XVe législature
Session ordinaire de 2021-2022

Séance du lundi 25 octobre 2021

L’ordre du jour appelle la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2022 (nos 4482, 4524).
Nous abordons l’examen des crédits relatifs à la justice (no 4524, annexe 28 ; 4525 tomes III et IV).
La parole est à M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
En 2022, la mission Justice bénéficiera de 12,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) Le projet de loi de finances respecte la trajectoire budgétaire prévue dans la loi de programmation et de réforme pour la justice. S’agissant des effectifs du ministère de la justice, le projet de budget prévoit la création de 1 220 emplois supplémentaires, dont 720 en 2022, et 500 recrutements par anticipation fin 2021.
Ce projet de budget est positif. On ne peut que s’en féliciter. La communication du Gouvernement est bien rodée : la trajectoire est respectée, et même plus que respectée, nous dites-vous, monsieur le garde des sceaux. Tous les signaux sont au vert : il ne resterait qu’à applaudir et à répéter que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes.
Tout à fait ! Hélas, la réalité est un peu plus contrastée. Comme vous le savez, les crédits budgétaires ne font pas tout. Il est vrai que le plein de kérosène a été fait et que le réservoir de l’avion se remplit, mais l’avion ne pourra pas voler sans pilote. C’est là où le bât blesse, car le pilotage reste largement défaillant. Permettez-moi de vous expliquer pourquoi je porte ce jugement sévère.
Pour ce qui concerne la justice judiciaire, prenons l’exemple concret des frais de justice, qui s’élèveront en 2022 à 648 millions d’euros, soit 150 millions d’euros de plus qu’en 2017, et avec une exécution systématiquement supérieure à la prévision. Où est le pilote, monsieur le garde des sceaux ?
Pour ce qui est des délais de jugement, le bleu budgétaire laisse entrevoir – une fois n’est pas coutume – une amélioration des délais de jugement, mais pour les procédures pénales uniquement. La belle affaire ! De très nombreux efforts restent à faire pour les procédures civiles. Le nombre de dossiers en instance devant les juridictions dépasse désormais 1,1 million. Vous avez bien entendu : plus d’1 million d’affaires ! En outre, de nombreux indicateurs demeurent supérieurs à leur niveau de 2019.
Quant aux greffes, le taux de vacance reste de 6 % toutes catégories confondues, soit 1 335 postes vacants, dont 661 greffiers. Contrairement à ce que vous essayez de nous faire croire, monsieur le garde des sceaux, la situation demeure très tendue, comme on le constate lorsqu’on interroge les personnels de l’administration judiciaire.
S’agissant de l’administration pénitentiaire, l’augmentation de la population carcérale depuis un an est préoccupante : avec 200 à 300 détenus supplémentaires chaque mois,…
Il faut savoir ce que vous voulez ! …nous allons bientôt retrouver le niveau record que nous connaissions en 2019. Or, rien n’est prêt pour réduire la surpopulation carcérale. Je donne l’alerte depuis plusieurs années à propos des retards du plan « prisons ». Désormais, nous y sommes : monsieur le garde des sceaux, vous avez officialisé le décalage des livraisons. Les 7 000 premières places annoncées pour 2022 ne seront pas prêtes avant 2023 ou 2024. Quant aux 8 000 autres places, prévues pour 2027, on parle désormais de 2029. Annonce du président Macron en 2017 : 15 000 places. Résultat cinq ans plus tard : 2 000. Les crédits augmentent bien, mais encore faut-il piloter ces investissements. Dans ces conditions, comment espérer une amélioration des conditions de détention ? Quant aux effectifs de l’administration pénitentiaire, ils progressent, certes, mais 1 300 postes sont encore vacants. Les choses peuvent encore être nettement améliorées.
Pour ce qui concerne la transformation numérique du ministère de la justice, les crédits sont là. Formidable ! Mais, parallèlement, les retards s’accumulent. C’est toujours le même problème : y a-t-il un pilote dans l’avion au ministère de la justice ?
Ça se veut aimable, ça ! Les outils de suivi et de pilotage sont bien trop faibles. La Chancellerie n’a toujours pas de schéma directeur permettant d’indiquer l’état de l’exécution des crédits et l’avancement réel des projets. Sans cela, l’accélération annoncée ne pourra avoir lieu.
Pour ce qui est, enfin, de l’aide juridictionnelle, l’article 44 du projet de loi de finances propose une nouvelle augmentation de la rétribution des avocats. C’est tout simplement l’augmentation que vous nous aviez refusée l’année dernière, monsieur le garde des sceaux ! Nous avions, avec plusieurs d’entre vous, présenté des amendements allant dans le sens des préconisations de la mission Perben. Nous avons eu raison un an trop tôt. Espérons que cela éclaire les débats que nous aurons maintenant en séance.
Comme vous l’aurez compris, mes chers collèges, il y a, d’un côté, de grandes annonces médiatiques du garde des sceaux et, de l’autre, un quotidien qui peine à s’améliorer pour les justiciables et les personnels de justice. Désormais, il nous faut des évolutions concrètes et réelles. Ce budget reste donc très perfectible, c’est pourquoi je vous invite à voter contre.
Quand on voit ce que vous avez fait, bravo ! Moi, sûrement pas ! Votre famille ! La parole est à M. Bruno Questel, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. La commission des lois a émis un avis favorable sur les crédits de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) pour 2022. Pour la cinquième année consécutive, nous avons la satisfaction d’entériner l’augmentation des moyens, humains et matériels, alloués à ces deux administrations du ministère de la justice. En crédits de paiement, cela représente une hausse significative par rapport à l’année précédente, monsieur Hetzel : 7,4 % d’augmentation pour l’administration pénitentiaire et 4,2 % pour la protection judiciaire de la jeunesse. En outre, ce budget pour 2022 prévoit la création de 599 emplois pour l’administration pénitentiaire et 51 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse. Qui pourrait s’en plaindre ?
Cette dynamique est positive et doit être saluée, monsieur Hetzel, et non pas vilipendée. Bien sûr, on peut toujours critiquer et réclamer davantage, mais les faits sont là : le budget de la justice augmente, et de manière pérenne. Depuis 2017, notre majorité a pris ses responsabilités en la matière et ce nouveau projet de budget témoigne une nouvelle fois de l’importance que nous accordons à ces deux administrations confrontées à des difficultés particulièrement sensibles et essentielles pour l’avenir de notre société – et, plus globalement, au ministère de la justice.
Je profite d’ailleurs de l’examen de ces crédits dans l’hémicycle pour rendre hommage aux femmes et aux hommes qui travaillent au sein de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, qui participent grandement à l’équilibre global de la République. Au cours de nos échanges, nous avons toujours gardé à l’esprit les difficultés auxquelles ils doivent faire face et la très grande capacité d’adaptation dont ils ont su faire preuve pour gérer la crise sanitaire dans le cadre de la détention.
Ce rapport budgétaire a été l’occasion, comme l’année dernière, de faire le point sur l’état d’avancement du programme immobilier de construction de nouvelles places de prison. Tout d’abord, je tiens à rappeler que ce programme ne doit pas être vu comme une volonté d’incarcérer davantage, mais comme une volonté affichée et assumée de mieux incarcérer. Les constructions avancent bien, malgré les ralentissements induits par la crise sanitaire et, parfois, par certains blocages locaux quant à la possibilité pour l’administration d’acquérir certains fonciers. Les chiffres le montrent : 1 926 nouvelles places sont mises en service, 123 autres places seront ouvertes d’ici à la fin 2021, 2 541 places dont les travaux en cours de finalisation et 2 500 dont les travaux seront lancés en 2022. En résumé, à la fin de l’année prochaine, 7 090 places auront été ouvertes ou seront en cours d’achèvement.
Ce n’est pas le cas ! Si, c’est le cas ! Là encore, notre majorité prend ses responsabilités et tient ses engagements.
Au-delà de ce sujet, ce rapport m’a permis de faire le bilan des derniers mois que nous avons vécus en analysant précisément la gestion de la crise sanitaire en milieu pénitentiaire. Le bilan est, là aussi, très clair : alors qu’on nous annonçait – si même on ne le souhaitait pas – une catastrophe épidémique dans les prisons, force est de constater que cette catastrophe n’a pas eu lieu. Les mesures prises par notre administration pénitentiaire ont permis de limiter la propagation du virus et, ainsi, de protéger la santé non seulement des personnes détenues, mais également des personnels pénitentiaires, de leurs proches, des familles et de tous les intervenants en milieu carcéral.
Bien qu’ayant démontré leur efficacité, ces mesures ont toutefois désorganisé la détention et elles ont parfois été très difficiles à vivre pour les personnes détenues. La suspension des liens avec l’extérieur, la réduction des échanges humains avec les familles et la limitation des activités ont été autant d’éléments qui ont rendu la détention non seulement plus difficile à vivre, mais également plus difficile à gérer.
Nous devons tous tirer les leçons de cette crise dans de nombreux domaines, et cela concerne bien évidemment aussi la pénitentiaire. Comme nous l’avons vu, il est possible d’en finir avec les surpopulations. Il est donc de notre devoir d’aller dans cette direction et je formule aujourd’hui le souhait que notre Parlement ne réduise pas sa vigilance dans ce domaine au cours des prochaines années.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à Mme Laetitia Avia, rapporteure pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Je tiens à vous dire à quel point je suis fière de présenter devant vous, avec ce dernier budget Justice du premier mandat de notre majorité, un budget qui porte en lui un message très fort et nécessaire en politique : celui du respect de la parole donnée. On l’a dit, on l’a fait ! (M. Vincent Bru, Mme Naïma Moutchou et M. le rapporteur pour avis applaudissent.) C’est de l’autosatisfaction ! Ou, plus exactement, monsieur le garde des sceaux : vous l’avez dit, vous l’avez fait. Je dois vous faire un aveu : en juillet 2020, alors que vous veniez d’accéder à vos fonctions et annonciez un effort considérable en faveur du budget de la justice, avec un dépassement de la loi de programmation, j’étais un peu inquiète et j’imaginais déjà que les oppositions s’insurgeraient lorsque nous n’aurions fait que rattraper une loi de programmation qui était déjà bien en retard. Quel pessimisme, madame la députée ! Vous l’avez dit, vous l’avez fait. Avec deux hausses successives de 8 %, ce ne sont pas les 24 % d’augmentation promis par la loi de programmation que vous proposez aujourd’hui, mais bien près de 33 % de plus pour notre justice. C’est énorme ! C’est autre chose qu’avec Dati ! J’attendais avec impatience d’entendre les oppositions saluer cette surperformance, mais vous ne m’avez pas déçue, monsieur le rapporteur spécial ! Me voilà rassuré ! Ce budget, ce sont des moyens humains : cinquante postes de magistrats et presque autant de greffiers sont créés cette année. Il n’y aura jamais eu autant de magistrats en France,… Et jamais autant d’affaires en instance aussi ! Ce n’est pas vrai ! …et je crois qu’il n’y a jamais eu autant envie de plus pour la justice dans notre pays. Les états généraux de la justice que vous venez de lancer ne pourront que le confirmer.
Une justice plus proche de chacun : vous l’avez dit, vous l’avez fait, avec la justice pénale de proximité et le recrutement de près de 1 000 contractuels pour soulager magistrats et greffiers dans l’accomplissement de leurs missions.
Une justice civile à désengorger : vous l’avez dit, vous l’avez fait, avec le recrutement de 1 000 autres contractuels en matière civile. En commission, vous nous avez indiqué votre volonté que ces contrats soient pérennisés, tant les juridictions comptent dorénavant sur ces hommes et ces femmes. Nous savons, monsieur le garde des sceaux, que nous pouvons compter sur le respect de votre parole donnée.
L’exemple de l’aide juridictionnelle ne peut d’ailleurs que le confirmer. À la suite des rapports rendus par Mme Naïma Moutchou et M. Philippe Gosselin, ainsi que par la commission présidée par M. Dominique Perben, une augmentation de l’enveloppe de l’aide juridictionnelle à hauteur de 100 millions d’euros s’imposait. Une première marche gagée avait été proposée l’année dernière. Elle est complétée par les crédits que nous allons voter aujourd’hui : oui, nous aurons augmenté l’aide juridictionnelle de plus de 100 millions d’euros. Encore une fois : on l’a dit, on l’a fait !
Voilà ! Je terminerai par un sujet qui, vous le savez, me tient particulièrement à cœur : la transformation numérique de la justice. Comme le disait le Président de la République à Poitiers la semaine dernière, il est anormal de pouvoir suivre à la trace un colis mais de n’avoir la moindre information sur l’état d’avancement de son dossier judiciaire. L’année dernière, la crise sanitaire avait révélé de fortes lacunes en matière d’équipements, d’infrastructures, d’applicatifs et de conduite des projets numériques. Vous vous étiez engagé à une reprise en main des projets et à un tournant dans la transformation numérique. Vous l’avez dit, vous l’avez fait. Voilà ! Et je tiens ici à saluer le travail de toutes les administrations qui se sont mobilisées pour équiper 85 % des greffiers dont les missions peuvent être effectuées en télétravail, pour moderniser les applicatifs, déployer un réseau de connexion VPN, de bornes wifi, de visioconférences, pour faire aboutir la procédure pénale numérique et le système d’information de l’aide juridictionnelle (SIAJ) et même pour faire en sorte que PORTALIS, qui a relevé du fantasme pendant une décennie, soit enfin en phase d’expérimentation. Voilà ! Ne nous arrêtons pas là. Nous revenons de loin, mais nous avons enfin fait entrer la justice dans le XXIe siècle. Cela dit, nous sommes déjà en 2021 et les attentes grandissent très vite en matière numérique. Continuons ainsi. Elle a raison ! En conclusion, deux mots sur des mesures qui ne relèvent pas de mon champ d’intervention mais qu’il me semble utile de souligner. D’une part, je tiens à saluer la création d’une réserve de la protection judiciaire de la jeunesse, que vous nous présenterez par voie d’amendement. C’est une mesure importante visant à mieux accompagner l’insertion sociale et professionnelle des mineurs délinquants. D’autre part, quant à la création de 15 000 places de prison, certains peuvent en vouloir moins, quitte à ne pas pouvoir incarcérer plus dignement, d’autres peuvent en demander davantage tout en sachant qu’ils seront les premiers à refuser leur construction sur leur territoire. Eh oui ! Vous nous avez proposé un plan. Les contrats sont signés. Les chantiers sont en cours et les pelleteuses à l’ouvrage. Absolument ! Encore une fois, vous l’avez dit, vous l’avez fait. C’est pourquoi je vous encourage, mes chers collègues, à voter ce budget les deux mains levées. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat. Dès le début du quinquennat, le Président de la République a insisté sur sa volonté de faire de la justice une priorité du Gouvernement, avec un effort sans précédent sur le budget et sur les moyens humains. Depuis quatre ans, des mesures ont été prises. Une hausse exceptionnelle des crédits de 8 % a eu lieu en 2021 et de 8 % en 2022, portant la mission à 8 milliards d’euros. Sur l’ensemble du quinquennat, les moyens du ministère auront augmenté d’un tiers. Ils ont également connu une importante augmentation, avec 7 400 emplois créés en cinq ans, dont 3 450 ces derniers mois. Une politique ambitieuse de réforme pour la justice a été mise en œuvre avec la loi de programmation 2018-2022, pour renforcer l’efficacité de la procédure pénale et le sens de la peine, simplifier la procédure civile et administrative, promouvoir la justice de proximité et améliorer la réponse carcérale via un plan Prison et les 15 000 places prévues d’ici à 2027.
Ce budget permet de poursuivre les chantiers structurants de la loi de programmation de la justice – programmes immobiliers pénitentiaires et judiciaires et plans de transformation numérique –, de financer les mesures liées au projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, en cours d’examen par le Parlement, en continuant la promotion des nouvelles priorités parmi lesquelles la justice de proximité. Les objectifs visés reposent sur deux axes principaux : l’accès à la justice et les conditions pénitentiaires.
L’accès à la justice tout d’abord : 252 millions d’euros sont prévus pour son développement. Le Gouvernement a démontré sa volonté de garantir un accès à la justice et au droit sur tout le territoire, pour une justice plus proche du citoyen et plus réactive ; d’abord, avec le service d’accueil unique du justiciable, point d’accès unique pour toutes les démarches, qui améliore la qualité du service et simplifie l’accès au droit. Depuis la fin de 2018, on en compte 300.
Le Gouvernement a renforcé les moyens humains dédiés à la justice de proximité. En douze mois, 2 100 personnes ont été recrutées pour garantir l’accès à la justice : 600 juristes assistants et assistants spécialisés qui viennent, avec 1 000 délégués du procureur, former une réelle équipe autour du magistrat ; 1 200 renforts arrivés en juridiction pour soulager les greffes, maillons essentiels de la chaîne judiciaire ; des magistrats honoraires et magistrats à titre temporaire.
Depuis 2019, une expérimentation des cours criminelles départementales est menée pour garantir la qualité des décisions rendues, accélérer le travail de la justice et désengorger les cours d’assises, dans des conditions respectant le contradictoire, les droits de la défense et la qualité des audiences et pour un coût de fonctionnement moindre.
La justice de proximité passe par l’accès au droit et l’aide juridictionnelle. Celle-ci bénéficie d’une hausse de 150 millions sur deux ans, et son tarif passera de 28 euros en 2016 à 36 euros en 2022. En 2021, 2 000 point-justice ont été installés et répartis sur tout le territoire en articulation avec les maisons France Services. Des audiences foraines et le développement du recours à la médiation complètent le dispositif.
La modernisation de l’institution judiciaire et sa numérisation font partie des grands chantiers entrepris. Le plan de transformation numérique bénéficiera au justiciable, aux agents et professionnels du droit pour faciliter le traitement des demandes. Au total, 205 millions d’euros sont prévus pour l’investissement informatique en vue de faire aboutir la procédure pénale numérique souhaitée par les services. Un effort particulier est fait sur l’achat de nouveaux équipements, avec une vigilance sur la compatibilité des systèmes, qui devrait rendre effectif le dépôt de plainte en ligne fin 2023.
Les conditions de détention ensuite : la deuxième partie de cette transformation de la justice concerne l’aspect pénitentiaire. Je remercie les personnels pénitentiaires pour leur travail, plus spécifiquement pendant la crise sanitaire. Ils se sont organisés pour protéger les détenus dans des locaux souvent inadaptés. En effet, la France est régulièrement visée pour les conditions indignes de détention liées à la surpopulation carcérale et à la vétusté des locaux – elle a fait l’objet de dix-neuf condamnations par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Ces conditions génèrent des tensions dans les établissements et créent des difficultés pour accompagner la réinsertion.
La réponse de l’État sur ce sujet est le plan Prison et la construction de 15 000 nouvelles places ; 2 000 sont déjà livrées. Au budget 2022, 5 000 places sont en cours et seront livrées en 2022 et 2023. Le deuxième volet de 8 000 places est engagé. Il s’agit d’une hausse du nombre de places de prison et d’une diversification de la réponse carcérale avec la construction de structures spécifiques en faveur de la réinsertion et du travail. Début 2021, le Gouvernement a annoncé un plan important de rénovation des établissements destiné à réduire l’empreinte énergétique, soutenir le secteur de la construction au niveau local et moderniser les lieux de vie collectifs au bénéfice des usagers et des agents. En 2022, 720 postes supplémentaires seront pourvus.
Un autre axe de travail concerne le sens de la peine et l’accès au travail en détention avec la création d’un contrat d’emploi pénitentiaire et l’octroi de droits sociaux aux travailleurs détenus. Les alternatives à l’incarcération sont essentielles, sous certaines conditions, notamment le bracelet électronique, le dispositif Téléphone grave danger (TGD) pour améliorer la lutte contre les violences conjugales. Les détenus arrivant en fin de peine pourraient bénéficier, sous certaines conditions, de la procédure de libération anticipée pour limiter la surpopulation carcérale.
Dans la continuité des objectifs et des budgets 2021 et 2022, Emmanuel Macron et le ministre ont proposé la semaine dernière les états généraux de la justice qui réuniront pendant cinq mois l’ensemble des partenaires et auront lieu dans toute la France.
Merci, madame la députée ! Au total, c’est un budget adapté que nous vous demandons de voter. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Antoine Savignat. Parler du budget de la justice, c’est parler des moyens que nous voulons y consacrer pour répondre aux maux de notre société, apporter des réponses aux litiges du quotidien, assurer la paix en République, veiller au bon équilibre des relations économiques et contractuelles : en un mot les moyens de notre bien-vivre ensemble. Pour la deuxième année, reconnaissons-le monsieur le ministre, le budget de la justice augmente de manière substantielle. Mme la rapporteure pour avis s’est félicitée du respect de la parole donnée ; nous nous féliciterons d’avoir été un peu entendus sur ce sujet.
Ces hausses sont indispensables pour qui veut davantage de proximité et d’accès au droit, car le pendant de ces exigences reste la promptitude de la réponse et, en la matière, des progrès restent à faire : vingt-quatre mois pour un divorce quand on sait qu’il s’agit de l’état des personnes, d’un contentieux anxiogène et souvent destructeur pour les enfants ; plus de sept mois concernant le contentieux de la protection, celui des plus précaires et des plus faibles ; dix-huit mois devant les conseils de prud’hommes, dix-sept devant les cours d’appel. Cela, bien évidemment, sans parler des procédures pénales.
Assurer la paix civile, c’est répondre rapidement à des situations de crises ou de conflits. Répondre implique aussi en matière pénale d’être en mesure de le faire et de le faire bien, c’est-à-dire d’être en mesure d’exécuter les décisions pénales en œuvrant à l’insertion et à la réinsertion, sans oublier les victimes et la condition des détenus.
Nous regrettons toujours que le budget de l’administration pénitentiaire ne soit pas détaché de celui de la justice, pour une plus grande lisibilité et une meilleure appréhension : cela nous permettrait de clarifier les intentions, ainsi que de connaître les moyens donnés à la justice comme à l’exécution des peines. Il n’en demeure pas moins que le budget de l’administration pénitentiaire progresse aussi. Des projets doivent sortir de terre : il faut que cela se fasse vite, non pas forcément comme le disent certain pour permettre davantage de détentions, mais aussi et surtout pour permettre une meilleure détention, réparatrice, rédemptrice et gage de non-récidive.
Très bien ! Bravo ! Monsieur le garde des sceaux, vous nous présentez un budget en hausse, comme l’an dernier. Mais en hausse pourquoi, en hausse dans quels buts ? Ceux rappelés ci-dessus, bien évidemment. Mais le budget est-il la seule solution ? J’aime à dire qu’on ne gagne pas d’argent en rendant la justice, mais qu’au contraire on en dépense beaucoup. C’est le prix de la paix, mais doit-on nous résigner à la paix à n’importe quel prix ? Voter un budget, donner des moyens est un acte de gestion qui implique donc de contrôler ce qui est fait des moyens alloués. Très bien ! Le budget 2021 était historique aviez-vous dit, monsieur le ministre, celui de 2022 est « historique II » ou « historique, le retour ». Et pourtant, il ne se passe pas un jour sans que j’entende les mêmes critiques à l’encontre de la justice : trop lente, manquant de moyens, mal équipée, laxiste… Eh oui ! …et j’en oublie certainement. Pourtant, le budget est en hausse, les moyens informatiques sont là ou arrivent, les postes sont pourvus, mais les mêmes critiques demeurent. Peut-être faudrait-il alors ne plus se contenter du simple discours sur le manque de moyens, même s’il reste d’actualité, et se pencher sur leur utilisation. Bien sûr ! La bonne gestion et le bon usage de l’argent public ne sauraient faire l’économie d’un travail d’introspection, d’analyse, de critique et de remise en cause. Bien sûr ! Aux délais trop longs, il est de bon ton de répondre que la grève des avocats a considérablement désorganisé les juridictions. Comment une grève de six semaines a-t-elle pu à ce point désorganiser notre justice, surtout quand on sait qu’en matière civile, commerciale et prud’homale, les avocats sont les principaux pourvoyeurs de dossiers et que cette grève, comme la crise sanitaire que nous traversons, a provoqué une diminution du contentieux ? Au regard des délais de traitement devant les cours d’appel n’y a-t-il pas urgence, avant d’allouer de nouveaux fonds, à se poser la légitime question du bien-fondé de la procédure instaurée par le décret Magendie ? La complexité desdites procédures et le nombre d’audiences d’incidents qu’elle engendre sont évidemment une entrave au bon fonctionnement de la justice et à ce que des décisions soient rendues dans des délais normaux. Dépenser oui, mais dépenser bien.
Je poserai une autre question à laquelle il est toujours difficile d’avoir une réponse, peut-être parce qu’elle est politiquement incorrecte : a-t-on des indicateurs précis et objectifs de l’activité de chacun ? Sait-on qui fait quoi, quand et comment ? Pourrions-nous nous autoriser une critique, au sens constructif du terme, de l’institution et de son fonctionnement, non pas du contenu ou de la qualité des décisions, mais bien de l’allocation et de l’usage des moyens que nous allons voter ? Il s’agit juste essayer de comprendre et de savoir comment les fonds sont utilisés.
Il y a huit jours, à l’occasion du lancement des états généraux de la justice, le Président de la République disait qu’il ne faudrait rien s’interdire dans la réflexion menée lors des 120 jours à venir et qu’il fallait poser tous les sujets. Alors ne nous interdisons rien et posons-nous la question de la création d’une administration des juridictions, de la création de directeur de tribunaux et de cours, gestionnaires formés à la gestion financière, immobilière, aux ressources humaines – professionnels indépendants garants de la bonne utilisation des deniers publics.
Brisez vos chaînes et rejoignez-nous ! Oui, venez avec nous ! Merci, monsieur Savignat ! Il ne faut pas que financer : il faut aussi gérer. Nous avons tous le même objectif : une bonne justice diligente, impartiale et respectée de tous. (M. le rapporteur spécial, Mme la rapporteure pour avis et M. le rapporteur pour avis applaudissent.) La parole est à M. Bruno Millienne qui, je le vois dans son regard, a le sentiment d’avoir un temps de parole de cinq minutes trente. Mais ce n’est pas le cas : il a cinq minutes… comme les autres, allais-je dire. Je le sais, monsieur le président. Je n’ai pas encore commencé…
La mission
Justice du projet de loi de finances vise à octroyer les moyens nécessaires à l’achèvement des transformations profondes impulsées avec l’adoption de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Le dernier budget de la législature montre ainsi une augmentation historique de 8 % des moyens financiers et humains du ministère de la justice, dans le sillage de la hausse de 8 % déjà accordée en 2021. Les crédits de la mission Justice atteignent désormais 8,9 milliards d’euros. Le groupe Mouvement démocrate (MODEM) et Démocrates apparentés se réjouit de ces augmentations successives sans précédent.
Sur l’ensemble du quinquennat, les moyens affectés à la justice auront été rehaussés de 33 %, soit une augmentation largement supérieure aux 24 % prévus dans la loi du 23 mars 2019. C’est tout simplement remarquable. Cet accroissement exceptionnel reflète les priorités que nous nous sommes fixées dans cette même loi : simplifier la justice, la rendre plus accessible et renforcer son indépendance. Cela se répercute dans plusieurs domaines.
Nous nous félicitons notamment de la création de 7 400 emplois sur cinq ans, avec l’arrivée de 720 personnels en 2022 dans les centres pénitentiaires, les juridictions et les structures de protection judiciaire de la jeunesse. Les programmes concernés visent également à augmenter la protection sociale des agents du ministère et à revaloriser leur engagement.
À cet égard, les tragiques événements récemment survenus à la maison centrale de Condé-sur-Sarthe doivent nous interpeller en ce qu’ils soulignent la dangerosité du métier des surveillants pénitentiaires. Je constate que vous envisagez de consacrer 22 millions au sein de votre enveloppe catégorielle à la revalorisation des personnels pénitentiaires. Cette enveloppe devra s’accompagner de mesures visant à améliorer leur statut.
De surcroît, les crédits alloués à la mission
Justice ambitionnent de consolider la justice de proximité, sous des délais aussi restreints que possibles. C’est un point essentiel pour rapprocher la justice de nos concitoyens, alors même que celle-ci est rendue en leur nom. Ainsi, d’une part, le budget dédié à l’aide juridictionnelle est accru de 15 % ; d’autre part, l’aide aux victimes connaîtra une hausse de 25 % de ses crédits, avec des initiatives comme le déploiement de 3 000 téléphones grave danger ou de 2 000 point-justice sur tout le territoire.
Le budget 2022 comporte par ailleurs 205 millions d’euros d’investissements informatiques, lesquels sont destinés à l’accélération de la transformation numérique de la justice judiciaire, à la dématérialisation des procédures et à la création de trente emplois au sein du secrétariat général du ministère. Cette modernisation ne s’effectuera cependant pas aux dépens des moyens physiques de la justice, puisqu’un vaste plan de programmation immobilière judiciaire et de rénovation de nos palais de justice est prévu en parallèle.
Nous nous réjouissons également des moyens affectés à la mise en œuvre du nouveau code de justice pénale des mineurs. La protection judiciaire de la jeunesse verra ainsi ses moyens augmenter de 45 millions d’euros. Au-delà des chiffres, il s’agit, là encore, d’un signal riche de sens pour notre société : c’est le futur de nos enfants et adolescents, souvent en situation de détresse ou de souffrance, qui pourrait changer.
Enfin, l’augmentation de 7,4 % du budget pénitentiaire sera affectée à la modernisation des peines et du système carcéral, en appui aux dispositifs de la loi du 23 mars 2019. D’une part, ces crédits pourront être utilisés pour la mise en œuvre des peines alternatives aux courtes peines d’emprisonnement ou à la détention provisoire, telles que les travaux d’intérêt général (TIG), le sursis probatoire ou le placement extérieur. D’autre part, ils contribueront au développement du programme de construction de 15 000 places de prison d’ici à 2027, lequel s’appuie notamment sur un grand plan d’investissement pénitentiaire de 100 millions d’euros. Je veux d’ailleurs vous assurer de mon plein soutien, monsieur le ministre, pour le projet de centre pénitentiaire que vous portez près de chez moi à Magnanville.
Merci beaucoup ! Je le fais non seulement parce qu’il permettra, par ses retombées économiques, de redynamiser ce territoire, mais aussi parce que notre responsabilité nous impose de la cohérence entre nos discours nationaux et nos actions locales. Appeler à la construction de milliers de places de prison mais empêcher tout projet sur son territoire, comme certains s’y emploient, relève d’une duplicité qui n’honore pas les élus qui s’y adonnent – ils sauront se reconnaître. Ainsi, monsieur Hetzel, vous devriez employer votre énergie à convaincre certains de vos collègues d’accepter de tels projets plutôt que de nous inviter à voter contre le budget ! Mais il y a des places dans ma circonscription ! Le groupe Mouvement démocrate (MODEM) et démocrates apparentés apporte tout son soutien à l’ensemble de ces actions, qu’il estime positives pour le sens de la justice au sein de notre pays et pour la restauration de la confiance en une institution indispensable au bon fonctionnement de notre démocratie.
Toujours avec la volonté de relever les enjeux majeurs pour notre société, nous souhaiterions évoquer la justice environnementale. Par le titre VI de la loi du 22 août 2021 dite climat et résilience, nous avons adopté de nouveaux mécanismes judiciaires visant à améliorer la protection de l’environnement, notamment par la création de pôles judiciaires spécialisés. Toute notre attention doit être désormais placée sur les mesures à adopter pour accompagner ces pôles et leur fournir les moyens nécessaires pour le bon accomplissement de leurs missions.
(M. Vincent Bru applaudit.) La parole est à Mme Marietta Karamanli. Ce 25 octobre est la journée européenne de la justice, dont l’objectif est de rendre la justice plus proche des citoyens : nos débats y feront référence.
La mission
Justice du projet de loi de finances pour 2022 regroupe plusieurs programmes qui marquent une évolution positive des crédits affectés à la justice au profit de nos concitoyens. Les crédits de paiements des six programmes de la mission évoluent de 6,8 % au total. L’augmentation des crédits doit néanmoins être relativisée au regard de plusieurs éléments. D’une part, l’inflation en 2021 et 2022, estimée respectivement à 1,5 % et à 1,2 %, épuisera mécaniquement une part de l’augmentation. D’autre part, les hausses sont sensiblement différentes d’un programme à l’autre.
Les crédits du programme
Justice judiciaire , qui nous préoccupent au premier plan et qui représentent 36 % des crédits de paiement de la mission, progressent seulement de 3,4 %. Ceux relatifs au programme Administration pénitentiaire , qui représentent 43 % des CP, augmentent de 2,6 % pour les dépenses de personnel et de 16 % pour les autres dépenses, notamment celles d’investissement.
Ma collègue Cécile Untermaier a, au nom du groupe Socialistes et apparentés, insisté lors de son intervention en commission des lois sur l’importance de renforcer la justice de proximité sous les trois aspects suivants : la consolidation de l’aide juridictionnelle ; l’amélioration des délais de traitement ; le développement du maillage territorial. Elle a également souligné le renforcement de la lutte contre les violences intrafamiliales, avec la nécessité d’un alignement par le haut, sur l’effort que consentent certains de nos voisins comme l’Espagne.
Je souhaite revenir sur la question, ô combien importante, de l’évolution des effectifs de la justice judiciaire, au regard non seulement du nombre réel de postes créés, mais aussi de l’évolution des activités réalisées et des comparaisons internationales. Les organisations représentatives de magistrats ont fait valoir à de nombreuses reprises la situation de la justice française, qualifiée de « misérable », et nous ont fait considérer, par là même, le mauvais traitement que l’État inflige depuis plusieurs décennies aux usagers du service public de la justice, donc à nos concitoyens qui y recourent. S’agissant du nombre réel de postes de magistrats créés, le chiffre de 650 sous cette législature correspond à la différence entre les effectifs réels de 2021 et ceux de 2017, ce qui prend en compte une partie des créations d’emplois décidées sous la précédente législature, la durée de formation emportant un report dans la création effective des postes à pourvoir.
Par ailleurs, l’activité des magistrats serait impossible sans celle des greffes et de leurs personnels. Les effectifs de ceux-ci seraient passés de 9 332 à 10 172 entre 2018 et 2021. Cependant, les greffiers ne sont pas les seuls fonctionnaires de greffe et, si près de cinquante postes supplémentaires de greffiers sont annoncés pour 2022, on comptera pour la même année, toutes catégories confondues, une dizaine de fonctionnaires de greffe en moins dans les tribunaux français. Pouvez-vous nous dire ce qu’il en est, monsieur le garde des sceaux ?
J’en viens aux effectifs rapportés à l’activité. Notre système vit sous l’injonction de la réforme permanente : celle de l’organisation de la justice et celles du droit à appliquer. Pour ne faire qu’effleurer le sujet, je citerai la réforme du droit pénal, la réforme de l’aide juridictionnelle, la réforme de la procédure civile et la dématérialisation des procédures, mais il y en a d’autres. Les moyens ne suivent pas vraiment et, en l’état, seule une réparation de l’insuffisance criante est en cours. Comme je l’avais suggéré lors d’une question orale sans débat en février 2021, un bilan précis des postes nécessaires et des outils indispensables pour assurer la justice pourrait être fait dans le ressort de chaque cour d’appel, et un dialogue de gestion de type nouveau pourrait être institué au niveau de chaque juridiction qui en serait ainsi l’outil.
Je note que les travaux pour établir un référentiel permettant de mesurer précisément les besoins sont toujours en cours sans qu’une date précise ne soit donnée sur leur aboutissement.
J’en viens maintenant aux comparaisons internationales. Les plus récentes portent sur l’année 2018. Selon les données compilées et comparées par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) organe dépendant du Conseil de l’Europe, notre pays dispose de 10,9 juges et 3 procureurs pour 100 000 habitants, alors même que la Belgique en compte respectivement 13,3 et 7,7 avec une richesse comparable – et l’écart est encore plus grand si l’on considère la médiane.
Pour en revenir au projet de budget pour 2022 de la mission
Justice , l’évolution est globalement positive, mais vous le savez, monsieur le garde des sceaux, des interrogations et des inquiétudes subsistent, qui doivent nous conduire à ne pas nous satisfaire du présent, mais bien à accélérer le mouvement pour une justice avec des magistrats, des personnels de greffe et des moyens matériels à la hauteur de ce que nécessite notre justice.
Espérant que l’effort sera réalisé et encore amplifié, les députés du groupe Socialistes et apparentés apporteront leur soutien aux augmentations envisagées.
(Mme la rapporteure pour avis applaudit.) La parole est à M. Dimitri Houbron. Pour mieux comprendre les orientations budgétaires de la mission Justice , il convient d’analyser leurs trajectoires sur toute la durée du quinquennat afin d’évaluer les moyens mis en œuvre. Puisque nous parlons d’un budget, parlons des chiffres.
Depuis le début du quinquennat, le budget de la justice a augmenté de 33 %, ce qui est historique. Ce sont notamment 700 magistrats supplémentaires, 850 greffiers embauchés et un plan de construction de 15 000 places de prison.
Plusieurs piliers ont servi de guides à l’action du Gouvernement et de la majorité en matière de justice. Le premier est celui de la simplification de l’accès au droit pour l’ensemble de nos concitoyens. À cet effet, une procédure pénale numérique a été déployée il y a près d’un an après une expérimentation réussie. À ce jour, vingt-six juridictions reçoivent, stockent, signent et transmettent électroniquement les actes des tribunaux correctionnels : c’est quatre fois plus qu’en janvier dernier. Par ailleurs, 113 juridictions reçoivent de manière dématérialisée les procédures sans auteurs identifiés, alors qu’elles n’étaient que 6 en janvier dernier.
L’accès au droit, c’est aussi l’accès à l’aide juridictionnelle. L’expérimentation d’un téléservice a déjà permis de diviser par trois les délais de traitement des demandes.
L’accès au droit, c’est aussi une justice de proximité, de terrain, du contact – un sujet qui nous est cher à vous et à moi, monsieur le ministre. Concrètement, la justice peut être rendue hors des murs des tribunaux judiciaires grâce à une augmentation de 50 % des sites dédiés à des audiences foraines. Ainsi, grâce à 500 lieux de ce type, près de 10 000 décisions sont rendues chaque mois hors des tribunaux.
Le deuxième pilier est le renforcement de l’efficacité de la justice. Permettez-moi, à cet effet, de faire l’autopromotion de la loi défendue par le groupe Agir ensemble et dont je fus rapporteur, à savoir la loi améliorant l’efficacité de la justice de proximité et la rapidité de la réponse pénale. Nous avons facilité le prononcé de travaux d’intérêt général et de travaux non rémunérés dans le cadre des alternatives aux poursuites, notamment avec la création d’une plateforme permettant à tous les acteurs de la justice un suivi précis de l’exécution des travaux d’intérêt général. J’en profite pour saluer l’excellent travail de l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle (ATIGIP) et de souligner que la plateforme TIG360 constituera un outil indispensable pour cartographier en temps réel l’offre des postes en TIG, offrir un espace de ressources et d’informations pour les tuteurs concernés et coordonner les acteurs compétents en la matière.
Ce pilier fera l’objet de nouvelles propositions à l’occasion des états généraux de la justice, dans le cadre desquels il est proposé de déjudiciariser certains contentieux en matière civile, réservant l’office du juge aux sujets les plus complexes et réorganisant le travail avec les greffiers et les avocats, pour développer d’autres modes de règlement des différends. Dans sa globalité, l’objectif sera de trouver des pistes visant à simplifier et moderniser notre système judiciaire, ce qui nécessite de réduire les délais, de lever des contraintes et tempérer l’inflation normative.
Le troisième pilier est le renforcement de la confiance dans la justice. Cet objectif a fait l’objet d’une loi qui a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire il y a moins d’une semaine. Bien sûr, ce chantier n’est pas encore achevé et donnera lui aussi l’occasion d’échanges à l’occasion des états généraux de la justice.
Le dernier pilier est l’esprit de réforme. En effet, nous avons pris nos responsabilités en adoptant des réformes longtemps mises sous le tapis comme celle de la justice pénale des mineurs, la loi sur les violences sexuelles défendue notamment par ma collègue Alexandra Louis ou le projet de loi « confiance dans l’institution judiciaire », qui instaure l’autorisation de filmer les audiences.
Dans le même esprit, d’autres dossiers seront à l’étude à l’occasion de ces états généraux : je pense notamment à la formation et aux passerelles avec les autres professions du droit, avec la possibilité pour les magistrats d’exercer au sein d’autres administrations au cours de leur carrière. Sur ce point, je suis également attentif à l’attractivité du métier d’agent pénitentiaire, une profession exercée par des personnes singulièrement investies et dévouées au quotidien.
En conclusion, nous avons placé la justice au cœur des priorités du quinquennat, afin de renforcer le pacte qui la lie à notre société. Nous y voyons une mission indispensable pour garantir la stabilité de la cohésion sociale. Dans cette logique, le budget de la mission « Justice » sera augmenté de 8 % des crédits de paiement, une hausse comparable à celle de l’année précédente et qui confirme la volonté gouvernementale de consolider les fonctions régaliennes et singulièrement la justice de proximité.
Le groupe Agir ensemble votera donc en faveur de ce budget.
(Applaudissements sur les bancs des groupes Agir ens et LaREM.) La parole est à M. Pascal Brindeau. Les projets de loi de finances précédant une année électorale ont toujours la saveur sucrée des gâteaux et des cadeaux de fin d’année. C’est vrai ! Avec ce projet de loi de finances pour 2022, on n’est pas déçu : c’est Noël en octobre ! Le traîneau du Père Noël s’est arrêté place Vendôme. Excellent ! Le budget est en augmentation de 8 %, comme l’an dernier, et les crédits de la mission Justice progressent au-delà… Vous auriez préféré qu’on diminue les crédits ? Que se passe-t-il, monsieur le garde des sceaux ? Vous n’avez pas aimé ma blague sur le Père Noël… J’entends mal, là ! Ah, vous ne l’avez pas entendue ? Eh bien, ce n’est grave, je la referai plus tard… Vous auriez voulu qu’on diminue les crédits pour vous faire plaisir ? Ces augmentations, disais-je, vont au-delà de ce que prévoyait la loi de programmation et de réforme pour la justice, dont on peut se demander d’ailleurs pourquoi elle a été élaborée puisque, d’année en année, on constate qu’elle n’est aucunement suivie.
Rappelons en outre qu’à périmètre d’intervention constant, le budget pour 2022 de l’État générera 32 milliards de déficit public en plus, ce dont à peu près personne ne semble se préoccuper actuellement.
Eh oui ! Au-delà des chiffres globaux, nous constatons des déséquilibres dans la répartition des crédits, notamment entre la justice pénale et la justice civile, laquelle est pourtant la justice du quotidien de nos concitoyens, et entre les emplois précaires, d’assistant de justice, de juriste assistant, et les emplois pérennes.
Dans l’administration pénitentiaire, le nombre de postes vacants reste inquiétant. La promesse de 7 000 places de prison supplémentaires reste non tenue. Certes, des créations sont en cours mais les livraisons sont retardées d’année en année. Quant à la tranche des 8 000 places supplémentaires, elle nous emmène au-delà de la fin du prochain quinquennat, les promesses n’engageant bien sûr que ceux qui les reçoivent.
Je vous alerte également sur la dématérialisation des procédures de justice. Elle part d’une bonne idée mais il faut veiller à ce qu’elle ne renforce pas l’éloignement de nos concitoyens, alors que nous essayons de travailler collectivement à améliorer l’accès de tous à la justice. D’autres processus de dématérialisation dans les administrations publiques ont montré que certains usagers éprouvaient un sentiment d’exclusion, et ce pour des raisons qui ne sont ni générationnelles, ni sociales, ni économiques.
Au-delà de ces crédits budgétaires qui progressent, reste une question plus large, qui sera peut-être prise en compte par les états généraux de la justice qui viennent d’être ouverts. Il n’est pas vrai que, depuis 2017, nos concitoyens aient plus confiance en la justice. Il n’est pas vrai non plus qu’ils la considèrent comme étant plus efficace, plus rapide ou plus accessible. C’est l’une des grandes faiblesses de ce quinquennat.
Les députés du groupe UDI-I s’abstiendront sur le vote de ces crédits car cela fait bien longtemps qu’ils ne croient plus au Père Noël.
Très bien ! Eh bien, vous avez tort ! La parole est à M. Ugo Bernalicis. C’est assez étrange : avec ce budget de la mission Justice , on a l’impression d’être dans le monde parallèle de la Macronie où tout est parfait, où les augmentations de crédits se succèdent, où le ministre, avec sa morgue habituelle, peut venir nous expliquer que tout va bien : « Circulez, il n’y a rien à voir. » N’a-t-il pas dit en commission : « La justice a maintenant les moyens de fonctionner », sous-entendant que, si celle-ci désormais ne fonctionnait pas, ce serait peut-être un petit peu de sa faute à elle ? Et pourtant, les délais, qui ont explosé avec le covid, ne se résorbent que très peu, voire augmentent s’agissant de certains contentieux. Les moyens sont certes en hausse, mais nous ne partageons évidemment pas les objectifs qui sont visés.
Le bilan n’est pas si glorieux que cela après quatre années d’une législature difficile et, pour faire diversion, vous nous organisez des états généraux de la justice, agitation de précampagne et tentative de faire la paix avec un monde judiciaire en difficulté.
Alors, puisqu’il est de visiblement de bon ton de s’accorder des autosatisfecits à cette tribune, je vais moi aussi me livrer à cet exercice. La commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance de la justice, que je présidais, a rendu un excellent rapport qui a formulé dix propositions visant à améliorer la gestion budgétaire du ministère de la justice : des propositions très techniques, des bonnes pratiques, des choses toutes simples, comme vous les aimez, monsieur le ministre. Qui plus est, ces mesures relèvent du domaine réglementaire, donc de votre responsabilité immédiate : même pas besoin de passer par l’Assemblée, génial ! Et qu’avez-vous fait de ces dix propositions, monsieur le ministre ?
Elles ne valent rien ! Elles ne valent rien, dites-vous ! Mais c’est extraordinaire. Allez donc le dire au haut fonctionnaire qui a piloté ce chantier de main de maître, M. Michel Bouvier. Nous n’avons fait que copier-coller ses préconisations. Voilà ! Quel aveu ! Monsieur le ministre, vous avez déclaré vouloir, en sortant de ce ministère, pouvoir vous dire que ce que vous avez dit que vous feriez, vous l’avez fait. Vous l’avez fait, mais ça n’a pas donné grand-chose, peut-être parce que ce n’est pas ça qu’il fallait faire, et c’est là tout le débat politique. Ne vous en déplaise, il ne suffit pas de mettre des millions supplémentaires, avoisinant le milliard, pour venir se la raconter ensuite dans les médias et à cette tribune !
Prenons d’abord la justice judiciaire. Nous constatons, le collègue Hetzel l’a souligné, 1 300 vacances de postes de fonctionnaires – pas de magistrats. Le problème, comme vous le savez, est que l’effectif cible ne correspond pas aux besoins. Mais peut-être aimeriez-vous réaffirmer devant cette assemblée qu’en réalité l’effectif cible correspond aux besoins et que tout va bien dans ce pays, cela servirait la cause pour démasquer votre imposture.
Autant pour les fonctionnaires des services du greffe, vous pouvez mettre en avant le fait que l’école d’application tourne à plein et qu’il est difficile de recruter plus, ce qui nécessite de pratiquer une politique de sucres rapides en ayant recours à des contractuels – mais on a bien vu que vous supprimiez tout de même 107 postes de fonctionnaires de catégorie C dans ce budget –, autant vous ne pouvez pas utiliser cet argument pour ce qui concerne les magistrats, car il ne tient pas la route : l’École nationale de la magistrature ne fonctionne pas à plein, loin de là. Du reste, durant cette législature, quasiment un quart des augmentations de postes résulte de décisions prises par le gouvernement socialiste précédent. Vous pouvez dire merci à vos prédécesseurs car, sans eux, vous auriez bien du mal à vendre votre bilan. Vous n’avez procédé qu’à deux augmentations successives de seulement cinquante magistrats par an. À ce rythme, pour atteindre le nombre européen médian de magistrats par habitant, il ne nous faudrait pas moins de deux siècles ! Or nous n’avons pas deux siècles devant nous pour patienter avec vous – je ne le souhaite pas du moins.
S’agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, on voit bien que votre ligne est d’enfermer une jeunesse délinquante mettant le pays à feu et à sang. L’ensauvagement, quoi – enfin, ça dépend : quand les chiffres baissent, il n’y a plus d’ensauvagement et chaque ministre met en avant son bilan !
Mais quel mépris ! Vous voulez construire des centres éducatifs fermés (CEF) au lieu de créer des places en milieu ouvert, qui ont montré leur efficacité, notamment en matière de prévention de la récidive. C’est cela qui devrait tous nous mobiliser. C’est de la bouillie ! Vous avez élaboré un code de la justice pénale des mineurs sans anticipation : allez-y, appliquez-le, le reste attendra ! Quel mépris pour vos collègues : deux ans de travail ! Ah mais, c’est vous, avec vos politiques, qui méprisez tous les acteurs du monde judiciaire qui font ce qu’ils peuvent ! Monsieur le rapporteur pour avis, je vous demanderai de montrer envers les orateurs le même respect que celui qu’ils ont manifesté à votre égard. Monsieur Bernalicis, vous pouvez poursuivre dans la sérénité, sans être interrompu. Ça ne me dérange pas, monsieur le président, vous savez, j’aime bien les échanges…
Pour ce qui concerne l’administration pénitentiaire, nous constatons la plus forte hausse de crédits. Vous voulez construire encore et encore des places de prison : c’est la course à l’échalote, la surenchère permanente avec la droite. De toute façon, vous gouvernez à droite depuis quatre ans mais, même dans ce domaine-là, vous ne faites pas aussi bien que ce qu’elle voudrait. C’est dire comme tout cela est inutile !
C’est ça ! Là encore, il faudrait mettre le paquet sur le milieu ouvert, choix bien plus efficace en matière de prévention de la récidive. Blablaba ! Et compte tenu des difficultés que rencontrent les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), on sait que les marges de progression sont substantielles.
Je termine, monsieur le président, par l’aide juridictionnelle. Vous avez augmenté l’unité de valeur de référence, la faisant passer de 34 euros à 36 euros : tant mieux pour les avocats, ils le méritent et c’est un dû. En revanche, vous ne pouvez pas changer les critères d’éligibilité, ce qui fait que beaucoup de Françaises et de Français continueront de ne pas pouvoir bénéficier de l’aide juridictionnelle. Mais nous allons nous dépêcher de prendre votre place, monsieur le ministre, pour faire de la justice un beau ministère !
La parole est à M. Stéphane Peu. Annoncés pour le mois de juin, les états généraux de la justice ont finalement été ouverts lundi dernier 18 octobre. Ils prétendent remettre à plat le fonctionnement de la justice et restaurer la confiance entre l’institution judiciaire et les Français. Est-il possible qu’un tel chantier, lancé à la toute fin du mandat du Président de la République, relève ces défis en quatre mois seulement, dans un contexte de campagne électorale ? Nous ne le pensons pas, pas plus que les professionnels qui sont d’autant plus sceptiques que, cette fois encore, ils n’ont été ni associés, ni informés de l’organisation et des thèmes retenus pour ces états généraux. C’est faux ! Le Syndicat de la magistrature considère qu’il s’agit d’un « pur affichage » tandis que l’Union syndicale des magistrats estime que cette consultation arrive trop en fin de quinquennat pour être prise au sérieux ; le Syndicat des avocats de France qualifie pour sa part ces états généraux d’« exercice de communication au service de l’exécutif ». Extraordinaire ! Reconnaissons qu’ils ont été échaudés par la réforme de la justice pénale des mineurs. Dans un communiqué du 30 septembre, le collectif national « Justice des enfants », qui réunit l’essentiel des professionnels concernés, déplore « une justice obéissant à des logiques gestionnaires et comptables soumise aux injonctions du temps politique et non du temps judiciaire et éducatif nécessaire à un accompagnement efficace de l’enfant ». Échaudés, ils l’ont été aussi par la mise en œuvre de la réforme de l’organisation judiciaire, qui a abouti à un bouleversement complet de la carte judiciaire et des principes qui la gouvernait. Échaudés, enfin, ils l’ont été également par le nombre des années passées à subir l’austérité budgétaire que ce budget 2022 de la justice ne parvient pas à effacer.
Certes, doté de 8,9 milliards d’euros, il connaît une nouvelle augmentation de 8 % en 2022, mais celle-ci s’inscrit en réalité dans le cadre de la loi de programmation de votre prédécesseure, Mme Belloubet, ce qui ne vous autorise pas à clamer victoire tant le retard à combler est grand.
Nous savons tous que cette augmentation va profiter principalement au budget de l’administration pénitentiaire et à l’accélération du programme de construction de 15 000 places de prison, projet discutable quand on sait que l’augmentation du parc n’a jamais permis de répondre à la surpopulation carcérale. Ces vingt-cinq dernières années, 30 000 places de prison ont été créées sans que cela ait d’effet.
Malgré cette augmentation, le budget de la justice est très en deçà des besoins et reste bien en dessous de la plupart des pays européens. Le rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, publié l’an dernier, a confirmé ce retard pris par notre système judiciaire. Ainsi, la France compte moitié moins de juges que la moyenne européenne et quatre fois moins de procureurs. Elle consacre 69 euros par an et par habitant à la justice contre 84 euros en moyenne chez nos voisins.
Comment la justice pourrait remplir convenablement ses missions, alors que partout manquent les magistrats, les greffiers et les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse ou de l’administration pénitentiaire ? Comment croire que votre réponse consistant à recruter des contractuels non formés, mal rémunérés et au statut précaire soit efficace et durable ? Comment expliquer, sinon par votre soumission à une logique comptable, que vous refusiez de recruter et de former des magistrats et des greffiers, alors même que la vacance structurelle des postes est de 7 % au niveau national et qu’aucun contractuel n’est en mesure de les remplacer dans leur travail ?
Faute de moyens sonnants et trébuchants, vous avez depuis quatre ans, pour donner le change, accumulé les textes législatifs, toujours dans l’urgence, toujours sans concertation, sans vision globale, complexifiant ainsi inutilement le système judiciaire et alourdissant la tâche des professionnels au détriment du justiciable. Le procureur général près la Cour de cassation, François Molins, souligne lui-même qu’« aucun autre corps n’a fait face à autant de réformes depuis vingt ans, ni assimilé une telle inflation des normes ».
Le temps passe et la justice demeure, dit-on ; certes, le temps passe, mais cette année encore, pour que la justice demeure, c’est moins sur votre budget qu’il faudra compter que sur l’infinie patience et l’esprit de responsabilité des hommes et des femmes qui font vivre le service public de la justice. Nous leur disons notre gratitude et, par respect à leur égard, en toute cohérence, nous voterons contre ce budget, contre votre absence d’ambition.
(M. Ugo Bernalicis applaudit.) Nous en avons terminé avec les interventions des porte-parole des groupes. La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice. Je vais essayer, en l’espace de dix minutes, de rétablir un certain nombre de contre-vérités qui ont été énoncées. Rétablir des contre-vérités : excellent ! Tout d’abord, après avoir augmenté de 8 % en 2021, le budget du ministère connaîtra une hausse identique en 2022. Tous ceux – ils se reconnaîtront – qui soutenaient que le budget pour 2021 ne serait jamais reconduit, nous les avons fait taire. C’est ce qui les gêne ! Peut-être faut-il en effet parler d’autosatisfaction, monsieur le rapporteur spécial ; en tout cas, je ne vois aucune raison de nous adonner à l’autoflagellation. Tout à fait ! Soyons réalistes ! Je n’ai pas à rougir des chiffres que je m’apprête à vous répéter, car vous les avez oubliés entre-temps : au-delà des débats politiciens classiques, on peut difficilement tricher lorsqu’il s’agit de chiffres. Dans le domaine de la justice, 7 400 emplois auront été créés en cinq ans, ce qui porte le nombre total de personnels du ministère à plus de 90 000 : que vous le vouliez ou non, que vous ricaniez ou non, ce niveau est historique. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.) Ces douze derniers mois, un plan d’embauche absolument inégalé des services de la Chancellerie a concerné 3 450 personnels. En 2022, 720 personnes supplémentaires seront recrutées dans les centres pénitentiaires. S’agissant des magistrats, monsieur Peu, le taux de vacance ne s’élève pas à 7 % mais à 0 % ; sans même compter le remplacement de ceux qui partent à la retraite, cinquante nouveaux embauchés s’ajouteront aux 9 090 magistrats actuels. Le quinquennat où votre bord s’est trouvé au pouvoir, monsieur le rapporteur spécial, s’était soldé par 102 magistrats de moins ! C’était en 2012, il y a dix ans ! Quand je vous entends, fort d’un tel bilan, nous donner des leçons, je ne peux m’interdire de m’en amuser – sur le mode caustique ! La réciproque est vraie ! Durant le mandat suivant, il y a eu 27 magistrats de plus ; durant celui-ci : 650. Voilà les chiffres : ils sont incontestables, indiscutables ! (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.) Et les postes vacants ? C’est de l’affichage, monsieur le ministre ! Ricanez donc : voilà la réalité ! Concernant les greffiers, monsieur le rapporteur spécial, nous sommes passés de 9 332 personnes début 2018 à 10 172, le taux de vacance s’élevant à 6 %, contre 16 % ou 17 % précédemment. Tels sont les efforts que nous avons accomplis : il faut y ajouter 340 recrutements pour la protection judiciaire de la jeunesse au cours du quinquennat et, pour les surveillants, un taux de vacance tombé à moins de 5 %. Encore une fois, les chiffres sont incontestables. Encore une fois, je ne sais pas s’il convient de parler d’autosatisfaction, mais il n’y a là aucun motif d’autoflagellation. Encore une fois, il vaudrait mieux faire preuve de réalisme ! Par ailleurs, je souhaiterais consacrer quelques instants à la justice de proximité, qui constitue notre deuxième priorité après le renforcement des personnels : 600 juristes assistants spécialisés et plus de 1 000 délégués du procureur permettent de former réellement une équipe autour du magistrat. Vous reprochez à ce dispositif de n’être pas pérenne : c’est faux. Il dure trois ans renouvelables. Vous dites que ces assistants n’ont aucune formation : ils sont titulaires d’un master 1 ou d’un master 2 et se sont parfaitement intégrés au sein des parquets. Laissez-moi vous expliquer ce qui s’est vraiment passé. Nous avons privilégié le pénal. Les assistants sont arrivés auprès des procureurs, qui disent – retenez bien la formule – : « Nous avons maintenant des problèmes de riches. Nous avons réalisé ce que nous espérions réaliser depuis quinze ans. » Ce qu’entendant, les magistrats du siège ont demandé à bénéficier du même apport. Je n’ai évidemment rien à leur répondre, indépendance oblige, mais nous avons signé des contrats d’objectifs dont le premier des deux volets prévoit d’affecter à la justice civile 1 000 juristes assistants de haut niveau – je le répète, il n’est pas question de personnels non formés, soutenir cela est une hérésie sans fondement.
Monsieur le rapporteur spécial, les résultats importent plus que la critique, surtout nihiliste. Les voici : à Nanterre, 500 affaires civiles de plus seront jugées d’ici à la fin de l’année ; chacune supposant au moins deux parties, ce sont 1 000 justiciables qui vont enfin bénéficier d’une décision.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.) Les chiffres ne sont même pas encore stabilisés, car cette politique ne remonte qu’au mois d’avril. En matière pénale, comme l’a rappelé M. Houbron, 10 000 décisions ont été rendues hors les murs ! Nous avons rouvert des juridictions, permis à la justice de revenir dans des villes dépossédées depuis quinze ans ! Des magistrats honoraires et des magistrats à titre temporaire vont désormais assurer 300 vacations. S’agissant des frais de justice indispensables pour mener les enquêtes, ordonner les expertises, les crédits budgétaires auront augmenté de 158 millions en deux ans, soit 32 %. Quant à l’aide juridictionnelle, je disais l’an dernier – si ces murs ont des oreilles, ils n’ont apparemment pas de mémoire – qu’à 50 millions la première année succéderait une deuxième tranche du même montant : nous avons tenu parole, ce n’est pas plus compliqué que cela ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.) Pour l’aide aux victimes, 8 millions, soit 25 % de crédits supplémentaires en un an, ont été consentis. Vous pouvez ricaner ! Je n’ai pas ricané ! Vous avez raison, car les chiffres sont là ! En matière d’accès au droit, monsieur Bernalicis, il existe désormais 2 000 point-justice répartis dans tout le territoire, les audiences foraines se multiplient : encore une fois, ricanez donc ! Je ne ricane pas, je suis affligé ! Dans le domaine pénitentiaire, j’entends la droite récriminer en permanence : monsieur Millienne, je vous remercie d’avoir rappelé ce qu’il convenait de rappeler. Certains se tortillent au micro – moins à cette tribune, d’ailleurs, que dans les médias – en répétant à quel point nous avons besoin de nouveaux établissements, mais ils envisagent toujours leur installation dans la circonscription d’à côté ! Ah ! Oui, oui ! Nous avons obtenu 8 000 places réparties entre différents sites : il a fallu convaincre les élus, les faire venir. C’est pourquoi je tiens à saluer le courage républicain de ceux qui acceptent que les prisons indispensables à ce pays soient construites dans leur territoire. Vous pouvez hurler, vous pouvez vous esclaffer, mais je vais vous les donner, les chiffres, car ils sont incontestables : j’ai visité 2 000 places déjà créées (M. Ugo Bernalicis rit) et dont il est regrettable que vous n’alliez pas également constater l’existence. Rendez-vous entre autres à Lutterbach, monsieur le député ! Sur quatorze chantiers, 4 000 autres places sont en train de sortir de terre ; j’en ai également visité certaines, y compris dernièrement au sud de Caen, à Ifs. La commission des lois a reçu des photographies de ces travaux, auxquels s’ajouteront à partir de décembre ceux qui doivent produire 1 000 places de plus, portant le total à 7 000 – conformément aux engagements du Président de la République. Les engagements du Président de la République portaient sur 15 000 places en cinq ans ! Quant aux 8 000 places que j’évoquais, je m’en suis personnellement occupé : les choses ont été compliquées, notamment auprès de députés de votre bord, monsieur le rapporteur spécial, qui ne voulaient pas d’établissement pénitentiaire chez eux. J’entends le rappeler ici ! (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.) Je souhaite au contraire rendre hommage au maire d’Angers, qui a appelé de ses vœux – vous le savez mieux que personne, madame la députée – la création d’un tel établissement. De même, à Magnanville, nous avons rencontré des attitudes républicaines. Il est impératif de construire des prisons, non pour incarcérer davantage, ainsi que l’a dit M. Savignat, mais pour incarcérer dans des conditions qui soient enfin dignes. Sur ce point, après moult condamnations de l’État par la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel, nous nous sommes tous retrouvés lors de l’examen de ce texte en commission. Du reste, monsieur le rapporteur spécial, il est assez curieux que vous nous reprochiez un trop grand nombre de détenus, alors que votre famille politique nous répète sans cesse que la justice française est laxiste ! Nous disons qu’il n’y a pas assez de places de prison : ce n’est pas la même chose ! Je rappelle d’ailleurs que le quantum des peines a augmenté de plus d’un quart en moins de vingt ans. Nous veillons à la transformation numérique, dont les progrès sont énormes : 205 millions investis dans l’informatique, soit une hausse de 69 millions en deux ans. Contrairement à ce que vous dites, les services de la procédure pénale numérique seront accessibles dans toutes les juridictions de France d’ici à décembre 2023. Pour 2022, nous nous sommes fixé des objectifs ambitieux : interconnexion avec les huissiers, gestion des scellés numériques, signature qualifiée à distance, le tout représentant 28 millions d’investissements, dont le plan de relance et le Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) financeront la moitié.
J’en ai terminé ; je répondrai, bien sûr, aux questions que vous voudrez bien me poser. Quant aux états généraux de la justice, nous disposons désormais des premiers résultats des connexions de nos concitoyens. Oui, vous pouvez ricaner : vous devriez voir le nombre de ceux qui se sont manifestés.
Parce qu’ils sont insatisfaits ! La démocratie est quelque chose à quoi prendre garde, car nous y sommes tous très attachés. Je le répète, nombreux sont les citoyens qui s’intéressent aux états généraux, qui viennent dire ce qu’ils ont à dire au sujet de la justice,… Grâce à un super questionnaire, aucunement orienté ! …qui participent à une critique – pourquoi pas, j’en accepte l’augure ! – mais aussi à une construction – contrairement à vous, monsieur Bernalicis, dont la critique est nihiliste. Ils sont là, ils nous regardent : ils espèrent beaucoup de ces états généraux. Quand on ne fait rien, on est critiqué ; quand on fait quelque chose, on l’est aussi. Si le Président de la République n’agit pas, on dit qu’il pense à sa campagne électorale ; s’il agit, on dit la même chose. Vous vous débrouillerez avec vos contradictions ! (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.) Pour ma part, je suis fier de participer à des états généraux susceptibles d’améliorer la justice de notre pays, car c’est dans ce but que les ont envisagés nos deux plus hauts magistrats. (Mêmes mouvements.) Bravo ! Nous en venons aux questions, dont je rappelle que la durée – de même que celle des réponses, monsieur le ministre – ne peut excéder deux minutes.
La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat.
Cette question émane de Coralie Dubost, à qui j’exprime tout notre soutien à la suite de l’agression dont elle a été victime. Elle porte sur la revalorisation de la rémunération des experts psychiatres et psychologues.
Qu’il s’agisse des gardes à vue, d’aménagements de peines, d’affaires de terrorisme ou d’infractions sexuelles, l’expertise médico-légale se trouve au cœur de notre système judiciaire. L’année passée, 49 148 expertises psychiatriques ont été réalisées : c’est là un travail incommensurable. Comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, le nombre de ces experts diminue alors que leur tâche va croissant, les juges recourant de plus en plus à eux. De surcroît, les frais d’expertises n’avaient pas été revalorisés depuis des années.
Monsieur le garde des sceaux, vous vous êtes rendu il y a un mois au tribunal judiciaire de Montpellier afin d’évoquer le renforcement de l’attractivité des missions d’expertise psychiatrique et psychologique. Vous avez alors annoncé plusieurs mesures en vue d’une meilleure rémunération de ces dernières : revalorisation de la tarification des expertises, de l’indemnité de comparution – augmentée de 129 % –, simplification du recours à l’expertise hors norme. La hausse exceptionnelle de 8 % dont bénéficie le budget de vos services pour la deuxième année consécutive, et dont nous nous félicitons, ne doit pas faire oublier que les frais de justice constituent une part essentielle de ces dépenses, en vue d’une justice plus proche et plus réactive aux besoins de la population. Revoir la tarification des expertises est aujourd’hui essentiel : pourriez-vous donc détailler la trajectoire budgétaire correspondante ?
La parole est à M. le garde des sceaux. Avant toute chose, j’aurai une pensée émue pour Coralie Dubost, avec qui j’ai déjà eu l’occasion de prendre contact après la scandaleuse agression dont elle-même et son compagnon ont été victimes. La question qu’elle m’adresse porte sur un domaine qu’elle connaît bien, puisque j’avais eu le plaisir de me rendre avec elle à Montpellier afin d’y faire les annonces que vous avez évoquées : 80 % des expertises psychiatriques, les expertises classiques, passent par exemple de 429 à 507 euros, soit une augmentation de 18 % ; d’autres revalorisations sont prévues lorsque l’expert s’exprime à la barre.
En dix ans, le nombre d’experts psychiatres a baissé de 34 %, passant de 537 à 356 : il était urgentissime d’agir, ce que nous avons fait. En 2019, plus de 49 000 expertises psychiatriques et 39 000 expertises psychologiques ont été ordonnées : elles sont essentielles au bon fonctionnement de la justice, et le législateur entend d’ailleurs les rendre obligatoires dans de plus en plus d’affaires. Partant de ce constat, le Gouvernement ne pouvait rester inerte. Je suis donc particulièrement fier de ces augmentations substantielles, auxquelles les experts psychiatres et psychologues m’ont déjà fait savoir qu’ils avaient été très sensibles. Des partenariats sont également en cours d’élaboration entre le monde judiciaire et les universités qui forment les psychologues et psychiatres, afin de développer l’appétence de ceux-ci pour la matière expertale qui nous est si chère et dont nous avons si grand besoin.
La parole est à M. Pascal Brindeau. Ma question porte sur le pourcentage de postes vacants dans les services de greffe des tribunaux. C’est un problème récurrent, qui explique en partie le nombre d’affaires en souffrance – 1,1 million en matière civile, cela a été rappelé tout à l’heure – et l’allongement des délais de justice. Au-delà des questions budgétaires et du recrutement, je m’interroge sur les moyens que le Gouvernement pourrait dédier et sur la politique qu’il pourrait mettre en œuvre pour rendre le métier de greffier plus attractif. C’est en effet la question de l’attractivité que posent les vacances constatées. Ce métier important, au cœur de la machine judiciaire, est souvent mal connu de nos concitoyens et mal reconnu. Se pose, enfin, la question de la formation à ces métiers du droit. La parole est à M. le garde des sceaux. Ni père Noël, ni père Fouettard, monsieur le député Brindeau. La question des greffiers est centrale. Vous me concéderez que le pourcentage de postes de greffiers vacants a considérablement diminué, comme je l’ai rappelé tout à l’heure, passant de 17 % à 16 %, puis à 6 % aujourd’hui. Pourquoi constate-t-on encore de la vacance néanmoins ? D’abord, parce qu’il faut former les greffiers. La formation dure dix-huit mois, et l’école tourne à plein régime. C’est la raison pour laquelle nous avons envoyé en juridiction des renforts de greffe, non seulement pour les procureurs mais aussi pour les juges civils. La difficulté, pour les greffiers présents, a été de former ces effectifs arrivés en renfort – c’est aujourd’hui chose faite. Les discours que j’entendais au début ne sont plus ceux que j’entends, car tout le monde se félicite de ce qui a été fait. Je tiens d’ailleurs à dire à la représentation nationale que ces emplois nouveaux seront pérennes, car personne ne pourra s’en passer.
Comment régler, ensuite, la question de l’attractivité du métier ? Il n’existe, selon moi, pas de difficulté. Il y a aujourd’hui des greffiers, et de nombreux jeunes étudiants en droit aspirent à cette fonction. Il conviendrait en revanche de mener une réflexion sur la façon de recentrer les greffiers sur leur cœur de métier : des travaux sont en cours sur cette question à la Chancellerie. Les états généraux de la justice sont une formidable occasion pour les greffiers de s’exprimer sur les plateformes et de dire ce qu’ils ont à dire. Quand, il y a longtemps de cela, j’ai reçu les représentants des organisations syndicales, je les ai invités à réfléchir à la façon dont ils souhaitaient travailler et à faire part de leurs éventuels souhaits de changements, en soulignant qu’ils avaient face à eux – pardon, monsieur le député Hetzel : autosatisfaction, quand tu nous tiens !  – un ministre qui est à l’écoute.
Vous avez rappelé, monsieur le député Brindeau, le nombre d’affaires en stock en matière civile. J’ai évoqué, quant à moi, le nombre de dossiers supplémentaires qui pourront être traités à Nanterre : sachez qu’à Lyon, ce sont 800 dossiers de plus qui pourront être traités d’ici la fin de l’année grâce aux renforts de greffe et juristes assistants. Il est évident que les greffiers sont au cœur de la justice de notre pays.
D’autres évolutions peuvent être envisagées. Je reviens des Pays-Bas où les greffiers font du juridictionnel – comme les avocats, d’ailleurs – une fois par mois. Voilà une autre piste qui pourrait être étudiée dans le cadre des états généraux. Il y a donc beaucoup de pistes et, si vous en avez d’autres, monsieur le député Brindeau, la porte de la Chancellerie est grande ouverte.
J’appelle les crédits de la mission Justice , inscrits à l’état B.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir les amendements nos 353, 354 et 355, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
Compte tenu des faibles possibilités dont nous disposons pour modifier les crédits inscrits dans les missions, nous sommes contraints de proposer des transferts d’un programme à l’autre. Nous proposons en l’occurrence un effort supplémentaire en faveur du programme Administration pénitentiaire, en créditant, selon l’amendement dont il s’agit parmi les trois, différentes actions : l’amendement no 353, vise à créer 1 000 postes de surveillants dans les prisons ; l’amendement no 354 vise à renforcer le budget consacré à l’accompagnement des personnes placées sous main de justice, en particulier afin de favoriser leur réinsertion ; l’amendement no 355 vise à renforcer le budget de l’administration pénitentiaire.
Il s’agit donc notamment, pour nous, de concrétiser l’effort nécessaire en matière de personnels que j’ai défendu tout à l’heure au nom de notre groupe.
Quel est l’avis de la commission ? S’agissant d’abord de l’amendement no 353, je partage votre constat, madame Karamanli : le taux de vacance reste trop élevé dans l’administration pénitentiaire. Ce sont aujourd’hui 1 300 postes qui sont concernés. Vous avez raison de dire que des recrutements sont nécessaires, mais j’alerte sur un point : si 1 000 surveillants supplémentaires étaient recrutés, comme vous le proposez, il faudrait aussi redimensionner l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP). Il se pose en effet aujourd’hui un problème d’attractivité. Sur ce point, la Chancellerie n’a pas encore « mis le paquet » et un travail très important reste à faire : c’est la raison pour laquelle je parle d’un problème de pilotage. Avis de sagesse sur ce premier amendement.
S’agissant ensuite de l’amendement no 354, je comprends son intention. L’accompagnement des détenus est évidemment indispensable, pour de multiples raisons : favoriser la réinsertion ou prévenir la récidive. Néanmoins, hormis le montant proposé, votre proposition me semble trop vague, madame la députée, pour que nous puissions l’adopter. S’agit-il de donner davantage de moyens aux services pénitentiaires d’insertion et de probation ? Faut-il recruter des conseillers d’insertion ? Il manque un fléchage des crédits. Sur ce sujet également, je laisserai le Gouvernement s’exprimer, mais vous pointez un vrai problème de pilotage, qui rejoint mes propos précédents.
Enfin, vous demandez au travers de l’amendement no 355 de renforcer le budget de l’administration pénitentiaire de 50 millions d’euros pour améliorer les conditions de détention. À ce sujet, je le répète : il faut construire de nouvelles places de prison. Je vous suggère de visiter le centre pénitentiaire de Lutterbach, dans le Haut-Rhin, qui ouvrira en novembre – M. le garde des sceaux y a fait référence. Vous pourrez ainsi constater par vous-même que les conditions de détention n’ont plus rien à voir avec ce qu’elles étaient jusqu’alors.
Il revient néanmoins au Gouvernement de faire un meilleur usage des crédits que nous votons, et c’est là que le bât blesse : on s’aperçoit aujourd’hui qu’il est dans une logique d’affichage car, d’année en année, nous votons des crédits qui ne sont pas consommés. Je voudrais citer un exemple qui contredit les affirmations du Gouvernement : il existe dans ma circonscription un centre de détention, celui d’Oermingen – vous vous y êtes rendu, monsieur le garde des sceaux – qui pourrait être agrandi et où pourrait être implanté un centre éducatif fermé. Pourtant, en dépit des possibilités qui existent et de l’unanimité des élus, rien ne se passe ! J’émets également un avis de sagesse sur ce troisième amendement, laissant le soin de à M. le ministre de donner l’avis du Gouvernement.
Quel est l’avis du Gouvernement ? S’agissant de l’amendement 353, madame la députée, le PLF pour 2022 prévoit d’ores et déjà la création de postes de surveillants pénitentiaires pour accompagner la création de nouveaux établissements et pour renforcer les pôles permettant la mise en œuvre et le suivi des placements sous surveillance électronique, à hauteur de 179 créations nettes de postes sur les 599 prévues par le budget.
Ce sont 4 500 recrutements supplémentaires pour l’administration pénitentiaire au cours du quinquennat, effort évidemment considérable. Très concrètement, la proposition de créer 1 000 postes supplémentaires en 2022 nécessiterait de porter à environ 2 400 le nombre de recrutements par concours pour assurer ces créations et combler les départs, ce qui excéderait à la fois le vivier des candidats potentiels et les capacités de l’ENAP. J’émets donc un avis défavorable.
S’agissant de l’amendement no 354, la dotation allouée à la réinsertion des personnes placées sous main de justice est portée par le présent projet de loi de finances à 108,5 millions d’euros, soit une progression de 16,16 % par rapport aux crédits votés pour 2021. Cette enveloppe permet de soutenir la mise en en œuvre de plusieurs priorités : le développement du travail en détention à hauteur 44,2 millions d’euros et la mise en place d’un statut du détenu travailleur – réforme à laquelle je suis particulièrement attaché – pour 10 millions d’euros ; un dispositif de formation professionnelle des personnes détenues, à hauteur de 17 millions d’euros ; un dispositif d’aide matérielle et financière pour lutter contre la pauvreté en détention et faciliter la réinsertion du public pris en charge, à hauteur de 6,9 millions d’euros ; une politique de préparation à la sortie et à la réinsertion, à hauteur de 29 millions d’euros, et un partenariat avec l’éducation nationale, pour 1,3 million d’euros.
Votre amendement souligne la pertinence des politiques pénales qui reposent notamment sur la mise en place d’un système d’accompagnement permettant de donner du sens à la peine. Je suis évidemment totalement d’accord avec vous. C’est la raison pour laquelle nous avons alloué autant de crédits et prévu autant d’actions en faveur de la réinsertion des personnes placées sous main de justice dans le présent PLF. Là encore l’avis sera donc défavorable.
S’agissant enfin de l’amendement n° 355, je vous le dis d’emblée, madame la députée, vous me trouverez toujours à vos côtés pour améliorer les conditions de détention dans notre pays. Il y va de l’honneur de la France, et c’est pourquoi l’administration pénitentiaire consacre chaque année des moyens importants à l’amélioration des conditions de détention, en particulier au travers des crédits dédiés à la rénovation du parc immobilier –130 millions d’euros depuis 2018, soit un doublement de la dotation antérieure.
À Fleury-Mérogis, pour citer un exemple dont on a peu parlé, tout a été rénové, et des douches individuelles ont été installées dans toutes les cellules : c’est bien le moins, mais il fallait le faire. Par ailleurs, le programme de construction de 15 000 places de prison dont je viens de vous présenter l’état d’avancement vise à résorber la surpopulation dans les maisons d’arrêt et à atteindre l’objectif d’un taux de 80 % d’encellulement individuel. Je rappelle qu’une voie de recours spécifique contre les conditions de détention indignes a été créée à l’initiative de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois du Sénat. Cela nous pousse évidemment à agir avec force et cela nous engage.
Avec un total de plus de 632 millions d’euros de crédits dédiés à l’immobilier pénitentiaire, soit une hausse de 62 % en deux ans, les moyens sont à la hauteur de nos ambitions. L’avis du Gouvernement sera donc là encore défavorable.
La parole est à M. Ugo Bernalicis. Plus on construit de prisons, plus on a effectivement besoin de surveillants pénitentiaires : pas besoin d’être un aigle pour arriver à cette conclusion. Or le recrutement de surveillants pénitentiaires se heurte à de grandes difficultés, et ce depuis des années ; on le voit dans les établissements d’Île-de-France, qui accueillent des surveillants stagiaires très majoritairement issus des outre-mer.
Je profite d’ailleurs de cette occasion pour vous alerter sur leurs conditions de logement dans l’hexagone, qui se dégradent, comme se dégradent les conditions du congé bonifié – conçu pour leur permettre de retourner régulièrement auprès de leur famille –, depuis la réforme qui a supprimé la règle des deux mois de congé tous les trois ans. Cela constitue une souffrance supplémentaire qui explique le grand nombre de défections chez les élèves surveillants pénitentiaires. Assurer à l’avenir un recrutement de qualité est dans ces conditions un véritable défi.
Ne pas créer des places de prison supplémentaires permettrait de ne pas avoir à recruter des surveillants supplémentaires, en tout cas pas autant qu’aujourd’hui, et de leur donner les moyens de faire leur travail correctement et d’être correctement rémunérés. Pour l’heure en effet, leurs rémunérations sont bien en deçà de la grille indiciaire des policiers, par exemple, alors qu’ils sont, eux aussi, exposés à des tensions assez fortes – et c’est un euphémisme.
Sans nier l’intérêt de ces amendements, je ne souhaite donc pas qu’ils soient adoptés, puisque je suis favorable à une déflation carcérale et donc pénale, l’une n’allant pas sans l’autre.
Enfin, comme vous devez le savoir, monsieur le ministre, votre cabinet étant systématiquement informé de ces visites, je suis allé récemment visiter la prison de Bonneville, non loin d’Annecy. Ils ont besoin, là-bas de places en centre de détention, pour éviter d’envoyer les condamnés à de longues peines très loin de leur famille, et vous, vous proposez des places supplémentaires en maison d’arrêt ! Alors, s’il vous plaît, faites preuve d’un peu de bon sens, même quand vous allez visiter des établissements pénitentiaires.
Ah, cette arrogance ! Quel ton ! On peut quand même s’adresser aux gens sans leur manquer de respect !
(Les amendements nos 353, 354 et 355, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour un rappel au règlement. Ce rappel se fonde sur l’article 98 relatif à la recevabilité des amendements. Deux de nos amendements ont été déclarés irrecevables, d’une façon assez étrange puisqu’ils visaient à augmenter le nombre de postes de magistrats et de greffiers. Cela n’a rien à voir ! C’est pour le moins cocasse, alors que c’est l’objet même des discussions budgétaires et qu’ils ont été déposés dans des conditions similaires à celles de l’année dernière. On nous explique que nous n’aurions pas assez motivé nos amendements, au regard de l’article 47 de la LOLF. Vous ne travaillez pas assez ! Excusez-moi, mais les amendements des collègues laissent plutôt à désirer sur ce point !
Je constate donc avec inquiétude qu’on ne nous permet pas de débattre de l’augmentation du nombre de magistrats et de greffiers. Le ministre aura beau jeu ensuite de m’accuser de faire preuve de nihilisme, de ne jamais rien proposer, bla-bla-bla – on connaît la musique ! Cette irrecevabilité n’est certes pas de son fait, mais encore moins du mien !
Je vous rappelle, monsieur Bernalicis, que cette décision est le fait du président de la commission des finances et qu’il ne m’appartient évidemment pas à ce stade de la commenter. Je ne peux ici que rappeler mon attachement au droit d’amendement des parlementaires.
L’amendement no 356 de Mme Isabelle Santiago est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?
Cet amendement n’a pas été examiné en commission mais, à titre personnel, je donnerai un avis de sagesse. Il est vrai que le schéma d’emplois de la protection judiciaire de la jeunesse prévu pour 2022 ne compte que de 251 emplois, alors que le nombre de mineurs et de jeunes majeurs présents en détention a augmenté ces derniers mois et qu’il devrait atteindre d’ici quelques mois des niveaux similaires à ceux connus dès 2019. Outre la nécessité d’augmenter les effectifs, cet amendement pointe avec raison le fait qu’on prend du retard, puisqu’on nous avait annoncé la création de cinq nouveaux centres éducatifs fermés durant le quinquennat, ce qui ne sera pas le cas.
En ce qui concerne le gage, en revanche, je suis plutôt dubitatif : le Gouvernement peut proposer une augmentation du budget sans la gager. La balle est dans son camp.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, les effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse ayant été renforcés. La réforme du code de justice pénale des mineurs qui vient d’entrer en vigueur a été anticipée dès l’année 2018 : 252 nouveaux emplois ont été créés durant ce quinquennat pour accompagner cette réforme de la justice des mineurs, et 110 dans les métiers du social, de l’insertion et de l’éducatif. À ce chiffre, il convient d’ajouter les 86 éducateurs recrutés en 2021 pour renforcer les effectifs de la justice de proximité.
(L’amendement no 356 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 398. Cet amendement, rescapé du filtre de la commission des finances, tend à augmenter les moyens des juridictions interrégionales spécialisées, les JIRS, qui, comme vous le savez, traitent les affaires de criminalité organisée, soit les affaires les plus importantes, comportant de nombreuses ramifications. Or ces dossiers, qui sont ceux comptant le plus grand nombre de cotes, sont gérés par environ 150 magistrats, siège et parquet réunis, à quoi on peut ajouter les 18 magistrats du parquet national financier (PNF). C’est évidemment trop peu, au vu du nombre des dossiers, qui provoque l’engorgement du PNF, avec plus de 600 dossiers à instruire. Les JIRS croulent tout autant sous le nombre, un magistrat devant instruire trente dossiers en moyenne et pas n’importe quel dossier, je le répète.
Il est nécessaire de mettre le paquet dans la lutte contre cette criminalité organisée qui chapeaute d’autres types de trafics et de délinquances. Un article tout à fait affligeant a été consacré par un journaliste du
Monde au traitement de la délinquance économique et financière par la JIRS de Lille – et vous savez combien cette matière m’importe puisque j’y ai consacré des rapports, ici à l’Assemblée nationale, avec mon collègue Jacques Maire.
C’est une question de justice, de justice sociale, mais aussi de justice fiscale. Il faut y consacrer davantage de moyens si on ne veut pas donner l’impression qu’il y a une justice à deux ou trois vitesses. En effet la faiblesse des moyens que l’on consacre à cette lutte tend à accréditer la thèse d’une justice largement à deux vitesses selon qu’il s’agit de lutter contre la délinquance « en col blanc » ou contre celle du tout-venant, qui elle, concentre tous les moyens : création d’un délégué du procureur, suppression du rappel à la loi, etc. Là il faut que ça aille vite et que ce soit efficace.
Cet amendement est donc de salubrité publique.
Quel est l’avis de la commission ? Ces juridictions interrégionales, créées en 2004, regroupent en effet des magistrats expérimentés en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière, dans les affaires présentant une grande complexité.
Vous faites bien de rappeler combien il est nécessaire de lutter contre la criminalité organisée et la délinquance financière. Nous avions d’ailleurs dit, Pascal Brindeau et moi-même, quand nous travaillions sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales, qu’il fallait lutter contre toutes les formes de fraude et contre celle-là en particulier.
Les JIRS rencontrent aujourd’hui un vrai problème d’attractivité.
Eh oui ! Cela a été rappelé en commission, notamment à l’occasion de l’examen d’un amendement de notre collègue Émilie Cariou. Il y a là un véritable problème de pilotage. Je ne suis pas sûr en revanche qu’il soit nécessaire de créer un programme entièrement dédié aux JIRS, comme vous le proposez. Pour cette raison, je suis obligé de reprendre à mon compte l’avis défavorable de la commission. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je suis tout autant convaincu que vous, monsieur le rapporteur, qu’il n’est pas besoin de créer un programme dédié aux JIRS. Il s’agit pour moi, dans le respect de nos règles de discussion, de mettre l’accent sur la nécessité de lutter contre la délinquance économique et financière, sur laquelle nous sommes tous d’accord – sauf, je le vois bien, par le ministre.
Depuis la création de la juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée, la JUNALCO, et le transfert à cette juridiction centralisée de dossiers relevant jusqu’ici du parquet de Paris où ils étaient également instruits, il n’y a plus, pour traiter ces dossiers, que treize magistrats instructeurs, contre vingt auparavant, et sept parquetiers : les effectifs n’ont donc pas du tout augmenté, ce qui est quand même pour le moins problématique.
C’est à ces politiques d’affichage et de communication que je m’oppose. On prétend avoir créé je ne sais quel « machin », mais on ne lui donne pas les moyens d’agir. Il n’est pas étonnant que les JIRS n’arrivent pas à recruter des magistrats quand ils savent que sur les trente dossiers d’extrême importance que chacun aura à instruire, ils n’en traiteront effectivement que quatre ou cinq. Comment pourrait-on se satisfaire de telles conditions de travail ? S’agissant de dossiers qui concernent les plus grands délinquants, voire criminels de notre pays, il y aurait pourtant matière à mettre le paquet, et je déplore évidemment l’absence de réaction du ministre – mais nous y sommes habitués.
(L’amendement no 398 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 395. Cet amendement vise à augmenter le montant des crédits consacrés au placement à l’extérieur dans le budget de l’administration pénitentiaire. En effet le niveau de ces crédits stagne, après avoir diminué au tout début de ce quinquennat.
Le placement à l’extérieur est une mesure d’aménagement de peine qui permet au condamné d’être placé à l’issue de sa détention dans une structure de type associatif, qu’il s’agisse d’une structure d’hébergement ou d’un accompagnement plus global, comme la ferme de Moyembrie, dont nous avons beaucoup parlé.
Je veux à ce propos rendre hommage au travail accompli par ces intervenants pour accompagner la sortie de prison. Les détenus sont accueillis à la ferme pendant six mois à un an, voire plus, pour en guise de transition entre la détention et la réinsertion dans la société. Le plus souvent destiné aux longues peines, le placement à l’extérieur peut aussi être prononcé
ab initio pour des peines plus courtes, à la place de la détention en établissement pénitentiaire.
Cependant, le placement à l’extérieur ne dépendant quasi exclusivement que des ressources et des capacités associatives, il ne faut pas s’étonner que les magistrats ne puissent pas prononcer de décision de placement à l’extérieur, quand on n’y met pas les moyens.
On nous avait dit pourtant que l’objectif était de sortir du tout carcéral et de mettre le paquet sur les alternatives à l’incarcération, les peines de probation autonomes. On voit bien que tout ça était de la poudre aux yeux et qu’en réalité votre seul objectif est de créer toujours plus de places de prison. Moins de prison, plus de peines en milieu ouvert, plus de placements à extérieur : voilà ce qu’il faudrait faire.
On a le droit de ne pas être d’accord avec vous. Quel est l’avis de la commission ? Il y a deux semaines, le directeur de l’administration pénitentiaire, que j’auditionnais dans le cadre de mon travail de rapporteur spécial, m’a fourni des informations qui vont peut-être vous surprendre : en matière de peines de probation, du type travaux d’intérêt général, contrôle judiciaire ou stage de citoyenneté, la France est au deuxième rang européen, derrière l’Angleterre. Cela ne suffit donc pas à limiter la surpopulation carcérale et c’est bien le plan de construction de 15 000 places de prison qui doit être la priorité.
Le projet de loi de finances pour 2022 consacre 8,3 millions d’euros de crédit au placement à l’extérieur. Vous proposez, monsieur Bernalicis, que ces crédits soient portés à 33 millions, soit un quintuplement : c’est très ambitieux ! Certes, il faut être particulièrement ambitieux sur ce sujet, mais de là à quintupler ces crédits !
D’où l’avis défavorable de la commission, mais je ne conteste pas qu’il y a là un vrai problème et que la question du placement à l’extérieur ne doit pas être passée sous silence.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Le montant octroyé au placement à l’extérieur s’élève à environ 43 euros par jour et par personne accueillie dans une structure du type de celle de la ferme de Moyembrie. Par comparaison, le coût moyen d’un détenu dans un établissement pénitentiaire revient à environ 120 euros par jour, alors même que le placement en extérieur offre un taux de prévention de la récidive très nettement supérieur à celui de l’incarcération – sans parler des sorties sèches. Cette modalité d’aménagement et d’exécution de la peine permet donc d’obtenir des résultats à la hauteur des attentes.
Je voudrais répondre au rapporteur sur un élément qui lui a été fourni par l’administration pénitentiaire – il a raison en un sens et je vais expliquer pourquoi. L’augmentation du nombre de peines de probation en France – travaux d’intérêt général, stages, etc. – s’est accompagnée d’un mouvement législatif d’inflation pénale : nous avons ainsi fait entrer davantage de monde dans le champ judiciaire des personnes placées sous main de justice. Il est vrai qu’à l’heure actuelle une part substantielle de la population – d’ailleurs en très nette progression – a affaire à la justice sans passer par la case prison, mais ces peines sont venues se surajouter et non pas se substituer, comme nous le pensions, aux peines de prison.
Notre groupe politique en tire une leçon : si, demain, nous voulions faire de la peine de probation une peine autonome, cela ne résoudrait pas l’équation du trop grand nombre de gens incarcérés. Il faudrait modifier le code pénal lui-même afin que, pour certaines infractions, il ne soit plus possible de condamner la personne à une peine de prison mais uniquement à une peine de probation, de manière à favoriser les peines en milieu ouvert par rapport à l’incarcération.
Au sein de la prison de Bonneville, que j’ai visitée dernièrement, 14 % des personnes détenues y étaient pour conduite en état d’ivresse en récidive. Certes, il s’agit d’un délit – je suis d’accord sur ce point – mais l’incarcération a-t-elle pour autant un sens dans ce cas ?
(L’amendement no 395 n’est pas adopté.)