une masse considérable d’informations. La plupart d’entre eux relèvent autant de l’évaluation des actions ou politiques conduites dans tel ou tel secteur par la puissance publique que du contrôle budgétaire classique. On assiste, en effet, depuis quelques années, au développement de la fonction d’évaluation des politiques publiques, qui connaît un nouvel essor grâce à la création d’une mission d’évaluation et de contrôle au sein de la Commission des finances. La LOLF a consacré ce mouvement en confiant à la Commission des finances le soin de procéder à « l’évaluation de toute question relative aux finances publiques » (article 57).

 

SECTION 3.– L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

La volonté de dépasser l’approche strictement budgétaire du contrôle de l’utilisation des crédits pour s’efforcer de mesurer l’efficacité des politiques publiques s’est traduite, au cours de la période récente, par l’importance croissante des enquêtes demandées par la Commission des finances à la Cour des comptes ainsi que par la création de deux organes : l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, qui n’a guère répondu aux attentes de ses promoteurs et a été supprimé par la loi de finances pour 2001, et la Mission d’évaluation et de contrôle, créée depuis 1999 au sein de la Commission des finances.

§1. Les enquêtes effectuées par la Cour des comptes à la demande de la Commission des finances

Si, depuis longtemps (155), l’article L. 132-4 du code des juridictions financières prévoit que la Cour des comptes « procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des finances et par les commissions d’enquête du Parlement sur la gestion des services ou organismes soumis à son contrôle, ainsi que des organismes et entreprises qu’elle contrôle en vertu des articles L. 133-1 et L. 133-2 [du même code] », celle-ci n’a été que modérément sollicitée par la Commission des finances pendant de nombreuses années. Au contraire, l’entrée en vigueur, en 2002, de l’article 58 de la LOLF a suscité une multiplication des enquêtes effectuées par la Cour à la demande de la Commission des finances, qui sont désormais au nombre de cinq à six chaque année.

Les sujets sont choisis par le bureau de la Commission parmi les suggestions avancées par les rapporteurs spéciaux, régulièrement sollicités à cet effet par le Président de la Commission. Celui-ci saisit le Premier président de la Cour des comptes de la liste des enquêtes demandées par la Commission des finances. Les sujets évoqués sont diversifiés et concernent aussi bien le fonctionnement des services de l’État ou d’établissements publics que le contenu de politiques publiques. On peut mentionner par exemple les enquêtes relatives au fonctionnement des services départementaux de l’architecture et du patrimoine (septembre 2002) (156), à la gestion des personnels des établissements publics relevant de la tutelle du ministère chargé de la culture (novembre 2003), aux moyens consacrés à la sécurité maritime et au contrôle des navires (novembre 2003), aux régimes spéciaux de retraite (novembre 2004), à la gestion et l’utilisation des aides aux transports aériens outre-mer (novembre 2004), aux actions de formation continue des universités (novembre 2005), à la prime pour l’emploi (novembre 2005), à l’immobilier du ministère de la Défense (octobre 2006) ou aux exonérations de charges sociales (octobre 2006). Deux sujets d’enquête ont été choisis en prélude aux travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (cf. page 145) : la mesure de l’efficacité et de l’efficience des établissements d’enseignement supérieur (novembre 2004) et le programme d’armement VBCI – véhicule blindé de combat d’infanterie (novembre 2005).

Dans un délai qui excède parfois la limite de huit mois fixée par le 2° de l’article 58 de la LOLF, chaque enquête achevée est adressée au Président de la Commission, qui en informe le Rapporteur spécial concerné. Les enquêtes s’appuient à la fois sur des investigations spécifiques et sur les résultats de travaux conduits antérieurement par la Cour ; les rapports sont de longueur très variable : 28 pages pour l’enquête relative aux relations entre le ministère de la Jeunesse et des sports, l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP) et les associations intervenant en direction des jeunes (remise en novembre 2006), et 120 pages pour l’enquête sur la mesure de l’efficacité et de l’efficience des établissements d’enseignement supérieur (remise en décembre 2005).

Jusqu’en 2005, la diffusion des enquêtes demandées à la Cour des comptes ne suivait pas de règles strictes. En mars 2005, à la suite des « fuites » constatées dans la presse sur l’enquête consacrée à « la gestion des personnels détachés dans des fonctions autres que d'enseignement ou demeurant sans affectation », la Commission des finances a entendu une communication de M. Jean-Yves Chamard, rapporteur spécial à l’origine de la demande d’enquête, et a décidé la publication d’un rapport d’information auquel serait annexée ladite enquête. Il avait également été décidé qu’à l’avenir, chaque enquête ferait l’objet d’un examen liminaire par le rapporteur spécial compétent puis, sauf opposition de celui-ci ou du bureau de la Commission, serait diffusée à la demande. À l’expérience, la Commission des finances a jugé préférable d’assurer une plus large publicité à ces travaux. D’une part, les deux enquêtes demandées dans le cadre des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle ont été publiées en annexe aux rapports de celle-ci. D’autre part, depuis septembre 2006, la réception d’une enquête de la Cour des comptes demandée sur le fondement de l’article 58-2° de la LOLF fait l’objet d’une annonce lors de la plus prochaine réunion de la Commission des finances ; à l’issue d’un délai de quelques semaines, pendant lequel le rapporteur spécial compétent analyse le contenu de l’enquête, la Commission des finances débat de celle-ci, examine les conclusions du rapporteur et statue sur la publication de l’enquête. Formellement, cette publication prend généralement la forme d’un rapport d’information de la Commission, organisé autour d’un développement – bref – élaboré par le rapporteur spécial, éventuellement assorti de ses propositions et recommandations, du compte rendu de la réunion de commission et, enfin, de la reproduction in extenso du rapport d’enquête remis par la Cour des comptes. Quatre rapports ont été publiés sur ce fondement. Le rapport d’enquête peut également être publié en annexe à un rapport spécial.

§2. L’échec de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques

La création d’un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques a eu pour origine une proposition de loi déposée à la suite du rapport d’une mission d’information commune à trois commissions permanentes de l’Assemblée, constituée en mai 1994 (157).

La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a institué un Office, constitué de deux délégations conformément à un souhait du Sénat. Chaque délégation était composée du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances et d’un représentant de chacune des commissions permanentes, membres de droit. Ses huit autres membres étaient désignés par les groupes politiques. La présidence de l’Office devait être assurée, alternativement et pour un an, par les présidents des commissions des finances.

L’Office pouvait être saisi par le Bureau de l’une des assemblées, à son initiative ou à celle d’un président de groupe, ou par une commission, spéciale ou permanente. La loi disposait que l’Office « reçoit communication de tous renseignements d’ordre administratif et financier de nature à faciliter sa mission ». Elle prévoyait également que, pour la réalisation des études, il pouvait « faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné ». L’Office disposait d’un budget doté à part égale par l’Assemblée nationale et le Sénat et dont les dépenses étaient financées et exécutées comme celles de ces assemblées.

Institutionnellement, le Parlement avait donc choisi de maintenir un lien étroit entre un nouvel organisme chargé de renforcer sa capacité d’évaluation et les commissions des finances, qui assurent l’essentiel des tâches de contrôle budgétaire.

La solution retenue a vite montré ses limites. Un très faible nombre de rapports, qui ne se distinguaient pas vraiment de rapports d’information classiques, une procédure trop lourde, la difficulté de faire fonctionner une structure paritaire surtout lorsque les majorités des deux assemblées ne concordaient pas, enfin le fait qu’à l’Assemblée nationale la Mission d’évaluation et de contrôle remplisse désormais l’objectif qui lui était assigné, ont conduit à supprimer l’Office (article 94 de la loi de finances pour 2001), qui, de fait, ne fonctionnait plus depuis 1999 (158).

§3. La Mission d’évaluation et de contrôle

Constatant l’échec de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, le groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l’efficacité de la dépense publique, soucieux de promouvoir une démarche d’évaluation, a proposé, en janvier 1999, la constitution, chaque année, au sein de la Commission des finances, d’une mission d’évaluation et de contrôle (159)« chargée d’auditionner les responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits et de mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques ». Une telle mission a été constituée dès février 1999 ; elle a ensuite été reconstituée au début de chaque année (160), les rapporteurs ayant ainsi la possibilité de conduire l’essentiel de leurs travaux durant le premier semestre.

Les modalités de fonctionnement de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) marquent la volonté de dépasser les clivages politiques : elle est constituée non pas à la proportionnelle des groupes, mais selon une représentation plus égalitaire de ceux-ci, et elle est coprésidée par un député de la majorité et un de l’opposition ; de plus en plus, les rapports sont confiés à deux rapporteurs issus, l’un des rangs de la majorité, l’autre de ceux de l’opposition. La MEC cherche également à s’appuyer sur l’expertise de la Cour des comptes, systématiquement représentée à chacune de ses réunions. Outre les co-présidents, le Président de la Commission des finances et le Rapporteur général, membres de droit, la conduite des travaux de la MEC repose, en fonction des thèmes choisis, sur les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances, les rapporteurs ou les membres intéressés des commissions saisies pour avis des budgets concernés étant invités à participer à ces travaux.

Procédant à de nombreuses auditions (de trente à soixante-dix, selon les années), pour la plupart publiques, la MEC a présenté vingt rapports entre 1999 et 2006, qui couvrent les thèmes les plus divers, parmi lesquels on peut citer la politique autoroutière (1999), les aides à l’emploi (1999), la modernisation de la gestion des universités (2000), le recouvrement de l’impôt (2000), le logement social (2001), l’emploi des moyens de la justice (2001), la redevance audiovisuelle (2003), le financement du secteur ferroviaire (2004), la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’État (2005), les services de l’État à l’étranger (2006).

Comme l’a noté, en octobre 1999, le Rapporteur général de la Commission des finances, si « le projet de budget pour 2000 intègre des dispositions qui répondent à certaines des recommandations formulées par la Mission » (161), c’est dans la durée qu’il conviendra de juger les « retombées » des travaux de cette Mission, qui a déjà eu le mérite de placer l’administration dans l’obligation de mieux rendre compte de son action. On observera que la MEC a souhaité mettre l’accent sur le suivi de ses propositions. Le Rapporteur général, après avoir interrogé les ministres concernés, a ainsi présenté, en octobre 2000, dans son rapport d’information concluant les travaux de la MEC en 2000, une analyse des suites données aux conclusions adoptées par celle-ci en 1999 (162). Il en a été de même en mars 2002, le rapport du Rapporteur général revenant sur les suites données à l’ensemble des conclusions de la MEC depuis sa création et mettant l’accent sur un sujet particulier : la réforme de l’administration fiscale, en liaison avec les recommandations adoptées par la MEC en juillet 2000.

Sous la XIIe législature, les trois rapports présentés en 2005 ont fait l’objet d’un suivi particulier en 2006, donnant lieu, pour chacun, à une communication du ou des rapporteurs devant la Commission des finances et, pour deux d’entre eux, à la publication d’un rapport de suivi (163).

 

CHAPITRE DEUXIÈME :

LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
 

Même si la LOLF, comme avant elle l’ordonnance organique de 1959 et les textes qui l’ont précédée, repose toujours sur les grands principes du droit budgétaire classique (annualité, universalité, unité, spécialité), elle n’en met pas moins à la disposition du pouvoir exécutif une panoplie de techniques peu ou prou dérogatoires, toutes destinées à assurer une gestion plus souple, capable de s’adapter rapidement aux inévitables à-coups conjoncturels et aux besoins imprévisibles ou mal prévus. La tentation est forte de voir dans le Parlement un pouvoir d’autant plus affaibli que l’exécution budgétaire lui échappe en grande partie, et cela même s’il dispose des nombreux et multiformes moyens de contrôle que l’on vient de décrire. La situation dégradée des finances de l’État, en conduisant à un recours quasi systématique à la pratique dite de la « régulation budgétaire », a sans conteste accentué cette impression. Pour autant, la LOLF encadre désormais plus strictement qu’auparavant l’usage de ces techniques dérogatoires, montrant ainsi que les nécessités d’une gestion moderne des finances de l’État ne supposent pas nécessairement un affaiblissement de la portée de l’autorisation parlementaire.

Après avoir rappelé les principales techniques dont dispose le Gouvernement pour exécuter le budget dans des conditions différentes de celles initialement prévues par l’autorisation parlementaire, on essaiera de mieux mesurer la portée réelle des modifications ainsi apportées au budget de l’État sans qu’il soit besoin de saisir a priori le législateur.

 

SECTION 1.– UNE VIGILANCE GRADUÉE SUR LES INTERVENTIONS
 VISANT À ASSOUPLIR LES CONTRAINTES DE LA GESTION

L’autorisation parlementaire garde toute sa portée en matière de recettes fiscales. Seule la loi peut fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement d’un impôt (164). La loi de finances autorise chaque année, en vertu du principe de l’annualité, la perception des impôts conformément aux dispositions en vigueur. L’obligation d’exécution qui en résulte pour le Gouvernement est stricte. Certes, elle ne donne évidemment pas l’assurance du respect des évaluations de recettes arrêtées par la loi de finances. Mais, dans ce domaine, la compétence du législateur reste pleine et entière, du moins en principe : il arrive parfois que, pour des raisons politiques autant que techniques, des mesures fiscales soient mises en œuvre par un simple arrêté du ministre des finances, voire par instruction administrative, et « ratifiées » par la suite par le législateur. Il en a été ainsi, par exemple, des abaissements successifs du taux majoré de la taxe sur la valeur ajoutée, qui ont conduit à sa suppression, et, au printemps 2000, de la réduction du taux normal de cette même taxe. S’appliquant pour l’essentiel à des allégements fiscaux, ce procédé ne suscite généralement guère plus que quelques commentaires de députés rappelant la portée des principes… et l’opportunité d’y déroger ponctuellement.

Quant aux ressources non fiscales, elles ressortissent quasi exclusivement au pouvoir réglementaire, dont la marge de manœuvre est presque totale, quoique limitée de fait par les conséquences que le non-respect des évaluations inscrites en loi de finances initiale aurait sur l’équilibre budgétaire.

La portée de l’autorisation budgétaire est très différente pour les dépenses : en ouvrant les crédits, les lois de finances autorisent la dépense, mais ne créent nulle obligation de dépenser. Là encore, le Gouvernement ne dispose pas d’une totale liberté d’appréciation, la plupart des dépenses étant par nature « obligatoires » (intérêts de la dette, charges de personnel, pensions, dépenses résultant de l’application de textes législatifs ouvrant droit à telle ou telle prestation, etc.). En outre, l’emploi des crédits n’est pas libre. L’autorisation parlementaire est donnée à des dépenses précises pour un montant et une durée d’utilisation déterminés.

Mais ces règles connaissent de nombreuses dérogations qui accordent au Gouvernement une assez large liberté dans l’exécution budgétaire. Certaines d’entre elles permettent au pouvoir exécutif de s’écarter de l’autorisation initiale afin d’assouplir les conditions de la gestion.

Une première catégorie de règles permet de déroger au caractère limitatif des crédits ouverts par le Parlement, c’est-à-dire au fait qu’ils constituent la limite maximale des dépenses susceptibles d’être effectuées pour un objet donné. Les crédits évaluatifs sont ceux dont le Parlement, en fixant leur montant dans la loi de finances, ne procède qu’à une simple évaluation, la dépense pouvant excéder le crédit ouvert sans modification préalable de l’autorisation parlementaire. En moyenne annuelle, les dépassements de crédits évaluatifs ont atteint 2,6 milliards d’euros sur les années 1995 à 1999, montant ramené à 1,6 milliard d’euros sur la période 2000-2005. La part importante que représentent les crédits évaluatifs au sein du budget général et l’ampleur des dépassements constatés chaque année ont alimenté une certaine méfiance du Parlement, qui s’est traduite, avec la LOLF, par une réduction du champ des crédits évaluatifs par nature (165) et par la suppression des crédits évaluatifs par décision du législateur (166). Pour autant, les crédits évaluatifs représentent encore des montants importants : près de 116 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2007, soit 34 % du total des crédits du budget général – mais cette proportion atteignait environ 45 % sous le régime de l’ordonnance de 1959.

Les rétablissements de crédits (4,2 milliards d’euros en 2006), principalement concentrés sur le budget de la Défense, permettent de reconstituer des crédits qui auraient été consommés par une dépense assimilable à une avance, après le remboursement de celle-ci. Ils correspondent à des mouvements intervenant entre les différents compartiments du budget de l’État et bien qu’ils ne soient portés à la connaissance du Parlement qu’au stade du projet de loi de règlement, leur mise en œuvre n’est guère contestée.

La procédure de rattachement des fonds de concours a pour sa part une importance considérable, qui tient notamment à ce qu’elle offre au pouvoir exécutif la faculté d’ouvrir de plein droit des crédits supplémentaires à due concurrence des recettes de fonds de concours. Jusqu’en 1998, ces ouvertures de crédits dépassaient régulièrement 3,5 % des crédits initiaux. Sur le budget retraçant les crédits des services du ministère chargé des finances, le recours aux fonds de concours conduisait à un écart supérieur à 30 % entre les dépenses effectives et les crédits votés par le Parlement. Autant dire que, dans ce cas précis, le législateur se prononçait sur un « budget virtuel » lors de l’examen du projet de loi de finances ; plus globalement, la procédure des fonds de concours pouvait être considérée, en raison de son ampleur, comme réellement attentatoire au pouvoir budgétaire du Parlement.

C’est pourquoi l’Assemblée nationale a logiquement, mais seulement à compter du début des années quatre-vingt, fait porter son effort sur les fonds de concours pour accroître son information et son contrôle. Sur ce sujet, le Rapporteur général a adressé à la Cour des comptes de nombreuses questions à l’occasion de l’examen des projets de loi de règlement (cf. note 2 page 188). Les rapporteurs spéciaux, notamment celui chargé de la Fonction publique et surtout celui des services du ministère chargé des finances, ont multiplié les initiatives dans ce domaine (167). Dans la même perspective, la LOLF a resserré le régime des fonds de concours : d’une part, elle a mis fin à la faculté dont a usé, voire abusé, le Gouvernement d’assimiler par décret à de tels fonds « le produit de certaines recettes de caractère non fiscal » (168) ; d’autre part, elle a obligé celui-ci à évaluer les ressources correspondantes dans le projet de loi de finances initiale (169), et à inclure le montant des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours dans les plafonds des charges inscrits dans le tableau d’équilibre ; enfin, elle a créé une procédure spéciale, dite « d’attribution de produits », destinée à rattacher directement à un service ses « menues recettes ». De fait, les crédits de fonds de concours ne représentent plus désormais qu’une majoration d’environ 1,5 % des crédits du budget général.

Le pouvoir exécutif peut également, dans des limites fixées assez strictement par la LOLF, modifier la répartition des crédits. Les répartitions de crédits globaux n’ont que des effets limités, surtout depuis que l’amélioration de la gestion des crédits de personnel des services civils a rendu inutile une « grande répartition civile », longtemps critiquée car entachée d’une double irrégularité, « consistant à répartir des crédits devenus indisponibles au 1er janvier et à les ajuster aux dépenses, couvrant ainsi des dépassements temporaires » (170). La LOLF n’a conservé comme crédits globaux que ceux relatifs aux « dépenses accidentelles et imprévisibles » et au financement des mesures générales relatives aux rémunérations des fonctionnaires qui constituent deux « dotations spécifiques » ; ils représentent 75 millions d’euros dans la loi de finances initiale pour 2007 (171).

Outre les crédits globaux, le Gouvernement peut mettre en œuvre des transferts de crédits ou des virements, pris par décret après information des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat (172). Les virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, sous réserve de ne pas excéder, pour chaque programme concerné, 2 % des crédits initiaux ; ils permettent de gérer des « ajustements frictionnels » résultant d’un mauvais calibrage des crédits d’un programme. Les transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts (et, le cas échéant, des effectifs correspondants), dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transféré correspond à des actions du programme d’origine ; le transfert permet la mise en œuvre de politiques interministérielles ou une optimisation de la gestion publique.

Alors que, par nature, les virements portent une atteinte grave au principe de la spécialité des crédits et que leur montant a presque quadruplé depuis 1995, ils gardent cependant un caractère relativement limité (entre 500 et 900 millions d’euros selon les années) et ne sont guère contestés. Les transferts, eux, ont constitué jusqu’en 2005 le poste principal des modifications réglementaires des crédits initiaux (32 milliards d’euros en 2005), mais le plus important (29 milliards d’euros en 2005, soit 90 % du total) était celui qui portait les crédits de pensions de divers budgets vers celui des Charges communes. Cette pratique, en usage depuis 1977 à la demande expresse de l’Assemblée nationale, était parfaitement connue du Parlement et n’avait aucune incidence sur la portée de l’autorisation budgétaire (173). La LOLF a modifié les principes d’inscription des crédits relatifs aux pensions, mais, comme précédemment, l’essentiel des transferts qui subsistent reste motivé par le fait que l’inscription des crédits dans les différents fascicules budgétaires ne correspond pas – souvent pour des raisons d’affichage – à leurs modalités réelles de consommation (174). Ces mouvements de crédits sont également parfaitement connus des parlementaires.

D’autres dispositions visent à surmonter les contraintes découlant du principe de l’annualité. Celle qui permet l’engagement de certaines dépenses par anticipation sur les crédits de l’exercice suivant n’a que des conséquences très limitées. Il n’en est pas de même des possibilités de reports de crédits. Si, avec la LOLF, les crédits de toute nature sont susceptibles de bénéficier du mécanisme des reports, une contrainte forte a été établie en contrepartie : le plafonnement des reports à 3 % du montant des crédits initiaux, pour chaque programme et, à l’intérieur d’un programme, pour les crédits des dépenses de personnel. Ce plafond de 3 % peut cependant être majoré par une disposition de loi de finances (175). Cet assemblage subtil de rigueur et de souplesse reflète, en partie, la diversité des positions exprimées par les parlementaires sur les reports de crédits : certains, qui se recrutent plutôt au sein de la Commission des finances, y voient une épée de Damoclès suspendue sur l’équilibre budgétaire – car le report de crédits inutilisés reflète une économie sur l’exercice achevé, mais permet une dépense nouvelle pendant l’exercice en cours ; d’autres – pour la même raison – y voient une « session de rattrapage » de la dépense, le crédit reporté ouvrant la possibilité de financer des dépenses qui n’auraient pas pu être réalisées au cours d’un exercice antérieur (176). Tous sont donc attentifs aux facteurs qui conduisent à accroître la masse des reports comme à ceux qui provoquent sa décroissance.

Enfin, « en cas d’urgence », le Gouvernement a la faculté de majorer les crédits en cours d’exécution grâce aux décrets d’avance. Il peut, bien sûr, majorer des crédits limitatifs mais aussi créer des programmes nouveaux (177). L’équilibre de la loi de finances ne devant pas être affecté, les décrets d’avance procèdent à des annulations de crédits ou à la constatation de ressources supplémentaires par rapport aux évaluations initiales, ces deux moyens n’étant pas exclusifs l’un de l’autre (178). L’article 13 de la LOLF, qui régit cette procédure, prévoit que les crédits ainsi ouverts doivent être ratifiés par le Parlement dans la plus prochaine loi de finances et que le montant cumulé des crédits ouverts sur ce fondement ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, faute de quoi le Gouvernement serait obligé d’en passer par une loi de finances rectificative. En outre, mais seulement « en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national », un décret d’avance affectant l’équilibre budgétaire peut être pris en Conseil des ministres. Un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts doit être déposé immédiatement ou à l’ouverture de la session la plus prochaine du Parlement.

Les décrets d’avance étant une intrusion importante de l’exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement, ils intervenaient généralement quelques jours avant l’ouverture des sessions, ce qui pouvait laisser penser que le Gouvernement privilégiait une technique lui évitant tout débat parlementaire. En 1995, l’instauration de la session unique a conduit à ce que, par la force des choses, les décrets pris au printemps soient publiés pendant que le Parlement est réuni en session. Par la suite, les préventions du Gouvernement se sont atténuées et il arrive désormais que des décrets d’avance soient publiés pendant l’examen du budget devant l’une des assemblées. Cependant, le Rapporteur général a toujours insisté pour que l’usage du décret d’avance soit « strictement limité et entouré de la plus grande transparence » (179).

De fait, depuis plusieurs années, le Gouvernement avait pris l’habitude de transmettre aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances le rapport au Premier ministre accompagnant et explicitant les ajustements opérés par un décret d’avance quelques jours avant la publication de celui-ci au Journal officiel. Bien entendu, cette information n’intervenait qu’a posteriori, une fois les décisions prises. Et là encore, l’importance des crédits ainsi ouverts avait conduit la Commission des finances de l’Assemblée à faire preuve d’une vigilance accrue et à examiner le contenu de ces décrets avant même leur ratification dans un collectif budgétaire (180). On relevait cependant périodiquement des critiques émanant de rapporteurs spéciaux, qui regrettaient de n’être aucunement associés aux décisions afférentes aux crédits du département ministériel dont ils étaient chargés de suivre l’exécution. Depuis 2006, en application de l’article 13 de la LOLF, la Commission des finances adopte, sur proposition de son Rapporteur général, un avis sur tout projet de décret d’avance, avis transmis au Gouvernement et reproduit ultérieurement dans le commentaire de l’article du projet de loi de finances rectificative proposant la ratification des décrets intervenus jusqu’à son dépôt (181). Le contenu de l’avis comme les débats de la commission témoignent d’un réel intérêt des parlementaires pour l’analyse de l’économie générale des décrets d’avance (ouvertures et annulations de crédits) et pour les conclusions qui peuvent en être tirées sur les conditions d’exécution de la loi de finances comme sur le montant des crédits initiaux.

En effet, la nécessité pour le Gouvernement de prendre un décret d’avance est intimement liée aux tensions qui apparaissent au cours de l’exécution du budget : crédits initiaux insuffisants, dépenses imprévues ou résultant de décisions gouvernementales prises en cours d’année, etc. Or, les annulations qui, la plupart du temps, gagent les ouvertures de crédits supplémentaires constituent autant de moyens ôtés au financement de certaines politiques publiques, moyens qui avaient été votés par le Parlement à l’automne précédent. Le décret d’avance participe donc de la « régulation budgétaire », ensemble de techniques qui, au cours des vingt-cinq dernières années, a suscité les critiques les plus vives, notamment du point de vue du respect du pouvoir budgétaire du Parlement.

 

SECTION 2.– VERS UN APAISEMENT DES CRITIQUES
ADRESSÉES À LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE ?

La combinaison des diverses techniques évoquées ci-dessus et dont le bien fondé, cas par cas, n’est guère contestable compte tenu de la souplesse indispensable à une bonne gestion budgétaire, suscite régulièrement les reproches les plus sévères. Quelques chiffres sont ici nécessaires pour mesurer ce phénomène.

Le montant net des modifications réglementaires apportées au montant des crédits initiaux peut atteindre 8 % de ces crédits (en 1987), la moyenne constatée au cours des vingt dernières années étant de l’ordre de 6 %. Rapportés aux modifications votées par le législateur lors de l’examen du projet de loi de finances initiale ou même à celles opérées par les lois de finances rectificatives (en moyenne un peu plus de 3 % des crédits initiaux), ces chiffres peuvent paraître considérables. Et ce d’autant plus, si, au lieu de s’en tenir au solde de ces opérations, l’on examine les masses déplacées qui, en 2005, ont dépassé 50 milliards d’euros, soit près de 17 % des crédits du budget général initialement votés par le Parlement.

M. Philippe Séguin, alors Président de l’Assemblée nationale, estimait en 1994 que « de telles pratiques procèdent, de la part de l’exécutif, non seulement de la recherche bien naturelle de l’efficacité tranquille mais aussi, hélas de la crainte du débat public » avant de déplorer que le Parlement lui-même « accepte trop souvent cet abandon de ses droits » (182). Nombreux sont ceux qui concluent que « le rôle grandissant du pouvoir réglementaire en matière budgétaire enlève une grande partie de sa valeur à l’acte d’autorisation parlementaire » et que « tout en restant l’acte principal, celle-ci tend à n’être qu’une source parmi d’autres de la légalité financière » (183).

Cependant, les développements précédents montrent que la plupart de ces modifications n’apportent pas à l’autorisation initiale des changements tels que l’on puisse considérer celle-ci comme vidée de son contenu. À une exception près : celle de la pratique de la régulation budgétaire qui, s’appuyant sur une conception extensive de la capacité du Gouvernement d’annuler des crédits combinée avec un usage spécifique des reports de crédits, ou un recours excessif aux décrets d’avance, fait l’objet de jugements sévères.

La régulation budgétaire s’organise autour de trois piliers : les reports, les décrets d’avance et, surtout, les gels et annulations de crédits. Cette pratique, devenue inévitable compte tenu des contraintes économiques et politiques qui pèsent sur les finances de l’État, n’est pas contestée dans son fondement. Ainsi la Cour des comptes a-t-elle reconnu qu’ « un Gouvernement peut légitimement considérer que des ajustements sont nécessaires, notamment pour garantir le respect des objectifs annoncés, spécialement le solde d’exécution » (184). Le groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, constitué en 1998 autour de MM. Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, et Didier Migaud, alors Rapporteur général, est allé plus loin en estimant que « la régulation budgétaire peut être considérée comme un instrument de politique budgétaire à moyen terme ». S’inscrivant dans cette perspective, la LOLF a expressément prévu que des annulations puissent intervenir « afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire » (art. 14), tout en conservant le motif d’annulation prévu par l’ordonnance de 1959 (185; elle encadre également le recours aux mesures qui ont « pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles » sans les annuler, en prévoyant l’information des commissions des finances des deux assemblées. La régulation budgétaire a ainsi obtenu une consécration juridique.

Dans les faits, pourtant, elle a toujours eu mauvaise presse auprès des parlementaires. Naturellement, les reproches adressés au Gouvernement émanent surtout des députés de l’opposition. Lors des premières annulations « massives » de crédits (1,75 % des crédits initiaux en 1982), un député de l’opposition a déposé une requête devant le Conseil d’État en vue de l’annulation, pour excès de pouvoir, d’un arrêté annulant 3,3 milliards d’euros d’autorisations de programme et plus d’un milliard d’euros de crédits de paiement. Le Conseil d’État, constatant qu’en adoptant postérieurement une loi de finances rectificative, le législateur avait fixé un nouvel équilibre tenant compte de ces ajustements, a estimé que « la légalité de cet arrêté n’est plus susceptible d’être discutée par la voie contentieuse » et décidé qu’il n’y avait donc plus lieu de statuer (186). Dépourvus de toute voie de recours, y compris à l’occasion de l’examen des projets de loi de règlement (cf. page 189 ci-après), les députés n’ont d’autre possibilité que d’élever des protestations plus ou moins vigoureuses en fonction des circonstances.

La majorité parlementaire fait souvent preuve de plus de compréhension. En 1990, le Président de la Commission des finances de l’Assemblée écrivait que malgré « le caractère de « grande messe » qu’a (...) le débat budgétaire, il convient de ne pas sacraliser pour autant l’équilibre économique défini à cette occasion. » Il rappelait que le Gouvernement n’est pas tenu d’effectuer les dépenses, dont la loi de finances ne fixe que les plafonds, et ajoutait que celui-ci « ne s’est pas fait faute, dans le passé, de faire de la régulation conjoncturelle quand des économies s’avéraient opportunes ; l’article 13 de l’ordonnance organique a même permis, par l’annulation des crédits votés, d’éviter tout repentir ultérieur et toute tentation de réutiliser par la suite des crédits précédemment gelés. Toutefois, rien ne lui interdit d’évoquer devant le Parlement les chapitres sur lesquels il entend effectuer une régulation » (187).

Cette analyse est largement partagée. Elle a pu conduire les rapporteurs généraux, que leur fonction prédispose à donner la primauté au respect de l’équilibre budgétaire initialement voté, à se montrer moins sévères que la Cour des comptes sur l’usage que fait le Gouvernement des possibilités d’annulation qui lui sont ouvertes.

La Cour a toujours estimé que l’annulation des crédits devenus « sans objet », seule autorisée par l’article 13 de l’ordonnance de 1959, ne pouvait porter que sur des dotations devenues impossibles à utiliser en raison d’un défaut de prévision ou d’événements nouveaux intervenus en cours de gestion. Dans tous les autres cas, elle a considéré que les ajustements de crédits, notamment ceux destinés à assurer le respect de l’équilibre initial, devaient résulter du vote par le Parlement d’une loi de finances rectificative. Le nouveau chef d’annulation introduit par l’article 14 de la LOLF rend cette critique traditionnelle de la Cour sans objet.

Celle-ci a également fait observer que « les gels de crédits survenant peu de temps après le vote de la loi de finances initiale mettent évidemment en cause le caractère réaliste des prévisions, en contredisant en particulier une large partie des mesures nouvelles votées » et que « l’exécution du budget est ainsi marquée par une certaine précarité, ce qui peut être préjudiciable au fonctionnement des administrations qui en ont la charge » (188).

La critique est donc double : non-respect de l’autorisation parlementaire éventuellement accordée sur une base manquant de sincérité ; mauvaise gestion administrative, même si le recours aux « contrats de gestion », de 1999 à 2001, a pu aboutir à une maîtrise des dépenses empruntant des techniques moins pénalisantes que celles mises en œuvre précédemment, mais conduisant, notamment, à un gonflement de la masse des reports (189).

La critique parlementaire porte davantage sur les modalités de mise en œuvre que sur le principe du recours à la régulation à des fins de politique conjoncturelle ou de pilotage budgétaire, même si un député de la majorité a, il y a quelques années, considéré que la régulation constituait « une insulte à la représentation nationale » (190). Trois points sont particulièrement sensibles.

Tout d’abord, le calendrier de la régulation a longtemps contribué à renforcer les réserves dont elle fait l’objet. Effectuée de façon précoce, parfois quelques semaines à peine après le début de l’année, l’annonce du gel des crédits, préparatoire aux annulations, est ressentie comme une atteinte sérieuse à un pouvoir budgétaire du Parlement qui vient juste de s’exprimer. Nombre de députés relèvent, par exemple, que des propositions de réduction ou de redéploiement de crédits, ardemment combattues par le Gouvernement lors du débat devant l’Assemblée au nom de la continuité et de l’efficacité des politiques publiques, sont bien inférieures aux gels décidés ultérieurement, dans un processus purement interne au pouvoir exécutif.

De plus, la régulation ne donne pas lieu à une information précise des parlementaires, ni même parfois des ministères intéressés : en 1997, le directeur du budget a demandé, dès le 27 janvier, aux contrôleurs financiers de procéder, à titre conservatoire, à des « blocages de crédits » représentant 10 % des montants ouverts en loi de finances initiale, la notification officielle aux ministres « dépensiers » des crédits à mettre en réserve n’ayant été faite que le 17 mars par le ministre de l’Économie et des finances (191). Pendant longtemps, même lorsqu’elle procédait à l’audition du ministre des finances pour faire le point sur l’exécution budgétaire, la Commission des finances n’obtenait pas de renseignements très détaillés sur les effets de la régulation (192). D’où les appels lancés à une plus grande transparence. Ainsi, en 1990, le Rapporteur général faisait observer que « la présentation au Parlement de justifications sur les annulations en cours d’exercice, au même titre que sur les ouvertures demandées en collectif, serait nécessaire au contrôle parlementaire » (193).

Au-delà, les députés ont progressivement revendiqué une plus grande association du Parlement au pilotage du budget en exécution. En 1994, le Rapporteur général soulignait que « si la régulation demeure indispensable, il serait conforme à nos institutions, mais aussi salutaire d’inviter le Parlement à l’approuver. La nécessité et la difficulté de la maîtrise des dépenses seraient ainsi mieux perçues par les parlementaires. Leur prise de conscience et leur prise de responsabilité ne pourraient que contribuer à la réhabilitation du rôle budgétaire du Parlement » (194). Pour sa part, le rapport précité du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire suggérait deux mesures afin de « rendre l’exécution budgétaire plus respectueuse de l’autorisation donnée par le Parlement : fournir aux commissions des finances des deux assemblées une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire ; au-delà d’un certain seuil d’annulation… de crédits, rendre obligatoire le dépôt d’un projet de loi de finance rectificative » (195).

Sur ces trois points, la LOLF a apporté des réponses innovantes, susceptibles d’atténuer quelque peu les préventions des parlementaires vis-à-vis de la régulation budgétaire.

En premier lieu, elle prévoit des modalités renforcées d’information des commissions des finances : avant sa publication, tout projet de décret d’annulation leur est transmis, ainsi qu’aux « autres commissions concernées » – seul le contenu des annulations est susceptible d’éclairer la notion de « commission concernée ». Le Président et le Rapporteur général sont destinataires d’un courrier du ministre du budget ; le Président en informe les commissaires et met le projet de décret à leur disposition ; le Rapporteur général analyse le contenu du projet et, le cas échéant, sollicite les services du ministère des finances pour obtenir les précisions qu’il juge nécessaires. Par ailleurs, les gels doivent aussi faire l’objet d’une information officielle de la Commission, la LOLF prévoyant que « tout acte, quelle qu’en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». La mise en œuvre de cette disposition montre quelques difficultés, par exemple quand le Gouvernement adopte un dispositif de régulation portant sur un montant total de crédits gelés réparti entre les ministères, ceux-ci restant libres de définir précisément dans quels domaines ils font porter l’effort qui leur est demandé ; de même, la Commission des finances est généralement assez mal informée des redéploiements de gels et des « dégels » éventuels. Cependant, la régulation budgétaire a incontestablement gagné en transparence, ce qui se traduit par exemple dans les analyses développées par les rapporteurs spéciaux. À l’avenir, les rapports annuels de performance devraient devenir un « lieu » privilégié d’information sur les effets en gestion de la régulation.

En second lieu, le calendrier de la régulation a été fortement avancé, grâce à une disposition introduite dans l’article 51 de la LOLF par la loi organique du 12 juillet 2005. Elle prévoit qu’est joint au projet de loi de finances de l’année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ». Si la régulation est ainsi annoncée dès le dépôt du projet de loi de finances, le dispositif prévu n’en reste pas moins indicatif, le Gouvernement restant libre de s’écarter des informations données au Parlement ou de laisser aux ministères une certaine capacité à ajuster la répartition de l’effort entre les programmes. Cependant, la régulation est désormais intégrée de plein droit dans le champ du débat parlementaire. En pratique, les « mesures envisagées » par le Gouvernement font l’objet d’un développement en fin de l’exposé des motifs du projet de loi de finances. Y sont précisés, non seulement le volume de la « réserve de précaution », mais aussi les taux de mise en réserve appliqués respectivement aux crédits de personnel et aux autres crédits.

Enfin, jusqu’à l’entrée en vigueur en 2002 de l’article 14 de la LOLF, le Gouvernement, soucieux de rester le seul maître de l’exécution budgétaire, ne procédait que très rarement – et pour des montants limités – à des annulations de crédits par voie législative (196). L’examen des collectifs budgétaires reflétait alors une situation curieuse : l’arrêté d’annulation de crédits associé au projet de loi de finances rectificative afin de « gager » tout ou partie des ouvertures de crédits supplémentaires demandées au Parlement était publié au Journal officiel peu après le dépôt du projet de loi. Le législateur, n’ayant à se prononcer par un vote que sur les ouvertures de crédits et sur le nouvel équilibre résultant du collectif, se trouvait ainsi privé de choix véritable et ne pouvait qu’accepter ou rejeter en bloc les ajustements opérés. En effet, une fois intervenu l’arrêté d’annulation, la base de référence pour l’application de l’article 40 de la Constitution est constituée par la dotation initiale ainsi minorée et les amendements d’origine parlementaire tendant à revenir sur une annulation sont inévitablement entachés d’irrecevabilité. On comprend bien pourquoi le Gouvernement s’est toujours gardé, sauf rares exceptions, de s’engager sur une voie a priori périlleuse, d’autant que le montant des annulations a parfois atteint des niveaux très élevés : 2,8 % des crédits initiaux nets du budget général en 1984, 2,7 % en 1993, avec une moyenne annuelle de 1,6 % de 1981 à 1999 et de 0,5 % de 1999 à 2006.

En plafonnant à 1,5 % des crédits initiaux le montant cumulé des crédits susceptibles d’être annulés par décret (197), la LOLF a conduit à faire basculer de facto dans le champ de la loi de finances rectificative de fin d’année les annulations prises en compte dans l’équilibre du collectif. Depuis 2002, le collectif de fin d’année procède donc à la fois à l’ouverture de crédits complémentaires et aux annulations nécessaires pour définir un nouvel équilibre budgétaire. De ce fait, le Parlement est mis à même de débattre de l’ensemble des ajustements proposés par le Gouvernement, de les amender le cas échéant, enfin de les approuver par son vote. Le Gouvernement trouve aussi avantage à ce dispositif, en raison de la souplesse qu’il offre jusqu’à la fin de la procédure budgétaire devant les deux assemblées. L’innovation introduite par la LOLF n’a pas bouleversé le déroulement des débats : hormis une série d’amendements déposés par l’opposition dans le collectif de fin d’année 2002 – qui conduisait à revenir sur 566 millions d’euros d’annulations, les initiatives sont en fait restées très ponctuelles par la suite (198).

En dehors des travaux réalisés par sa Commission des finances, dont les initiatives en ce domaine se développent de façon régulière, l’Assemblée nationale n’a, habituellement, que deux occasions de débattre de l’exécution budgétaire et d’émettre des votes à ce sujet : l’examen des projets de loi de finances rectificative et celui des projets de loi de règlement. Aussi n’est-il pas abusif de considérer, avec les nuances qui s’imposent, qu’il s’agit là des deux moments privilégiés du contrôle budgétaire.

 

CHAPITRE TROISIÈME :

LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES
 

Corriger les prévisions initiales et procéder aux inévitables ajustements que le pouvoir réglementaire n’est pas habilité à opérer par lui-même, ou encore infléchir sensiblement en cours d’exercice la politique budgétaire soit pour prendre en compte les évolutions conjoncturelles, soit pour traduire rapidement les orientations de la nouvelle majorité à la suite d’une alternance politique, tels sont les principaux objets possibles des projets de loi de finances rectificative.

Sans aller jusqu’à estimer, ce qui est à coup sûr excessif, que cette deuxième catégorie de lois de finances revêt un « caractère fondamental » (199), on peut néanmoins s’étonner que ces projets ne fassent guère l’objet de commentaires relatifs à leur mode de présentation et d’examen par le Parlement. Or, s’ils sont très proches des projets de loi de finances initiale, ils s’en distinguent sur plusieurs points, notamment parce que leur examen se rapproche sensiblement de celui des projets de loi ordinaire.

 

SECTION 1.– UNE CATÉGORIE PARTICULIÈRE DE LOIS DE FINANCES

L’article premier de la LOLF confère aux « lois de finances rectificatives » le caractère de lois de finances. Ces lois, communément appelées « collectifs budgétaires » (200), sont, en application de l’article 35 de la LOLF, « présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année » et « ratifient les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances » (201).

L’apparente imprécision de la formule relative à leur mode de présentation tient à la diversité des collectifs budgétaires.

L’article 35 précité précise que « seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier [certaines] dispositions de la loi de finances de l’année ». Le Gouvernement doit déposer un projet de loi de finances rectificative lorsqu’il souhaite apporter des modifications aux dispositions de la loi de finances de l’année qui appartiennent au domaine exclusif des lois de finances (ouvertures de crédits supplémentaires ou nouveaux, révision des évaluations des ressources du budget de l’État, modification des données générales de l’équilibre, modification des plafonds des autorisations d’emplois, affectations de recettes à d’autres personnes morales ou au sein du budget de l’État).

En revanche, les dispositions fiscales n’ont pas nécessairement à être inscrites dans un collectif budgétaire, même si elles ont une incidence sur l’équilibre de l’exercice en cours. Le Gouvernement peut avoir recours à une loi ordinaire pour prendre, en cours d’année, des mesures fiscales. En pareille hypothèse, il est simplement tenu d’en traduire l’incidence financière dans la plus prochaine loi de finances rectificative (en pratique, le traditionnel collectif de fin d’exercice) ou, à défaut, dans la loi de règlement du budget (202). Même si elle a pu, a priori, paraître très restrictive, cette solution s’imposait. L’interprétation contraire, en réservant « aux seules lois de finances la création ou la modification d’une ressource fiscale en cours d’année, limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l’initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d’amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement » (203).

Le choix ainsi laissé au pouvoir exécutif entre loi ordinaire et collectif budgétaire pour prendre des mesures fiscales ayant une incidence immédiate connaît toutefois une limite : le Gouvernement doit soumettre un collectif budgétaire au Parlement « dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l’année se trouveraient, en cours d’exercice, bouleversées » (204).

Enfin, le Conseil constitutionnel a considéré que des mesures réglementaires relatives à l’exécution budgétaire entraîneraient pour le Gouvernement la même obligation si elles avaient pour effet de « bouleverser » l’équilibre.

L’article 13 de la LOLF (205) prévoit également le dépôt immédiat (ou à l’ouverture de la session du Parlement) d’« un projet de loi de finances portant ratification » des crédits ouverts par un décret d’avance pris « en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national » affectant l’équilibre (206).

On comprend mieux pourquoi les collectifs, textes très divers, peuvent être présentés « en partie ou en totalité » comme les lois de finances de l’année. Cette règle n’a d’ailleurs pas été respectée, du moins à la lettre, jusqu’en 1980. C’est en effet seulement depuis cette date que les collectifs comprennent un article d’équilibre auquel est annexée une modification de l’état A. Cet article fait ressortir toutes les modifications apportées tant aux ressources qu’aux charges par le projet de loi de finances rectificative lui-même ou par les divers actes réglementaires qui ont affecté le montant des crédits initialement votés par le Parlement (ouvertures de crédits par décrets d’avance, décrets d’annulation pris en application de l’article 14 de la LOLF) (207).

La plupart des collectifs budgétaires sont donc « bâtis » comme une loi de finances. Bien entendu, ils sont soumis aux mêmes règles essentielles relatives à leur contenu, à leur discussion en priorité par l’Assemblée, à leurs délais d’examen et leurs modalités de vote.

Toutefois, deux de ces règles ont longtemps été d’application incertaine. La première incertitude concernait les délais. Elle a été levée par le Conseil constitutionnel à l’occasion de la décision rendue sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 1986. Le Conseil a considéré que les dispositions de l’article 47 de la Constitution doivent s’appliquer aux collectifs budgétaires dès lors qu’ils « ont pour objet de permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (208).

La seconde incertitude était relative à la règle prévue par l’article 40 de l’ordonnance de 1959 qui dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie ». Prise à la lettre, cette disposition ne trouvait pas à s’appliquer aux lois de finances rectificatives. La question, posée à l’occasion de l’examen en première lecture du collectif budgétaire pour 1991 par le Sénat, qui avait poursuivi la discussion après avoir rejeté l’article d’équilibre, a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992 relative à une modification du Règlement du Sénat, le juge constitutionnel a estimé que la procédure budgétaire devait, dans tous les cas, respecter le caractère fondamental de l’équilibre et qu’en conséquence l’article 40 de l’ordonnance s’appliquait aux collectifs budgétaires (209), ce qui rend donc obligatoire la présence d’un article d’équilibre. Désormais, l’article 42 de la LOLF, dispose expressément que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ».

 

SECTION 2.– DES TEXTES DIVERS ET D’INÉGALE IMPORTANCE

Depuis 1988, le Parlement a été saisi de 23 collectifs budgétaires. Leur nombre, au cours de chacune de ces années, n’a jamais dépassé deux et, à quinze reprises, le Gouvernement n’a présenté qu’un seul projet, le traditionnel et jusqu’à présent inévitable collectif de fin d’exercice. Le nombre de ces textes tend ainsi à diminuer : il y en avait eu 24 de 1976 à 1987 et l’année 1981 avait été marquée par le dépôt de 4 collectifs.

Leur importance est très inégale. Les plus remarquables sont ceux qui, à la suite d’un changement politique, traduisent les orientations qu’un nouveau Gouvernement entend donner à la politique budgétaire. En raison du calendrier électoral, il s’agit de « collectifs de printemps » (1981, 1986, 1993, 1995, 2002). On relèvera que ni en 1988, ni en 1997, l’alternance politique n’a conduit au dépôt d’un tel texte. Il n’est pas inexact de dire que ces projets de loi peuvent avoir autant de poids que les lois de finances initiales. Même si le Gouvernement en profite pour réactualiser le budget en révisant les évaluations de ressources et les besoins de crédits, l’objet principal d’un collectif de printemps est de modifier plus ou moins profondément la politique suivie. C’est ainsi qu’en avril 1986, le collectif était présenté « comme un élément essentiel de la politique économique du nouveau Gouvernement ». En revanche, les trois premiers collectifs de 1975 (déposés en avril, juin et septembre) ne procédaient qu’à des ajustements destinés à lutter contre les effets de la crise pétrolière en assurant une relance de l’économie (le collectif de juin avait un seul objet : la création de 15 000 emplois publics supplémentaires).

Le collectif du printemps 2000 est, pour sa part, atypique : l’ajustement auquel il procède répond à une demande parlementaire invitant le Gouvernement à « apporter de façon précoce à la loi de finances initiale pour 2000 les correctifs qu’appelle l’évolution de la conjoncture économique et de l’exécution budgétaire », selon les termes employés par le Rapporteur général de la Commission des finances, qui chiffrait à quelque 7,62 milliards d’euros la « nécessaire réévaluation des recettes pour 2000 » (210).

Mais ces « lois de finances bis » sont finalement assez rares et la plupart des collectifs, du moins depuis une vingtaine d’années, sont ceux qui interviennent en fin d’exercice et sont habituellement qualifiés de « textes d’ajustement ».

La liberté de manœuvre du Gouvernement, conséquence de l’étendue du pouvoir réglementaire en matière d’exécution budgétaire, explique qu’il ne lui soit pas nécessaire de recourir plus fréquemment au dépôt d’un projet de loi de finances rectificative. À terme, la spécialisation par programme et la fongibilité des crédits pourraient même avoir pour conséquence une diminution significative des ajustements des autorisations budgétaires opérées par le collectif de fin d’année.

D’autres lois de finances rectificatives ont un objet très spécifique et limité, tel que la simple traduction de l’incidence budgétaire de la création de la Caisse d’amortissement pour l’acier (deuxième collectif de 1978) ou la consolidation de prêts accordés par l’État aux entreprises sidérurgiques après leur nationalisation (deuxième collectif de 1981).

D’importance politique et économique inégale, les collectifs sont aussi des projets dont le volume est très variable. Fréquents dans le passé, les collectifs de moins de dix articles (les deux premiers collectifs de 1977 comportaient respectivement deux et trois articles, le premier de 1978 n’en comptait que six) n’ont plus cours aujourd’hui. Le nombre de leurs dispositions a même connu une inflation certaine, le record ayant été atteint en 2004 avec 60 articles. Il est vrai que, dans la plupart des cas, il s’agit de mesures diverses qui, tout en ayant leur place en loi de finances, pourraient tout aussi bien figurer dans un projet de loi ordinaire. Sans incidence sur l’équilibre de l’exercice en cours, elles s’apparentent à « diverses dispositions d’ordre économique et financier ». L’application des irrecevabilités propres aux lois de finances interdit toutefois la présence de « cavaliers budgétaires ».

Les collectifs sont ainsi le support privilégié de dispositions fiscales ponctuelles, dont celles qui tirent les conséquences de décisions de justice (à lui seul, le deuxième collectif 1993 comportait 11 articles de ce type). Mais cela n’empêche pas de voir figurer dans ces projets de loi des mesures importantes, le plus souvent dans les textes déposés au printemps (par exemple, l’abaissement du taux normal de TVA, l’allégement de l’impôt sur le revenu et la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation en 2000, la réduction de 5 % de l’impôt sur le revenu en 2002), plus rarement dans ceux de fin d’année (par exemple, l’institution de la réduction d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile en 1991).

 

SECTION 3.– UN EXAMEN PARLEMENTAIRE CLASSIQUE

L’examen d’un collectif budgétaire par l’Assemblée se distingue peu de celui d’un projet de loi ordinaire. Sans doute est-ce la raison pour laquelle les projets de loi de finances rectificative ne sont pas individualisés au sein des statistiques établies par les services de l’Assemblée nationale.

Bien qu’elle dispose en principe d’un délai de quarante jours pour procéder à la première lecture d’un collectif, l’Assemblée, toujours saisie en priorité, est presque toujours contrainte de suivre un calendrier extrêmement tendu, tant pour les collectifs de fin d’exercice que pour la plupart des autres.

Le projet de loi de finances rectificative de fin d’exercice est le plus souvent, depuis une quinzaine d’années, adopté par le Conseil des ministres au cours de la semaine durant laquelle l’Assemblée achève la première lecture du projet de budget de l’année suivante.

La Commission des finances se trouve ainsi saisie de ce collectif dans la deuxième quinzaine du mois de novembre. Le texte devant être définitivement adopté avant le 20 décembre afin de tenir compte d’une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et de la nécessité d’une publication au Journal officiel intervenant au plus tard le 31 décembre, l’Assemblée doit être en mesure d’achever sa première lecture avant la fin de la première décade de décembre. Les délais sont ainsi très serrés.

 

 

Le Rapporteur général ne dispose en moyenne que d’une petite douzaine de jours pour présenter son rapport à la Commission des finances. Les commissaires, et notamment ceux de l’opposition, ne manquent pas de protester contre ces conditions de travail. Ainsi, en 1989, le projet de loi de finances rectificative, déposé le 22 novembre, mis en distribution le 29 novembre, examiné en Commission le lendemain, est inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée le 4 décembre. Même le Rapporteur général évoque publiquement ces délais, tout en précisant qu’il a eu le texte à sa disposition le 22 novembre et qu’une photocopie en a été adressée aux membres de la Commission le surlendemain (211).

Matériellement, le collectif prend la forme d’un unique « bleu budgétaire » dans lequel sont regroupés un exposé général des motifs, souvent succinct, un exposé des motifs par article dont la présentation est identique à celle du projet de loi de finances de l’année et une analyse détaillée, par mission et programme (212), des demandes de crédits supplémentaires et des demandes d’annulations de crédits. Il comprend, le cas échéant, le texte des décrets d’avance dont il propose la ratification (213). Enfin, une annexe récapitule, sous forme de tableaux, tous les textes réglementaires ayant affecté le montant ou la répartition des crédits en cours d’exercice. L’ensemble est assez volumineux et dépasse toujours les 200 pages.

Les collectifs de printemps, au premier rang desquels ceux qui marquent un nouveau cap de la politique budgétaire intervenant après un changement politique majeur, sont présentés de la même façon. On observe d’ailleurs que, malgré des circonstances différentes et pour des raisons essentiellement politiques, leur examen est également, sauf exception, soumis à une contrainte forte de calendrier.

 

La Commission des finances, à laquelle sont renvoyés tous les projets de loi de finances rectificative, n’est pas la seule à examiner ces textes, même si les avis rendus par les autres commissions permanentes sont naturellement moins nombreux que pour les lois de finances initiales. La Commission de la défense se saisit pour avis de façon quasi systématique des collectifs de fin d’exercice, en raison notamment des mesures de financement des opérations extérieures qu’ils comprennent et de l’effet de la régulation budgétaire sur les crédits militaires, effet qu’elle s’attache à rapprocher des prévisions de la loi de programmation militaire. Au-delà, généralement, seules la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales et celle des affaires économiques émettent un avis, le plus souvent à l’occasion des collectifs de printemps.

La procédure suivie, tant en commission pour l’examen au fond qu’en séance publique, est classique. Parfois précédée d’une audition du ministre des finances ou du budget, la discussion en Commission des finances s’engage sur la présentation du projet par le Rapporteur général. Celui-ci élabore un rapport consacré, d’une part, à une analyse globale des ressources, des charges et de l’équilibre, assortie de quelques observations particulières sur des sujets sensibles, et, d’autre part, à l’examen des articles du projet (214). Compte tenu des délais, la procédure du questionnaire écrit est impraticable. S’y substituent des questions adressées oralement à tous les ministères, dont certains découvrent d’ailleurs parfois à cette occasion le détail de certaines mesures prises dans le collectif, tous les arbitrages, notamment sur la répartition définitive des annulations, n’ayant encore pu être portés à leur connaissance, en raison de la rapidité du processus d’élaboration et du rôle déterminant du ministère des finances.

La discussion sur les crédits n’a pas lieu mission par mission, mais uniquement à l’occasion de l’examen des articles d’ouverture ou d’annulation de crédits ou de ceux proposant la ratification des décrets d’avance. Les députés ont bien entendu la faculté d’évoquer chacune des demandes du Gouvernement, et ce programme par programme, en déposant des amendements tendant à réduire les dotations supplémentaires ou les annulations proposées. De telles initiatives ne sont pas très fréquentes et sont le plus souvent utilisées à des fins de contrôle ou pour amener le Gouvernement à s’expliquer publiquement sur tel ou tel aspect de sa gestion.

En séance publique, le projet est soutenu par le seul ministre chargé des finances ou du budget. Les modalités du débat sont celles des projets de loi ordinaire, sous réserve du vote préalable de la première partie (article 42 de la LOLF).

Tant en commission qu’en séance publique, la durée du débat est relativement courte. Les amendements ne sont pas très nombreux, sauf pour les collectifs de printemps (notamment en 1986, 1993, 1995 et 2000, où ils ont dépassé le nombre de 150) ; cependant, sous la XIIe législature, l’augmentation du nombre des amendements reflète en partie l’augmentation du nombre des articles dans le texte déposé par le Gouvernement.

 

 

La nature des projets de loi de finances rectificative conduit le Gouvernement à recourir aux armes contraignantes de la procédure. La demande de seconde délibération est relativement fréquente (17 fois sur les 37 collectifs déposés entre 1980 et la fin de l’année 2006). Le recours au vote bloqué est moins fréquent (9 fois sur la même période). Trois collectifs ont fait l’objet d’un engagement de responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution : le premier collectif de 1986 et ceux de 1990 et 1991. Enfin, on relèvera comme une curiosité l’accord intervenu en commission mixte paritaire en 1990, alors même que les majorités de l’Assemblée et du Sénat ne coïncidaient pas.

 

SECTION 4.– UN EXERCICE DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

La plupart des projets de loi de finances rectificative (les seules exceptions récentes étant les collectifs de printemps depuis 1981) n’apportent aux lois de finances initiales que des « ajustements aux besoins », expression laconique que le Gouvernement n’hésite pas à utiliser pour justifier ses demandes de crédits supplémentaires.

Ces projets ont également pour objet d’actualiser l’équilibre initial en révisant les évaluations de recettes auxquelles ils intègrent le cas échéant des ressources nouvelles, presque toujours de caractère non fiscal (par exemple, les prélèvements successifs sur l’Institut d’émission des départements d’outre-mer en 1986 et 1990, le prélèvement de 2,3 milliards d’euros, opéré sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de la Caisse de garantie du logement social en 1995 ou encore, en 2004, le produit de l’amende due par EDF suite à la décision de la Cour de justice des Communautés européennes du 16 décembre 2003, soit 1,2 milliard d’euros).

Ils permettent également au Gouvernement d’ouvrir des crédits nouveaux pour des opérations décidées en cours d’exercice ou d’effectuer des mouvements de crédits entre ministères que leur nature ou leur ampleur rend impossibles à réaliser par la voie réglementaire. Longtemps, le Gouvernement a aussi utilisé le collectif de fin d’année pour ouvrir des crédits destinés, en fait, à être utilisés au cours de l’exercice suivant, une fois effectués les reports nécessaires. Cette technique vise à réduire les tensions qui peuvent apparaître lors du bouclage du PLF, puisqu’elle permet de modérer le volume des crédits ouverts en PLF, les crédits complémentaires étant « portés » par le collectif déposé quelques semaines plus tard. Elle conduit cependant à fragiliser les conditions d’exécution de la loi de finances de l’année suivante et à favoriser un exercice plus intense de la régulation budgétaire, dès lors que le Gouvernement veut tenir la norme de dépense qu’il s’est fixée. Dans les années récentes, des efforts ont été entrepris pour mettre fin à cette pratique, fort peu transparente et de plus en plus dénoncée par les parlementaires (215).

Autant dire que les collectifs sont bien des textes d’ajustement et que la marge de manœuvre du Gouvernement est faible. On ne saurait donc s’étonner qu’il en aille de même pour les assemblées parlementaires et que les débats y soient assez brefs.

Cependant, l’examen d’un collectif de fin d’exercice est toujours un moment privilégié du contrôle parlementaire. Les députés peuvent ainsi, cas exceptionnel de recevabilité d’un amendement parlementaire majorant les crédits, veiller à la sincérité des demandes formulées par le Gouvernement. Ainsi, en 1983 et 1984, un député de l’opposition a déposé une série d’amendements augmentant les crédits des chapitres sur lesquels il avait constaté que « les dépenses engagées ou ordonnancées dépassaient les crédits » sans que le Gouvernement en tire les conséquences dans son projet de loi (216). On ne saurait cependant en inférer que le ministère du budget veille toujours scrupuleusement à opérer tous les ajustements nécessaires, sans négliger les chapitres évaluatifs : le Rapporteur général a ainsi noté la « désinvolture » marquant la gestion, en 1998, du chapitre 13-03 « Frais divers de trésorerie » du budget des Charges communes : fixée à 47 millions d’euros en loi de finances initiale, la dotation de ce chapitre a été portée à 148 millions d’euros par le collectif de fin d’année, déposé le 18 novembre 1998, alors que les dépenses atteignaient 168 millions d’euros dès juillet et 258 millions d’euros à la fin octobre (217).

L’examen des crédits permet de porter un jugement critique sur leur gestion. Ainsi les interventions relatives aux annulations de crédits « devenus sans objet » suivies de demandes d’ouvertures de crédits supplémentaires ou celles portant sur les sous-évaluations, parfois répétitives, de dotations en loi de finances initiale ne sont pas rares. On a déjà dit que les députés pouvaient user de leur droit d’amendement sur les crédits pour opérer un contrôle sur leur gestion. Toutefois, de tels amendements de contrôle ont été peu nombreux au cours des dernières années (218). Cependant, sans prendre l’initiative d’un amendement, un député peut s’exprimer publiquement sur la gestion budgétaire en prenant la parole sur les articles du projet de loi portant ouverture de crédits. Mais la tâche n’est pas toujours facile, surtout dans les délais très brefs qui caractérisent l’examen des collectifs. En outre, comme le remarquait en 1986 le Rapporteur général, le Gouvernement ne fait pas toujours toute la lumière sur des « opérations complexes » dont seul le solde apparaît dans le projet de loi (219).

Quoi qu’il en soit, l’attention portée par les députés à l’évolution des crédits s’était renforcée au cours des vingt dernières années comme en témoigne le tome II du rapport que le Rapporteur général lui a consacré entre 1983 et 2005. Sur plus de cent pages, ce volume retraçait, pour chaque département ministériel, tous les mouvements de crédits ayant affecté le montant des dotations initiales : ouvertures par décrets d’avance et annulations associées, ouvertures demandées en collectif et annulations associées. Les observations formulées allaient souvent au-delà du commentaire de ces seuls mouvements dont l’article d’équilibre du projet de loi de finances rectificative constitue la synthèse. Elles portaient alors, le cas échéant, sur la pratique des reports, celle des virements ou sur le rattachement de fonds de concours. En 2006, le choix a été fait de ne pas formuler ces traditionnelles « observations sur les mouvements de crédits intéressant les différents ministères », le Rapporteur général ayant jugé que la présentation synthétique, incluse dans son « exposé général [sur] les grandes lignes du projet de loi de finances rectificative », éclairait suffisamment les principaux mouvements observés en gestion ou proposés dans le collectif.

S’agissant des ressources et de l’équilibre, l’insertion, à partir de 1980, d’un article d’équilibre dans les collectifs budgétaires, à la suite de critiques formulées tant par le Parlement que par la Cour des comptes, a d’ailleurs sensiblement accru la sincérité de ces projets de loi qui n’avaient pas toujours, dans le passé, été présentés avec toute la rigueur souhaitable (220). Cette innovation, conforme aux termes de l’article 34 de l’ordonnance de 1959, a permis notamment d’introduire une modification des évaluations de ressources et donc de l’état A annexé à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale. Cet état modificatif retrace, de façon quasi conventionnelle, les recettes révisées attendues pour l’exercice en cours, telles qu’elles figurent dans les « voies et moyens » du projet de budget de l’année suivante et qui ont été arrêtées début septembre. Exceptionnellement, des ajustements peuvent y être apportés et, en tout état de cause, y sont inclus les effets des éventuelles mesures relatives aux recettes proposées dans le collectif. Cette pratique permet, à tout le moins, aux députés qui disposent des résultats effectifs d’encaissement des recettes au 31 octobre de porter un jugement critique sur ces recettes révisées.

On se gardera bien d’exagérer la portée du contrôle ainsi exercé et tout autant de la minimiser. Conjugués depuis 1974 avec les effets très dissuasifs d’une possible saisine du Conseil constitutionnel (221), les efforts réalisés depuis de nombreuses années par les parlementaires ont sans conteste contribué à une nette amélioration de l’orthodoxie budgétaire des projets de loi de finances rectificative et, partant, de leur sincérité. Les informations recueillies à l’occasion de leur examen forment une base de données précieuse pour l’élaboration des questionnaires budgétaires sur le projet de loi de finances. Il en va de même pour celles, plus nombreuses encore, qui sont collectées lors de l’examen des projets de loi de règlement.

 

CHAPITRE QUATRIÈME :

LES LOIS DE RÈGLEMENT
 

L’examen et le vote du projet de loi de règlement sont bien souvent considérés comme une simple formalité, un rituel dépourvu de signification. Le débat est rapide, le nombre des intervenants étant faible et les amendements rares. Cet apparent désintérêt de l’Assemblée nationale, et plus généralement du Parlement, à l’égard de « la loi des comptes » a fait l’objet de critiques répétées. Il devrait d’ailleurs disparaître progressivement, la LOLF ayant modifié la perspective dans laquelle doit être conçue et débattue la loi de règlement, texte spécifique qui reste avant tout un instrument privilégié du contrôle parlementaire.

 

SECTION 1.– UNE LOI DE FINANCES TRÈS SPÉCIFIQUE

§1. Le dispositif : une loi de constatation et d’ajustement

L’article premier de la LOLF donne à la loi de règlement le caractère de loi de finances. Texte de constatation et d’ajustement, elle se distingue pourtant radicalement des autres lois de finances, qui sont des textes de prévision et d’autorisation.

L’article 37 en détaille l’objet : constater le montant définitif des recettes et des dépenses ainsi que des ressources et des charges de trésorerie, approuver le compte de résultat et le bilan, ratifier le cas échéant les décrets d’avance qui seraient intervenus après l’adoption de la dernière loi de finances rectificative, ajuster ex post les diverses autorisations parlementaires à hauteur des différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale éventuellement modifiée par des lois de finances rectificatives. La loi de règlement peut également comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques. Enfin, c’est traditionnellement dans les projets de loi de règlement que sont présentées les demandes de reconnaissance d’utilité publique de dépenses effectuées par des gestionnaires déclarés « de fait » par la Cour des comptes.

Le montant définitif des recettes et dépenses est présenté dans un tableau de configuration très similaire à celle du tableau d’équilibre de la loi de finances de l’année, mais les montants inscrits sont précis au centime d’euro alors que les montants du tableau d’équilibre sont établis en millions d’euros : la vocation de ce dernier tableau est en effet de déterminer les « grandes lignes » de l’équilibre financier ; au contraire, le tableau inclus dans la loi de règlement est la synthèse de l’ensemble des opérations budgétaires effectivement comptabilisées durant l’exercice.

Le tableau de financement, ou tableau des ressources et des charges de trésorerie, est construit sur le même modèle que celui inclus dans l’article d’équilibre de la loi de finances de l’année, à une différence près : le montant inscrit au titre du déficit est, dans le tableau de la loi de finances de l’année, le montant prévisionnel du déficit budgétaire ; dans le tableau de la loi de règlement, il s’agit du solde en trésorerie de l’ensemble des opérations effectuées entre le 1er janvier et le 31 décembre, quel que soit l’exercice budgétaire auquel ces opérations se rattachent.

L’approbation du compte de résultat et du bilan est une innovation de la LOLF, qui consacre la place que le législateur a voulu donner à la comptabilité d’exercice dans le nouveau système de gestion publique. Par construction, le compte de résultat et le bilan approuvés dans la loi de règlement n’ont pas d’équivalent dans la loi de finances initiale.

L’exposé général des motifs, qui ouvre le projet de loi de règlement, n’a pas connu de modification substantielle du fait de la LOLF : il débute par une très brève présentation de la situation économique de l’année concernée, puis analyse les conditions générales d’exécution budgétaire ainsi que les évolutions apportées aux autorisations initiales par les collectifs budgétaires et par les mesures réglementaires. Il récapitule, par missions, les modifications (ouvertures et annulations) demandées dans le projet de loi et inclut des commentaires succincts sur l’évolution des principales catégories de recettes et la nature des dépenses. La seule nouveauté est une analyse des plafonds des autorisations d’emploi ; en revanche, aucun commentaire n’est effectué sur la dimension comptable des opérations effectuées pendant l’année. Il est vrai qu’une annexe y est intégralement consacrée.

§2. Les annexes : un outil d’analyse de la gestion

Tout comme le projet de loi de finances initiale, le projet de loi de règlement doit être accompagné d’annexes prévues par l’article 54 de la LOLF.

Les annexes essentielles sont les « rapports annuels de performances » (RAP), établis pour chaque programme ou dotation, qui doivent faire connaître les objectifs et les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés, la justification des mouvements de crédits et des dépenses constatées ainsi que la façon dont les autorisations d’emploi ont été gérées. Concrètement, les RAP sont regroupés dans des fascicules par mission, qui présentent :

– pour l’ensemble de la mission : un tableau comparant, par programme, les crédits ouverts et les crédits consommés (en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) ; deux tableaux comparant les consommations de l’année et celles de l’année précédente, déclinées respectivement par programme et action et par programme et titre (222) ;

– pour chaque programme, le rapport annuel de performances proprement dit (alinéa 4° de l’article 54) et les informations relevant des annexes explicatives développant « le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées » (alinéa 2°) et les résultats de la comptabilité d’analyse des coûts (alinéa 6°).

Les RAP sont le reflet, en exécution, des projets annuels de performances (PAP) joints au projet de loi de finances de l’année. Ils traduisent l’obligation qu’a le Gouvernement de rendre compte devant le Parlement de la gestion des autorisations qui lui ont été accordées. À la lecture de ces documents, les parlementaires sont donc en mesure de porter une attention particulière aux développements consacrés aux résultats obtenus pour chaque indicateur recensé, ainsi qu’aux explications, plus ou moins détaillées, fournies sur les motifs des dépenses et sur les éventuels écarts avec les prévisions de la loi de finances initiale. Les RAP vont beaucoup plus loin, en termes de richesse d’information, que les comptes rendus de gestion établis par chaque ministre à partir du projet de loi de règlement pour 1999 et qui, d’ailleurs, à compter de l’adoption de la LOLF en 2001, sont peu à peu tombés en désuétude (223).

Sont également annexés au projet de loi de règlement :

– le développement des recettes budgétaires (alinéa 1°) ;

– la présentation du budget exécuté en section de fonctionnement et section d’investissement (alinéa 3°).

Le projet de loi de règlement est également accompagné du compte général de l’État (alinéa 7° de l’article 54), qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes ainsi qu’une évaluation des engagements hors bilan de l’État. Conformément aux normes comptables élaborées en application de la LOLF, le compte général de l’État inclut également un « tableau des flux de trésorerie », non prévu par l’article 54 mais qui constitue un troisième état de synthèse rendu nécessaire par les « spécificités » de l’action de l’État prévues par l’article 30 de la loi organique. Il faut noter que le bilan présenté dans le compte général de l’État est le bilan avant affectation du résultat comptable, alors que le bilan présenté dans l’article idoine du projet de loi de règlement est le bilan après affectation du résultat comptable, cette affectation étant justement soumise au vote du Parlement.

Un « rapport de présentation » est joint au compte général de l’État (224). Dans le document élaboré pour le projet de loi de règlement de l’année 2006, on trouve une brève description des réformes comptables mises en œuvre pour construire les comptes 2006, une synthèse de ces comptes et des développements plus nourris sur l’activité de l’État (qui génère des charges et des produits), sur l’évolution de son patrimoine, sur les modalités de financement et sur les engagements de l’État (provisions pour risques et charges, autres engagements hors bilan). Ce rapport de présentation proprement dit a été complété par trois fascicules :

– un « mémento sur les comptes de l’État » qui se veut une explication de texte sur la rénovation de la comptabilité générale, sur les comptes eux-mêmes et sur la dynamique de la réforme ;

– un fascicule de « données budgétaires » qui regroupe plusieurs tableaux (situation des crédits, soldes budgétaires en exercice et en gestion, dépenses par titres et catégories, dépenses par missions et programmes, recettes du budget général, opérations des comptes spéciaux) ;

– un « rapport sur le contrôle interne comptable de l’État », qui a vocation à rendre compte des conditions dans lesquelles sont élaborés les comptes et des actions engagées par les services de l’État pour en assurer la qualité.

L’enrichissement, réel, de l’information comptable délivrée conjointement au projet de loi de règlement devrait permettre au Parlement de porter un regard nouveau sur l’évolution de la situation financière de l’État.

Par ailleurs, l’article 58 alinéa 4 de la LOLF prévoit le dépôt d’un rapport de la Cour des comptes conjoint au dépôt du projet de loi de règlement qui constitue une précieuse source d’information sur les comptes de l’État (cf. page 188).

§3. Les règles applicables au projet de loi : un texte quasi ordinaire

Bien qu’ayant le caractère de loi de finances, le projet de loi de règlement n’est pas soumis à toutes les règles qui les régissent.

S’agissant du dépôt du projet, l’article 46 de la LOLF fait obligation au Gouvernement de déposer et de distribuer le texte ainsi que tous les documents qui doivent lui être joints avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte. Le choix de cette date participe du souhait de revaloriser la place de la loi de règlement : un dépôt suffisamment précoce permet aux parlementaires d’analyser l’exécution du budget écoulé avant que ne soit déposé le projet de loi de finances de l’année suivante. Ce « chaînage » du dépôt des deux textes est d’ailleurs prolongé pour leur examen, puisque l’article 41 de la LOLF oblige chaque assemblée à voter sur le projet de loi de règlement avant d’engager la discussion du projet de loi de finances de l’année suivante.

Le calendrier du projet de loi de règlement de l’année 2006 a été perturbé par le déroulement des opérations électorales du printemps 2007. Un dépôt du texte avant le 1er juin aurait été peu utile au plan pratique : la XIIe législature s’achevant le 18 juin 2007 à minuit et l’Assemblée nationale n’ayant pas le loisir matériel d’examiner le texte avant cette date, le projet serait automatiquement « tombé » le lendemain. De ce fait, le choix a été fait de ne déposer le projet de loi que le 27 juin 2007. Une telle situation se reproduira inévitablement à chaque législature, sauf à ce que l’Assemblée nationale soit un jour dissoute à une date suffisamment éloignée du 1er juin ou à ce que l’élaboration du projet de loi de règlement soit sensiblement accélérée, permettant alors de déposer le texte très tôt dans l’année ; la complexité des opérations préludant à la construction du projet rend cette dernière perspective peu vraisemblable à court terme.

S’agissant des délais d’examen, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser qu’en dépit de la lettre des dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux délais d’examen des lois de finances, celles-ci ne s’appliquent pas aux lois de règlement. Cette décision (225) de bon sens, outre qu’elle prenait acte que le délai de 40 jours dont l’Assemblée dispose pour examiner une loi de finances en première lecture ne pouvait s’appliquer, sauf convocation d’une session extraordinaire (obstacle levé depuis 1995 avec l’institution de la session unique), était surtout dictée par un simple constat : les délais imposés au Parlement ne sauraient s’appliquer aux lois de règlement qui n’ont, à l’évidence, pas pour objet d’« assurer la continuité de la vie nationale ».

Le Conseil constitutionnel a, en conséquence, été conduit à décider (226) que, contrairement à la pratique antérieurement suivie, la procédure d’urgence ne s’applique pas de façon automatique aux lois de règlement.

Le sens de cette jurisprudence est clair : en dehors de la priorité dont bénéficie l’Assemblée et de l’interdiction des « cavaliers budgétaires », les projets de loi de règlement relèvent de la procédure législative ordinaire.

 

SECTION 2.– L’ASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES

Au titre de sa mission d’assistance au Parlement prévue par l’article 47 de la Constitution, la Cour des comptes doit élaborer deux rapports à l’occasion du projet de loi de règlement :

– un rapport relatif aux résultats de l’exécution et aux comptes associés qui, en particulier, analyse par mission et programme l’exécution des crédits ; ce rapport est déposé conjointement au projet de loi de règlement ;

– la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État ; cette certification, annexée au projet de loi de règlement, est une innovation majeure introduite par la LOLF.

Pour la loi de règlement 2006, le rapport relatif aux résultats de l’exécution n’a quasiment traité que de l’exécution budgétaire, ne consacrant que quelques pages à l’analyse du résultat comptable.

Le rapport de la Cour des comptes relatif à l’exécution budgétaire est depuis longtemps un outil précieux pour les parlementaires. Il a pendant longtemps été l’un des rares moyens, pour ceux-ci, de porter une appréciation motivée et éclairée sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement mettait en œuvre les autorisations votées dans les lois de finances initiale et rectificatives. Cet instrument était d’autant plus apprécié qu’à la suite d’une initiative d’un député reprenant une suggestion de la Cour (227), le dépôt du rapport de la Cour des comptes avait été dissocié de celui, encore très tardif (228), du projet de loi de règlement lui-même, ce qui permettait aux parlementaires de prendre connaissance dès la fin du printemps des principales observations de la Cour.

Le contenu du rapport tel qu’il a été défini par l’article 58 de la LOLF consolide des acquis apparus progressivement dans les travaux de la Cour. C’est le cas notamment de l’analyse de l’exécution par mission et programme, qui prolonge les « monographies » ministérielles apparues il y a quelques années. Un tel travail, déjà réalisé dans le passé en réponse à des questions de la Commission des finances de l’Assemblée (229), permet une étude approfondie des dépenses et de la gestion. Les monographies ont d’ailleurs toujours été riches d’enseignements : ainsi, celle consacrée aux Services financiers, en 1995, a, pour la première fois dans un rapport publié par la Cour, mis en évidence l’existence de dépenses extrabudgétaires. L’analyse des « résultats » prévue par l’article 58 a amené la Cour des comptes à présenter en détail et à comparer les trois résultats de l’exercice (résultat budgétaire, résultat de trésorerie et résultat comptable), démarche à laquelle elle s’est préparée progressivement au fil des rapports élaborés après la publication de la LOLF en août 2001. Dans le rapport sur l’exécution 2006, la Cour y a joint une approche plus globale, centrée sur les grands déterminants de la dépense : effectifs et dépenses de personnel, interventions, concours aux collectivités territoriales, relations financières avec l’Union européenne. Le rapport présentant la certification des comptes de l’État obéit strictement aux règles prévues par l’article 58 de la LOLF : il expose tout d’abord la position de la Cour sur les comptes de l’État, développe ensuite les « motivations détaillées » de cette position et fait enfin le « compte rendu des vérifications opérées ».

 

SECTION 3.– UN TRAVAIL PARLEMENTAIRE PROMIS À UNE RÉNOVATION EXIGEANTE

Bien qu’il soit depuis longtemps considéré comme un instrument privilégié du contrôle parlementaire, le projet de loi de règlement n’est pas habituellement l’objet de longs débats. Le Rapporteur général de l’Assemblée observait, en 1991, que « le travail d’analyse et de réflexion que l’on peut porter, a posteriori, sur l’exécution d’une loi de finances prête plus aux discussions de commission, aux échanges d’experts ou, le cas échéant, aux commentaires des universitaires et des chercheurs, qu’à une discussion contradictoire entre partenaires politiques » (230).

De fait, les débats sont brefs, tant en commission qu’en séance publique. Le nombre des intervenants dans la discussion générale dépasse rarement la dizaine, celui des amendements est toujours faible (un maximum de 17 a été constaté sur le projet de loi de règlement de 1981).

On ne saurait cependant en faire grief aux députés. Il est difficile d’« amender » un projet de loi qui n’est pas modifiable par nature. Le Conseil constitutionnel a, dans deux décisions (231), confirmé la faiblesse de la marge de manœuvre du Parlement en posant un principe essentiel : le contrôle de constitutionnalité ne peut conduire à une sanction de la loi de règlement dès lors qu’elle comporte toutes les dispositions répondant aux objets qui lui sont assignés et ce même si elle retrace des opérations irrégulières au regard des textes budgétaires. Le législateur ne peut ainsi qu’accepter ou refuser en bloc le projet de loi.

Aussi les amendements déposés portent-ils presque exclusivement sur le contrôle des finances publiques. Parmi ceux adoptés, on peut citer l’article 20 de la loi du 3 juillet 1978 qui prévoit que « tous les textes réglementaires intervenant pour l’exécution des lois de finances, en vertu des dispositions de la loi organique (...) sont publiés au Journal officiel, à l’exception de ceux portant sur des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État » (232), ou encore l’article 20 de la loi du 12 juillet 1979 destiné à améliorer l’information relative au produit de l’impôt sur le revenu (233). Plus récemment, certaines initiatives ont visé à améliorer l’information du Parlement sur des sujets jugés particulièrement sensibles dans le cadre budgétaire défini par la LOLF, comme la gestion des « opérateurs de l’État » : ainsi, l’article 14 de la loi de règlement du budget 2005 (234) prévoit que « le Gouvernement dépose, chaque année, sous forme d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année, un rapport, pour la deuxième année dont l’exécution est définitivement connue, l’année en cours et l’année suivante, récapitulant, par mission et programme, l’ensemble des opérateurs de l’État ou catégories d’opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés, et présentant, à titre indicatif, le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers ».

D’autres amendements portent sur certaines dispositions qui peuvent trouver place dans la loi de règlement. Ils ont abouti, par exemple, à la suppression en première lecture de l’article 15 du projet de loi de règlement du budget de 1975 relatif à une remise de dette au profit de la Caisse centrale de crédit coopératif, le Rapporteur général ayant estimé que le Parlement « ne saurait couvrir des défaillances graves (...) sans disposer, avant de se prononcer, de la documentation la plus complète sur l’affaire en cause » (235). On peut également rappeler le cas du refus de reconnaissance d’utilité publique de certaines gestions de fait (236).

En dehors de ces initiatives relevant du contrôle, le débat peut revêtir un caractère plus politique. En effet, les échanges se concentrent plutôt sur la discussion générale, l’examen des articles n’appelant que rarement une intervention des parlementaires. De ce fait, le débat sur le projet de loi de règlement est souvent l’occasion d’une confrontation sur la politique budgétaire, passée et présente, voire future, du Gouvernement. Au cours de la XIIe législature, le contenu du rapport établi par le Rapporteur général a d’ailleurs progressivement évolué, faisant une plus large part à une analyse de la politique budgétaire.

Ainsi, en 1978, un des porte-parole de l’opposition à l’Assemblée nationale déclarait : « Le moment du règlement de comptes, pacifique, est arrivé (...) pour nous le projet de loi de règlement de 1976, c’est un aveu d’échec (...). Or, l’échec s’est manifesté dans tous les domaines : pour les travailleurs, c’est l’extension du chômage ; pour les ménages, l’aggravation de l’inflation ; pour la Nation, l’essoufflement de la reprise (...) » (237).

Malgré son caractère exceptionnel, le débat sur le projet de loi de règlement du budget de 1983 mérite de retenir l’attention. Avant même son dépôt et celui du rapport de la Cour des comptes, ce projet a fait l’objet de très vives critiques. Fait sans précédent, la Commission des finances de l’Assemblée a procédé, moins d’un mois après le dépôt du texte, début janvier 1985, à l’audition du ministre des finances et du secrétaire d’État au budget. Les députés de l’opposition dénonçaient ce qu’ils appelaient une falsification grave en s’appuyant sur les observations de la Cour sur les écritures passées en fin de gestion, cette critique étant qualifiée par le ministre de « tempête dans un verre d’eau » (238). Quelques mois plus tard, le débat était relancé en séance publique, l’exception d’irrecevabilité soutenue par l’opposition dénonçant « dissimulations, manipulations (...) opérations de cavalerie et faux en écritures publiques » (239).

Parfois, au contraire, la discussion se veut délibérément technique, comme le souligne le Rapporteur général en 1983 en estimant qu’« il serait vain à (cette) occasion (...) de vouloir porter à nouveau un jugement d’opportunité sur la politique budgétaire » (240). Le décalage temporel entre l’exécution et le débat parlementaire conduit d’ailleurs parfois, comme ce fut le cas, par exemple, pour le budget de 1996, un Gouvernement à proposer le règlement d’une gestion réalisée par un Gouvernement issu d’une majorité parlementaire opposée. Même resserré, le calendrier budgétaire fixé par la LOLF laisse ouverte cette possibilité.

Le débat sur le projet de loi de règlement peut donc tout aussi bien se trouver réduit à un simple et rapide échange empreint d’une grande courtoisie entre le Rapporteur général et le ministre, ou faire l’objet de propos parfois très vifs.

Un regain d’intérêt, certes très inégal, s’est toutefois manifesté à l’Assemblée il y a quelques années, comme en témoignent le recours à des motions de procédure (projets de loi de règlement de 1977, 1981, 1982 et 1983) ou la saisine du Conseil constitutionnel (projets de loi de règlement de 1981, 1983, 1989 et 2005).

Au-delà de ces initiatives procédurales, la Commission des finances a engagé une rénovation de son mode de travail sur le projet de loi de règlement. Elle entend assurer mieux qu’auparavant sa mission de contrôle et s’inscrire, pour ce faire, dans la logique d’évaluation à laquelle invite la LOLF, notamment en faisant porter son attention sur la gestion des programmes.

Déjà, au printemps 2006, la Commission s’est essayée à un exercice inédit dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement du budget 2005, en mobilisant quatre rapporteurs spéciaux, chargés d’élaborer des rapports d’exécution dans trois secteurs : l’équipement des forces armées, l’administration générale et territoriale de l’État, la politique de la ville et du logement. Ces rapports, examinés par la Commission et publiés sous forme d’annexes au rapport établi par le Rapporteur général, ont donné lieu à trois « débats thématiques » au cours de l’examen du texte en séance publique.

À la fin du mois de juillet 2007, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement du budget 2006, la Commission a procédé à l’audition de trois responsables de programme. Cependant, ces auditions, postérieures à l’examen du projet en séance publique, n’ont pu avoir pour effet d’éclairer les votes de l’Assemblée. L’inscription des prochains projets de loi de règlement dans un calendrier normal devrait permettre de remédier à cet inconvénient.

L’expérience des années 2006 et 2007 montre certaines des pistes vers lesquelles la Commission pourra orienter ses efforts. Les équilibres nécessaires n’ont pas encore été trouvés : ils concernent, d’une part, la répartition des travaux entre les séances de commission et les séances publiques et, d’autre part, les sollicitations que la Commission adressera, respectivement, aux ministres et aux responsables de programme.

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135  Sur les RAP, cf. page 183.

136  Il faut ici rappeler que, sous le régime de l’ordonnance de 1959, un décret de répartition pris pour chaque ministère ventilait par chapitre les crédits votés.

137  Il faut noter qu’une vingtaine de programmes dits « techniques » ont été créés pour suivre l’ouverture par voie de fonds de concours et la consommation des crédits provenant des versements de l’Union européenne au titre du FEAGA, du FEADER, du FSE, etc. pour les trois ministères concernés (Intérieur, Agriculture et Emploi). Ces programmes ne sont pas inclus dans la loi de finances soumise au vote du Parlement. Les dépenses qui sont imputées sur eux ne sont pas retracées dans les deux situations mensuelles de dépenses.

138  Jusqu’en 2002 inclus, cette situation était trimestrielle.

139  Par la loi de finances initiale et les éventuelles lois de finances rectificatives, ainsi que par les mouvements réglementaires de toute nature – y compris les mouvements de fongibilité asymétrique, s’agissant de la répartition entre titre 2 et hors titre 2.

140  Auparavant diffusée sous forme de « 4 pages » annexée aux Notes Bleues, elle n’est plus désormais disponible que sur Internet.

141  Ce solde résulte des opérations effectuées pendant la période allant du 1er janvier de l’année à la fin du mois concerné et inclut donc les opérations effectuées durant la période complémentaire de l’exercice précédent et celles effectuées par anticipation au titre de l’exercice suivant (à partir du 1er novembre).

142  La substance du pouvoir de contrôle (investigations sur pièces et sur place, auditions, communication de toute information et tout document à caractère financier, obligation de répondre à une demande d’audition du Président et du Rapporteur général, levée du secret professionnel, cessation des entraves à l’exercice du pouvoir de contrôle, réponse du Gouvernement aux observations de la Commission, etc.) est désormais définie par les articles 57, 59 et 60 de la LOLF.

143  Voir, par exemple, s’agissant du projet de loi de finances pour 1996, le rapport spécial d’Alain Griotteray (n° 2270, annexe n° 12) sur la communication et les difficultés rencontrées par son auteur pour exercer son contrôle sur France 2 (page 31) et le rapport spécial de Jean-Jacques Jégou sur la formation professionnelle (n° 2270, annexe n° 38) et le contrôle exercé sur l’A.F.P.A. (Association pour la formation professionnelle des adultes) (page 47). On pourra également se référer au rapport d’information (n° 2244 du 14 mars 2000) de Didier Migaud, Rapporteur général, sur l’évaluation des recettes de l’État, à l’occasion des débats sur ce qu’il était convenu, dans la presse, d’appeler la « cagnotte fiscale ».

144  Et, auparavant, l’article 42 de l’ordonnance organique de 1959.

145  L’évaluation du produit des impôts, autres que les taxes parafiscales, affectés aux établissements publics et organismes divers (loi n° 86-824 du 11 juillet 1986, article 32) et celle des dépenses fiscales (loi n° 80-30 du 18 janvier 1980, article 32-IV) figurent dans le fascicule bleu « Évaluation des voies et moyens ». Sur les « jaunes », cf. également ci-dessus pages 42 et 43.

146  L’éclatement entre divers départements ministériels des crédits ou autres modes de financement direct ou indirect des actions de l’État a conduit le législateur à multiplier les « états récapitulatifs ». Ces récapitulations concernent par exemple l’effort financier de l’État en faveur des petites et moyennes entreprises et l’effort financier de l’État dans le domaine culturel.

147  Audition du 26 janvier 1994, Bulletin des Commissions AN, n° 3.

148  La discussion des crédits des Services financiers a régulièrement donné lieu, dans les années quatre-vingt-dix, à des débats sur des amendements ayant pour objet d’améliorer l’information du Parlement sur les fonds de concours ou assimilés rattachés à ce budget ainsi que sur ses dépenses extrabudgétaires.

149  Le Rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale en a même été élu président le 7 décembre 2004.

150  Ont été notamment supprimés le Fonds forestier national, le Fonds national pour le développement des adductions d’eau, le Fonds de soutien aux hydrocarbures, le Fonds national pour le développement de la vie associative, le Fonds de péréquation des transports aériens et le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables.

151  Le Recueil Pouvoirs publics, accessible sur www.assemblee-nationale.fr, présente la liste intégrale des organismes extraparlementaires (partie VIII – Assemblées parlementaires, annexe 1).

152  Rapport AN n° 3514 (13 décembre 2006) de M.  Augustin Bonrepaux sur le coût de la réintroduction de l’ours dans les Pyrénées et n° 3779 (13 mars 2007) de M.  Didier Migaud sur le prélèvement à la source et la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG.

153  Rapport AN n° 3152 (13 juin 2006) sur la loi fiscale depuis 2002.

154  M. Guy Teissier (président), Rapport d’information sur le contrôle de l’exécution des crédits de la défense pour l’exercice 2006 (Assemblée nationale – XIIe législature, n° 3753, 21 février 2007), page 5.

155  L’article 18 de la Constitution de 1946 disposait que « l’Assemblée nationale peut charger la Cour des comptes de toutes enquêtes et études se rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses publiques ou à la gestion de la Trésorerie. » L’article 10 de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes a confié ce pouvoir aux commissions des finances du Parlement.

156  La date est celle où la demande a été formulée par la Commission des finances.

157  Proposition n° 2108 de Laurent Dominati et Jean-Michel Fourgous. Rapport d’information n° 2065 de Laurent Dominati « De l’information du Parlement au contrôle du Gouvernement » (mai 1995)

158  Pour un bilan de l’Office, cf. Didier Migaud, Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Les documents d’information de l’Assemblée nationale, n° 3/1999. Tirant les conséquences de la mise en sommeil de l’Office, le Sénat a constitué, en juin 2000, un Comité d’évaluation des politiques publiques.

159  Pour une analyse plus détaillée, cf. Daniel Hochedez, « La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC). Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen contribuable », in : Revue française de finances publiques, n° 68, 1999.

160  A l’exception des années 2002 et 2007, en raison du renouvellement de l’Assemblée nationale.

161  Rapport Assemblée nationale n° 1861 de Didier Migaud sur le projet de loi de finances pour 2000, tome I, volume 1, page 190.

162  Rapport AN n° 2599 de Didier Migaud, concluant les travaux de la Mission en 2000.

163  Rapport AN n° 2926 (7 mars 2006) de M.  Georges Tron sur le suivi de la MEC sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’État, rapport AN n° 3012 (5 avril 2006) de Mme Marie-Hélène des Esgaulx relatif au suivi des travaux de la MEC sur l’évolution des coûts budgétaires des demandes d’asile.

164  La LOLF n’a pas reconduit le dispositif des taxes parafiscales, prévues par l’article 4 de l’ordonnance organique de 1959, qui permettait au pouvoir réglementaire d’instituer seul des taxes « perçues dans un intérêt économique et social » et limitait l’intervention du Parlement à l’approbation annuelle de la perception de ces taxes.

165  Par exemple, les charges de pension ou les « frais de justice et réparations civiles » ne font plus l’objet de crédits évaluatifs. Seuls les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État ont un caractère évaluatif (art. 10 LOLF).

166  Dans le cadre de l’ordonnance de 1959, certains crédits pouvaient être définis comme évaluatifs par un article de loi de finances, la liste des chapitres concernés étant fixée dans l’état F annexé à cette loi. Le montant total des crédits évaluatifs par inscription à l’état F atteignait 13,5 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2005.

167  Cf. Hervé Message, « La procédure des fonds de concours », in Revue française de finances publiques, n° 26, 1989.

168  La part des fonds de concours « par assimilation », qui représentaient traditionnellement plus de 65 % du total des rattachements, s’était déjà sensiblement réduite au début des années 2000.

169  On rappellera que la procédure des fonds de concours est, en principe, neutre pour l’équilibre budgétaire, les ouvertures de crédits opérées en cours d’exercice (les « rattachements ») étant égales aux ressources effectivement encaissées. Depuis 1995, le « jaune » relative au fonds de concours comporte une prévision des rattachements par chapitre pour l’exercice suivant.

170  Rapport de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement du budget de 1992, pages 188 et 189.

171  Les répartitions de crédits globaux représentaient 0,8 à 1,5 milliard d’euros selon les années, dans le cadre de l’ordonnance de 1959. L’article 7 de cette ordonnance n’exigeait pas le « cantonnement » des crédits globaux dans des chapitres spécifiques, ce qui nuisait à l’information du Parlement au moment du vote du projet de loi de finances et donnait une grande latitude d’appréciation au pouvoir exécutif.

172  Concrètement, les projets de décrets sont communiqués au Président et au Rapporteur général de la Commission des finances, qui entrent alors en relation, s’ils le jugent nécessaire, avec le ministre chargé du budget et ses services pour obtenir des précisions sur les mouvements de crédits concernés. La réception des projets de décrets est portée à la connaissance de la Commission et mention en est faite dans le compte-rendu de la réunion.

173  La Cour des comptes estime que ce changement de présentation (jusqu’en 1976 les crédits de pensions étaient directement ouverts sur trois chapitres du budget des Charges communes) a « permis d’améliorer la clarté et la sincérité du budget lors de sa préparation et de son vote », tout en soulignant que « cet avantage a par contre disparu au cours de la phase d’exécution » (Cf. réponse à la question n° 4 de la Cour des comptes à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de règlement de 1993, rapport AN n° 2118, juin 1995, page 207).

174  Les crédits relatifs à la dotation de décentralisation au titre de la Culture sont, par exemple, inscrits sur la mission Culture, puis transférés en gestion vers les programmes des dotations aux collectivités territoriales.

175  La loi de finances initiale pour 2007 prévoit, par exemple, que neuf programmes peuvent faire l’objet de reports pour un montant pouvant atteindre, voire dépasser, le montant des crédits initiaux ouverts pour 2006.

176  Analysant l’exécution du budget de la Défense en 2005, la Commission de la défense estimait ainsi que cet exercice budgétaire avait été « particulièrement favorable pour l’exécution des crédits d’équipement […]. On constate en effet en 2005 une augmentation de la consommation des crédits et la diminution des reports de crédits ».

177  Sur ce dernier point, la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001 contredit les travaux préparatoires de la LOLF, qui montrent de façon tout à fait explicite que le législateur organique a voulu préserver la capacité du Gouvernement à créer de nouvelles unités de spécialité par décret d’avance, admise sous le régime de l’ordonnance de 1959.

178  Le dernier décret d’avance dont le « gage » reposait – en l’espèce, intégralement – sur la constatation d’une ressource nouvelle a été publié le 1er août 2000.

179  Voir par exemple le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998 (Assemblée nationale, XIIe législature, rapport n° 1224, p. 78).

180  Le Rapporteur général a ainsi consacré à l’analyse de décrets d’avance tout ou partie de plusieurs rapports d’information (Rapports AN n° 1213 du 4 mai 1994 et n° 2760 du 7 mai 1996). De même, à la demande du Rapporteur général, le ministre chargé du budget a été conduit, à plusieurs reprises, à fournir des précisions sur des décrets d’avance devant la Commission des finances (cf. par exemple : Bulletin des commissions AN, 1998, n° 2, page 203, et n° 12, page 2585).

181  Cf. par exemple rapport AN n° 3469 (29 novembre 2006) de M.  Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006 (pages 261 à 263).

182  Allocution prononcée lors de l’ouverture du colloque du Club Cambon consacré à la politique budgétaire, le 10 février 1994, Revue française de finances publiques, n° 46, 1994, page 23.

183  Pierre Lalumière, op. cit., page 281.

184  Rapport de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement du budget de 1993, page 197.

185  L’article 13 de l’ordonnance de 1959 prévoyait que « tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ».

186  Décision du 3 juillet 1985 sur la requête du 20 décembre 1982 présentée par Pierre Méhaignerie, député. Cf. Christine Maître. La mise à disposition des crédits budgétaires, L.G.D.J., 1989, page 413.

187  Dominique Strauss-Kahn, Lettre de la Commission des finances, n° 7 (octobre 1990).

188  Rapport de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement de 1993, page 198.

189  Combinés avec le gel des crédits initiaux ou avec celui des crédits déjà reportés, les reports participent à la limitation des dépenses de l’exercice.

190  Bernard de Froment, lors de l’examen par la Commission des finances du projet de loi de règlement de 1994 (cf. Rapport AN n° 2818 du 3 juin 1996, page 135).

191  Rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 1997, page 263.

192  Cf. le compte rendu de l’audition du ministre des finances du 13 mars 1996, Bulletin des commissions AN, n° 8, pages 747 et suivantes.

193  Rapport AN n° 1416 d’Alain Richard sur le projet de loi de règlement de 1988 (6 juin 1990), page 91.

194  Rapport AN n° 1070 de Philippe Auberger sur le projet de loi de règlement de 1992 (8 avril 1994), page 116.

195  Op. cit., page 189 ; cf. également les analyses présentées aux pages 86 à 93 de ce rapport.

196  À l’occasion des collectifs budgétaires de 1959, 1964, 1985, 1987, 1990 et 2000.

197  Le cumul prend en compte les crédits annulés sur le fondement de l’article 13 (gages des décrets d’avance) et de l’article 14 (annulations « sèches »).

198  Aucun amendement parlementaire portant sur les annulations n’a été déposé dans les collectifs de fin d’année 2003 et 2006 ; un seul l’a été dans le collectif 2004 et deux dans le collectif 2005.

199  Raymond Muzellec, « Du caractère fondamental des lois de finances rectificatives », in Études de finances publiques offertes à Paul-Marie Gaudemet, Economica, 1984.

200  L’expression tire son origine de l’obligation qui était faite chaque mois au Gouvernement de « réunir en un seul projet de loi toutes les demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires dont le besoin s’est fait sentir » en cours d’année (loi du 12 août 1876) ou de « collecter » ces mesures toujours selon une périodicité mensuelle (loi du 14 décembre 1879), ce type de texte étant expressément désigné sous les termes de « projet de loi collectif de crédits » par un décret du 24 mai 1938 (article 8).

201  À quelques ajustements rédactionnels près, ces dispositions sont identiques à celles de l’article 34 de l’ordonnance de 1959.

202  Décision du Conseil constitutionnel n° 84-170 DC du 4 juin 1984.

203  Décision du Conseil constitutionnel n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

204  Ibid.

205  Et, antérieurement, l’article 11–3° de l’ordonnance de 1959.

206  Le recours à cette procédure est très rare : le dernier exemple date de 1976 (deuxième collectif).

207  Antérieurement, arrêtés d’annulation pris en application de l’article 13 de l’ordonnance. Les reports de crédits, les ouvertures de fonds de concours et les majorations de crédits par constatation de ressources nouvelles – sur les budgets annexes et les comptes spéciaux – ne sont pas pris en compte dans la définition d’un nouvel équilibre budgétaire, de même que les annulations considérées par le ministère des finances comme portant sur des crédits reportés (notion vague laissant une large place au pouvoir d’interprétation de la direction du budget) et les annulations de crédits de fonds de concours (résultant surtout de régularisations).

208  Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986.

209  Cf. Jean-Pierre Camby. « L’alignement de la procédure de vote de la loi de finances rectificative sur celle de la loi de finances initiale », in Revue française de finances publiques n° 39, 1992.

210  Rapport AN n° 2244 précité.

211  Cf. l’échange entre Alain Richard, Rapporteur général, et Philippe Auberger le 4 décembre 1989 (JO Débats AN, page 5883).

212  Antérieurement, par ministère et par chapitre.

213  Dans le cadre de l’ordonnance de 1959, le « bleu » contenait également le texte de l’arrêté d’annulation associé au collectif.

214  De 1983 à 2005, le rapport du Rapporteur général comprenait également des fiches, par ministère, décrivant et expliquant les mouvements de crédits à caractère législatif ayant affecté les dotations initiales en cours d’année (décrets d’avance ou lois de finances rectificatives) et ceux proposés dans le collectif.

215  Dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006, Gilles Carrez Rapporteur général a ainsi exprimé sa satisfaction que ce texte apparaisse bien « comme une loi de conclusion de l’exercice en cours » (XIIe législature, rapport n° 3469, novembre 2006, page 12).

216  JO Débats AN, 6 décembre 1983, pages 6082 à 6087, et 5 décembre 1984, pages 6727 et 6728. Ces amendements, déposés par Gilbert Gantier, ont été considérés comme recevables au regard de l’article 42 de l’ordonnance de 1959 car il s’agissait « d’amendements solidement motivés et où la préoccupation du contrôle des dépenses publiques était exprimée avec une grande clarté ». Rapport AN n° 1922 de Christian Goux, Président de la Commission des finances, sur la recevabilité des amendements, pages 108 à 110.

217  Rapport AN n° 2360 de Didier Migaud sur le projet de loi de règlement du budget de 1998, pages 156 à 158.

218  On en recense 31 en 1983, 23 en 1984, 2 en 1985 et 1986 (deuxième collectif), 5 en 1987, 1 en 1988, 3 en 1989, 4 en 1990, 4 en 1993 (premier collectif) et 2 en 2005.

219  Robert-André Vivien, JO Débats AN, 22 mai 1986, page 1012.

220  Cf. par exemple les commentaires de Maurice Papon , Rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée sur les collectifs de 1976 (rapport n° 2212 du 22 avril 1976, page 19, et rapport n° 2526, du 6 octobre 1976, page 8). Il y souligne notamment le caractère peu orthodoxe de la prise en compte dans l’équilibre budgétaire du produit de l’emprunt libératoire (« l’impôt sécheresse »).

221  Sur la période 1998  2006, quatre lois de finances rectificatives (sur un total de onze) n’ont pas fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel : les lois du 6 août et du 30 décembre 2002, du 30 décembre 2004 et du 30 décembre 2006.

222  Pour le projet de loi de règlement de l’année 2006, la colonne relative à l’année 2005 n’a pas été renseignée, la reconstitution ex post de l’exécution 2005 selon la structure du budget 2006 étant impossible avec les systèmes d’information mis en œuvre.

223  Ces comptes rendus, établis en application d’une circulaire du Premier ministre du 21 février 2000, répondaient à la demande des parlementaires qui, depuis quelques années, souhaitaient compléter le contrôle budgétaire stricto sensu par une approche évaluative. Ils présentaient des éléments concrets d’appréciation sur les objectifs poursuivis, les coûts des politiques publiques ainsi que sur l’efficacité de celles ci et les efforts faits par les administrations pour améliorer leur efficience et la qualité du service rendu à l’usager.

224  De la même façon qu’un rapport de présentation était joint à son prédécesseur, le Compte général de l’Administration des finances, depuis 1992.

225  Décision n° 83-161 DC du 24 juillet 1983 sur le projet de loi de règlement de 1981.

226  Décision n° 85-190 DC du 24 juillet 1985 sur le projet de loi de règlement de 1983.

227  Article 19 de la loi du 6 novembre 1992.

228  A l’époque, le projet de loi de règlement était déposé à la mi-décembre.

229  En 1975, la Commission des finances a pris l’initiative d’adresser à la Cour des comptes un questionnaire sur le projet de loi de règlement du budget de 1973. Jusqu’à la création de la Mission d’évaluation et de contrôle, ce questionnaire constituait la principale forme de l’assistance apportée par la Cour à l’Assemblée en application de l’article 47 de la Constitution.

Cette innovation a été entourée d’un certain nombre de précautions dont le Rapporteur général de l’époque faisait état lorsqu’il rappelait que cette procédure avait été mise au point après un entretien entre le Président de l’Assemblée nationale, celui de la Commission des finances et le Premier ministre (Rapport AN n° 1643 de Maurice Papon, 15 mai 1975, page 79). La pratique n’a guère varié pendant plus de vingt-cinq ans (à l’exception des exercices 1982 et 1983, où la Commission des finances n’a pas adressé de questionnaire à la Cour) : un questionnaire écrit était adressé au Premier Président de la Cour par le Rapporteur général ; la Cour disposait de plusieurs mois pour préparer ses réponses, son Premier président étant ensuite entendu par la Commission.

Un autre tournant a été pris au printemps 2003. Considérant que les relations entre la Commission des finances et la Cour des comptes devaient emprunter le canal privilégié de la Mission d’évaluation et de contrôle, le Rapporteur général a mis fin à la pratique du questionnaire à l’occasion du projet de loi de règlement du budget 2002.

230  Alain Richard, JO Débats AN, 18 juin 1991, page 3257.

231  Décisions n° 85-202 DC du 16 janvier 1986 et n° 91-300 DC du 20 novembre 1991 et n°2006-538 DC du 13 juillet 2006 (cf. notamment le considérant 7).

232  Loi n° 78-686 portant règlement définitif du budget de 1976.

233  Loi n° 79-590 portant règlement définitif du budget de 1977.

234  Modifié par l’article 9 de la loi n° 2007-1147 du 31 juillet 2007 de règlement du budget 2006.

235  Rapport AN n° 2951, pages 68 et 69.

236  Cf. JO Débats, AN, 17 juin 1983, sur le projet de loi de règlement du budget de 1981, page 2792. Cf. également JO Débats AN, 18 mai 2000, sur le projet de loi de règlement du budget de 1998, page 4469.

237  Pierre Joxe, JO Débats AN, 31 mai 1978, page 2158.

238  Pierre Bérégovoy, Rapport AN n° 2639, page 70.

239  Michel Noir, JO Débats AN, 21 mai 1985, pages 877 et 878.

240  Rapport AN n° 1529 de Christian Pierret sur le projet de loi de règlement du budget de 1981, 28 mai 1983, page 5.

 

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