ART. PREMIER	N°CF178 (Rect)	
ASSEMBLÉE NATIONALE
25 Septembre 2023
___________________________________________________________________
PROGRAMMATION FINANCES PUBLIQUES 2023-2027 - (N° 530)
Adopté
AMENDEMENT N°CF178 (Rect)
présenté par
le Gouvernement
------------
ARTICLE PREMIER
Rédiger ainsi le rapport annexé :
I. Après avoir résistéaux crises, l’économie française retrouverait de l’élan
A.     Les perspectives à court terme (2023-2024).
L’année 2022 a vu la poursuite durebond post-covid se heurter aux conséquences de l’invasion russede l’Ukraine. La croissance en moyenne annuelle est restée élevée(+2,5 %) malgré le rebond des tensions d’approvisionnement, leclimat d’incertitude et la hausse des prix des matières premièresqui ont engendré une dynamique heurtée de l’activité et uneinflation élevée pesant sur la consommation des ménages.
L’économie française n’a cependantjamais cessé de croître et les effets négatifs de ces chocs sedissipent progressivement. Les prix des matières premières se sontlargement détendus, l’inflation a amorcé son reflux et l’activité aretrouvé de l’élan au deuxième trimestre 2023 (+0,5 %). Les partsde marchés à l’exportation, qui avaient été affectées par lesconséquences de la crise sanitaire, rebondissent. Le marché del’emploi reste également bien orienté, avec un taux de chômage à7,2 % au deuxième trimestre 2023, un niveau historiquement bas.Pour la seconde moitié de l’année 2023, les derniers indicateursconjoncturels, pris globalement, indiquent une activité toujoursbien orientée. Le principal facteur freinant l’activité seraitdésormais la hausse des taux d’intérêts. Elle affecterait enparticulier l’investissement des ménages, qui se replierait aprèsdeux années de forte croissance. L’investissement des entreprisesralentirait à partir du second semestre, mais resterait trèsdynamique en moyenne 2023. En moyenne annuelle, la croissance duPIB serait de +1,0 %, une prévision inchangée par rapport auprogramme de stabilité.
L’inflation (au sens de l’IPC)baisserait légèrement en 2023, à +4,9 % en moyenne annuelle (après+5,2 % en 2022). Elle est toujours atténuée par les mesuresprises par le Gouvernement pour protéger les Français face à lahausse des prix. Le bouclier tarifaire sur les tarifsréglementés permettrait ainsi de réduire le niveau général des prixd’environ 2 pt en 2023. La composition de l’inflationévoluerait toutefois sensiblement : après une première phased’inflation énergétique, suivie par la hausse des prix alimentaireset manufacturés, l’inflation des services prendrait progressivementle relais, dans le sillage des salaires mais sans risqued’emballement.
En 2024, la croissance serait de+1,4 %, un rythme proche de la tendance de long terme de l’économiefrançaise. Le principal soutien à l’activité serait le rebondprogressif de la consommation des ménages, grâce à la décrue del’inflation. Les exportations seraient également bien orientées,profitant d’un rebond du commerce mondial et d’une poursuite durattrapage des pertes de performances, en particulier dansl’aéronautique. La contribution du commerce extérieur serait ainsilégèrement positive, les importations étant elles aussi plusdynamiques du fait du rebond de la consommation. En revanche,l’investissement pâtirait progressivement de la hausse des tauxd’intérêts réels. Si celui des ménages continuerait de reculer,celui des entreprises ralentirait sans baisser, notamment grâce auxbaisses des impôts de production et aux besoins toujours importantsassociés à la double transition écologique et numérique.
L’inflation (au sens de l’IPC)diminuerait sensiblement en 2024, à +2,6 %. La normalisation del’inflation reposerait largement sur le ralentissement des prixalimentaires et manufacturés, déjà entamé à l’été 2023. Lacontribution énergétique resterait quant à elle limitée. Lesservices deviendraient ainsi les principaux contributeurs àl’inflation, en particulier ceux réagissant le plus aux dynamiquessalariales (hôtellerie-restauration, services aux ménages, etc.),sans toutefois remettre en cause la normalisation progressive del’inflation.
Les aléas autour de ce scénariodemeurent élevés mais sont équilibrés et l’incertitude s’estfortement réduite par rapport à la fin de l’année 2022 ou au début2023. En particulier, l’incertitude entourant la prévisiond’inflation s’est nettement réduite, les chiffres des derniers moisétant globalement en ligne avec la prévision du programme destabilité. Par ailleurs, les risques sur l’approvisionnementénergétique pour l’hiver 2023-2024 ont fortement diminué, grâce àla reconstitution rapide des stocks de gaz, des économies d’énergiequi semblent durables et du fort rebond de la productionélectrique. Enfin, les turbulences dans le secteur bancaire auxEtats-Unis et en Suisse en mars et avril n’ont pas pesé sur lefonctionnement des marchés financiers et sur le financement del’économie.
Le principal aléa concernedésormais le rythme et l’ampleur de la transmission du resserrementmonétaire à l’activité. Le scénario du Gouvernement repose sur destaux qui atteindraient leur pic début 2024 avant de baisserprogressivement.
L’évolution de l’activité en Chineest aussi un aléa pour la croissance et le commerce mondial. Lescénario intègre un ralentissement économique, qui pourrait êtreplus ou moins marqué en fonction de l’ampleur et de la contagiondes difficultés du secteur immobilier et de la réponse desautorités chinoises.
 B.      Les perspectives à moyenterme (2025-2027).

	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
PIB (*)
	1,0
	1,4
	1,7
	1,7
	1,8
	
Déflateur de PIB
	5,7
	2,5
	1,8
	1,6
	1,6
	
IPCHT
	4,8
	2,5
	2,0
	1,75
	1,75
	
Masse salariale privée (**)
	6,5
	3,6
	3,4
	3,4
	3,4
	
Croissance potentielle
	1,35
	1,35
	1,35
	1,35
	1,35
	
Écart de production (en % duPIB)
	-1,2
	-1,1
	-0,8
	-0,4
	0,0
	
Note :Données exprimées en taux d’évolution annuelle, sauf précisioncontraire
(*) Donnéescorrigées des jours ouvrables.
(**)Branches marchandes non-agricoles
Le scénario potentiel est peumodifié par rapport à celui présenté en première lecture enseptembre 2022. La perte pérenne de PIB potentiel en 2020-2022 estrevue légèrement à la hausse. Cela reflète une perte deproductivité globale des facteurs un peu plus forte qu’estimé enseptembre dernier, et un rebond un peu plus tardif, en lien avecl’enchaînement de la crise Covid et des conséquences de l’invasionde l’Ukraine (modification des comportements des ménages et desentreprises en raison de la hausse de l’incertitude et de la haussedes prix de l’énergie). Au total, la perte pérenne liée à lasuccession des crises sanitaire et énergétique, précédemmentestimée à un peu moins d’un point, serait révisée à la hausse à unpeu plus d’un point (révision de −½ pt, de −1¼ pt de PIBau lieu de −¾ pt précédemment). 
À partir de 2023, la croissancepotentielle s’établirait à 1,35 %, la capacité productive del’économie étant soutenue par les réformes du Gouvernement. Cesdernières contribueraient notamment à accroître l’offre de travailet à parvenir au plein emploi à l’horizon 2027 : il s’agit enparticulier de la réforme des retraites, de la réforme del’assurance chômage, de l’amélioration de l’accompagnement desdemandeurs d’emploi (transformation de Pôle Emploi en FranceTravail), de la réforme du RSA, de la réforme du lycéeprofessionnel, du succès de l’apprentissage et de la mise en placed’un service public de la petite enfance. La contribution ducapital à la croissance serait également soutenue par les mesuresdu Gouvernement, passées (baisse de l’impôts sur les sociétés, planFrance relance) et futures (France 2030, suppression de lacotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE).
Cette évaluation de la croissancepotentielle est en ligne avec celle du FMI et de l’OFCE (1,3 %).L’estimation de la Commission européenne est proche sur le courtterme (1,1 % en moyenne 2022-2024). L’estimation de l’OCDE est elleaussi proche, à 1,1 % sur la période 2022-2024 (l’OCDE ne publiantpas au-delà). Au-delà de différences méthodologiques, lesprévisions externes n’intègrent pas la majorité des réformesprévues par le Gouvernement qui viendraient souvenir la croissancepotentielle, notamment celle des retraites, ce qui peut expliquerune partie importante des écarts.
La croissance effective sur lapériode 2025-2027 serait supérieure à son rythme potentiel de 1,35% et l’écart de production, encore de −1,2 % en 2023, seraitrefermé en 2027. La croissance s’établirait ainsi à 1,7 % enmoyenne sur la période 2024-2027, avec un rythme un peu plusimportant en 2027 (1,8 %), reflétant la dissipation progressive descontraintes liées à la crise sanitaire et au conflit en Ukraine. Dupoint de vue de la demande, la croissance serait d’abord tirée parla normalisation progressive du taux d’épargne, qui tendrait versson niveau d’avant crise en 2027. Elle profiterait aussi durattrapage d’environ un tiers des pertes de performances à l’exportobservées entre 2020 et 2022 (contre un peu plus de la moitié dansles deux années ayant suivi la crise de 2009, alors que les pertesconstatées étaient sensiblement moins importantes). Du point de vuede l’offre, l’activité bénéficierait des mesures de soutien prisespar le Gouvernement (France 2030, baisse de la fiscalité sur laproduction, réformes du marché du travail), ainsi que de ladissipation des contraintes d’approvisionnement persistantes(notamment dans l’automobile et l’aéronautique). Le tauxd’investissement des entreprises, qui continuerait d’être soutenupar la transition numérique et écologique et les mesures duGouvernement (baisse de la fiscalité, notamment), seraitquasi-stable après une décennie de hausse rapide.
L’inflation reflueraitprogressivement vers son niveau de long terme, estimé à 1,75 %, cequi refléterait la fin de la transmission aux prix à laconsommation des hausses passées de prix de matières premières etle ralentissement des salaires (dans le sillage de celui, déjàentamé, de l’inflation). Elle reviendrait en 2026 à +1,75 % au sensde l’IPC, un niveau cohérent avec la cible de la BCE de 2 % pour lazone euro au sens de l’IPCH.

 Encadré : comparaison de l’estimation de croissancepotentielle du Gouvernement avec celle de la Commissioneuropéenne

	LPFP
2023 - 2027
	Commission
2023 - 2027
	
Croissance potentielle (%)
	1,35
	0,8
	
  dont contribution dufacteur travail (pt)
	0,3 /0,4
	0,3
	
  dont contribution dufacteur capital (pt)
	0,5 /0,6
	0,5
	
  dont contribution de laproductivité globale des facteurs (pt)
	0,4 /0,5
	0,1

Lescénario retenu pour 2023 et 2024 est un peu supérieur à celui dela Commission européenne, qui prévoit une croissance potentielle de+1,1 % par an en moyenne sur cette période dans ses prévisions deprintemps 2023. En moyenne sur l’horizon de prévision, la prévisionde croissance potentielle de la Commission est plus nettementinférieure à celle du PLPFP, à +0,8 % par an en moyenne. Lesécarts entre ces deux prévisions tiennent principalement à laprévision de productivité globale des facteurs (PGF) potentielle,qui est plus basse pour la Commission (cf. détail par composantesinfra). La baisse marquée de la croissance potentielle entre2023-2024 et 2025-2027 dans la méthodologie de la Commissioncontraste avec les projections des autres organismes et soulignel’incertitude qui entoure les estimations potentielles, faisantsouvent l’objet de révisions ex post [1].
Concernant la contribution du facteur travail, les différencesapparaissent limitées en moyenne sur l’horizon, mais ceci masquedes hypothèses divergentes. De façon générale, la méthodologie dela Commission ne permettait pas encore de capter l’effet desréformes du Gouvernement sur le marché du travail au-delà de2024.
Demême, le chômage structurel (estimé comme un NAWRU, c’est-à-dire letaux de chômage au niveau duquel il n’y a pas d’accélération descoûts salariaux unitaires réels) diffère de celui de laCommission : le Gouvernement prend en compte une transmissionplus rapide de la nette baisse observée du chômage effectif auchômage structurel, alors que la Commission considère que la baissedu chômage observée ces dernières années est largementconjoncturelle. Ainsi, alors que le taux de chômage effectif enFrance s’établit au 2e trimestre 2023 à 7,2 %, plusde 3 points sous le point haut atteint en 2015, le chômagestructurel estimé par la Commission ne baisse que de moins de1 pt sur la même période et se stabiliserait à partir de 2025.La prévision de chômage structurel sous-jacente au PLPFP intègreune montée en charge progressive des réformes prévues par leGouvernement pour parvenir au plein emploi à l’horizon 2027 (cf.supra).
Lesprévisions relatives au facteur capital des scénarios duGouvernement et de la Commission sont proches, avec unecontribution de +0,5 pt en moyenne à partir de 2023. Lescénario de capital retenu par le Gouvernement repose sur unequasi-stabilisation du taux d’investissement après deux années,2021 et 2022, particulièrement dynamiques. Sur la période deprévision, la contribution du capital serait soutenue par lesmesures du Gouvernement.
LaCommission retient une progression de la productivité globale desfacteurs (PGF) potentielle bien plus lente que le Gouvernement (à+0,1 % par an en moyenne contre +0,4 %/+0,5 %). Celas’explique notamment par la façon dont est analysé et évalué lechoc économique lié aux conséquences successives de la crisesanitaire et de la guerre en Ukraine. Du fait de la nature exogèneet temporaire de ces crises, le Gouvernement a retenu un choc enniveau sur la PGF potentielle, qui se matérialise sur la période2020-2022. En particulier, il est supposé que ces chocs n’ont pasrévélé de déséquilibre préexistant et ne justifient pas de révisionde la croissance potentielle sur le passé. Cette absence dedéséquilibre et le fort rebond de l’économie dès 2021 suggèrentégalement de ne pas retenir de baisse de la croissance potentielleen prévision. La Commission a traité la crise de manièredifférente : elle ne retient pas de choc en niveau, mais uneffet lissé sur la productivité tendancielle et donc sur lacroissance potentielle sur une période longue. Ainsi, dans sesdernières prévisions pré-crise, la Commission estimait lacroissance moyenne de la PGF potentielle à +0,4 % par an surla période 2011-2019. Elle estime aujourd’hui la croissance moyennede la PGF potentielle à +0,15 % par an sur cette même périodeet prolonge cet effet de la crise en prévision sur l’horizon2022-2027. Sur la PGF, le Gouvernement retient une hypothèselégèrement inférieure à celle de la LPFP 2018-2022 du fait del’enrichissement de la croissance en emploi, qui se traduirait parl’entrée sur le marché du travail de personnes moins qualifiées, cequi réduit mécaniquement la progression de la PGF par un effet decomposition.
 
II.                  Dès 2023, le Gouvernement donnera la priorité au renforcement dela qualité des dépenses, notamment des investissementsindispensables pour assurer les transitions écologique etnumérique, favoriser la compétitivité de nos entreprises etatteindre le plein emploi, tout en respectant nos engagements definances publiques
 
A.     Conformément à nos engagements européens, la politique duGouvernement vise un retour vers l’équilibre structurel et uneréduction du ratio de dette publique
La trajectoire retenue dans laprésente loi de programmation marque la volonté du Gouvernementd’un retour à des comptes publics normalisés, une fois les crisessanitaire et énergétique passées. La présente loi prévoit ainsi unretour du déficit public sous le seuil des 3,0 % du PIB en2027, grâce à un redressement du solde structurel de 1,5 pointentre 2023 et 2027. Cet ajustement progressif permettra à la Francede s’engager, dès 2025, sur le chemin d’une réduction du ratio dedette publique rapporté au PIB : ce dernier, après s’êtreétabli à 112,9 % en 2021, atteindrait 109,6 % en 2025. Ilbaisserait ensuite, pour atteindre 108,1 % en 2027.
La présente loi de programmation sefonde donc sur une dynamique d’amélioration du solde structureljusqu’en 2027, en vue de converger vers l’objectif à moyen termed’équilibre structurel des finances publiques (OMT). Comme prévudans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernanceau sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), l’OMT est fixéde manière spécifique par chaque État, avec une limite inférieurede ‑0,5 % de PIB potentiel pour la France. Conformément àl’article 1 A de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001relative aux lois de finances (telle que modifiée par la loiorganique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à lamodernisation de la gestion des finances publiques), il revient àla loi de programmation des finances publiques de fixer l’OMT visépar le Gouvernement. L’article 2 de la présente loi deprogrammation fixe l’OMT à ‑0,4 % du PIB potentiel. L’OMT estinchangé par rapport à la précédente LPFP.
Cette trajectoire de consolidationprogressive des finances publiques doit s’accompagner d’unrenforcement de la qualité des dépenses, notamment desinvestissements indispensables pour assurer les transitionsécologique et numérique, atteindre le plein emploi et s’assurer dela compétitivité de nos entreprises. Ainsi, la poursuite dudéploiement du plan « France 2030 » permettra de stimulerl’économie et de soutenir la croissance potentielle en accélérantla transition écologique, en favorisant l’investissement,l’innovation, la cohésion sociale et territoriale et en assurant lasouveraineté numérique et industrielle. Ces différentes mesurespourront être mises en œuvre tout en garantissant la soutenabilitéde nos finances publiques via une maitrise de la dépensepublique dans tous les sous-secteurs.
À court terme, la trajectoire desfinances publiques est cependant affectée par les conséquences dela guerre en Ukraine et les tensions inflationnistes, ainsi que parla volonté du Gouvernement de prendre, face à ce contexte dégradé,des mesures pour protéger le pouvoir d’achat des Français etsoutenir les entreprises. Ces mesures ont été mises en œuvre depuisl’automne 2021 et en particulier depuis le début de la nouvellelégislature, avec le vote de la loi de finances rectificative du 16août 2022 et de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgencepour la protection du pouvoir d’achat. Enfin, cette trajectoire secaractérise par la sortie des dispositifs de soutien d’urgence misen place pour faire face à la crise sanitaire : encore trèssoutenues en 2021 pour tenir compte du contexte sanitaire etéconomique, ces mesures décroissent fortement en 2022 et 2023.
La conformité de cette trajectoireaux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année sur labase des données notifiées, dans le cadre d’une analyse d’ensemblede la Commission européenne, qui tient compte de la situationéconomique de chaque pays. En ce qui concerne les premières annéesde la trajectoire, la Commission européenne a estimé en mai 2022que les conditions d’un maintien de la clause dérogatoire généraledu pacte de stabilité et de croissance (activée en 2020 à la suitede la crise sanitaire) en 2023 et de sa désactivation en 2024étaient remplies, en raison du niveau d’incertitudes et des risquesimportants afférents au contexte de la guerre en Ukraine. Lemaintien de cette clause en 2023 permet de laisser aux politiquesbudgétaires nationales la marge nécessaire pour réagir rapidementen cas de besoin, tout en assurant une transition sans heurt entrele soutien généralisé apporté à l’économie pendant la pandémie etun recentrage sur des mesures temporaires et ciblées pour garantirla viabilité à moyen terme des finances publiques. Ainsi, en 2023,l’ajustement structurel serait de 0,1 point de PIB, dans un cadremacroéconomique dégradé. L’ajustement structurel serait ensuite de0,5 point de PIB en 2024, de 0,4 point de PIB en 2025, de 0,3 pointde PIB en 2026 et de 0,2 point de PIB en 2027.
Encadré : Comparaison avec les autres États membres del’UE
 
Selon lesprogrammes de stabilité et de convergence 2023, le seuil de déficitpublic de 3 % du PIB serait respecté par onze États membres en 2023(Chypre, Croatie, Danemark, Grèce, Finlande, Irlande, Lituanie,Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Suède). L’ensemble despartenaires européens de la France respecterait le seuil de déficitpublic à horizon 2026, à l’exception de la Bulgarie et l’Estonie.Entre 2022 et 2026, le ratio de dette publique sur PIB diminueraitdans la plupart des États membres, notamment dans les pays les plusendettés (à hauteur de -36 points de PIB en Grèce, -18 points auPortugal, -6 points en Espagne et -4 points en Italie).

B.     Le Gouvernement poursuivra la baisse des impôts amorcée lors duquinquennat précédent, pour favoriser le pouvoir d’achat desFrançais, la compétitivité de nos entreprises et l’emploi
Surl’ensemble du dernier quinquennat (2017-2022), le Gouvernement aréduit de manière pérenne les prélèvements obligatoires (plus de 50Md€, la moitié en faveur des ménages et la moitié en faveur desentreprises), afin de favoriser la croissance et l’emploi. Côtéménages, d’importantes réformes ont été menées afin d’alléger lafiscalité sur le capital productif (instauration du prélèvementforfaitaire unique, transformation de l’impôt de solidarité sur lafortune en impôt sur la fortune immobilière) et le travail (basculeCSG-cotisations), accompagnées de mesures de simplification dusystème fiscal (instauration du prélèvement à la source) et enfaveur du pouvoir d’achat (réforme du barème de l’impôt sur lerevenu, suppression de la taxe d’habitation sur la résidenceprincipale). Côté entreprises, les principales mesures fiscalesadoptées ont permis de stimuler leur compétitivité, via uneréduction des coûts des facteurs de production (capital, travail).Il s’agit notamment de la transformation du CICE (crédit d’impôtpour la compétitivité et l’emploi) en baisse pérenne decotisations, de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés ouencore de la réduction des impôts de production dans le cadre duplan de relance.
Depuis ledébut du nouveau quinquennat, le Gouvernement poursuit la baissedes prélèvements obligatoires pour les ménages, comme pour lesentreprises : suppression de la redevance audiovisuelle, réductiondes cotisations sociales des travailleurs indépendants, poursuitede la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée desentreprises (CVAE). Déjà réduite en 2023, la CVAE est amenée àdisparaître complètement d’ici la fin du quinquennat. Dès 2024, lacotisation minimum à la CVAE sera supprimée ; environ 300 000entreprises sortiraient donc dès l’année prochaine de l’impositionà la CVAE. Après la réduction pérenne des impôts de production dansle cadre de « France Relance », le Gouvernement continue ainsid’alléger et de simplifier la fiscalité des entreprises.
En outre, leGouvernement continuera de soutenir ménages et entreprises enprolongeant la composante fiscale du bouclier électricité (mise auplancher de la taxe sur la consommation d’électricité en 2024),dans le cadre d’une sortie progressive des boucliers sur l’énergie. 
Cettestratégie de baisse généralisée des impôts pour les ménages et lesentreprises sera financée par un effort de maîtrise des dépensespubliques et de lutte contre la fraude.
 
Tableau : Principales mesures nouvelles en prélèvementsobligatoires en 2023
 
	2023
	
Ménages
	-4,5
	
Suppression de la taxe d’habitationsur les résidences principales
	-2,8
	
Bouclier tarifaire TICFE (partménages)
	-1,0
	
Barème kilométrique
	-0,3
	
Harmonisation de la fiscalité surles produits du tabac
	0,2
	
Fiscalisation de la prime departage de la valeur - effet IR &amp; PS
	0,1
	
Baisse de cotisations destravailleurs indépendants
	-0,6
	
Entreprises
	-5,1
	
Baisse du taux d’IS de 33% à25%
	-0,4
	
CICE - montée en charge et haussede taux de 6% à 7%
	0,1
	
Baisse des impôts de production
	-0,5
	
Bouclier tarifaire TICFE (partentreprises)
	-0,7
	
Suppression de moitié de laCVAE
	-3,7
	
Total des principales mesuresnouvelles
	-9,6
	
Traitement en recettes des gainssur charges de SPE
	-1,5
	
Contribution sur les rentesinfra-marginales
	1,9
	
Effet temporaire de la bascule CICEcotisations*
	5,6
	
Autres mesures
	-0,4
	
Total y compris autresmesures
	-4,0
	
* effet sur les prélèvementsobligatoires et non sur le solde public

 
C.     Une maîtrise de la croissance de la dépense publique à horizon2027
Le retour à l’équilibre des comptespublics se fondera sur la maîtrise de la dépense. Ainsi, sur lapériode 2022-2027, la croissance moyenne en volume hors effet del’extinction des mesures d’urgence et de relance de la dépensepublique (hors crédits d’impôt) est prévue à +0,6 %, ce quiconstitue un effort significatif en comparaison des évolutions lorsdes précédents quinquennats : en effet, cette dernière aatteint +2,1 % en moyenne entre 2003 et 2007, +1,4 % entre2008 et 2012, +1,0 % entre 2013 et 2017 puis +1,2 % entre2018 et 2022 (hors mesures de soutien d’urgence et de relance etretraitée de l’effet de la création de France Compétences en 2019).Cette maîtrise de la dépense sera partagée par l’ensemble desadministrations publiques.
S’agissant de la dépense primaire(c’est-à-dire hors charges d’intérêt) des administrations centralesen comptabilité nationale, le taux d’évolution en volume (hors CIet hors transferts, à champ constant) s’élèvera à ‑0,9 % enmoyenne sur la période 2022‑2027. La charge de la dette augmenterade l’ordre de 0,7 point de PIB entre 2022 et 2027. Cettemaîtrise de la dépense publique reposera notamment sur des mesuresde transformation structurelle et une évaluation renforcée de laqualité des dépenses, qui permettront de dégager des marges demanœuvre pour mettre en œuvre les engagements du Président de laRépublique et les priorités fixées par le Gouvernement en termes depolitique publique. La maitrise des finances publiques s’accompagned’un renforcement de la qualité des dépenses, notamment desinvestissements indispensables pour assurer les transitionsécologique et numérique, atteindre le plein emploi et s’assurer dela compétitivité de nos entreprises. Dans ce contexte, les dépensesdes plans « France Relance » et « France 2030 »se poursuivront, permettant de soutenir l’activité et le potentielde croissance, en accélérant la transition écologique, enfavorisant l’investissement, l’innovation, la cohésion sociale etterritoriale et en assurant la souveraineté numérique etindustrielle.
La tenue de l’objectif en dépensesimplique également la poursuite par les collectivités locales deleur maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. En comptabiliténationale, l’objectif est une baisse de leurs dépenses defonctionnement de -0,5 % en volume par an sur lequinquennat.
Enfin, les administrations desécurité sociale, qui représentent plus de la moitié de la dépensepublique, participeront également à la maitrise de l’évolution desdépenses. Cette participation sera rendue possible grâce à laréforme des retraites, la réforme de l’assurance chômage, lapoursuite de la transformation du système de santé, engagée avec leSégur de la santé, ainsi que le développement de la politique deprévention. Ainsi, après une hausse de 4,8 % en 2023 (horsCovid), la progression de l’Ondam serait de 3,2 % en 2024,3,0 % en 2025, puis de 2,9 % en 2026 et 2027.
Tableau :Croissance de la dépense publique, hors crédits d’impôts

 
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Taux de croissance en valeur
	3,4
	3,0
	2,8
	2,2
	2,3
	
Taux de croissance en volume
	-1,3
	0,5
	0,8
	0,5
	0,5
	
Inflation hors tabac
	4,8
	2,5
	2,0
	1,75
	1,75

Tableau : Croissance de la dépense publique par sous-secteur,hors crédits d’impôts, à champ constant, hors transfert, envolume

	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	 	 	
APU
	-1,3
	0,5
	0,8
	0,5
	0,5
	 	 	
APUC
	-3,6
	-1,4
	1,9
	1,5
	1,2
	 	 	
APUL
	1,0
	0,9
	0,2
	-1,9
	-1,0
	 	 	
ASSO
	-0,5
	1,7
	0,3
	0,7
	0,6

D.     À l’horizon du quinquennat, l’effort structurel permettra ladiminution du ratio de dette publique
Tableau :Solde public (exprimé suivant les conventions de la comptabiliténationale)

	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	 	 	
Solde public
	-4,9
	-4,4
	-3,7
	-3,2
	-2,7
	 	 	
Solde structurel (en points de PIBpotentiel)
	-4,1
	-3,7
	-3,3
	-2,9
	-2,7
	 	 	
Ajustement structurel
	0,1
	0,5
	0,4
	0,3
	0,2

Tableau :Dépenses et recettes (exprimé suivant les conventions de lacomptabilité nationale)

	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	 	
Ratio de dépenses publiques (*)
	57,7
	55,9
	55,3
	55,0
	54,4
	53,8
	 	
Ratio de prélèvements obligatoires(y compris UE)
	45,4
	44,0
	44,1
	44,4
	44,4
	44,4
	 	
Ratio de prélèvements obligatoires(y compris UE), corrigé des effets du bouclier tarifaire
	45,6
	44,4
	44,4
	44,4
	44,4
	44,4

Ratio de recettes hors prélèvementsobligatoires
	7,6
	7,1
	7,0
	7,0
	6,9
	6,9
	 	
Clé de crédits d’impôts
	0,2
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	 	
(*) Hors crédits d’impôts

	 

	 

1.       L’effort structurel porterasur la dépense publique
L’écart de production, encorecreusé à court terme dans un contexte macroéconomique dégradé auniveau mondial, se résorberait progressivement à l’horizon2027 : à partir de 2024, la croissance effective du PIB seraitsupérieure à la croissance potentielle. Ainsi, la variationconjoncturelle du solde public contribuerait au redressement desfinances publiques entre 2021 et 2027 (+1,2 point de PIB).
Cependant, la stratégie de retour àl’équilibre des finances publiques s’appuiera avant tout sur uneamélioration structurelle et donc pérenne : après la crisesanitaire, la guerre en Ukraine et les tensions inflationnistes, laFrance doit retrouver des comptes publics normalisés. Ainsi, lesolde structurel, qui s’établit à ‑5,2 % de PIB potentiel en2021, se redressera à ‑2,7 % en 2027 : cela permettra degarantir la soutenabilité de la dette publique et de rapprocher lesolde structurel de l’objectif européen de moyen terme (OMT), fixéà -0,4 % du PIB par la présente loi. L’ajustement structurel serade +0,5 point de PIB potentiel en 2024, de +0,4 point dePIB potentiel en 2025, de +0,3 point de PIB potentiel en 2026 et de+0,2 point de PIB potentiel en 2027. Au total, il sera de+2,5 points de PIB potentiel entre 2021 et 2027.
Cet ajustement sera entièrementporté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de3,3 points de PIB potentiel entre 2022 et 2027, grâce à uneprogression des dépenses publiques hors effet de l’extinction desmesures d’urgence et de relance en volume limitée à +0,6 % entre2022 et 2027, nettement inférieure à la croissance potentielle del’activité (1,35 %). Cette maitrise de la dépense permettra auGouvernement d’améliorer la position structurelle des financespubliques françaises tout en consolidant la baisse de la fiscalitéengagée sous le mandat précédent et depuis le début du mandatactuel. Elle sera répartie entre tous les sous-secteurs desadministrations publiques, l’Etat supportant de surcroît les effetsde la hausse des taux sur la charge de la dette dans la mesure oùil en concentre la majeure partie de la dette des administrationspubliques. Au total, l’effort structurel, c’est-à-dire l’effet desmesures discrétionnaires, permettra d’améliorer le soldestructurel de 3,3 points de PIB potentiel sur la périodeconsidérée, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoiresne contribuant quasiment pas à la variation de solde structurel surl’ensemble de la trajectoire.
Enfin, les mesures exceptionnelleset temporaires prévisibles dans le cadre du présent rapportaffecteront transitoirement la trajectoire de réduction du soldepublic. L’effet attendu de ces mesures identifiées en amont de laprogrammation est toutefois limité, contrairement à la précédenteloi de programmation qui avait été marquée en particulier par latransformation du CICE en allègements de cotisations en 2019(prévue en amont de la programmation) et par le coût des mesures desoutien d’urgence en 2020 en réponse à la crisesanitaire. 
Tableau : Mesuresexceptionnelles et temporaires 2022-2027
(Md€)
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Mesures enrecettes
	-0,4
	-0,3
	-0,3
	-0,4
	0,0
	
Dont :

	 

	
Contentieux OPCVM
	-0,9
	-0,8
	-0,8
	-0,6
	0,0
	
Crisesanitaire - primes PGE
	0,5
	0,5
	0,5
	0,2
	0,0
	
Mesures endépense
	2,5
	1,9
	1,3
	0,8
	0,3
	
Dont :

	 

	
Intérêtsdes contentieux
	0,1
	0,2
	0,2
	0,2
	0,0
	
Sinistralité PGE
	2,1
	1,6
	1,1
	0,6
	0,3
	
Sinistralité BEI
	0,3
	0,2
	0,0
	0,0
	0,0

Tableau : Variation du solde structurel 2022-2027
 
	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Variation du solde structurel(ajustement structurel)
	1,0
	0,1
	0,5
	0,4
	0,3
	0,2
	
Effort structurel
	-0,4
	1,7
	0,5
	0,4
	0,4
	0,3
	
Contribution des mesures nouvellesen prélèvements obligatoires
	-0,4
	-0,3
	0,0
	0,2
	0,1
	0,0
	
Effort en dépense (y compriscrédits d’impôt)
	0,0
	2,1
	0,5
	0,2
	0,3
	0,3
	
Composante non discrétionnaire
	1,4
	-1,7
	0,0
	0,0
	-0,1
	-0,1

 
Tableau :Élasticité des prélèvements obligatoires 2022-2027
 
 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Elasticité des prélèvementsobligatoires (hors UE)
	1,6
	0,6
	1,1
	1,0
	1,0
	1,0

Tableau : Décomposition structurelle par sous-secteur2022-2027
 
 	 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
APU
	Soldeeffectif
	-4,8
	-4,9
	-4,4
	-3,7
	-3,2
	-2,7
	
	Soldeconjoncturel
	-0,5
	-0,7
	-0,6
	-0,4
	-0,2
	0,0
	
	Soldestructurel
	-4,2
	-4,1
	-3,7
	-3,3
	-2,9
	-2,7
	
	Solde desone-offs
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	0,0
	0,0
	
APUC
	Soldeeffectif
	-5,4
	-5,4
	-4,7
	-4,3
	-4,2
	-4,1
	
	Soldeconjoncturel
	-0,3
	-0,4
	-0,3
	-0,2
	-0,1
	0,0
	
	Soldestructurel
	-4,9
	-4,9
	-4,3
	-4,0
	-4,0
	-4,1
	
	Solde desone-offs
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	0,0
	0,0
	
APUL
	Soldeeffectif
	0,0
	-0,3
	-0,3
	-0,2
	0,2
	0,4
	
	Soldeconjoncturel
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	0,0
	0,0
	0,0
	
	Soldestructurel
	0,1
	-0,2
	-0,2
	-0,1
	0,2
	0,4
	
	Solde desone-offs
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	
ASSO
	Soldeeffectif
	0,4
	0,7
	0,6
	0,7
	0,9
	1,0
	
	Soldeconjoncturel
	-0,2
	-0,3
	-0,3
	-0,2
	-0,1
	0,0
	
	Soldestructurel
	0,6
	1,0
	0,8
	0,9
	0,9
	1,0
	
	Solde desone-offs
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0

Tableau : Effort structurel par sous-secteur 2022-2027
 
 	 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
APU
	Variation du solde structurel
	1,0
	0,1
	0,5
	0,4
	0,3
	0,2
	
	Donteffort structurel
	-0,4
	1,7
	0,5
	0,4
	0,4
	0,3
	
	Efforten recettes
	-0,4
	-0,3
	0,0
	0,2
	0,1
	0,0
	
	Efforten dépense
	0,0
	2,1
	0,5
	0,2
	0,3
	0,3
	
APUC
	Variation du solde structurel
	0,2
	-0,1
	0,6
	0,3
	0,0
	-0,1
	
	Donteffort structurel
	-0,5
	0,9
	0,4
	0,1
	-0,1
	-0,1
	
	Efforten recettes
	-0,4
	-0,3
	-0,1
	0,2
	0,0
	-0,1
	
	Efforten dépense
	-0,2
	1,2
	0,5
	-0,2
	-0, 1
	0,0
	
APUL
	Variation du solde structurel
	0,0
	-0,3
	0,0
	0,1
	0,3
	0,2
	
	Donteffort structurel
	-0,1
	0,2
	0,1
	0,1
	0,3
	0,2
	
	Efforten recettes
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	0,0
	
	Efforten dépense
	-0,1
	0,1
	0,0
	0,1
	0,3
	0,2
	
ASSO
	Variation du solde structurel
	0,8
	0,4
	-0,2
	0,1
	0,0
	0,1
	
	Donteffort structurel
	0,3
	0,7
	0,0
	0,2
	0,1
	0,1
	
	Efforten recettes
	0,0
	0,0
	0,1
	0,0
	0,0
	0,0
	
	Efforten dépense
	0,3
	0,7
	-0, 1
	0,2
	0,1
	0,1

2.       Le ratio de dette desadministrations publiques amorcera sa décrue en 2025
L’effort de maîtrise des dépensespubliques, objectif nécessaire une fois la crise sanitaire passéeet le contexte macro-économique stabilisé, permettra la réductiondu ratio de dette publique à partir de 2025, tout en laissant auGouvernement des marges de manœuvre pour consolider la baisse defiscalité engagée sous le mandat précédent et depuis le début dumandat actuel. 
En 2021, le ratio d’endettements’inscrirait à 112,9 % selon les chiffres publiés par l’Insee le 31août 2023. Il connaitrait une première baisse en 2022 et 2023 (à111,8 % puis 109,7 % respectivement), en raison notammentde la vigueur de la croissance nominale en 2022 et 2023.
Il serait stable en 2024, puispoursuivrait sa décrue dès 2025 pour s’établir à 108,1 % en 2027.Cette trajectoire s’explique principalement par l’écart du soldepublic à son niveau stabilisant le ratio de dette. En effet, comptetenu du scénario de croissance de moyen terme, le solde stabilisantle ratio de dette se situerait à compter de 2025 entre -3,8 % et‑3,6 % du PIB. Ainsi, à partir de 2025, le solde publicdépasserait le niveau stabilisant le ratio de dette chaque année etce dernier commencerait donc à refluer. Les flux de créancescontribueraient marginalement à la baisse de la dette à moyenterme, en raison notamment du décalage comptable sur les recettesissues du financement européen du plan relance.
Tableau :Dette par sous-secteur 2021-2027

	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Dette publique (en points dePIB)
	111,8
	109,7
	109,7
	109,6
	109,1
	108,1
	
contribution des APUC
	92,2
	91,6
	92,4
	93,5
	94,5
	95,4
	
contribution des APUL
	9,3
	9,0
	8,9
	8,8
	8,3
	7,6
	
contribution des ASSO
	10,2
	9,1
	8,4
	7,4
	6,3
	5,1

Tableau :écart au solde stabilisant, flux de créances et variation du ratiod’endettement

	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Variation du ratio d’endettement (1+ 2)
	-1,1
	-2,1
	0,1
	-0,1
	-0,6
	-1,0
	
Ecart au solde stabilisant (1) = (a-b)
	-1,1
	-2,2
	0,2
	0,0
	-0,4
	-0,9
	
Solde stabilisant la dette (a)
	-5,9
	-7,1
	-4,2
	-3,8
	-3,5
	-3,6
	
Pm. Croissance nominale
	5,5
	6,8
	4,0
	3,6
	3,3
	3,4
	
Solde public au sens de Maastricht(b)
	-4,8
	-4,9
	-4,4
	-3,7
	-3,2
	-2,7
	
Flux de créances (2)
	0,0
	0,1
	-0,1
	0,0
	-0,2
	-0,1

Tableau :Charge d’intérêts et solde primaire 2022-2027

	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Solde public
	-4,8
	-4,9
	-4,4
	-3,7
	-3,2
	-2,7
	
Charge d’intérêt
	1,9
	1,7
	1,9
	2,2
	2,4
	2,6
	
Solde primaire
	-2,9
	-3,3
	-2,4
	-1,6
	-0,8
	-0,1

Tableau : Engagementscontingents
 
	2021
	2022
	
Dette garantie par l’Etat (en % duPIB)
	12,8
	11,4

 
 
Encadré : Scénario de taux et choc de taux
 
Le chocd’inflation observé en 2022 a provoqué une normalisation accéléréede la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE),entraînant une rapide remontée des taux.
 
Le profil detaux sous-jacent à la prévision de charge de la dette repose, d’unepart, sur l’hypothèse, correspondant aux anticipations de marchéactuelles, d’une légère détente des taux directeurs de la BCEcourant 2024, puis d’une stabilisation à un niveau cohérent avecles autres hypothèses macroéconomiques retenues dans la LPFP.
 
Le scénarioretenu pour la fin 2023 et pour 2024 retient l’hypothèse d’unestabilité globale des taux longs dans ce contexte, quiaugmenteraient cependant légèrement sous l’effet de la politique deresserrement quantitatif (baisse des achats voire ventes de titres)de la BCE : le taux à 10 ans s’élèverait alors à 3,40 %fin 2023 et à 3,50 % fin 2024 puis à 3,60% à partir de fin2025. S’agissant des taux courts, le taux à 3 mois qui atteindrait3,90 % fin 2023 baisserait à 3,50 % fin 2024, puis semaintiendrait à ce niveau.
 
Tableau :Hypothèses de taux en fin d’année
Niveaux en find’année (hypothèses)
	
2023
	
2024
	
2025
	
2026
	
2027

Tauxcourts
(BTF 3mois)
	
3,90 %
	
3,50 %
	
3,50 %
	
3,50 %
	
3,50 %

Taux longs
(OAT à 10ans)
	
3,40 %
	
3,50 %
	
3,60 %
	
3,60 %
	
3,60 %

 
Une remontéedurable des taux d’intérêt au-dessus de ces hypothèsesconstituerait un facteur d’augmentation progressive de la charge dela dette par rapport à la prévision de la LPFP. Un choc pérenne detaux d’intérêt supplémentaire d’1 point sur l’ensemble de lacourbe par rapport au scénario de référence entraînerait une haussede la charge de la dette en comptabilité maastrichtienne de 2,6 Md€supplémentaires la première année, 6,6 Md€ supplémentaires ladeuxième année, 10,3 Md€ supplémentaires la troisième année etprès de 13,9 Md€ supplémentaires à l’horizon 2027. À l’inverse, sila trajectoire de remontée des taux était plus basse de 1 point quele scénario central, cela entraînerait une baisse de la charge dela dette symétrique.
 
Tableau :Évaluation minimaliste, moyenne et maximaliste de l’évolution destaux d’intérêt et de son impact sur les comptes de l’État (en Md€,en comptabilité nationale)
 	
2023
	
2024
	
2025
	
2026
	
2027

Scénariominimaliste
(-2 points surtoute la trajectoire)
	
-
	
43,0
	
43,9
	
44,5
	
46,7

Scénariocentral
	
38,6
	
48,1
	
57,1
	
65,2
	
74,4

Scénariomaximaliste
(+2 points surtoute la trajectoire)
	
-
	
53,2
	
70,2
	
85,8
	
102,1

 
NB : Ce tableau est établi en application de l’article1 E (4°) de la loi organique relative aux lois de finances. Si rienne peut garantir que la trajectoire future des taux s’inscriveentre ces bornes, les scénarios dits « minimaliste » et« maximaliste » reprennent l’amplitude retenue l’an passéet qui avait été dimensionnée pour correspondre à celle observéedepuis le passage à l’euro. L’application dès l’an prochain d’unchoc de 200 points de base à la baisse ou à la hausse par rapportau scénario de référence, aboutit respectivement à un scénario« minimaliste » qui correspondrait à une inversionbrutale de la politique monétaire par exemple pour faire face à uneforte récession, et à un scénario « maximaliste » où lestaux longs atteindraient leurs niveaux extrêmes depuis la créationde l’euro par exemple si s’installait un niveau élevé d’inflationdans la durée.

E.    Unegouvernance rénovée des finances publiques renforcera le pilotagede la dépense
1.       Le nouveau cadre organiquerenforce la stratégie pluriannuelle des finances publiques.
À la suite des travaux de lamission d’information relative à la mise en œuvre de la loiorganique relative aux lois de finances (LOLF), l’Assembléenationale et le Sénat ont adopté fin 2021 une loi modernisant lecadre organique des lois de finances. Ainsi la loi organique n°2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de lagestion des finances publiques porte-t-elle plusieurs évolutionsmajeures.
Elle contribue d’abord aurenforcement du pilotage pluriannuel des finances publiques,notamment par l’intégration dans la loi de finances, au niveau del’article liminaire, d’un nouveau suivi de l’évolution de ladépense publique en volume et en milliards d’euros (pour l’annéesur laquelle porte la loi de finances, l’année en cours et l’annéeécoulée), qui pourra être lue en écart à la trajectoire deréférence définie par la présente loi de programmation des financespubliques. Cette trajectoire d’évolution est désormais déclinée parsous-secteur des administrations publiques pour en faire un réeloutil de pilotage. Pour le budget de l’État, les projets annuels deperformances doivent présenter chaque année des plafonds dedépenses pour trois ans au niveau du programme.
Les lois de programmation desfinances publiques sont également renforcées par le nouveau cadreorganique. Celles-ci doivent désormais présenter une trajectoire enniveau et en évolution des dépenses des administrations publiquesconsidérées comme des dépenses d’investissement. Les principalesdépenses de cette trajectoire – compte tenu de leurcontribution à la croissance potentielle du produit intérieur brut,à la transformation structurelle du pays et à son développementsocial et environnemental à long terme – doivent par ailleursfaire l’objet d’une présentation détaillé en annexe de ceslois.
Le nouveau cadre organique renforcepar ailleurs le rôle du Haut Conseil des finances publiques dont lemandat est étendu. Le HCFP sera dorénavant compétent, au-delà del’examen de la cohérence des textes financiers annuels au regarddes objectifs de dépense prévus en LPFP, pour contrôler lacohérence des lois de programmation sectorielles ayant un impactsur les finances publiques avec les LPFP.
Dans le cadre de l’élaboration dubudget, la loi organique vise à améliorer la qualité del’information transmise au Parlement et son rôle dans l’examende la dépense : les annexes au PLF sont notamment enrichies enmatière de dépenses fiscales. Par ailleurs, l’articulation ducalendrier budgétaire avec le calendrier européen estaméliorée : l’examen du programme de stabilité par leParlement pourra être associé à la lecture des résultats del’exercice précédent. Les débats parlementaires seront enrichis,notamment d’une capacité d’amendement et de vote sur le dispositifde performance. Ils pourront en outre s’appuyer sur uneprésentation budgétaire clarifiée distinguant l’investissement etle fonctionnement, permettant une appréhension de la dépensepublique sous un prisme renouvelé. Cette présentation, conjuguée àl’aménagement d’un temps de débat spécifique consacré à la dettepublique, vise à initier une réflexion sur les choix de long terme,en matière de dépenses comme en matière d’endettement.
La nouvelle loi organique permetégalement de réduire la fragmentation de la dépense et d’améliorerla lisibilité du budget de l’État. L’encadrement des recettesaffectées à des personnes morales autres que l’État est renforcé :l’affectation de recettes relève dorénavant du domaine exclusif deslois de finances et obéit à des critères plus précis. De plus, latransparence du budget est renforcée par la présentation en annexedu PLF, pour chaque mission, de l’ensemble des moyens definancement de la politique publique concernée : créditsbudgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales.
 
2.       L’évaluation de la qualitéde la dépense publique permettra d’évaluer l’efficacité despolitiques publiques et de documenter des économies.
Le projet de loi de programmationdes finances publiques 2023-2027 prévoit un nouveau dispositifd’évaluation de la qualité de la dépense publique, conformément auxengagements européens pris par la France dans le cadre du Plannational de relance et de résilience (PNRR).
Il permettra au Gouvernementd’identifier les dépenses les moins efficaces et de prendre à lasuite des mesures d’économies, sur la base d’un programme detravail annuel qui fait l’objet d’une présentation auParlement. Le dispositif s’inspire des meilleures pratiquesétrangères ayant démontré leur efficacité dans la maîtrise de ladépense publique, verra ses conclusions partagées avec leParlement, afin d’alimenter la phase parlementaire dédiée àl’examen des résultats de la gestion et de la performance de ladépense, le « printemps de l’évaluation ».
L’association du Parlementconstitue un des axes les plus importants de ce dispositif qui serapleinement articulé avec la procédure budgétaire, afin que lesévaluations soient suivies de mesures concrètes le plus rapidementpossible. L’évaluation deviendra ainsi une pratique régulière avecun calendrier précis et des objets d’évaluation ciblés en fonctiondes enjeux en termes d’amélioration de la qualité de la dépense etde redressement des comptes publics. 
Un premier exercice de revues dedépenses pour la période 2023-2027 s’est déroulé au premiersemestre 2023. Il s’est appuyé sur les travaux de douze missions.Un rapport sur l’évaluation de la qualité de l’action publique aété remis par le Gouvernement au Parlement en juillet 2023.
 
3.       La LPFP met en place desoutils de maîtrise des dépenses de l’État
 
a.       La LPFP définit une nouvellenorme de pilotage des dépenses de l’État.
La présente LPFP définit un systèmerénové d’agrégat unique des dépenses de l’État en remplacement del’ancienne norme à deux niveaux (norme de dépenses pilotables – NDP– et l’objectif de dépenses totales de l’État – ODETE).
Ces outils permettent d’assurerdirectement le suivi d’un périmètre plus exhaustif de la dépense dubudget de l’État et indirectement celui de la dépense desopérateurs et établissements constituant le champ des ODAC.L’élargissement de cet agrégat vise à faire entrer laquasi-totalité des dépenses de l’État dans le champ des dépensespour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise etde pilotage.
Le nouveau périmètre des dépensesde l’État inclut :
·         l’ensemble desdépenses du budget général, c’est-à-dire la totalité des missionsbudgétaires, y compris les missions qui n’ont pas vocation à êtrepérennes telles que « Investir pour la France de 2030 » ou encorela mission « Plan de Relance », ainsi que des dotations qui visentà porter des investissements en capital, comme l’abondement dubudget général au compte d’affectation spéciale (CAS) desparticipations financières de l’État (PFE) ;
·         les prélèvementssur recettes au profit des collectivités territoriales et del’Union européenne. Il s’agit de prendre en compte la dynamique deces contributions de l’État dans le pilotage d’ensemble de ladépense ;
·         les budgetsannexes, l’essentiel des comptes d’affectation spéciale et lecompte de concours financiers « Avances à l’audiovisuelpublic » ;
·         les taxesaffectées plafonnées à des tiers autres que les collectivitésterritoriales, leurs établissements et la sécurité sociale.
Le nouveau périmètre des dépensesde l’État n’inclut pas en revanche les dépenses dédiées autraitement de la dette (programme 117 « Charge de la dette ettrésorerie de l’État » mais aussi programme 355« Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État »et programme 369 « Amortissement de la dette de l’État liée àla covid-19 »). Cet agrégat n’est en effet pas pilotable àcourt terme et dépend dans une large mesure de la conjoncture. Sonévolution est structurante pour l’évolution de la dépense totale del’État, mais sa dynamique doit être appréciée de façon distincte.Les crédits de contribution aux pensions civiles et militairespositionnés sur le budget général alimentant en recettes le Compted’affectation spéciale « Pensions » sont également exclus.
Concernant les comptesd’affectation spéciale (CAS), les dépenses réalisées à partir duCAS « Participations financières de l’État » ne sont pasintégrées au périmètre des dépenses de l’État, ni celles duprogramme 755 « Désendettement de l’État » du CAS « Contrôlede la circulation et du stationnement routiers », ni duprogramme 743 « Pensions militaires d’invalidité et desvictimes de guerre et autres pensions » du CAS« Pensions », ni celles du programme « Contributiondes cessions immobilières au désendettement de l’État » de lamission « Gestion du patrimoine immobilier del’État ».
Les autres comptes spéciaux, decommerce, d’opérations monétaires et de concours financiers ne fontpas partie du périmètre des dépenses de l’État, compte tenu de lanature spécifique des opérations qu’ils retracent.
Ce périmètre de dépenses élargivise à faciliter la compréhension et le suivi de l’évolution desdépenses de l’État par le Parlement et les organismes de contrôleet prévenir le traitement dans un champ distinct de dépenses del’État qualifiées d’exceptionnelles.
Sur la base de la loi de financespour 2023, ce nouveau périmètre correspond à un montant de créditsde 496 Md€.
 
b.       Une évaluation dans la duréedes dépenses fiscales, sociale et des aides aux entreprises.
La loi de programmation desfinances publiques pour 2023 à 2027 prévoit des mécanismes pourmieux encadrer les dépenses fiscales et sociales ainsi que lesaides aux entreprises afin d’évaluer dans la durée la qualité deces dépenses. Ce suivi permettra de renforcer les dispositifs lesplus efficaces et de revoir les mécanismes les moins efficients auregard des politiques publiques portées.
Les dépenses fiscales, les dépensessociales et les aides aux entreprises font ainsi l’objet d’unelimitation dans le temps. Les dépenses fiscales incitatives, lesdépenses sociales et les aides aux entreprises ne peuvent êtreinstaurées que pour une durée limitée allant jusqu’à 5 ans pourles aides aux entreprises. Cette limitation permet, à l’expirationde ce délai, qu’une évaluation de ces dépenses soit menée avant uneéventuelle prorogation.
Par ailleurs, les dépenses socialesfont l’objet d’un encadrement de leur part dans les recettes desrégimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismesconcourant à leur financement afin d’inciter à la maîtrise desexonérations et à la régulation des niches sociales les moinsefficientes.
c.       Une gestion plus précise desemplois de l’État et de ses opérateurs.
Jusqu’à l’exercice 2018, lesplafonds d’emplois inscrits en loi de finances initiale (LFI)étaient construits chaque année en ajoutant au plafond de la LFI del’année précédente l’effet des créations ou suppressions nettesd’emplois prévues ainsi que des éventuelles mesures d’ajustement(mesures de périmètre, de transfert et corrections techniques…),sans prendre en compte la consommation effective d’ETPT constatéedans la dernière loi de règlement. Cette modalité de calculconduisait ainsi à reconduire d’année en année des plafondsd’emplois surestimés.
Afin de donner plus de sens àl’autorisation d’emplois votée par le Parlement et à son caractèrelimitatif, l’article 11 de la LPFP 2018-2022 a introduit, à compterdu PLF 2019, un nouveau mode de calcul du plafond d’emplois quipermet de contenir la hausse du plafond à +1 % de la consommationd’emplois « constatée dans la dernière loi de règlement,corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures detransfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ».Ainsi, par application de ce dispositif, le plafond d’emplois abaissé de 10 805 ETPT au PLF 2019, 7 178 ETPT au PLF 2020 et427 ETPT au PLF 2021 diminuant mécaniquement etsignificativement la vacance sous plafond qui se limite à fin2021 à 21 099 ETPT (contre 33 491 ETPT en 2017) ce quireprésente 1,08 % du plafond d’emploi voté en LFI 2021.
Compte tenu de l’efficacité dudispositif, la présente LPFP étend ce mécanisme d’abattementautomatique aux opérateurs au sein desquels est constatée unevacance sous plafond structurelle de plus de 5 % des plafonds votésen LFI en 2024, 4 % en 2025 et 2026, et 3% en 2027, soit bienau-delà d’une vacance frictionnelle. Ainsi, comme pour l’État, ladiminution progressive de cette vacance permettra une meilleuremaîtrise de l’évolution des effectifs des opérateurs et unrenforcement de la portée du vote parlementaire. 
4.       Les collectivitésterritoriales contribueront à l’effort de maîtrise de la dépensepublique tout en étant soutenues dans leurs investissements.
Les collectivités territorialescontribueront à l’effort de réduction du déficit public et demaîtrise de la dépense publique. Les modalités concrètes selonlesquelles les collectivités sont associées à cet effort sont encours d’élaboration en concertation avec elles afin d’en partagerpleinement les enjeux. La création d’un Haut Conseil des financespubliques locales, permettra le suivi de la mise en œuvre annuelledes objectifs des lois de programmation des finances publiques(LPFP) et du programme de stabilité (Pstab), ainsi que de l’examendes initiatives visant au respect de ces objectifs en particulierla proposition de revues de dépenses dans le champ desadministrations publiques locales.
La contribution à la maîtrise dela dépense publique qui est demandée aux collectivités ne reposepas sur une baisse programmée des concours de l’État sur lapériode – lesquels au contraire progresseront entre 2023 et2027 afin de renforcer notamment leurs moyens pour qu’ellesinvestissent et participent à la transition écologique – mais surla maîtrise de la progression de leurs dépenses defonctionnement.
Le projet de loi de programmationcomporte ainsi une trajectoire des concours financiers de l’Étataux collectivités ainsi que des objectifs relatifs à leurs dépensesréelles de fonctionnement. Ces derniers aideront les élus et lesgestionnaires de collectivités à se positionner en apportant deséléments d’objectivation et de comparaison sur l’évolution de leursdépenses de fonctionnement. La modération de celles-ci renforcerade surcroît la capacité d’autofinancement des collectivités, et parlà même leurs investissements dans des priorités comme latransition écologique des territoires.
Ces objectifs s’inscriventégalement dans les engagements budgétaires européens de la Franceet enrichissent le dialogue et la concertation entre l’État et lescollectivités locales.
5.       Les administrations desécurité sociale font aussi l’objet d’un encadrement plus précisqui permet de financer l’évolution nécessaire du système socialfrançais.
Le projet de loi de programmationreconduit le ratio de 14 % entre le montant annuel desexonérations, abattements et réduction de taux et les recettes duchamp des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et dufonds de solidarité vieillesse. Ce mécanisme permet d’inciter à lamaîtrise des exonérations et à la régulation des niches socialesles moins efficientes.
Les niches sociales fontaussi l’objet dorénavant d’un plafonnement dans la durée (troisans), à l’instar du mécanisme mis en place pour les niches fiscaleset les aides aux entreprises ; ce délai permettra qu’uneévaluation régulière de ces dépenses soit menée avant uneéventuelle prorogation.
Conformément au cadre organiquedéfini par la loi organique relative aux lois de finances du 1eraoût 2001, le projet de LPFP 2023-2027 détermine l’objectif dedépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale etdes organismes concourant à leur financement. Selon lesmodifications apportées à loi organique relative aux lois definances par la loi organique relative à la modernisation de lagestion des finances publiques, la LPFP définit en plus del’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) del’ensemble de ses régimes, le taux d’évolution de sessous-objectifs. La LPFP permet de cette manière de mieux suivrel’évolution des dépenses des sous-objectifs de l’ONDAM et doncd’orienter plus précisément les politiques publiques vers lessous-secteurs qui le nécessitent le plus. Par ailleurs, ledispositif de mise en réserve de l’ONDAM à 0,3 % estreconduit.
Selon les dispositions de la LPFP2018-2022, les dépenses de gestion administrative exécutées dans lecadre des conventions d’objectifs et gestion (COG) signées àcompter du 1er janvier 2018 entre l’État et les régimesobligatoires de sécurité sociale devaient diminuer globalement d’aumoins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, àchamp constant. Cette disposition, ayant montré leur efficacitédans la maîtrise des dépenses de gestion administrative, estreconduite dans le projet de loi de programmation avec un objectif,au plus, de non augmentation conformément à l’article 18. Cemécanisme de stabilité s’applique aussi aux dépenses de gestionadministrative exécutées par l’établissement de retraiteadditionnelle de la fonction publique.
F. Une trajectoire pluriannuellepour bâtir la France de demain
1.       Les dépensesd’investissement des administrations publiques.
La loi organique relative à lamodernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre2021 a inséré dans la loi organique relative aux lois de financesdu 1er août 2001 (LOLF) une disposition prévoyant que laLPFP « détermine, pour l’ensemble de la période deprogrammation, une prévision d’évolution […] du montant desdépenses des administrations publiques considérées comme desdépenses d’investissement » (article 1er A dela LOLF).
La prévision retenue est construitesur l’agrégat et selon la méthodologie suivante : d’une part,les crédits budgétaires programmés sur la mission « Investir pourla France de 2030 », qui portent à la fois les mesures spécifiquesde « France 2030 » et celles du 4ème Programmed’investissements d’avenir (PIA4), soit 6,1 Md€ en LFI2023 ; d’autre part, les crédits correspondant à titreprévisionnel à des « dépenses d’investissement » au sensde l’article 5 de la loi organique relative aux lois definances, soit les crédits dits de « titre 5 » dans lanomenclature des charges budgétaires.
En effet, le plan « France2030 » a vocation à contribuer à la croissance potentielle duproduit intérieur brut et à accélérer la transformationstructurelle du pays. Il fixe ainsi dix objectifs afin de répondreaux grands défis de notre temps, de faire émerger les futurschampions technologiques de demain et d’accompagner les transitionsde nos secteurs d’excellence : énergie, automobile,aéronautique ou encore espace. La transition écologique est au cœurdu plan « France 2030 » dont les crédits seront en grandepartie consacrés à sa mise en œuvre.
France 2030 intègre les ambitionsdu PIA4, qui combine deux logiques d’intervention : desinvestissements stratégiques et prioritaires ; desfinancements pérennes pour l’enseignement supérieur, la rechercheet l’innovation. Le PIA permet d’accélérer le développement detechnologies d’avenir portant sur marchés stratégiques et ledéveloppement de secteurs tels que les technologies vertes etnumériques, la recherche médicale et les industries de la santé,les villes de demain, l’adaptation au changement climatique ouencore l’enseignement numérique. Les financements pérennes du PIA4pour l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation ontpour ambition de pérenniser et amplifier l’efficacité desécosystèmes d’enseignement supérieur et de recherche créées par lesprécédents PIA mais aussi d’accompagner les entreprisesinnovantes.
Au-delà des investissements initiésdans le cadre du PIA4, près de 30 milliards d’euros serontinvestis sur la période 2024-2027 pour atteindre les trois premiersobjectifs du plan France 2030 : l’émergence deréacteurs nucléaires de petite taille, l’hydrogène vert et ladécarbonation de l’industrie française. Le plan « France2030 » fixe également comme objectifs le développement destransports du futur, tels que la production du premier avionbas-carbone et l’accélération de la production de véhiculesélectriques et hybrides ; l’investissement dans de nouveauxmodes de production alimentaires plus sains, durables ettraçables ; la production de biomédicaments et la création dedispositifs médicaux d’avenir. Le plan France 2030 financera enfinles ambitions de la France en matière spatiale ainsi que dans lapoursuite de l’exploration des fonds marins.
En dehors de l’effort exceptionneld’investissement engagé dans la transformation du pays, l’ensembledes ministères portent des dépenses qu’il est proposé de retenirdans l’agrégat de dépenses retracées au titre des dépensesconsidérées comme des dépenses d’investissement. La prévisionprésentée dans le projet de loi de programmation est ainsi fondéesur la trajectoire prévisionnelle de dépenses d’investissementcomptabilisées en titre 5, qui représente quant à elle plus de 19Md€ en LFI 2023, et qui fera l’objet d’un suivi renforcé aux termesde la nouvelle loi organique, avec une identification spécifique deces crédits au sein même des lois de finances. Ces dépenses sontessentiellement portées par la dynamique d’investissement duministère des armées, contribuant au soutien de l’industrie et del’innovation, par les dépenses immobilières, avec une priorité à larénovation des bâtiments dans le cadre de la transition écologiqueet énergétique, et par l’investissement dans les systèmesd’information. 
2.       Le « budget vert », un outilde maîtrise de l’impact environnemental du budget. 
En 2017, lors du One planetsummit, organisé en collaboration avec l’OCDE, la France a faitle choix de mettre en place une « budgétisation verte », afind’évaluer l’adéquation du budget de l’État avec ses engagementsenvironnementaux, dont l’Accord de Paris. La France est ainsidevenue, en 2020, le premier État à concrétiser cet exercice decotation environnementale innovant, témoignant d’une volontépolitique forte. Correspondant à la première partie du rapport surl’impact environnemental du budget de l’État, le budget vert estpublié chaque année en annexe du projet de loi de finances.
Depuis sa première édition annexéeau PLF 2021, le budget vert présente la cotation favorable,défavorable, mixte ou neutre de l’ensemble des dépenses de l’État.La méthode de classification établie par la France permet de rendrecompte de l’impact multidimensionnel des dépenses surl’environnement, établi en fonction de six objectifs – la lutte etl’adaptation au changement climatique, la gestion des ressources eneau, la gestion des déchets, la lutte contre les pollutions et laprévention de la biodiversité - eux-mêmes inspirés de la taxonomiedes activités au niveau européen. Le périmètre d’analyse desdépenses de l’État est par ailleurs ambitieux, puisque le Budgetvert analyse l’ensemble des dépenses de l’État et toutes lesdépenses fiscales.
Chaque édition du budget vertenrichit le périmètre des cotations et les informations disponiblesdans le rapport. La troisième édition du budget vert, annexée auPLF 2023, a notamment intégré la cotation du prélèvement surrecettes en faveur de l’Union européenne ainsi que la cotation duplan France 2030 pour l’année 2023. Pour le PLF 2023, hors relanceet hors dispositifs de soutien pour faire face à la hausse des prixde l’énergie, les dépenses favorables à l’environnement ont ainsiété estimées à 33,9 Md€, les dépenses défavorables àl’environnement à 10,7 Md€ et les dépenses mixtes à 2,3 Md€. Pourle PLF 2024, l’ensemble des explications relatives aux cotationsdes dépenses favorables, mixtes et défavorables sera publié enannexe du budget vert. 
Le budget vert permet de répondre àla demande d’une plus grande transparence de l’information enmatière environnementale, émanant à la fois du Parlement, de lasociété civile et des citoyens. Désormais utilisé pour éclairer lesnégociations gouvernementales pour préparer le budget de l’État etles négociations entre ministères lors des conférences debudgétisation, il sert de fondement à une règle de gouvernancebudgétaire instaurée par la LPFP, instaurant un objectif debaisse de 20 % du ratio entre les dépenses brunes d’une partet les dépenses vertes et mixtes d’autre part, à l’horizon 2027 parrapport au niveau de la loi de finances initiales de 2022.
 
III.                L’effort sera équitablement réparti entre les sous-secteurs desadministrations publiques
 
A.     La trajectoire de l’État
Tableau :Dépenses, recettes et solde de l’État au sens de Maastricht (enpoints de PIB)
 
 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	 	
Dépenses totales État
	23,1
	21,3
	20,6
	20,6
	20,5
	20,4
	 	
Recettes totales État
	17,4
	16,0
	16,1
	16,3
	16,4
	16,3
	 	
Solde État au sens deMaastricht
	-5,7
	-5,3
	-4,6
	-4,2
	-4,1
	-4,0

1.       La trajectoire des dépenseset des recettes de l’État
Le périmètre des dépenses de l’État(PDE), tel que défini à l’article 9 de la LPFP, évolue sur lapériode de programmation selon le tableau suivant.
 En Md€
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Périmètre des dépenses de l’État(PDE)
	496
	491
	505
	512
	519

2.       Un budget permettant definancer les priorités du Gouvernement
Les budgets ministériels prévuspour 2024 s’inscrivent dans la trajectoire de rétablissement descomptes publics, dans un contexte de sortie des crises sanitaire,énergétique et de l’inflation. Les dépenses de l’État (hors CAS« Pensions ») baissent entre la LFI 2023 et le PLF pour2024 afin d’engager une trajectoire résolue de de désendettement etde réduction des déficits publics. Cette baisse marque un effortd’autant plus important que l’inflation devrait demeurer en 2024 à2,6%.
Ces projets de plafonds traduisentpar ailleurs la priorité donnée à la planification écologique, avecun accroissement inédit de ses moyens. Ils permettent également depréparer l’avenir à travers l’accroissement des moyens dédiés àl’enseignement ainsi qu’à l’investissement productif, notammentgrâce au plan « France 2030 », dont le déploiement se poursuit.
Ils poursuivent le réarmement desfonctions régaliennes engagé dès 2017, dans le respect des lois deprogrammation. Le budget 2024 sera enfin celui du plein emploigrâce au lancement de France Travail et du renforcement desservices publics pour tous les Français.
Financer la planificationécologique et accroître l’investissement productif
La France s’est fixé des objectifsambitieux en matière de transition écologique, tant au niveaunational qu’au niveau européen avec l’adoption du paquet « Fit for55 », visant une réduction de 55 % des émissions de gaz à effet deserre d’ici à 2030.
Pour l’atteinte de ces objectifs,conformément aux annonces de la Première ministre, les moyensdédiés à la planification écologique progresseront de 10 Md€d’autorisations d’engagement en 2024, correspondant à une hausse de7 Md€ des décaissements en 2024 par rapport à 2023, au titre parexemple du soutien à la rénovation des logements, dont lesengagements seront augmentés de 1,6 Md€ sur le budget del’agence nationale de l’habitat (ANAH), du « fonds vert » desoutien aux collectivités territoriales, qui sera reconduit etrenforcé à hauteur de 2,5 Md€ en capacité d’engagement, du fondschaleur, dont les engagements augmenteront de près de 60 %, ouencore de la rénovation énergétique de l’immobilier de l’État.
Les engagements dédiés auxmobilités, notamment à l’évolution des infrastructures de transportet au verdissement du parc automobile, augmenteront pour leur partde 1,6 Md€.
S’agissant de l’agriculture et dela forêt, ce sont 1,3 Md€ d’engagements et 0,8 Md€ de créditsadditionnels qui sont ajoutés dans le cadre de la planificationécologique. Cela permettra notamment de financer un fonds nationalde souveraineté alimentaire, un renforcement des moyens dédiés auxplans haies et protéines, un soutien important au renouvellementforestier et à la dynamisation de la filière bois, ainsi qu’unrenforcement des moyens dédiés à la protection des forêts contreles incendies.
Le Gouvernement renforce égalementson soutien à l’investissement public et à l’innovation. Le planFrance 2030, lancé en 2021, sera doté de 7,7 Md€ en 2024 afin defaire face aux défis liés aux transitions écologique et numérique,et de renforcer notre souveraineté pour une économie plusrésiliente. Le budget 2024 permettra également de financer lesmesures du projet de loi relatif à l’industrie verte qui a pourambition de faire de la France son chef de file en Europe.
Préparer l’avenir, c’est aussiinvestir dans l’éducation et la recherche.
La mission « Enseignementscolaire » connaîtra une hausse historique sur deux ans, et laplus forte progression en 2024 avec une hausse de 3,9 Md€ (aprèsune hausse de 3,7 Md€ en 2023). Dans les premier et second degrés,l’ambition de renforcer l’attractivité du métier d’enseignant desfilières générale et professionnelle conduira à poursuivre etamplifier la revalorisation des rémunérations des professeurs grâceà la mise en œuvre du Pacte enseignants à compter de la rentrée2023. Seront par ailleurs financés la revalorisation desaccompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) initiée parle Parlement en 2023, les gratifications des stagiaires del’enseignement professionnel, le lancement des mesures de laConférence nationale du handicap et une première amélioration de larémunération des personnels administratifs et techniques.
S’agissant de l’enseignementsupérieur et de la recherche, une hausse d’un milliard d’euros decrédits est prévue, notamment au titre de la mise en œuvre de laloi de programmation de la recherche et au titre du financement desmesures en faveur de la vie étudiante : la revalorisation desbourses sur critères sociaux (de 37 à 127€ par mois), le ticket U à1 euro ainsi que le gel des loyers et la réhabilitation deslogements du CROUS.
Ces crédits consolident égalementles moyens permettant le financement de 150 000 missions de servicecivique, la montée en puissance du Service national universel (SNU)en 2024 afin d’impliquer 80 000 jeunes dans la vie de la Nation, depromouvoir la notion d’engagement et de favoriser un sentimentd’unité nationale autour de valeurs communes.
Protéger les Français etpoursuivre le renforcement de nos moyens de défense
Dans le respect des engagements dela loi de programmation militaire (LPM) récemment votée par leParlement, les moyens de la mission « Défense » connaitront unehausse de 3,3 Md€ en 2024, ce qui permettra de financer le maintienen condition opérationnelle des équipements, de nouveaux programmesd’armement ainsi que l’investissement en faveur de la défensespatiale, du renseignement et de la cybersécurité. Cette hausse desmoyens permettra également un renforcement des effectifs duministère des armées.
Les forces de sécurité bénéficientd’un soutien renforcé. Un effort sera fait en 2024 sur leséquipements, le numérique et le renforcement de la présence despoliciers et gendarmes sur la voie publique, conformément à latrajectoire prévue par la loi d’orientation et de programmation duministère de l’Intérieur (LOPMI) à hauteur d’un milliard d’eurossupplémentaires en 2024.
À la suite des états généraux de laJustice, et dans le respect de son projet de loi de programmation,le ministère de la Justice bénéficiera d’une nouvelle augmentationde 0,5 Md€, soit 5 %, après trois années de hausse consécutive de 8% de ses moyens. Ces nouveaux moyens permettront de renforcer leseffectifs de magistrats et de personnels de justice, de revaloriserleurs rémunérations (surveillants pénitentiaires, magistrats,greffiers) et de poursuivre la mise en œuvre du plan pénitentiaireprévoyant la création de 18 000 places de prisons et latransformation numérique du ministère.
Poursuivre l’objectif de pleinemploi
L’atteinte du plein emploi est unhorizon important de ce mandat. La feuille de route du ministère duTravail, qui allie incitation à la reprise d’emploi, investissementen matière d’accompagnement et de formation, ainsi que logique dedroits et devoirs, s’inscrit dans cette ambition.
Pour y parvenir, le budget duministère du Travail continuera de financer la montée en charge del’apprentissage, dans le but d’atteindre un million d’entrées paran d’ici 2027.
Ce budget prévoit également desmoyens pour mener à bien le déploiement progressif de la réformeFrance Travail qui doit permettre aux personnes les plus fragiles,hors de l’emploi depuis longtemps, de trouver ou retrouver unemploi. C’est aussi une nouvelle réponse apportée aux difficultésde recrutement des entreprises.
Enfin, le budget pour 2024 prévoitla poursuite des investissements en matière de formation dessalariés de manière à anticiper et faciliter mutations économiqueset reconversions professionnelles.
Adapter les services publicspour mieux accompagner tous les Français
Le budget 2024 permettra unmeilleur accompagnement de tous les usagers par le service publicavec le financement de la mise en œuvre des mesures de laconférence nationale du handicap, du Pacte des solidarités, du planFrance Ruralités, mais également de la pérennisation du Pass’Sport,de l’enrichissement de l’offre des Maisons France Services ouencore des mesures du comité interministériel des Outre-mer.
La progression des moyens duministère de la Culture permettra notamment de soutenir larénovation du patrimoine de proximité, l’activité des écoles del’enseignement supérieur artistique ou encore les initiatives desoutien à la lecture.
Le ministère des Sports et des Jeuxolympiques et paralympiques bénéficiera de 100 M€ de crédits en2024 pour le soutien aux équipements sportifs de proximité, dans leprolongement du plan d’équipements sportifs 2022-2023. Il disposeraaussi de moyens exceptionnels pour porter des politiquesexemplaires en cette année olympique et paralympique (insertion parle sport, sport santé, activité sportive des publics prioritaires)et préparer nos athlètes dans les meilleures conditions.
Des mesures importantes derevalorisation des salaires de la fonction publique sont financéespour 2,6 Md€ afin de protéger le pouvoir d’achat des agents etde renforcer l’attractivité de ses métiers. Elles se traduisent parune augmentation de la valeur du point d’indice de 1,5% depuis le1er juillet 2023, l’attribution de 5 points d‘indice à tous lesagents, l’ajout de points ciblés pour les plus bas salaires dès le1er janvier 2024 ou encore le versement d’une prime exceptionnellede pouvoir d’achat en 2023. Des mesures complémentaires seront parailleurs mises en œuvre pour faciliter le quotidien des agents,comme le remboursement accru par l’État du forfait de transportcollectif à hauteur de 75% (contre 50% précédemment).
L’augmentation de 0,3 Md€ descrédits de la mission « Gestion des finances publiques » permet àla direction générale des finances publiques (DGFIP) et à ladirection générale des douanes et droits indirects (DGDDI) derenforcer leurs missions de recouvrement, d’accompagnement et decontrôle au service des ménages et des entreprises et de mettre enœuvre le plan de lutte contre les fraudes aux finances publiquesannoncé par le Gouvernement.
Maîtriser les finances publiquesdans la lignée du programme de stabilité et des Assises desfinances publiques
La France s’est fixé un objectif deredressement progressif de ses finances publiques avec uneréduction du déficit public à 2,7 % en 2027, et la réduction annéeaprès année de notre endettement en part de PIB. Dès l’année 2024,le déficit public sera réduit, passant de 4,9% à 4,4% du PIB.
Ces objectifs seront atteints grâceau strict respect des différentes lois de programmation, à la findes dispositifs exceptionnels de relance et à la sortie des mesuresde soutien face à la crise énergétique. Le budget 2024 respectepleinement ces principes, et consacre ainsi la sortie progressivedes boucliers énergie, la fin des aides exceptionnelles auxentreprises, et l’extinction progressive du plan de relance.
Ces objectifs seront égalementatteints par la mise en œuvre de mesures d’économies identifiéesdans le cadre des revues de dépenses. Cet exercice, dont leGouvernement rend compte en parallèle du présent document, vise uneplus grande efficience de la dépense publique et permettra degénérer des économies sur des dispositifs ciblés.
3.       Trajectoire triennale2024-2026
La programmation d’ensemble desfinances publiques couvre cinq années (2023-2027). Au cours decette période, l’État fait l’objet d’une programmation plus précisequi détaille, dans le cadre du budget triennal 2024-2026, lescrédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l’année 2024coïncident avec ceux qui seront présentés dans le cadre du PLF. Parailleurs, à partir de 2025 un effort d’économie additionnel de 6Md€ est intégré dans la trajectoire de dépenses de l’Étatsous-jacente au présent projet de loi de programmation des financespubliques. Il a vocation à être documenté notamment par ledispositif annuel de revue de dépenses prévu dans la loi definances initiale pour 2023 et dans le présent projet de loi deprogrammation des finances publiques.
 
Tableau : Évolution des plafonds de crédits de paiements parmission 2024-2026
Crédits depaiement (Md€)
	LFI2023
(Format2023)
	LFI2023
(Format 2024)
	2024
	2025
	2026
	
Action extérieure de l’État
	3,1
	3,1
	3,3
	3,4
	3,4
	
Administration générale etterritoriale de l’État
	3,7
	3,5
	3,9
	4,3
	4,6
	
Agriculture, alimentation, forêt etaffaires rurales
	3,6
	3,6
	4,5
	4,5
	4,6
	
Aide publique au développement
	5,9
	5,9
	5,9
	6,4
	6,9
	
Anciens combattants, mémoire etliens avec la Nation
	1,9
	1,9
	1,9
	1,8
	1,7
	
Cohésion des territoires
	17,9
	17,9
	19,4
	19,7
	20,2
	
Conseil et contrôle de l’État
	0,7
	0,7
	0,7
	0,7
	0,7
	
Crédits non répartis
	1,2
	1,2
	0,5
	0,2
	0,2
	
Culture
	3,5
	3,5
	3,7
	3,8
	3,8
	
Défense
	43,9
	43,9
	47,2
	50,5
	53,7
	
Direction de l’action duGouvernement
	0,9
	0,9
	1,0
	1,0
	1,0
	
Écologie, développement et mobilitédurables
	36,6
	35,7
	20,7
	25,6
	26,3
	
dont P345 « Servicepublic de l’énergie » et indemnité exceptionnellecarburant
	21,7
	21,7
	5,5
	9,8
	9,9
	
hors P345 et indemnitéexceptionnelle carburant
	14,9
	14,0
	15,2
	15,8
	16,4
	
Économie
	7,7
	7,7
	4,1
	3,9
	3,9
	
Engagements financiers del’État*
	60,3
	61,2
	60,8
	66,0
	71,0
	
Enseignement scolaire
	60,3
	60,3
	64,2
	65,1
	65,4
	
Gestion des finances publiques
	8,0
	8,0
	8,3
	8,4
	8,3
	
Immigration, asile etintégration
	2,0
	2,0
	2,2
	2,2
	2,3
	
Investir pour la France de 2030
	6,1
	6,1
	7,7
	8,5
	7,7
	
Justice
	9,6
	9,6
	10,1
	10,7
	10,7
	
Médias, livre et industriesculturelles
	0,7
	0,7
	0,7
	0,7
	0,7
	
Outre-mer
	2,5
	2,5
	2,6
	2,6
	2,6
	
Plan de relance
	4,4
	4,4
	1,4
	0,7
	0,6
	
Pouvoirs publics
	1,1
	1,1
	1,1
	1,1
	1,2
	
Recherche et enseignementsupérieur
	30,6
	30,6
	31,6
	32,1
	32,7
	
Régimes sociaux et de retraite
	6,1
	6,2
	6,2
	6,4
	6,4
	
Relations avec les collectivitésterritoriales
	4,5
	4,5
	4,3
	4,2
	4,2
	
dont dispositifsexceptionnels
	0,4
	0,4
	0,1
	0,0
	0,0
	
hors dispositifsexceptionnels
	4,1
	4,1
	4,2
	4,2
	4,2
	
Santé
	3,4
	3,4
	2,3
	1,9
	2,0
	
dont programme 379« Compensation à la Sécurité sociale (FRR et dons devaccins) »
	1,9
	1,9
	0,9
	0,4
	0,5
	
dont autres programmes
	1,4
	1,4
	1,4
	1,5
	1,5
	
Sécurités
	15,8
	16,1
	16,5
	17,0
	17,5
	
Solidarité, insertion et égalitédes chances
	29,4
	29,4
	30,7
	31,8
	32,9
	
Sport, jeunesse et vieassociative
	1,8
	1,8
	1,8
	1,6
	1,6
	
Transformation et fonctionpubliques
	1,2
	1,1
	1,1
	0,8
	0,8
	
Travail et emploi
	20,7
	20,7
	22,4
	22,4
	21,6
	
*Le programme 355 est rattaché à compter du PLF 2024 à lamission « Engagements financiers de l’État ».
 
B.     La trajectoire des organismes divers d’administrationcentrale
Tableau :Dépenses, recettes et solde des ODAC au sens de Maastricht (enpoints de PIB)
	
 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Dépenses totales Odac
	4,2
	4,1
	4,1
	4,0
	4,0
	3,9
	
Recettes totales Odac
	4,7
	4,0
	4,0
	3,9
	3,9
	3,8
	
Solde Odac au sens deMaastricht
	0,5
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	-0,1
	-0,1

La règle posée à l’article 12 de laloi de programmation des finances publiques 2011-2014 interdisantaux ODAC de s’endetter auprès d’un établissement de crédit pour unepériode allant au-delà d’une année a permis une plus grandemaîtrise du solde des ODAC. Cette règle est reconduite à l’article22 de la présente LPFP et sa bonne application est nécessaire afinde contrôler les montants des dépenses totales des ODAC sur lapériode couverte par la loi de programmation.
France 2030
Capitalisant sur les ambitions duProgramme d’investissements d’avenir (PIA), qu’il intègre et dontil prolonge la démarche, France 2030 est un plan d’investissementspublics de 54 Md€ destiné à accompagner la France dans satransition écologique et numérique et lui permettre de relever lesdéfis économiques, industriels et sociaux contemporains.
Deux partis pris importantsstructurent ce plan : d’une part, 50% des crédits seront consacrésaux acteurs émergents, permettant ainsi d’accompagner la FrenchTech et l’écosystème français de start-ups et de PME innovantes.D’autre part, le plan soutiendra exclusivement des projets sansimpact négatif sur l’environnement et mettra l’accent sur ladécarbonation de nos modes de production et l’amélioration de laqualité de vie.
Le présent projet de loi deprogrammation des finances publiques pour les années 2023 à 2027confirme l’ambition du Gouvernement d’une mise en œuvre rapide deFrance 2030. La trajectoire suivante de crédits de paiement estprévue pour la mission budgétaire « Investir pour la France de 2030», qui porte les crédits du PIA 4 et de France 2030, pour lesannées 2023 à 2025 :
En Md€
	2024
	2025
	2026
	
Mission “Investir pour la France de 2030”
	7,7
	8,5
	7,7

C.     La trajectoire des administrations de sécurité sociale
Après une forte dégradation en 2020et 2021 du fait de la crise économique et sanitaire, le solde desASSO se redresserait, sous l’effet du rebond de l’activitééconomique et en raison de la diminution des dépenses de santéliées à la crise sanitaire en 2022 et 2023. À moyen terme, cetteamélioration serait permise par la dynamique modérée des dépensesde la branche vieillesse, avec la mise en place de la réforme desretraites en LFRSS 2023 permettant des économies à horizon 2027d’environ 0,1 point de PIB en versement de pensions sur l’ensembledes régimes de retraite obligatoire, et par la maîtrise desdépenses d’assurance maladie : la progression de l’Ondamserait de 3,2 % en 2024, après 4,8 % en 2023 (horsCovid), puis de 3,0% en 2025, 2,9 % en 2026 et 2027.
L’assurance-chômageparticiperait également à l’amélioration du solde :en effet, la résorption des tensions de recrutement s’inscrit dansl’objectif de retour au plein emploi du Gouvernement, quimobilisera plusieurs leviers sur le marché du travail, à commencerpar la réforme contracyclicité, entrée en vigueur au 1erfévrier 2023. L’amélioration du solde serait aussi soutenue par lesrecettes, du fait d’une masse salariale dynamique. Enfin, lesexcédents de la CADES permettraient de continuer d’amortir la dettesociale. Par ailleurs, en sus des trajectoires des régimesobligatoires de base de sécurité sociale, de l’Unedic et desrégimes complémentaires de retraite présentées ci-après, uneéconomie additionnelle de 6 Md€ en niveau à partir de 2025 estintégrée dans la trajectoire de dépenses de l’Etat sous-jacente auprésent projet de loi de programmation des finances publiques etprise en compte dans le tableau ci-dessous. Elle a vocation à êtrenotamment documentée par le dispositif annuel de revue de dépensesprévu dans la loi de finances initiale pour 2023 et dans le présentprojet de loi de programmation des finances publiques.
 
Tableau : Dépenses/recettes et solde des ASSO en points de PIBen comptabilité nationale[2]
(En points de PIB)
	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Dépenses
	26,7
	25,8
	26,0
	25,7
	25,4
	25,2
	
Recettes
	27,1
	26,6
	26,6
	26,4
	26,3
	26,2
	
Solde
	0,4
	0,7
	0,6
	0,7
	0,9
	1,0

Les comptes présentés dans la loide financement de la sécurité sociale et dans la loi deprogrammation des finances publiques relèvent de périmètres et deconventions comptables distinctes à double titre. D’une part, lechamp des administrations de sécurité sociale couvert par la loi deprogrammation des finances publiques est plus étendu que celui desrégimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du fond desolidarité vieillesse couverts par la loi de financement de lasécurité sociale car il inclut notamment le régime d’indemnisationdu chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés etles organismes dépendant des assurances sociales (principalementles hôpitaux et Pôle Emploi). D’autre part, les conventionscomptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent duplan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Ellesexcluent en particulier les dotations nettes des reprises surprovisions, les dotations aux amortissements et les plus-values surcessions d’immobilisations financières ou opérations de change.
 
1.       Maîtriser dans un cadrepluriannuel les dépenses d’assurance-maladie tout en garantissantla qualité des soins et la prise en compte de la dépendance
 
Les dépenses d’assurance maladiesous Ondam ont été marquées par trois années de crise sanitaireliée à l’épidémie de Covid-19. Malgré cela, la transformation denotre système de santé a été initiée notamment par le Ségur de laSanté. Les mesures mises en œuvre vont transformer les métiers etrevaloriser les carrières des soignants, en impulsant également unenouvelle politique d’investissement.
Les dépenses sous Ondam seraientencore dynamiques en 2023 et s’élèveraient à 4,8 %, une foisneutralisée les dépenses de santé directement liées à la crisesanitaire, prévues à environ 1 Md€ en 2023. Elles intègrentnotamment l’effet année pleine de la revalorisation du pointd’indice dans la fonction publique hospitalière, ainsi que lesnouvelles mesures de revalorisation salariales annoncées en juin2023. À partir de 2024, la progression des dépenses sous Ondamdeviendrait plus modérée, et intégrerait des mesures d’économies :l’Ondam évoluerait de 3,2 % en 2024, 3,0 % en 2025, puisde 2,9 % en 2026 et 2027. Cette modération sera permisenotamment par la maîtrise de certaines typologies de dépenses desoins de ville et de produits de santé, ainsi que le développementde la politique de prévention. Renforcer la prévention constitue eneffet un levier d’efficience de la dépense et d’amélioration del’état de santé de la population.
Concernant les dépenses de labranche famille, le Gouvernement s’engage pour la création d’unservice public de la petite enfance avec le développement denouvelles places en crèches, et pour l’augmentation de 50 %l’allocation de soutien familial permettant de répondre aux besoinsdes familles monoparentales. Le complément de libre de choix demode de garde (CMG) sera étendu aux enfants jusqu’à 12 ans pour lesfamilles monoparentales et le reste à charge sera aligné sur celuides crèches.
 
2.       La réforme des retraitessoutiendra l’emploi
Le taux d’emploi des seniors (55-64ans) est en augmentation depuis 2010 mais reste faible encomparaison internationale : à 56 % en 2021 contre61 % pour ses voisins européens, avec un écart encore plusmarqué parmi les 60-64 ans (36 % contre 47 % selonl’OCDE). Cet écart reflète principalement des différences en termesd’âge de départ à la retraite. Selon la Commission européenne, en2019, l’âge moyen de sortie du marché du travail était de62,3 ans en France, contre 63,8 ans en moyenne dans l’UE(65,5 ans en Italie et 64,6 ans en Allemagne). 
La réforme des retraites entrée envigueur le 1er septembre 2023 permettra d’accroître lapopulation active, l’emploi et donc la croissance. Elle s’inscritdans l’objectif de plein emploi. En décalant l’âge de départ à laretraite, la réforme créerait environ 200 000 emplois en 2027,principalement parmi les 60-64 ans dont le taux d’emploiaugmenterait de 6 points à partir de 2030. Ce renforcement dela capacité productive génèrerait un surcroît de PIB de0,7 point en 2027 qui se traduirait par des recettessupplémentaires.
Dépenses ROBSS enévolution
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Prestations famille
	5,5%
	3,8%
	4,3%
	2,7%
	2,0%
	
Prestations retraite
	4,5%
	6,7%
	4,1%
	3,3%
	3,0%
	
ONDAM
	4,8%
	3,2%
	3,0%
	2,9%
	2,9%

3.       Régimes complémentaires deretraite
Les régimes de retraitecomplémentaire resteraient excédentaires sur la période du fait dudynamisme de leurs recettes, qui s’appuient sur la masse salariale,et de la modération de leurs dépenses, en raison notamment deséconomies liées à la réforme des retraites.
En points dePIB
	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Dépenses
	3,6
	3,6
	3,6
	3,6
	3,6
	3,5
	
Recettes
	3,9
	3,9
	3,9
	3,8
	3,8
	3,8
	
Solde
	0,3
	0,3
	0,3
	0,2
	0,3
	0,3

 
4.       L’objectif de plein emploicontribuera au retour à l’équilibre des finances publiques
La dynamique du marché du travailet la montée en charge de la réforme de l’assurance chômage(2019-2021) ont permis au régime de dégager un excédent en 2022. Lesolde du régime d’indemnisation du chômage continuerait de seredresser à horizon 2027 grâce à un emploi dynamique, sous l’effetdes mesures soutenant l’offre de travail en vue du plein emploi.Ces mesures permettraient de diminuer progressivement les dépensessur la période. Dans ce contexte, le solde excédentaire du régimed’assurance chômage permettrait au régime d’augmenter sacontribution au financement des politiques de l’emploi tout enpoursuivant son désendettement.
Pour résorber les tensions derecrutement encore très élevées et atteindre l’objectif de pleinemploi, l’incitation au travail a été renforcée en adaptant lesrègles de l’assurance chômage à la situation du marché du travailavec la réforme dite de la « contracyclicité » appliquée depuis le1er février 2023. Cela s’inscrit dans une stratégie plus globale oùplusieurs autres leviers sont également actionnés, notamment ledéploiement de l’apprentissage, les réformes du lycéeprofessionnel, du service public de la petite enfance, du servicepublic de l’emploi (France Travail), ou encore des retraites.
La loi du 21 décembre 2022 prévoitque les règles actuelles d’assurance chômage ne s’appliquent plus àpartir du 31 décembre 2023 (à l’exception du bonus-malus). Lespartenaires sociaux sont ainsi invités à négocier de nouvellesrègles pour la période 2024-2026, sur la base d’un document decadrage transmis par le Gouvernement. La préservation des économieset la résorption des tensions de recrutement permises par lesprécédentes réformes de l’assurance chômage fait partie despriorités fixées par le Gouvernement.
L’amélioration de la trajectoirefinancière de l’Unédic permettrait de résorber progressivement ladette du régime, fortement creusée par la crise sanitaire en 2020et 2021, et d’assurer sa soutenabilité.
Tableau :Dépenses/recettes/solde de l’Unedic en comptabilité nationale
En points dePIB
	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Dépenses
	1,5
	1,5
	1,4
	1,3
	1,2
	1,1
	
Recettes
	1,6
	1,6
	1,5
	1,5
	1,5
	1,5
	
Solde
	0,1
	0,1
	0,1
	0,2
	0,3
	0,4

D.     La trajectoire des administrations publiques locales
Le redressement des financespubliques nécessite un effort collectif et notamment la poursuitepar les administrations publiques locales de la maîtrise de leursdépenses de fonctionnement. Dans cette perspective, la présenteloi de programmation prévoit que les dépenses de fonctionnement descollectivités et de leurs groupements continuent de progresser, àun rythme toutefois inférieur de 0,5 point au tauxd’inflation.
À moyen terme, l’investissementsuivrait un profil cohérent avec le cycle électoral, avec un pic en2025 puis un fort ralentissement en 2026 et en 2027, l’année desélections municipales et l’année qui suit. Enfin, avec lesperspectives d’avancées des travaux, les dépenses de la Société duGrand Paris resteraient dynamiques à l’horizon 2027.
 À moyen terme, leur soldedeviendrait excédentaire, s’établissant à 0,2 % de PIB en 2026 et0,4 % en 2027, du fait de l’évolution des dépenses d’investissementet de la maitrise des dépenses de fonctionnement : cesdernières progresseraient en moyenne moins rapidement que lesrecettes. Ces dernières resteraient en effet dynamiques, tandisque les pertes de recettes de CVAE ont été compensées parl’État.
 
Tableau :Dépenses, recettes et solde des APUL au sens de Maastricht (enpoints de PIB)
 
 	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	 	
Dépenses totales Apul
	11,2
	11,1
	11,0
	10,8
	10,5
	10,2
	 	
Recettes totales Apul
	11,2
	10,8
	10,7
	10,7
	10,6
	10,6
	 	
Solde Apul au sens deMaastricht
	0,0
	-0,3
	-0,3
	-0,2
	0,2
	0,4

E.       À politique inchangée(i.e. si la législation et les politiques de finances publiquesn’étaient pas réformées), le déficit public se résorberait pluslentement et le ratio d’endettement continuerait d’augmenter sur lequinquennat
La trajectoire de solde public àlégislation et pratique inchangées, présentée ici conformément àloi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois definances (telle que modifiée par la loi organique n° 2021-1836 du28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion desfinances publiques) et à la directive de 2011 sur les cadresbudgétaires, s’appuie sur les résultats obtenus ces dernièresannées en termes de maîtrise de la dépense publique. 
S’agissant des recettes, il estfait l’hypothèse de retenir uniquement dans cette trajectoirecontrefactuelle l’effet des mesures nouvelles en prélèvementsobligatoires déjà votées, par exemple la dernière étape de baissede la taxe d’habitation sur les résidences principales ou la miseen place de la contribution sur les rentes infra-marginales desproducteurs d’électricité (CRI), alors que la trajectoire du projetde loi de programmation des finances publiques prend en compte lasortie des boucliers tarifaires. En ce qui concerne les hypothèsesd’évolution spontanée des prélèvements obligatoires, elles sontidentiques à celles de la prévision du projet de loi deprogrammation des finances publiques. De même, il n’y a pas dedifférence en ce qui concerne les recettes hors prélèvementsobligatoires entre la trajectoire à politique inchangée et celle duprojet de loi de programmation des finances publiques.
S’agissant de la dépense, latrajectoire contrefactuelle retient une hypothèse de croissance envolume de +1,2 % par an hors extinction des mesures d’urgence et derelance, soit le rythme observé sur la période 2008-2022, qui estsignificativement plus élevé que la maitrise de l’augmentation dela dépense publique à horizon 2027 du présent projet de loi deprogrammation des finances publiques (+0,6 % en volume hors urgenceet relance en moyenne sur la période 2023-2027).
Dans le scénario à politiqueinchangée ainsi défini, le déficit serait dégradé tous les ans parrapport à la trajectoire du projet de loi de programmation desfinances publiques et serait encore de l’ordre de 4 ½ % du PIB àhorizon 2027. Le ratio de dette baisserait un peu en 2023 du faitde la croissance nominale très dynamique mais recommencerait àcroitre à compter de 2024 : il s’élèverait en 2027 à 114,0 % duPIB, retrouvant ainsi un niveau proche du maximum historiqueatteint en 2020.
 
En % PIB
	2022
	2023
	2024
	2025
	2026
	2027
	
Solde public à législation et pratique inchangées
	-4,8
	-5,6
	-5,3
	-5,0
	-4,7
	-4,5
	
Dette publique à législation et pratique inchangées
	111,8
	110,4
	111,3
	112,5
	113,4
	114,0
	
Ecart cumulé sur les dépenses hors crédits d’impôt
	0,0
	0,7
	0,9
	1,0
	1,2
	1,6
	
Ecart cumulé sur les principales mesures annoncées enrecettes
	0,0
	0,0
	0,1
	0,3
	0,3
	0,2
	
Solde public du PLPFP
	-4,8
	-4,9
	-4,4
	-3,7
	-3,2
	-2,7
	
Dette publique du PLPFP
	111,8
	109,7
	109,7
	109,6
	109,1
	108,1

Tableau : Indicateur de soutenabilité des finances publiquesS2 (en points de PIB)
 	Scénarioinchangé entre 2022 et 2027
	ScénarioLPFP
	
Écart de soutenabilité(indicateur S2)
	1,1
	-1,1
	
Dont impact de la positionbudgétaire initiale
	2,6
	0,4
	
Dont impact du vieillissement(à partir de 2027)
	-1,6
	-1,5

Notes de lecture dutableau :
-       L’indicateur desoutenabilité (S2) à scénario inchangé est estimé sur la base d’unscénario contrefactuel dans lequel le solde structurel primaire estsupposé constant à son niveau de 2021 sur la période deprogrammation, indépendamment de l’impact du vieillissement :il correspond à l’ajustement budgétaire pérenne qui devrait êtreréalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d’endettement à très longterme (ici en 2070) compte tenu de l’impact du vieillissement àpartir de 2027 ;
-       Le S2 du scénariode cette loi de programmation est estimé sur la base du soldestructurel primaire de 2027 prévu dans la présente loi deprogrammation. Il correspond à l’ajustement budgétaire pérenne quidevrait être réalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d’endettementà très long terme compte tenu de l’impact du vieillissement àpartir de 2027 ;
-       Les chroniques dedépenses liées au vieillissement (retraites, santé, dépendance,éducation, chômage) sont celles du rapport sur le vieillissement dela Commission européenne de 2021.

Annexes :
   A.      Annexe1.        Principalesdéfinitions.
La notion d’administrationspubliques (APU) est celle définie à l’article 2 du protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé auxtraités européens, c’est-à-dire « les administrations centrales,les autorités régionales ou locales et les fonds de sécuritésociale, à l’exclusion des opérations commerciales, telles quedéfinies dans le système européen de comptes économiques intégrés». La méthodologie en vigueur actuellement est celle du systèmeeuropéen des comptes 2010 (SEC 2010) publié dans le règlement n °549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatifau système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Unioneuropéenne.
La notion de prélèvementsobligatoires (PO) a été initialement proposée parl’Organisation de coopération et de développement économiques(OCDE) et repose sur trois critères : les flux doivent correspondreà des versements effectifs, les destinataires de ces flux doiventêtre les APU et, enfin, ces versements doivent avoir un caractère «non volontaire » (absence de choix du montant et des conditions deversement, inexistence de contreparties immédiates). Au sein del’Union européenne, les notions d’impôts et de cotisations socialessont définies selon des critères précis et contraignants pour lesÉtats membres. En France, c’est l’Institut national de lastatistique et des études économiques (INSEE) qui est en charge duclassement d’un prélèvement dans la catégorie des PO. La notion demesures nouvelles en prélèvements obligatoires s’entend comme lesmesures sociales et fiscales nouvelles décidées ou mises en œuvrepar les APU, votées par le Parlement ou prises par voieréglementaire, qui font évoluer les prélèvements obligatoires (ycompris impact des crédits d’impôt).
Afin de se prémunir des effets ducycle économique et d’éviter les effets procycliques d’un pilotagepar le solde public nominal (c’est-à-dire éviter une politiquebudgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable etque les recettes fiscales sont dynamiques et inversement unepolitique restrictive en bas de cycle), les États de l’Unionsignataires du traité sur la stabilité, la coordination et lagouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) ontmis en place des règles ancrées sur le solde structurel(c’est-à-dire le solde public corrigé des variationsconjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires -cf. infra)
La règle d’équilibre est considéréecomme respectée si le solde structurel annuel correspond àl’objectif à moyen terme (OMT). Chaque État membre fixe dansson programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limitesupérieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 % pour les Étatsdont le ratio d’endettement est sensiblement inférieur à la valeurde référence de 60 % du produit intérieur brut (PIB) et dont lesrisques sur la soutenabilité des finances publiques sont faibles.En droit interne français, l’OMT est fixé par la loi deprogrammation des finances publiques (LPFP). Le Conseil examinel’OMT dans le cadre de l’examen du programme de stabilité ainsi quela trajectoire d’ajustement vers cet objectif. Par ailleurs,conformément à l’article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/1997 duConseil, du 7 juillet 1997, précité, l’OMT est fixé à un niveau desolde structurel qui garantit « la soutenabilité des financespubliques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, touten autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant comptenotamment des besoins en investissements publics ». Le code deconduite pour l’application du pacte de stabilité et de croissanceprécise que l’objectif de moyen terme est différencié selon lesÉtats membres pour prendre en compte la diversité des situationséconomiques et de finances publiques et les risques liés à lasoutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l’évolutiondes dépenses futures liées au vieillissement). L’OMT fixé par laFrance dans la présente loi de programmation est défini à l’article2 de cette même loi.
Le solde structurel vise àséparer la partie du solde public qui dépend directement de laconjoncture de celle qui en est indépendante. Ainsi, le calcul dusolde structurel repose sur la définition du cycle économique etdonc de l’écart du PIB effectif au PIB potentiel, qui, rapporté auPIB potentiel, est appelé écart de production. Chaque année, lesolde public peut se décomposer en : (1) une composanteconjoncturelle qui reflète donc l’impact de la position dans lecycle sur les postes de recettes et de dépenses qui en sontaffectés ; (2) des mesures ponctuelles et temporaires(one-offs), qui, parce qu’elles n’affectent pas le déficitdurablement, sont exclues de l’évaluation du solde structurel(cf. annexe 3) ; et (3) de la composante structurelle.
Les évaluations du solde structurelet des efforts structurels nécessitent l’estimation del’«activité potentielle » (ou PIB potentiel) de l’économiefrançaise : il s’agit du niveau d’activité qui serait observée enl’absence de tension sur l’utilisation des capacités de productionet qui correspond par conséquent à une croissance tendancielle quin’est pas sujette aux fluctuations du cycle économique. Elle estestimée à partir d’une projection des gains tendanciels deproductivité et de l’offre potentielle de travail, cette dernièredépendant de la démographie, des taux d’activité et du chômagestructurel. Le terme « croissance potentielle » désigne l’évolutionde l’activité potentielle.
L’ajustement structurel(défini comme la variation du solde structurel) n’est cependant pasentièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappenten effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement commeles sur-réactions des recettes à l’évolution du PIB ainsi quel’évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dansle détail, l’ajustement structurel se décompose en un effort enrecettes, un effort en dépense et une composante nondiscrétionnaire.
L’effort en recettes estdéfini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvementsobligatoires (brut des crédits d’impôt, hors mesures ponctuelles ettemporaires).
L’effort en dépense estdéfini comme la contribution de l’écart entre la croissance de ladépense publique réelle (y compris crédits d’impôt, hors mesuresponctuelles et temporaires et effets de la conjoncture sur lesdépenses chômage) et la croissance potentielle de l’économie.
L’effort structurel estdéfini comme la somme de l’effort en recettes et l’effort endépense.
La composante nondiscrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, retracel’effet du décalage observé entre les élasticités spontanées desrecettes et les élasticités usuelles auquel s’ajoute un terme liéaux fluctuations du ratio des recettes hors prélèvementsobligatoires.
Les crédits d’impôtréduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impactsur les recettes fiscales (c’est-à-dire des imputations etrestitutions effectivement consenties aux entreprises et auxménages), mais contribuent au solde public au niveau de la créanceacquise par les contribuables, suivant une logique de « droitsconstatés ».
À cet égard, la méthodologie estrévisée dans la présente loi de programmation des financespubliques, afin de permettre une simplification de la lectureéconomique de l’ajustement structurel, sans changer le fond del’analyse, et en cohérence avec le Système européen des comptes envigueur (SEC 2010). La définition de l’ajustement structurel n’estpas modifiée, mais contrairement à la programmation précédente, laclé en crédits d’impôt (c’est-à-dire l’écart entre le coûtbudgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d’impôtrestituables et reportables) n’apparaît pas de manière isolée danssa décomposition. Parallèlement, l’effort en recettes est mesuré enretenant les mesures sur les prélèvements obligatoires bruts descrédits d’impôt, et non plus nets, et l’effort en dépense enretenant la dépense y compris les créances acquises de créditsd’impôt. La composante non discrétionnaire de l’ajustementstructurel est également légèrement modifiée car les effetsd’élasticités sont appréciés sur les prélèvements obligatoiresbruts et non plus nets.  
 
  B.     Annexe 2.        Mode de calculdu solde structurel.
Le PIB potentielcorrespond à la trajectoire d’activité durablement soutenable sanstension dans l’économie. L’écart entre le niveau effectif deproduction (PIB effectif) et le niveau potentiel, rapporté à ceniveau potentiel, est appelé « écart de production ». Celui-ciindique la position de l’économie dans le cycle.
Le soldestructurel en points de PIB potentiel est le ratio de solde publicqui serait observé une fois le PIB revenu à son potentiel et aprèsdisparition des effets des mesures ponctuelles et temporaires. Cesconcepts proviennent notamment des règles budgétaires européennes,du Pacte de stabilité et de croissance ainsi que du Traité sur lastabilité, la coordination et la gouvernance, dont la loi organiquedu 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernancedes finances publiques a fait application en droit interne.
Le soldeeffectif () est donc décomposé en trois composantes : le soldestructurel (), le solde des mesures ponctuelles et temporaires ()et le solde conjoncturel. Le solde effectif est exprimé en pointsde PIB effectif et le solde structurel et des mesuresexceptionnelles et temporaires sont exprimés en points de PIBpotentiel. Les écarts entre PIB effectif et potentiel (effetdénominateur) jouent au sein de la composante conjoncturelle, cequi est légitime car l’écart entre ces deux grandeurs est de natureconjoncturelle.
On définit comme la semi-élasticité apparente du solde, exprimé enpourcentage du PIB, à l’écart de production, de sorte que lacomposante conjoncturelle soit simplement son produit avec l’écartde production. Ainsi :
S/Y=SS/Y*+Smpt/Y* +ε OG
   
Dans cetteéquation, numérateurs et dénominateurs sont exprimés en milliardsd’euros, Y* désigne le PIB potentiel en valeur, Y le PIB effectifen valeur, OG l’écart de production ( et  est lasemi-élasticité du solde à l’écart de production. 
La méthodologieretenue pour calculer la décomposition du solde en ses composantesconjoncturelle et structurelle dans la présente loi deprogrammation se fonde sur la méthode employée par la Commissioneuropéenne : la composante conjoncturelle est égale au produitde l’écart de production par une semi-élasticité apparente àl’écart de production (OG=Y/Y* -1) fixée sur toute la périodecouverte par la présente loi de programmation. La valeur retenueest de 0,57 et repose sur :
1.       Les élasticités estimées parl’OCDE [3]  :
-          Côtérecettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (brutsdu CICE) dépendent de la conjoncture tandis que le reste desrecettes est supposé être indépendant à la position de l’économiedans le cycle.
-          Côtédépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques.Les autres dépenses sont supposées être structurelles, soit parcequ’elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lienavec la conjoncture est difficile à mesurer.
2.       Le poids moyen sur 2008-2017des impôts dans les recettes totales et celui des dépenses dechômage dans la dépense totale ainsi que les poids moyens sur lamême période des recettes totales et de la dépense totale dans lePIB.
 
Le calcul de lasemi-élasticité apparente de la composante conjoncturelle à l’écartde production est détaillé dans le tableau infra. Lasemi-élasticité peut se décomposer en deux termes :
·         La contributiondes prélèvements obligatoires et des dépenses de chômage à traversleur élasticité respective et leur poids moyen dans lePIB ;
·         Un effetdénominateur issu de l’écart entre le PIB effectif et le PIBpotentiel. Ce terme est égal au solde public moyen sur la périoded’estimation.
 
Tableau : Semi-élasticité apparente de la composanteconjoncturelle à l’écart de production
 
 	Elasticités à l’écart de production (a)
	Poids moyen dans le PIB (b)
	Contributions à la semi-élasticité (a*b)
	
Contribution des prélèvements obligatoires et des dépenses dechômage (1)
	 	 	0,52
	
Impôt sur le revenu, CSG et CRDS
	1,86
	7,5 %
	0,14
	
Impôt sur les sociétés
	2,76
	1,9 %
	0,05
	
Cotisations sociales
	0,63
	16,2 %
	0,10
	
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)
	1,00
	18,0 %
	0,18
	
Dépenses de chômage
	-3,23
	-1,4 %
	0,05
	
Effet dénominateur (2)
	 	 	-0,05
	
 	 	 	Total (1) - (2) = 0,57
	
Source : calculs réalisés àpartir des estimations de l’OCDE, période de calibrage2008-2017.
 
Par rapport à laloi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des financespubliques pour les années 2018 à 2022, le calcul du soldestructurel a été simplifié pour se rapprocher de la méthode de laCommission européenne. Alors que la méthode retenue pour laprécédente loi de programmation conduisait pour chaque année à unnouveau calcul de la semi élasticité apparente du soldeconjoncturel à l’écart de production, la méthode adoptée dans laprésente loi de programmation fixe cette semi élasticité à unevaleur moyenne, sans perdre en précision compte tenu desincertitudes entourant la mesure de l’écart de production.
 
La valeur de lasemi-élasticité apparente retenue sera fixe sur la période deprogrammation et sera actualisée à la prochaine loi deprogrammation pour tenir compte de l’évolution des poids relatifsdes différents impôts et, le cas échéant, d’une révision desélasticités estimées par impôt.

   C.      Annexe 3.          Périmètredes mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure dusolde structurel.
Afin de traiter des mesuresponctuelles qui modifient de manière temporaire les soldes publics,le Pacte de stabilité et de croissance a introduit, dès sa révisionde 2005, la notion de mesures « ponctuelles et temporaires »(one-off en anglais) qui n’ont pas d’impact pérenne sur ledéficit public. Ce concept vise à couvrir des événementsexceptionnels de très grande ampleur qui brouillent le pilotage desfinances publiques. Le solde structurel est ainsi défini comme lesolde public corrigé des effets du cycle économique et de cesmesures ponctuelles et temporaires.
I.                     La définition générale des mesures ponctuelles et temporairesdoit être complétée par une analyse au cas par cas
L’évolution des finances publiquesrésulte d’une multitude d’évènements temporaires et exceptionnels.Il est donc malaisé de distinguer ce qui peut être considéré commeun élément exceptionnel et ce qui relève du domaine de l’ordinaire.Par exemple, beaucoup d’investissements publics sont par nature desdépenses « uniques » : la construction d’une route, d’une école oud’une ligne à grande vitesse. Pour autant, il ne serait pasenvisageable d’exclure les investissements du solde structurel.Cette problématique est générale en termes de finances publiques :les coûts des opérations extérieures (guerre, opération àl’étranger), les dépenses en cas de catastrophes naturelles, ledéclenchement de garanties, peuvent représenter des montantsimportants, parfois temporaires, qu’il est difficile decaractériser.
La Commission Européenne adéveloppé dans le rapport « Public Finance in the EMU 2015 » unedoctrine concernant la classification de mesures en mesuresponctuelles et temporaires, reprise ensuite dans le « Vade Mecum onthe Stability and Growth Pact » (édition 2019). La CommissionEuropéenne donne 5 principes pour exclure une mesure du soldestructurel (mesure dite one-off) :
1. La mesure est intrinsèquementnon récurrente ;
2. Le caractère de one-offne peut pas être décrété par la loi ou par une décision duGouvernement ;
3. Les composantes volatiles desrecettes ou des dépenses ne doivent pas être considérées commeone-offs ;
4. Les mesures discrétionnairesconduisant à creuser le déficit public ne sont pas, sauf exception,des one-offs ;
5. Seules les mesures ayant unimpact significatif sur le solde public (i.e. supérieur ou égal à0,1 % du PIB) peuvent être traitées en one-off.
Le principe n°4 introduit uneasymétrie dans l’appréciation de la Commission sur les mesuresone-off. En effet, la Commission présume que les mesures quicreusent le solde public ont plus souvent un caractère permanentque celles qui l’améliorent et donc ne peuvent être exclues saufexception de la mesure du solde structurel, sans apporter dejustification de fond à cette différence. À partir de cesprincipes, la Commission dresse une liste non-exhaustive de mesurespouvant être classés en one-off, parmi lesquelles :
– Des recettes fiscalesexceptionnelles liées à une mesure temporaire d’amnistie fiscale;
– Des décisions consistant àdécaler de manière permanente le calendrier d’encaissement derecettes fiscales, ou de manière temporaire certaines dépenses;
– Des cessions importantes d’actifsnon-financiers (immobilier par exemple) ;
– Des coûts temporaires associés àla réponse à des désastres naturels majeurs ou d’autres événementsexceptionnels. En tout état de cause, la Commission adoptecependant une approche au cas par cas et se réserve la décision declasser ou non une mesure donnée comme « ponctuelle et temporaire».
II.                   La doctrine proposée par le Gouvernement pour la LPFP2023-2027
Tout en reconnaissant que lecaractère ponctuel et temporaire des mesures doit être apprécié aucas par cas le Gouvernement propose un ensemble de critèrespermettant de mieux appréhender la notion de one-offs,regroupés en trois ensembles.
A.     – Premier ensemble : les mesures définies comme one-offen amont de la programmation, au regard de leur effet ponctuel ettemporaire sur les finances publiques Ces mesures sontsélectionnées à la lumière de 4 principes.
(1) L’événement concerné ne doitpas être récurrent
Aucune catégorie d’événementsrécurrents ne peut être exclue par principe de la mesure du soldestructurel. Par exemple, les remises de dette aux États étrangerssont fréquentes en France, notamment dans le cadre du Club de Pariset de sa politique d’aide au développement. Excluresystématiquement de telles opérations viendrait biaiser la mesuredu déficit. De même, les dépenses liées aux catastrophes naturellesou aux opérations militaires extérieures, bien qu’irrégulières,sont récurrentes. Enfin, des opérations qui relèvent de la gestionhabituelle du patrimoine non financier de l’État (investissementpublic, cessions d’immeubles, gestion du patrimoine immatérielcomme les fréquences hertziennes) n’ont pas non plus vocation àêtre systématiquement corrigées en one-off. Seule uneanalyse ex post au cas par cas permettrait de retirer cellesdont l’ampleur complique la lecture du déficit public.
(2) Une année donnée, le nombrede one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure dudéficit public
Ce principe pose un garde-fou faceau grand nombre de mesures ponctuelles qui rythment en pratiquel’évolution du solde des administrations publiques (investissementsexceptionnels par exemple), pour éviter un recours tropsystématique à la classification en one-off qui biaiseraitle calcul du solde structurel.
(3) L’événement concerné doitentraîner un impact budgétaire significatif
Il convient ainsi de n’envisagerque des facteurs qui peuvent potentiellement représenter un impactbudgétaire positif ou négatif important.
(4) Toute mesure qui améliore lesolde public aujourd’hui pour le dégrader systématiquement dans lefutur doit être considéré comme un one-off
Suivant les règles du SystèmeEuropéen des Comptes 1995 (SEC 95), c’était le cas des soultesliées à la reprise des obligations futures de paiement de retraite(les administrations récupèrent en une fois une compensationcorrespondant à la valeur actualisée des déséquilibres futurs).Néanmoins, depuis la publication des comptes suivant les règles duSEC 2010, les soultes reçues en contrepartie d’engagement deretraites n’améliorent plus le déficit en une seule fois mais surde nombreuses années, ce qui supprime la nécessité de les classeren one-off.
Ensemble 1 : Mesures considéréescomme one-off en amont de la programmation au regard de leurimpact ponctuel et temporaire
LPFP 2014-2017 (SEC 2010) :Aucune.
LPFP 2018-2022 : Réforme duCICE.
LPFP 2023-2027 : aucune
B. – Deuxième ensemble : lesévénements dont l’impact budgétaire est substantiel mais dont latemporalité est incertaine.
Au moment de la programmationpluriannuelle, il convient de traiter de manière spécifique leséléments connus ex ante, pour lesquels l’incertitudeentourant les montants concernés ou les dates d’occurrence oud’imputation est importante. Cette logique prévaut dans letraitement en one-off des contentieux fiscaux de série (ou «de masse ») dont l’instruction est en cours ou de la sinistralitésur les garanties accordées dans le cadre de la crise de laCovid-19. Cette incertitude ne vient pas biaiser la mesure du soldestructurel, puisque les montants sont déjà provisionnés dans latrajectoire initiale.
Ensemble 2 : Événementsimportants financièrement mais incertains en termes de temporalité,considérées comme one-off en amont des lois deprogrammation.
LPFP 2014-2017 : contentieuxfiscaux de masse.
LPFP 2018-2022 : contentieuxfiscaux de masse.
LPFP 2023-2027 : contentieuxfiscaux de masse significatifs et sinistralité sur les garantiesaccordées dans le cadre de la crise de la Covid-19.
 
C. – Troisième ensemble : dansle cadre du contrôle ex post, des événements imprévus ayantun impact unique sur le solde public peuvent être traités enone-off.
Le traitement des événementsimprévus dans le cadre du contrôle ex post doit être apprécié auregard des règles organiques relatives au mécanisme de correctiondes écarts.
Si, en cours de mise en œuvre de laprogrammation, des événements d’impact très important sur lesdonnées prévues ou exécutées apparaissent, qui n’avaient pu êtreanticipés ex ante et qui ne modifient pas la trajectoire demoyen terme, il serait inutile de prendre des mesures pour corrigerla déviation compte tenu de leur caractère temporaire. Du point devue des règles organiques, il est alors pragmatique de les traiteren one-off pour éviter de déclencher inutilement lemécanisme de correction. Les critères de taille et de non pérennitésont essentiels pour juger des mesures à inclure dans cettecatégorie. Cette dernière peut également recouvrir le cas derévisions statistiques majeures entraînant un impact rétroactifexceptionnel sur le solde public, pour lesquelles le traitement enone-off permettrait d’éviter de brouiller la relecturestructurelle.
 
Ensemble 3 : Événements imprévusà intégrer en tant que one-offs ex post :
LPFP 2014-2017 : Changement detemporalité dans l’enregistrement en comptabilité nationale desbudgets rectificatifs de l’Union Européenne fin 2014.
LPFP 2018-2022 : impact sur2020 des mesures de soutien prises face à la crise de la Covid-19en 2020[4],  changementde temporalité de l’enregistrement des cessions de licencehertziennes et conventions judiciaires d’intérêt public.
LPFP 2023-2027 : Aucune informationà ce stade. Exceptionnel et non anticipé par nature.

 
Annexe4.        Précisionsméthodologiques concernant le budget quinquennal.
1.       Définition du nouvel agrégatde suivi et de pilotage des dépenses de l’État
 
a.       La nécessité de rénover lesinstruments de maîtrise des dépenses de l’État
La présente LPFP définit un nouveaupérimètre de dépenses appelé périmètre des dépenses de l’État (PDE)qui constitue l’outil de référence dans la construction du budgetde l’État et le pilotage de l’exécution des dépenses.
La LPFP 2018-2022 avait consacrél’existence de deux normes relatives aux dépenses del’État :
·         la norme dedépenses pilotables (NDP) visait à recentrer le périmètre de lanorme sur les dépenses les plus pilotables de l’État. La NDP étaitcomposée des dépenses du budget général, des budgets annexes, horsremboursements, dégrèvements et investissements d’avenir, horscharge de la dette et hors contributions au compte d’affectationspéciale des pensions, ainsi que les plafonds de taxes affectées àdes tiers autres que les collectivités locales, la sécurité socialeet l’Union européenne, les dépenses des budgets annexes, decertains comptes d’affectation spéciale et du compte de concoursfinanciers « Avances à l’audiovisuel public » ;
·         l’objectif dedépenses totales de l’État (ODETE) visait, quant à lui, à serapprocher des dépenses totales des administrations publiquescentrales, en intégrant également des dépenses moins pilotables.Outre la NDP, l’ODETE comprenait donc la charge de la dette, lespensions et les prélèvements sur recettes ainsi que les dépensesd’urgence, de relance et d’investissement d’avenir ainsi que lesdépenses des comptes d’affectation spéciale non compris au sein dela NDP.
Ces deux normes ont un bilancontrasté. En 2018 et 2019, les objectifs de NDP et d’ODETEfixés en LPFP ont été respectés. Mais la survenance de la crisesanitaire a par la suite rendu caduques les cibles fixées parl’article 8. Surtout, la mise en place de diverses mesuresd’urgence et de vecteurs ad hoc de réponse à la crise acontribué à fragiliser la capacité réelle de pilotage des dépensessous NDP, tout en menant à des retraitements qui ontprogressivement brouillé la frontière entre les deux normes. Leurutilité en tant qu’outils de suivi et de pilotage en a étéfortement réduite, la plus grande sophistication de cette norme àdeux niveaux se faisant au détriment de sa lisibilité et de sonappropriation. De surcroît, il est apparu que le périmètre le plusréduit de la NDP présentait des points de fuite sur des dépensesdont la dynamique doit être pleinement considérée pour construireune trajectoire de dépenses de l’État pleinement cohérente avec lescibles de dépenses globales et l’objectif de maîtrise et deredressement des comptes publics.
Plusieurs ajustements sont doncapparus souhaitables pour renforcer l’effectivité du pilotage de ladépense de l’État et indirectement celui de la dépense desopérateurs et établissements constituant le champ des ODAC :la simplification et l’élargissement de l’agrégat de suivi desdépenses de l’État constituent les deux principes centraux desévolutions portées par la LPFP.
b.       Le périmètre des dépenses del’État, un agrégat unique et élargi
Le nouveau périmètre desdépenses de l’État (PDE) inclut :
·         l’ensemble descrédits du budget général, hors dépenses de contribution auxpensions civiles et militaires, traitement de la dette etremboursements et dégrèvements ;
·         lesprélèvements sur recettes au profit des collectivités territorialeset de l’Union européenne ;
·         les budgetsannexes, l’essentiel des comptes d’affectation spéciale et lecompte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public »;
·         les taxesaffectées plafonnées à des tiers autres que les collectivitéslocales et la sécurité sociale.
Le nouveau périmètre des dépensesde l’État n’inclut pas les charges liées à la dette del’État (programme 117 « Charge de la dette et trésoreriede l’État » et programme 355 « Charge de la dette deSNCF Réseau reprise par l’État », ni les crédits résultantdu mécanisme de cantonnement de la dette COVID (programme 369 «Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 »), dont ladynamique, liée directement à l’évolution pluriannuelle desrecettes et à la conjoncture, ainsi que les circuits particuliers,justifient l’exclusion. Les nouvelles dispositions de la loiorganique relative aux lois de finances permettront par ailleurs unsuivi renforcé de la trajectoire d’endettement et de la charge dela dette, avec un rapport dédié au Parlement remis chaqueannée.
Concernant les prélèvements surrecettes, leur réintégration se justifie par le caractèrestructurant de ces dépenses dans la trajectoire de dépenses del’État. Si le prélèvement sur recettes au profit de l’Unioneuropéenne est peu pilotable en infra-annuel, sa trajectoiren’est pas exogène et résulte de négociations dont les conséquencesdoivent être tirées sur le pilotage d’ensemble des dépenses del’État. Par ailleurs, sa dynamique est à considérer dans ladéfinition du juste niveau des crédits budgétaires ministériels,dans un contexte où la croissance de la contribution au budget del’Union européenne offre en retour des perspectives de financementdes politiques publiques qui doivent être mobilisées. Concernantles prélèvements sur recettes au profit des collectivitésterritoriales, leur exclusion du périmètre de la norme avaitété justifiée par un mode de pilotage renouvelé des relations entreÉtat et collectivités, ciblé sur la maîtrise des dépenses descollectivités plutôt que l’ajustement du soutien financier del’État. Si ce mode de pilotage est reconduit et ajusté, latrajectoire des concours financiers de l’État aux collectivitésdoit néanmoins être prise en compte dans la construction d’unetrajectoire soutenable de dépenses de l’État.
Compte tenu du poids desdépenses de pensions dans le budget de l’État, de leurdynamique et de leur relative rigidité, il est enfin opportund’intégrer ce poste au périmètre de référence pour la constructionet le suivi des dépenses de l’État. Les dépenses finales du CAS« Pensions » sont ainsi intégrées au périmètre desdépenses de l’État, les dépenses intermédiaires intervenant enfinancement du CAS Pensions (contributions au CAS Pensions) étantretraitées pour éviter tout double compte.
Au total, ce périmètre de dépensesélargi et unique vise à faciliter l’appropriation et lacompréhension de cet outil de mesure de la dynamique des dépensesde l’État et des choix d’allocation qui doivent être réalisés enson sein pour sécuriser la trajectoire de redressement des comptessur la sphère État. A titre indicatif, ces modificationsconduisent, sur la base de la loi de finances pour 2023, à unpérimètre de 496 Md€ contre 350,9 Md€ sur le périmètre de laNDP.

 

Tableau : récapitulatif des évolutions de périmètres surles agrégats de suivi de la dépense :
(INSERER TABLEAU)
 
2.       Champ constant et charte debudgétisation
 
a.       Le principe du champconstant
La réalité de la dynamique de ladépense s’apprécie, entre deux lois de finances consécutives, àpérimètre ou champ constant.
En effet, le périmètre des dépensesde l’État peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, desdépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget del’État, d’autres à l’inverse étant sorties du périmètre du budgetde l’État.
Pour apprécier la dynamique réellede la dépense de l’État sur un champ identique, c’est à dire unchamp « constant » entre deux exercices, le budget doitdonc être retraité de ces modifications de périmètre. A cette fin,seuls sont intégrés au calcul du périmètre des dépenses de l’Étatprévu par l’article 9 de la LPFP les mouvements de dépenses et lesaffectations de recettes ayant pour effet d’accroître ou dediminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvementsconstituant une simple réimputation au sein du périmètre desdépenses de l’État, par exemple entre le budget général et descomptes spéciaux inclus dans ce périmètre, ou les mouvementséquilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et uneautre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doiventpas être comptabilisés dans ce calcul.
Ces mouvements, équilibrés enrecettes et en dépenses, sont appelés : mesures de transfertquand ils ont lieu au sein du périmètre des dépenses del’État ; mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce mêmepérimètre et une autre entité. Leur prise en compte permet depasser du champ constant au champ courant, sur lequel est présentéle projet de loi de finances de l’année, mais ils doivent êtreneutralisés pour apprécier la dynamique réelle du budget.
b.       La charte debudgétisation
L’ensemble des règles qui suivent constituent la charte debudgétisation de l’État, qui permet, en précisant les modalités deprise en compte des modifications de champ dans le calcul dupérimètre des dépenses de l’État, de déterminer l’évolution de ladépense à champ constant.
(i) Les mesures de périmètre donnent lieu à des inscriptionsou à l’inverse à des suppressions de crédits qui n’ont pas à êtreintégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant.
Les mesures de périmètre ont deux caractéristiques : ellessont équilibrées en ressources et en dépenses ; elles sontpérennes et non temporaires.
Elles recouvrent les trois cas de figure dans lesquels l’État :
·         transfère à uneautre entité une dépense qu’il assumait auparavant, en transférantparallèlement les ressources d’un même montant permettant de lafinancer ;
·         inscrit à sonbudget au sein du périmètre des dépenses de l’État une dépensenouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que desrecettes d’un même montant ;
·         prend en chargeune dépense financée auparavant par dotations en capital ou par uneentité supprimée.
Les mouvements liés à des transferts de compétence entre État etcollectivités illustrent le premier cas de figure.
Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, parexemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein dubudget général d’une recette affectée non plafonnée à un opérateuret des dépenses qu’elle finance, ou à la création d’un comptespécial avec intégration au sein du périmètres des dépenses del’État d’une recette et de la dépense qu’elle finance via lecompte spécial.
Le troisième cas de figure, enfin, n’accroît ni la dépense publiqueni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavantet était financée par une recette non prise en compte dans le soldepublic selon les règles de la comptabilité nationale.
Enfin, des mesures de périmètre spécifiques aux modifications destaxes et autres recettes affectées existent également. Ces casparticuliers sont détaillés ci-dessous.
(ii) Les mesures de transfert concernent des mouvements decrédits à l’intérieur du périmètre des dépenses de l’État.
Les mouvements de transferts les plus fréquents sont réalisés entremissions du budget général ; néanmoins, ils peuvent égalementêtre effectués entre crédits du budget général ou comptes spéciauxintégrés dans le périmètre des dépenses de l’État par exemple.
De même, la baisse du plafond d’une taxe affectée à un organismeaccompagnée de la création ou d’une hausse à due concurrence d’unesubvention à ce même organisme constitue une mesure detransfert.
(iii) Les modifications du plafonnement des taxes et autresrecettes affectées peuvent recouvrir quatre situationsdifférentes :
1.       Modification du plafondd’une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée en loi definances
La modification du plafond se traduit par une variation desressources allouées par l’État à l’entité. La modification deplafond dans la loi de finances a le même effet que l’évolution àla baisse ou à la hausse d’une subvention pour charges de servicepublic inscrite en dépense. Elle est donc prise en compte dans lepérimètre des dépenses de l’État. Il existe troissituations :
·         Le plafond estrelevé : une mesure nouvelle est comptabilisée au sein dupérimètre des dépenses de l’État ;
·         Le plafond estabaissé : une économie est comptabilisée dans la mesure où leniveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnelde la taxe présenté dans l’annexe « Voies et moyens » duprojet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à labaisse effective des ressources de l’organisme ; de la mêmefaçon, la suppression d’une taxe affectée, qui peut être assimiléeà la suppression de tout ou partie des ressources allouées parl’État à l’entité, si elle n’est pas remplacée par une dotationbudgétaire équivalente, est comptabilisée comme une économie ausein du périmètre des dépenses de l’État.
Si le plafond est abaissé mais qu’il demeure supérieur au rendementprévisionnel de la taxe, une mesure de périmètre estcomptabilisée.
2.       Plafonnement d’une taxe ouautre recette déjà existante mais qui n’était pas jusqu’alorsplafonnée 
La mesure de plafonnement est traitée comme une mesure de périmètrepour le montant correspondant au plafond et il est décompté dansl’évolution du périmètre des dépenses de l’État. Au cas où leplafond serait fixé à un niveau inférieur à celui de l’évaluationde la recette, une mesure d’économie est décomptée à hauteur del’écart séparant le niveau prévisionnel de la recette et le niveaudu plafond introduit.
3.       Nouvelle affectation derecette
Toute nouvelle affectation de recette à un organisme public autreque les administrations de sécurité sociale, les collectivitésterritoriales, et les établissements publics de coopérationintercommunale est prise en compte intégralement en mesure nouvelleau sein du périmètre des dépenses de l’État, pour un montant égalau niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable àl’attribution d’une subvention à un organisme.
4.       Rebudgétisation d’unerecette affectée plafonnée
La rebudgétisation de la recette affectée à un organisme faitl’objet d’un plafonnement en loi de finances et figure à ce titreau sein du périmètre des dépenses de l’État.
Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou égal auplafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure detransfert à hauteur du plafond. L’écart entre la subvention verséeet le plafond constitue une mesure d’économie dans le cas où lasubvention serait inférieure à l’ancien plafond. Il constitue unemesure nouvelle dans le cas où la subvention serait supérieure àl’ancien plafond.
Si le rendement prévisionnel de la recette est inférieur au plafondde celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert àhauteur du rendement prévisionnel. De plus, la rebudgétisationdonne également lieu à une mesure de périmètre diminuant le niveaudu périmètre de dépenses pour un total égal à l’écart entre leplafond et le rendement prévisionnel. En cas d’écart entre lerendement prévisionnel de la recette ou de la taxe affectée et lasubvention, il est comptabilisé au sein du périmètre des dépensesde l’État :
·         une économie, sila subvention est inférieure aux prévisions d’affectationpréexistantes à la rebudgétisation ;
·         une dépensenouvelle si la subvention y est supérieure.
 
3.       Nature et portée desautorisations du budget pluriannuel
La LPFP détermine des montants decrédits de paiement pour chaque année de la période deprogrammation.
(i) Elle prévoit d’abord, pour lescinq premières années de la programmation, un plafond global decrédits de paiement pour le périmètre des dépenses de l’État, selonles termes de l’article 9 de la présente loi.
(ii) Elle définit ensuite unmontant plafond pour les crédits alloués à chacune des missions dubudget général pour les annuités 2023, 2024 et 2025 (article12).
Pour l’année 2023, les plafonds decrédits établis au niveau des missions correspondent à ceux du PLFpour 2023. 
Pour les années 2024 et 2025, lescrédits par mission sont des plafonds limitatifs. Ils ferontl’objet d’une déclinaison au niveau prévu par la loi organique(programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre desprojets de loi de finances associés.
Compte tenu des dispositions de laloi organique relative aux lois de finances modifiée, chaqueprochain PLF s’accompagnera d’une présentation à titreprévisionnel, dans les documents budgétaires, de la ventilation descrédits entre programmes à un horizon de trois ans. Si desajustements devaient intervenir dans la répartition des crédits parmission telle que prévue à l’article 12, ils auraient vocation à sefaire dans le respect du montant global de dépenses fixés sur lepérimètre des dépenses de l’État par l’article 9 de la présente loide programmation.
Enfin, chaque année, leGouvernement transmet au Parlement une présentation précise etdétaillée du périmètre des dépenses de l’État, contenue dansl’exposé général des motifs du projet de loi de finances,conformément à l’article 9 de la présente loi.

 
Annexe5.        Précisionsméthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépensesau sein de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie(Ondam).
1.       Le principe du champconstant
La réalité de la dynamique de la dépense au sein de l’Ondams’apprécie entre deux lois de financement de la sécurité socialeconsécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, lepérimètre de l’Ondam peut être amené à évoluer d’une année surl’autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement intégrées dansle champ de l’objectif, d’autres à l’inverse en étant sorties. Pourapprécier la dynamique réelle de la dépense au sein de l’Ondam surun champ identique (champ constant) entre deux exercices, l’Ondamdoit en conséquence être retraité de ces modifications depérimètre, selon les règles décrites ci-après. Les mouvementsconstituant une simple réimputation entre les sous-objectifs del’Ondam, les mouvements d’intégration ou de sortie du périmètre del’Ondam de dépenses demeurant financées par les régimes d’assurancemaladie, maternité, invalidité, décès ou les mouvements quitraduisent une évolution entre le champ des dépenses de ces régimesd’assurance et celui d’autres entités (par exemple, l’État)équilibrée par un mouvement similaire en recettes, ne doivent pasêtre comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelésmesures de transfert quand ils ont lieu entre sous-objectifs oumesures de périmètre quand ils ont lieu entre le périmètre del’Ondam et une autre entité (qui peut être la sécurité sociale).Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champcourant, sur lequel est présenté l’Ondam de l’année, mais ils sontsans influence sur l’appréciation de la dynamique de cesdépenses.
2. La charte relative à la détermination de l’évolution del’Ondam
L’ensemble des règles qui suivent constituent la charte relative àla détermination de l’évolution de l’Ondam, qui permet, enprécisant les modalités de prise en compte des modifications dechamp dans le calcul de la norme, de déterminer l’évolution de ladépense au sein de l’Ondam à champ constant.
i) Les mesures de périmètre, qui intègrent au sein de l’Ondam, ou àl’inverse sortent de son champ, des dépenses, qui n’ont pas à êtreprises en compte dans le calcul du taux d’évolution de l’Ondam àchamp constant, recouvrent les situations dans lesquelles :
- la sécurité sociale transfère à une autre entité une dépensequ’elle assumait auparavant au sein de l’Ondam, en transférantparallèlement des recettes d’un même montant permettant de lafinancer ;
- la sécurité sociale prend en charge au sein de l’Ondam unedépense auparavant financée par une autre entité et reçoit desrecettes d’un même montant permettant de la financer ;
- est intégrée dans le périmètre de l’Ondam, ou à l’inverse sortiede son champ, une dépense déjà prise en charge par la sécuritésociale dès lors que cette opération n’a pas d’impact sur son solde;
- est intégrée dans le périmètre de l’Ondam une nouvelle dépense dela sécurité sociale qui reçoit en contrepartie une recette nouvelled’un même montant.
Les deux premiers cas de figure correspondent essentiellement à destransferts de dépenses entre l’État et la sécurité sociale,compensés par des transferts de recettes équivalents, visant àrationaliser les financements compte tenu de la nature desdépenses. L’élargissement du champ de l’Ondam pour y intégrer desdépenses d’assurance maladie que l’on souhaite soumettre à la normeillustre le troisième cas de figure. Enfin le quatrième cas defigure comprend la création de prestations financées par unprélèvement entièrement nouveau (et non un transfert).
Ces opérations sont intégralement neutralisées dans le calcul del’évolution de l’Ondam à périmètre constant. Dans le cas où lemontant de la dépense diffère de celui de la recette perçue outransférée en contrepartie, la différence est prise en compte dansl’Ondam en tant qu’économie dans le cas d’une diminution desdépenses nettes de la sécurité sociale (recette perçue supérieure àla dépense intégrée à l’Ondam, ou recette rendue inférieure à ladépense transférée à une autre entité) ou en tant que dépensesupplémentaire dans le cas d’une augmentation.
ii) Les mesures de transfert, parce qu’elles concernent desréimputations de dépense entre sous-objectifs de l’ONDAM, n’ont pasd’impact sur le niveau de celle-ci. Les mouvements de transfertsles plus fréquents concernent les opérations de fongibilité entreles crédits hospitaliers et médico-sociaux.
iii) Dès lors que l’évolution de l’ONDAM est présentée en PLFSS,les éventuelles mesures d’annulation de crédits décidées au seindes enveloppes fermées listées ci-après et intervenant en fin degestion [postérieurement au vote de la loi de financement de lasécurité sociale] ne sont pas prises en compte dans le calcul dutaux d’évolution des dépenses de l’ONDAM dans la limite du montantde la sous-consommation de l’ONDAM constatée, le cas échéant.
Les crédits concernés portent sur les missions d’intérêt général,les aides à la contractualisation, la dotation annuelle definancement, les mises en réserve au titre du coefficientprudentiel et la dotation au fonds d’intervention régional.

 
Annexe6.        Table de passageentre les dispositions de la loi organique relative aux lois definances et le présent rapport annexé.
LOIORGANIQUE
relative aux lois de finances
	PARTIES
correspondantes du rapport annexé
	
1° Les hypothèses et les méthodesretenues pour établir la programmation
	Ensemble du rapport, notamment lapartie I
	
2° Une présentation, pourl’ensemble de la période de la programmation, des principalesdépenses des administrations publiques considérées comme desdépenses d’investissement au sens du dernier alinéa de l’article1er A, compte tenu de leur contribution à la croissance potentielledu produit intérieur brut, à la transformation structurelle du payset à son développement social et environnemental à long terme.Cette présentation retrace notamment leur nature, leur montant etleurs effets attendus ;
	Partie II.F. : Les dépensesd’investissement des administrations publiques.
	
3° Pour chacun des exercices de lapériode de la programmation, les perspectives de recettes, dedépenses, de solde et d’endettement des administrations publiqueset de chacun de leurs sous-secteurs, exprimées en valeur et selonles conventions de la comptabilité nationale ;
	Parties II et III : latrajectoire de finances publiques et analyse par sous-secteur
	
4° Pour chacun des exercices de lapériode de la programmation, une évaluation minimaliste, moyenne etmaximaliste de l’évolution des taux d’intérêt et de son impact surles comptes de l’État ;
	Partie II.D Encadré
	
5° Pour chacun des exercices de lapériode de la programmation, l’estimation des dépenses d’assurancevieillesse et des dépenses d’allocations familiales ;
	Parties III.C : Dépensesd’assurance vieillesse et allocations familiales
	
6° Pour chacun des exercices de lapériode de la programmation, les perspectives de recettes, dedépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et del’assurance chômage, exprimées selon les conventions de lacomptabilité nationale ;
	Partie III C : Dépenses, recetteset solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurancechômage
	
7° Les mesures de nature à garantirle respect de la programmation ;
	Parties II et III : latrajectoire de finances publiques et analyse par sous-secteur
	
8° Toute autre information utile aucontrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 2° et3° de l’article 1er B, notamment les principes permettant decomparer les montants que la loi de programmation des financespubliques prévoit avec les montants figurant dans les lois definances de l’année et les lois de financement de la sécuritésociale de l’année ;
	Partie III (la trajectoire desfinances publiques par sous-secteur)
	
9° Les projections de financespubliques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables auxcadres budgétaires des États membres, et la description despolitiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen terme auregard de ces projections ;
	Partie III E (Trajectoire desfinances publiques à politique et législation inchangées)
	
10° Le montant et la dated’échéance des engagements financiers significatifs de l’État encours n’ayant pas d’implication immédiate sur le solde structurel;
	Partie II D Tableau « Mesuresexceptionnelles et temporaires »
	
11° Les modalités de calcul del’effort structurel mentionné à l’article 1er A de la présente loiorganique, la répartition de cet effort entre chacun dessous-secteurs des administrations publiques et les élémentspermettant d’établir la correspondance entre la notion d’effortstructurel et celle de solde structurel ;
	Annexes 2 (Mode de calcul du soldestructurel), Annexe 3 et Partie II D (Effort structurel parsous-secteur des administrations publiques.)
	
12° Les hypothèses de produitintérieur brut et de produit intérieur brut potentiel retenues pourla programmation des finances publiques. Le rapport présente etjustifie les différences éventuelles par rapport aux estimations dela Commission européenne ;
	Partie I
	
13° Les hypothèses ayant permisl’estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et lesrecettes publiques, notamment les hypothèses d’élasticité à laconjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoireset des dépenses d’indemnisation du chômage. Le rapport présente etjustifie les différences éventuelles par rapport aux estimations dela Commission européenne ;
	Annexe 2
	
14° Les modalités de calcul dusolde structurel annuel mentionné à l’article 1er A.
	Annexe 2 et 3
	
Ce rapport présente également lasituation de la France, par rapport aux États membres de l’Unioneuropéenne, au regard des objectifs stratégiques européens.
	Partie II.A Encadré« Comparaison avec les autres États membres de l’Unioneuropéenne »

[1] Voir par exemple leretour d’expérience dans Mc Morrow K. et al., « An assessmentof the relative quality of the Output Gap estimates produced by theEU’s Production Function Methodology », Commission Européenne,European Economy Discussion Papers, n°020, déc. 2015.
[2] Il est intégré à partirde 2025 une économie additionnelle en dépense de 6 Md€ enniveau.
[3] OCDE, New tax andexpenditures elasticity estimates for EU budget surveillance, R.Price, T. Dang, Y. Guillemette (2014).
[4] À noter que cetteclassification n’a pas eu de conséquence sur le mécanisme decorrection dans la mesure où, conformément à l’article 3 du Traitésur la stabilité, la coordination et la gouvernance des financespubliques, l’existence de circonstances exceptionnelles a étérelevée dans l’avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut Conseil desFinances Publiques sur le PLFR I pour 2020, comme prévu parl’article 23 de la loi organique de 2012.
EXPOSÉ SOMMAIRE
Depuis la présentation en premièrelecture du projet de loi de programmation des finances publiques,le contexte macro-économique et la trajectoire des financespubliques ont connu des évolutions qui conduisent à présenter unamendement aux chiffres du présent article.
L’année 2022 a vu la poursuite durebond post-covid se heurter aux conséquences de l’invasion russede l’Ukraine. Si la croissance en moyenne annuelle est restéeélevée (+2,5 %), le rebond des tensions d’approvisionnement,le climat d’incertitude et surtout la hausse des prix des matièrespremières ont provoqué un net ralentissement de l’activité à partirde l’automne 2022, affectant particulièrement la consommation desménages.
L’économie française n’a cependantjamais cessé de croître et les effets négatifs sur l’activité deces chocs se dissipent progressivement. Les prix des matièrespremières se sont largement détendus, le pic d’inflation est passéet l’activité a retrouvé de l’élan au deuxième trimestre 2023(+0,5 %). Le marché de l’emploi est également resté bienorienté, avec un taux de chômage à 7,2 % au deuxième trimestre2023, soit 1,0 point en dessous de son niveau d’avant-crise(quatrième trimestre 2019), et près de 125 000 emploissalariés créés au 1er semestre 2023. Au total, enmoyenne annuelle, l’activité progresserait de +1,0 % en 2023,inchangée par rapport au PSTAB et au projet de LPFP.
En 2024, l’activité accélèrerait à+1,4 %, soit un rythme légèrement inférieur à celui attendudans le projet de LPFP présenté en 2022 et dans le PSTAB. La légèrerévision à la baisse s’explique par des taux d’intérêt plus élevésque prévu en septembre 2022, conduisant à un ralentissement plusprononcé de l’investissement, et par un rebond de la consommationun peu moins rapide qu’anticipé. Le principal soutien à l’activitéresterait toutefois l’accélération progressive de la consommationdes ménages, en parallèle de la décrue de l’inflation. L’inflationdiminuerait en effet sensiblement en 2024, à +2,6 %, après+4,9 % en 2023 (au lieu de respectivement +4,2 % en 2023et +3,0 % en 2024 prévu dans le projet de LPFP présenté en2022).
Le scénario potentiel est peumodifié par rapport à la version initiale de la LPFP. La pertepérenne de PIB potentiel en 2020‑22 est revue légèrement à lahausse. Cela reflète une perte de productivité globale des facteursun peu plus forte qu’estimé en septembre dernier, et un rebond del’activité un peu plus tardif, en lien avec l’enchaînement de lacrise Covid et des conséquences de l’invasion de l’Ukraine(modification des comportements des ménages et des entreprises enraison de la hausse de l’incertitude et de la hausse des prix del’énergie). Au total, la perte pérenne liée à la succession descrises sanitaire et énergétique, précédemment estimée à un peumoins d’un point, serait révisée à la hausse à un peu plus d’unpoint (révision de −½ pt, de −1¼ pt de PIB au lieu de−¾ pt précédemment).
A partir de 2023, la croissancepotentielle est inchangée à 1,35 %, la capacité productive del’économie étant soutenue par les réformes du Gouvernement. Cesdernières contribueraient notamment à accroître l’offre de travailet parvenir au plein emploi à l’horizon 2027. Ce scénario estsimilaire à celui présenté à l’automne 2022 dans le PLPFP.
La croissance effective sur lapériode 2025‑2027 serait supérieure à son rythme potentiel de1,35 % et l’écart de production ainsi refermé en 2027. Lacroissance s’établit à 1,7 % en moyenne sur la période2024‑2027, avec un rythme un peu plus important en 2027(1,8 %), reflétant la dissipation progressive des contraintesliés à la crise sanitaire.
L’inflation reflueraitprogressivement vers son niveau de long terme, estimé à1,75 %, au fur et à mesure de la fin de la transmission deshausses passées de prix de matières premières et du ralentissementdes salaires (dans le sillage de celui, déjà entamé, del’inflation). Elle reviendrait en 2026 à +1,75 % au sens del’IPC, un niveau cohérent avec la cible de la BCE de 2 % pourla zone euro au sens de l’IPCH.
La révision du scénariomacroéconomique en prenant en compte les dernières informationsconjoncturelles ainsi que les mises à jour des données de l’Inseeet l’avancée de la procédure budgétaire pour 2023 amènent leGouvernement à revoir partiellement son scénario de financespubliques. Ce scénario permet notamment en de mettre en cohérencela LPFP avec le Programme de stabilité présenté à la Commissioneuropéenne en avril 2023 ainsi qu’avec le PLF 2024 qui seraprésenté très prochainement au Parlement.
En 2023, le déficit public prévus’établit à 4,9 % du PIB, contre 5,0 % prévu dans la loide finances initiale (LFI) pour 2023 et le projet de LPFP présentéen 2022, après 4,8 % en 2022.
Cette quasi-stabilité résulte duléger creusement du solde conjoncturel (-0,2 pt), en raison d’unecroissance de l’activité prévue à +1,0 %, en deçà de lacroissance potentielle de 1,35 %, ainsi que du légerredressement du solde structurel (+0,1 pt).
En 2024, le solde publics’améliorerait par rapport à 2023 et atteindrait -4,4 % duPIB, comme inscrit dans le Programme de stabilité 2023‑2027. Avecune croissance établie à 1,4 %, le solde conjoncturel seraitquasi stable. L’amélioration du solde prévu s’explique donc par unredressement du solde structurel de 0,5 point de PIB en 2024, dufait principalement de la sortie progressive des mesurestemporaires relatives à la hausse des prix de l’énergie, derelance, et de soutien. Cet effet serait partiellement compensénotamment par la hausse de la charge d’intérêt de la dette,matérialisant les effets de la hausse des taux.
Traduisant notamment cesévolutions, après s’être établi à 45,6 % du PIB en 2022, letaux de prélèvements obligatoires corrigé des effets du boucliertarifaire s’établirait à 44,4 % en 2024, stable par rapport à2023. Après 57,7 % en 2022, le ratio de dépense publique (horscrédits d’impôts) reculerait à 55,9 % du PIB en 2023 puis à55,3 % en 2024.
En conséquence, les articlesprogrammatiques 2, 3, 4, 6, 9, 12, 13, 16 et 17 seront amendés pourprendre en compte ces nouvelles informations.
Le présent amendement met à jour lerapport annexé qui détaille les hypothèses et les objectifs duGouvernement en conformité avec le nouveau scénario de financespubliques.