APRÈS ART. 37	N°II-2791	
ASSEMBLÉE NATIONALE
28 Octobre 2022
___________________________________________________________________
PLF POUR 2023 - (N° 273)
(Seconde partie)
Commission		
Gouvernement		
AMENDEMENT N°II-2791
présenté par
le Gouvernement
------------
ARTICLE ADDITIONNEL
APRÈS L’ARTICLE 37, insérer l’article suivant:
Au titre de la quote-part de laFrance et dans la limite d’un plafond de 1006 millions d’euros, leministre chargé de l’économie est autorisé à octroyer, à titregratuit, la garantie de l’État à l’Union européenne au titre desprêts que celle-ci accorde à l’Ukraine conformément auxdispositions de la décision (UE) 2022/1628 du Parlement européen etdu Conseil du 20 septembre 2022 accordant une assistancemacrofinancière exceptionnelle à l’Ukraine, renforçant le fondscommun de provisionnement par des garanties des États membres, etmodifiant la décision (UE) 2022/1201, et conformément auxconclusions du Conseil européen des 30 et 31 mai 2022 et des 23 et24 juin 2022.
L’octroi de la garantie estsubordonné à la conclusion d’un accord avec la Commissioneuropéenne prévoyant notamment les conditions d’appel de cettegarantie, et la date à laquelle celle-ci prend fin.
EXPOSÉ SOMMAIRE
L’assistance macrofinancière (AMF)de l’Union européenne (UE) est un instrument financier qui permetde répondre à des besoins exceptionnels de financement extérieur depays proches de l’Union européenne (UE). En dehors du contexteexceptionnel que connaît actuellement l’Ukraine à la suite del’agression russe initiée le 24 février 2022, l’assistancemacrofinancière prend la forme de prêts financés par des fondslevés par la Commission européenne sur les marchés et garantis parle budget de l’UE à hauteur de 9%, parfois complétés par une partde dons financés par le budget de l’UE. Son objectif est derétablir une situation financière extérieure équilibrée, tout enencourageant les ajustements économiques et les réformesstructurelles nécessaires. Les fonds d’AMF sont versés aux banquescentrales des pays bénéficiaires et peuvent être mobilisés àdifférentes fins (réserves obligatoires, intervention sur lesmarchés de changes ou appui budgétaire).
Entre 2014 et 2021, l’UE a soutenu les réformes essentielles enUkraine afin d’attirer les investissements, stimuler laproductivité et relever le niveau de vie à moyen terme. Ce soutiena notamment pris la forme de cinq opérations consécutives d’AMFconstituées de prêts pour un montant global de 5,6 Md€ sur lapériode, dont 5 Md€ ont été effectivement décaissés.
Fin 2021 et début 2022, en vue de faire bénéficier rapidementl’Ukraine d’un soutien dans une situation de montée des tensionsavec la Russie et de renforcer sa résilience, la Commissioneuropéenne avait préparé une nouvelle AMF d’urgence en faveur del’Ukraine (décision (UE) 2022/313 du Parlement européen et duConseil du 24 février 2022) : ainsi, juste après le début del’agression russe en Ukraine initiée le 24 février, une AMFd’urgence de 1,2 Md€ sous forme de prêts de moyen/long terme a puêtre versée en deux tranches égales (la première tranche a étédécaissée les 11 et 19 mars 2022, la seconde le 20 mai 2022) pourcontribuer à soutenir les besoins de liquidité de court terme desautorités ukrainiennes. Cette AMF d’urgence a suivi les modalitésde mise en œuvre habituelles de l’outil AMF (à savoir : levéede fonds par la Commission européenne, prêts à l’Ukraine adossésaux fonds levés par la Commission européenne, provisionnement dumontant de l’AMF d’urgence de 1,2 Md€ à hauteur de 9% reposant surle budget de l’UE, plus précisément au sein du Fonds commun deprovisionnement - FCP) avec toutefois une dérogation aux conditionsde politique économique inscrites dans le protocole d’accord décidéavec les autorités ukrainiennes. En effet, compte tenu de lasituation nouvelle et inédite, la deuxième tranche de l’AMFd’urgence (600 M€) a été décaissée sans considération du respectdes conditions de politique économique.
Dans le contexte de l’agression russe en Ukraine, qui a causéune chute des recettes de l’Etat ukrainien et des exportations,ainsi qu’une augmentation significative des dépenses essentiellesde l’Ukraine, le Fonds monétaire international (FMI) estime que ledéficit de financement résiduel s’élève à 22,8 Md$ sur l’ensemblede l’année 2022.
Pour répondre aux besoins de financement de l’Ukraine quis’accroissent, et comme demandé dans les conclusions du Conseileuropéen des 30-31 mai et 23-24 juin 2022, la Commission a proposél’octroi d’une nouvelle assistance macrofinancière, qualifiéed’« exceptionnelle » (« AMF exceptionnelle »), d’unmontant maximal de 9 Md€ en faveur de l’Ukraine. La qualificationd’AMF exceptionnelle s’explique par la persistance du conflit,entraînant une hausse de l’incertitude et une hausse du risqueassocié à tout financement en faveur de l’Ukraine. Ainsi, lesconditions habituelles d’octroi et mise en œuvre de l’outil AMF (enparticulier le lien formel à un programme de décaissement du FMI)n’étaient plus applicables en mai 2022, au moment où l’UE a indiquéenvisager une nouvelle assistance macrofinancière, d’un montant de9 Md€, pour continuer à soutenir l’Ukraine à face à ses besoins definancement en situation de guerre. La Commission européenne aindiqué que les circonstances justifiaient une prise en charge durisque (ou provisionnement des prêts) à hauteur de 70% pour lesprêts entrant dans cette AMF exceptionnelle. Par ailleurs, afin derendre les prêts à l’Ukraine les plus avantageux financièrementdans un contexte de besoins de financement aigus de l’Etatukrainien, il est apparu nécessaire d’accroître le niveau deconcessionalité de l’assistance macrofinancière de l’UE enprévoyant que les intérêts à venir dus par l’Ukraine à l’UE surl’assistance macrofinancière exceptionnelle puissent être pris encharge par le budget de l’UE.
En vertu de la décision (UE) 2022/1201 du Parlement européen etdu Conseil du 12 juillet 2022, un premier volet de cette AMFexceptionnelle, sous la forme d’un prêt de 1 Md€, a été versé (endeux tranches égales) le 1er et le 2 août 2022. Par la suite, laCommission a proposé l’octroi d’un second volet d’AMFexceptionnelle, sous la forme d’un prêt de 5 Md€ qui a fait l’objetd’un engagement politique des ministres des Finances lors duConseil Affaires économiques et financières (Ecofin) informel du 9septembre 2022, suivi d’une approbation du Parlement européen le 15septembre et d’une adoption formelle du Conseil de l’UE le 20septembre.
Pour ces 6 Md€ d’AMF exceptionnelle ayant d’ores et déjà faitl’objet d’un accord au niveau européen, il est prévu qu’ils soientoctroyés à l’Ukraine sous forme de prêts avec une couvertureexceptionnelle à hauteur de 70%, compte-tenu de la situationexceptionnelle du pays (cf. supra).
Compte-tenu de la situation unique liée au conflit, et del’absence de moyens prévus dans le budget de l’UE permettant decouvrir l’instrument d’AMF exceptionnelle, il a été convenu que lacouverture de 70% se répartirait de la façon suivante à ce stade :9% pris en charge par le budget de l’UE, via le fonds commun deprovisionnement (FCP), et 61% par les Etats membres, par l’octroide garanties nationales bilatérales sur la base de la clé decontribution des États membres dans le budget annuel del’Union[1] en 2022. Ces garanties nationales bilatéralesont vocation à abonder, en cas de besoin, le compartiment du fondscommun de provisionnement qui couvre l’outil d’AMF exceptionnelleen faveur de l’Ukraine.
Les modalités de mise en œuvre des 3 Md€ restants (sur les 9 Md€annoncés en mai et juin) d’AMF exceptionnelle sont toujours encours de discussion. Il est possible que le recours à des prêtsgarantis à 70% (selon une répartition proche, mais néanmoins nonencore connue, entre la prise en charge via le budget de l’UE etles garanties bilatérales nationales) soit le schéma égalementretenu pour ces 3 Md€, à l’instar des 6 Md€ d’AMF exceptionnelledéjà décidés au niveau de l’UE.
Par conséquent, le présent article vise ainsi à autoriser leministre chargé de l’Économie à octroyer la garantie irrévocable, àla demande, et inconditionnelle de l’Etat à la Commissioneuropéenne, au titre de la quote-part de la France (17,45%)relative à l’assistance macrofinancière (AMF) exceptionnelle enfaveur de l’Ukraine d’un montant total maximum de 9 Md€, dans lalimite d’un plafond de 1 006 M€.
Outre l’autorisation du Parlement, la mise en œuvre de cettegarantie de l’Etat nécessitera une convention entre l’Etat françaiset la Commission européenne, qui a dans un premier temps vocation àporter sur la quote-part de la France relative aux 6 Md€ d’AMFexceptionnelle d’ores et déjà approuvés et en cours de mise enœuvre comme expliqué supra.
[1] Il convient de noter que compte tenu de la complexité et del’urgence associées à la mise en œuvre de l’AMF exceptionnelle del’UE, le premier volet de 1 Md€ décaissé début août a été pris encharge de façon anticipée en recourant uniquement aux moyens déjàprésents sur le budget de l’UE, ce qui constitue une solutionprovisoire.