ART. PREMIER	N°727	
ASSEMBLÉE NATIONALE
29 Juin 2023
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D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE 2023-2027 - (N° 1440)
Commission		
Gouvernement		
Rejeté
AMENDEMENT N°727
présenté par
M. Bernalicis, Mme Abomangoli, M. Alexandre, M. Amard, Mme Amiot, Mme Amrani, M. Arenas, Mme Autain, M. Bex, M. Bilongo, M. Bompard, M. Boumertit, M. Boyard, M. Caron, M. Carrière, M. Chauche, Mme Chikirou, M. Clouet, M. Coquerel, M. Corbière, M. Coulomme, Mme Couturier, M. Davi, M. Delogu, Mme Dufour, Mme Erodi, Mme Etienne, M. Fernandes, Mme Ferrer, Mme Fiat, M. Gaillard, Mme Garrido, Mme Guetté, M. Guiraud, Mme Hignet, Mme Keke, M. Kerbrat, M. Lachaud, M. Laisney, M. Le Gall, Mme Leboucher, Mme Leduc, M. Legavre, Mme Legrain, Mme Lepvraud, M. Léaument, Mme Pascale Martin, Mme Élisa Martin, M. Martinet, M. Mathieu, M. Maudet, Mme Maximi, Mme Manon Meunier, M. Nilor, Mme Obono, Mme Oziol, Mme Panot, M. Pilato, M. Piquemal, M. Portes, M. Prud’homme, M. Quatennens, M. Ratenon, M. Rome, M. Ruffin, M. Saintoul, M. Sala, Mme Simonnet, Mme Soudais, Mme Stambach-Terrenoir, Mme Taurinya, M. Tavel, Mme Trouvé, M. Vannier et M. Walter
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ARTICLE PREMIER
RAPPORT ANNEXÉ
Rédiger ainsi le rapportannexé :
« 1. Notre constat :un service public à la dérive
La justice, qui devrait être lecœur battant du pacte républicain fondé sur l’exigence d’égalité etsur la garantie des libertés, est abandonnée. Pire, elle estmaltraitée. Son fonctionnement est dicté par une rationalité froidequi la prive de ses moyens autant qu’elle la dépossède de samission d’intérêt général. Cette logique purement gestionnaireimplique une simplification des procédures pénales par le recul desdroits de la défense et une complexification des procédures civilespour tarir le flux des recours des justiciables.
Ses agents, trop peu nombreux, sontsoumis à une charge de travail intenable et à une obsession duchiffre qui répond à une politique néolibérale délétère. Lesjusticiables, dans leur recherche de reconnaissance et de dignité,sont trop souvent abandonnés à leur sort.
Ce constat, nous le partageons avecles milliers de magistrats, greffiers et avocats qui dénoncent avecforce leurs conditions de travail et la souffrance de toutel’institution judiciaire.
Les chiffres sont sans appel :alors que les pays du Conseil de l’Europe comptent en moyenne 21juges professionnels pour 100 000 habitants, la France n’endénombre que 11. Son budget moyen, de 69 euros par habitant,est en dessous de la moyenne européenne (72 euros) et presquedeux fois moindre qu’en Allemagne. Son parc immobilier est vétuste,le matériel informatique obsolète, les dossiers s’empilent et lesdélais s’allongent déraisonnablement.
Les établissements pénitentiairesinsalubres et surpeuplés font l’objet de rapports alarmants et decondamnations régulières par la Cour européenne des droits del’homme, qui souligne l’indignité des conditions « inhumaineset dégradantes » d’incarcération. La cause de ce surpeuplementest connue : deux décennies d’une politique pénale répressiveinique, inepte, irrationnelle, qui méconnaît la délinquance et sesracines, avant tout sociales. En miroir, les infractions en« col blanc » sont encore trop peu poursuivies, parmanque de moyens autant que de volonté politique, créant unejustice à deux vitesses en rupture avec la promesse républicained’égalité devant la loi.
C’est donc une justice injuste quenous lègue l’incurie libérale : une justice de classe, faibleavec les forts, féroce contre les faibles.
Au surplus, la Ve Républiqueabandonne à la tutelle monarchique du chef de l’État l’institutionjudiciaire et l’improbable garantie de son indépendance. Lerétablissement de cette dernière, autant que le bon fonctionnementet la dignité d’une justice par et pour le peuple appellent uneRépublique nouvelle.
2. Notre projet : lajustice de la VIe République
L’État de droit est une force.Rempart face à un exécutif aux inclinations absolutistes, il assureà toutes et tous le respect indérogeable de ses droitsfondamentaux. C’est une conquête historique de la République. Lajustice doit en être la gardienne.
La justice ne doit pas rester qu’unidéal ; la défense des libertés fondamentales en sera laboussole. Elle devra être à la hauteur des nouveaux défis del’humanité, notamment ceux de la justice climatique autant que dela justice fiscale et des enjeux du quotidien en prenant toute saplace dans les sphères du travail, de la lutte contre lesdiscriminations, et de la lutte contre les violences sexistes etsexuelles.
Une révolution judiciaire estnécessaire. Celle-ci offrira les garanties d’une justicerevalorisée et suffisamment dotée, indépendante du pouvoirexécutif, traitant les justiciables avec dignité et équité.
La convocation de l’Assembléeconstituante permettra de réinventer une justice renduevéritablement au nom du peuple. Elle décidera souverainement desnouvelles institutions capables de la reconnecter avec l’intérêtgénéral.
Nos propositions sont articuléesautour de trois idées forces : un service public assurant ladéfense de l’intérêt général et l’égalité entre les justiciables,une politique pénale plus humaine et garante des libertés, unejustice indépendante et conforme aux principes républicains.
3. Nos propositions : garantirle service public, défendre les libertés
3.1 Organiser et financer unvéritable service public de la justice
Nous devons permettre à la justicede mener à bien ses missions. Pour cela, nous souhaitons :
Adopter une nouvelle loi deprogrammation pluriannuelle fixant l’objectif d’une netteaugmentation du budget afin de parvenir au niveau des principauxpays de l’Union européenne (UE) en matière de moyens consacrés à lajustice, et augmenter les effectifs des services judiciaires afinde parvenir au nombre approprié de magistrats et de fonctionnairespar habitant Une attention particulière devra être portée sur ladiversité des parcours et des profils. Les services de médecine dutravail du ministère de la Justice seront renforcés.
Notre politique de recrutement doitêtre à la hauteur des besoins. Nous prévoyons ainsi un grand plande formation et de créations de postes dans l’ensemble des métiersde la justice et du droit avec :
- 13 000 magistrats ;
- 20 000 greffiers ;
- 10 000 personnels administratifs ;
- 2 000 greffiers de l’administration pénitentiaire ;
- 5 000 conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation(CPIP) ;
- 3 000 personnels administratifs de l’administrationpénitentiaire ;
- 4 000 personnels administratifs de la Protection judiciaire de lajeunesse (PJJ) ;
- 6 000 agents de la Protection judiciaire de lajeunesse ;
- 2 000 personnels dédiés à l’accès au droit, à l’aide aux victimeset à l’Aide Juridictionnelle ;
Il faut revenir sur l’intégrationde l’École nationale de la magistrature (ENM) aux formations detronc commun de l’Institut national du service public (anciennementENA) et rapprocher les professions judiciaires par la facilitationde passerelles entre magistrats et avocats, greffiers. Nousgarantirons l’accès à des préparations aux carrières juridiquesauprès de tous les milieux sociaux pour ouvrir la magistrature àtous les segments de la société, notamment en renforçant les moyenset en instaurant la gratuité des préparations publiques que sontles instituts d’études judiciaires (IEJ). La mise en œuvre d’unplan de numérisation et de dotation en matériel informatique del’ensemble des juridictions doit être mis en œuvre. La crise duCovid et le piratage informatique ont révélé, s’il en était encorebesoin, combien les tribunaux et les personnels sont sous-dotés.Enfin, nous souhaitons que soit mis en place un plan de rénovationdes juridictions. Pour la création de tout nouveau bâtiment, saconception sera pensée avec l’ensemble des professions judiciaireset les usagers. Ce plan devra systématiquement intégrer lesimpératifs d’accessibilité aux personnes en situation dehandicap.
La justice civile :revaloriser une justice du quotidien
Divorce, affaires familiales, ouencore contentieux de copropriété, la justice civile, quireprésente 75 % du volume de l’activité judiciaire est avanttout la justice du quotidien. Si elle n’occupe pas autant le débatpublic que la justice pénale, elle n’est en revanche pas moins ensouffrance. Là aussi règne la gestion de la pénurie, une approchecomptable qui défigure la procédure civile pour, quoi qu’il encoûte, traiter le stock, y compris en asséchant le flux. Derrièreles notions feutrées de stock et de flux, c’est en réalitél’éloignement des justiciables que l’on organise implacablement,quitte à faire de la procédure civile un véritable parcoursd’obstacles, tout entier organisé au service de ce qui devient unvéritable déni du droit d’accès à un juge.
Nous abrogerons en conséquence ledécret Magendie, qui a ajouté des contraintes à la procédured’appel, et nous réformerons la procédure civile avec commepréoccupation première la clarté et la simplicité au bénéfice desjusticiables.
Nous donnerons également toute saplace à l’audience, moment essentiel d’un véritable débatcontradictoire et d’un procès équitable. Toutes les parties doiventpouvoir être réellement entendues, le plus souvent possible enformation collégiale. À cette condition, et en disposant du tempset des moyens qui sont indispensables pour dépasser l’obsession durendement, les juridictions civiles retrouveront la qualitéd’écoute et de jugement que les justiciables sont en droitd’attendre. Il sera par conséquent indispensable d’y affecter unepart majeure des nouveaux greffiers et magistrats dont nousorganiserons le recrutement.
Améliorer le fonctionnement desjuridictions
Pour cela, nous devons redéfinir lacarte judiciaire à partir d’une analyse approfondie des besoins despopulations. Nous reviendrons sur la loi de programmation 2018‑2022et de réforme pour la justice de Nicole Belloubet qui a faitfusionner les tribunaux d’instance de proximité avec les tribunauxde grande instance, pour créer des tribunaux judiciaires. Nousréouvrirons des dizaines de tribunaux de proximité.
Nous reviendrons par ailleurs auprincipe de collégialité de toutes les formations de jugement.Enfin, nous réformerons les tribunaux de commerce en instaurantl’échevinage (au moins un juge professionnel par formation dejugement), en accroissant la présence du Parquet, en renforçant laformation des juges consulaires, en renforçant la déontologie et laprévention des conflits d’intérêts et, parallèlement, enfonctionnarisant les greffes de ces tribunaux.
La justice prud’homale : entremanque de moyens et lutte des classes
Les conseils de prud’hommes sontaujourd’hui les parents pauvres de la justice française. Alorsqu’ils remplissent la mission essentielle de faire appliquer lesrègles du Code du travail, celles qui protègent les salariés faceaux employeurs, ils sont structurellement sous-dotés en moyensfinanciers et humains depuis plusieurs quinquennats.
Conséquence : les salariés,parties faibles au contrat de travail, ne peuvent faire valoirleurs droits dans des délais raisonnables et finissent trop souventpar se résigner à ne plus porter le fer au contentieux. Ainsi, endix ans, le nombre de saisines des conseils de prud’hommes a étédivisé par deux, créant un déni de justice massif.
Il est manifeste que les mauvaisemployeurs ont tout à gagner d’une justice prud’homaledysfonctionnelle. S’attaquer à ce chantier est donc primordial sil’on souhaite inverser le rapport de force dans les entreprises,cesser de voir le recul de nos droits et en gagner de nouveaux.Nous restaurerons donc les prud’hommes pour assurer aux salariés unvéritable recours effectif lorsque leurs droits sont en cause, avecles mesures suivantes :
- Procéder au remaillageterritorial des juridictions pour les rapprocher desjusticiables ;
- Faciliter et simplifier la saisine des conseils de prud’hommes etles règles de procédure pour permettre au plus grand nombre defaire valoir leurs droits. Nous favoriserons égalementl’organisation d’audiences foraines (se déplacer dans une localitédépourvue de palais de justice pour y rendre lajustice) ;
- Augmenter substantiellement les effectifs (magistrats etgreffiers) et les budgets de fonctionnement pour assurer cettegrande mission de service public et donner ainsi plus de temps auxmagistrats pour instruire les dossiers ;
- Revenir au délai de prescription de 3 ans (au lieu de 1 anactuellement) dans les cas de rupture du contrat detravail ;
Nous engagerons une réflexion surla place des magistrats professionnels au sein de cette juridictionparitaire afin de proposer, dans le cadre d’une conférence sociale,la mise en place de l’échevinage dès le bureau de jugement(juridiction mixte composée de magistrats professionnels etnon-professionnels).
Renforcer l’accès au(x)droit(s) :
La rénovation de l’ensemble desstructures pénitentiaires doit être mise en œuvre, pour lesconformer aux exigences de la dignité humaine, en mettant en œuvreune véritable politique de rattrapage pour les structuresultramarines. Par ailleurs, le principe de l’encellulementindividuel doit être appliqué. Pourtant adopté en 1875, ceprincipe, essentiel à des conditions dignes de détention, est restédepuis lettre morte. Ainsi, un système de régulation carcérale doitêtre mis en place, de manière à ce que les conditions de détentionne soient plus la variable d’ajustement du système pénal.
L’État doit s’engager à renforcerles droits des personnes détenues, en favorisant l’exercice dudroit d’expression et de participation en détention ainsi que ledroit au recours contre l’indignité, en alignant le droit dutravail des détenus sur le droit commun, en combattant l’isolementlinguistique des détenus non-francophones, et en favorisant lemaintien des liens familiaux. Porter une attention particulière auxconditions d’incarcération des personnes transgenres. Dans cettelignée, la prise en charge psycho-sociale en milieu fermé comme enmilieu ouvert doit être renforcée. En effet, la prise en chargemédicale notamment psychiatrique, indispensable au bien-être despersonnes concernées, ne doit pas être entravée par les seulesconsidérations sécuritaires.
Nous nous engageons par ailleurs àautoriser les communications téléphoniques et numériques entrel’avocat et la personne détenue, en garantissant leurconfidentialité, créer un service interministériel pour laréinsertion, la formation et l’emploi des détenus et donner plus demoyens au Contrôleur général des lieux de privation de libertés(CGLPL). Finalement, un égal accès aux droits, aux aménagements depeines, à la formation, etc., doit être assuré pour les femmes endétention.
Protection de l’enfance : unenjeu majeur
À rebours de la contre-réforme dela politique pénale des mineurs du ministre Dupond-Moretti, mise enœuvre à marche forcée et contre l’avis de l’ensemble desprofessions concernées, nous entendons réaffirmer les principes del’ordonnance de 1945 : la primauté des mesures éducativescontre le tout-répressif, la spécialisation de la justice, l’excusede minorité. Nous voulons :
- Abroger le nouveau code dejustice pénale des mineurs de Dupond-Moretti et créer un Code del’Enfance unifié, qui reprendra l’ensemble des dispositions civileset pénales applicables aux mineurs. Un mineur qui entre en conflitavec la loi est bien souvent un enfant en danger. Ce code visera àmettre en place une politique globale autour de la protection del’enfance et de l’accompagnement éducatif et judiciaire desmineurs ;
- Remettre à plat la prise en charge des enfants en difficulté.Nous revaloriserons la prévention spécialisée et nous rendrons plusefficients les liens de celle-ci avec la Protection judiciaire dela jeunesse (PJJ), qui verra ses moyens et effectifs augmenter.Nous réaffirmons la double compétence du juge des enfants et detous les services pour agir sur les plans civil et pénal.Concernant l’Aide sociale à l’enfance (ASE), nous repenseronsvéritablement le système de protection de l’enfance autour del’intérêt supérieur de l’enfant pour en finir avec la maltraitanceinstitutionnelle ;
- Prendre en charge inconditionnellement les mineurs isolésétrangers par l’État, et garantir l’intervention systématique d’unavocat à leurs côtés et supprimer le recours aux testsosseux ;
- En finir avec la rétention des mineurs non accompagnés, en CRAcomme en zone d’attente, ainsi que, pour l’ensemble des mineurs, leplacement en hôtel, en augmentant la capacité d’accueil etd’accompagnement des établissements et services dumédico-social ;
- En finir avec l’enfermement des mineurs. Parce que l’éducation etl’insertion sont de meilleures réponses que l’incarcération, nousredonnerons toute leur place aux mesures éducatives et mettrons finaux établissements pénitentiaires pour mineurs ainsi qu’aux centreséducatifs fermés
- Assurer la désignationsystématique d’un avocat formé assistant le mineur en matièred’assistance éducative ;
- Pour tous les jeunes, rétablir une possibilité de protectionjudiciaire civile jusqu’à 21 ans ;
- Restaurer la compétence de l’État dans l’exécution des décisionsdes juges des enfants en matière de protection de l’enfance, pouréviter les inégalités actuelles de traitement d’un département àl’autre, en renationalisant l’ASE ;
4. Affirmer une justicerépublicaine :
4.1 Assurer une justiceindépendante du pouvoir exécutif
Sans attendre de modifier laConstitution, nous proposons de :
- Mettre en œuvre une loi d’orientation de politique judiciaire,pénale et civile, restreignant les actuelles circulaires depolitique pénale et civile à de la stricte déclinaison de lavolonté du Parlement ;
- Rattacher l’Inspection générale de la justice auprès du Conseilsupérieur de la magistrature (CSM) pour garantir l’indépendance del’Inspection vis-à-vis du Ministère ;
- Limiter la possibilité pour les magistrats de passer entreparquet et siège tout au long de leur carrière, en fixant desrègles strictes garantissant au maximum l’impartialité ;
- Redéfinir et encadrer strictement les conditions de mobilité desmagistrats en administration centrale ou en fonction de cabinetministériel ;
- Renforcer l’indépendance des juges d’instruction par lacollégialité et le rattachement de la police judiciaire auministère de la Justice ;
- Encadrer et limiter le recours aux magistrats placés (affectés demanière temporaire pour combler un manque). Parce que nous refusonsla logique de gestion de la pénurie qui prévaut, ainsi quel’atteinte à l’inamovibilité et à l’indépendance des juges, lerecours à la délégation sera strictement limité aux remplacementsponctuels (arrêts maladie, congés…) et, sous réserve deconsentement du ou de la magistrat placé, pour sa seule maisentière durée. Les contrats d’objectifs associés à la délégationseront donc supprimés ;
- Interdire les remontées d’informations individuelles sauflorsqu’elles appellent une intervention directe de l’exécutif enmatière d’ordre public (par exemple en matière deterrorisme) ;
- Permettre au CSM de rendre un avis non contraignant sur le budgetalloué à la mission budgétaire justice avant transmission auParlement ;
Nous proposons, dans le cadre del’Assemblée constituante pour une 6ème République,de :
- Renforcer le CSM de nombreuxmembres issus de la société civile pour assurer un contrôledémocratique respectueux de la séparation des pouvoirs. Il seraresponsable devant le Parlement auquel il rendra compteannuellement de la mise en œuvre de la loi d’orientation depolitique judiciaire qui sera votée ;
- Aligner les règles de nomination au parquet sur celles dusiège ;
- Rendre contrôlable le principe d’opportunité des poursuites dontjouissent les procureurs, par l’instauration d’un recoursspécifique et le contrôle régulier de l’application de ce principepar le Parlement ;
- Clarifier les rôles du Conseil d’État. Donner le statut demagistrat aux conseillers d’État au contentieux et assurer lamobilité avec les autres juridictions administratives ;
- Interdire la possibilité d’être à la fois sur des fonctions deconseil et de contentieux ;
- Supprimer la Cour de justice de la République, juridictiond’exception chargée de juger de la responsabilité pénale desministres (pour les actes commis dans le cadre de leursfonctions) ;
Rendre la justice au nom dupeuple :
- Redonner leur place aux juryspopulaires, supprimer les cours criminelles sans jurés etexpérimenter les jurés dans les tribunauxcorrectionnels ;
- Rétablir la compétence des juridictions de droit commun enmatière de terrorisme, afin d’assurer l’égalité des citoyens devantla justice, avec comme préalable d’assurer la protection des juréspopulaires ;
- Garantir des sessions de formation (histoire, géographie etenjeux locaux) pour les magistrats non originaires dans lesOutre-mer, pour leur permettre une meilleure appréhension ducontexte socioculturel dans lequel elles et ils doivent rendre lajustice ;
- Voter une loi d’amnistie pour toutes celles et ceux qui ont étécondamnés en raison de leur engagement politique ousyndical ;
Finalement, nous devons mettre finaux états d’urgence permanents. Depuis deux quinquennats,l’exécutif en place nous impose, dans un semblant de débatdémocratique, des états d’urgence antiterroristes et sanitaires,tant et si bien que ces dispositions prévues pour êtreexceptionnelles sont devenues permanentes, portant atteinte auxfondements même de notre État de droit. Stéphanie Hennette-Vauchez,professeure de droit public, a donné une formule éclairante :« La banalisation de ce régime d’exception dilue lesfrontières entre des catégories aussi fondamentales que ladémocratie et l’autoritarisme ». Cette accoutumance doitcesser.
Dans les faits, de nombreusesdispositions législatives ont permis une répression judiciaire sansprécédent des mouvements sociaux et des militants politiques,associatifs et syndicalistes, ainsi qu’un contrôle aussi inepte quediscriminatoire exercé sur les personnes issues des quartierspopulaires.
Nous reviendrons sur toutes lesdispositions liberticides récemment adoptées, et au premier chef latransposition de l’état d’urgence antiterroriste dans le droitcommun avec la loi SILT ou encore les dernières lois supposéesrenforcer la sécurité (la loi responsabilité pénale et sécuritéintérieure, la loi renseignement de 2015 et la loi préventiond’actes de terrorisme et renseignement de 2021 qui lui a succédé).Ceci afin de prémunir nos concitoyens contre les atteintesillégitimes et disproportionnées à leur vie privée et contre unesurveillance généralisée.
De plus, nous garantirons lecontrôle par les juges judiciaires des opérations de lutte contrele terrorisme, permettant de garantir le respect des libertésfondamentales.
Par ailleurs, nous lutterons contrela société du fichage permanent, en supprimant les fichiers depolice et de gendarmerie inutiles. L’inscription au fichiernational automatisé des empreintes génétiques sera réservée auxauteurs d’atteintes aux personnes. Les mentions inutiles oupréventives, attentatoires à la vie privée et à la présomptiond’innocence, seront supprimées et interdites. »
EXPOSÉ SOMMAIRE
Par cet amendement, les députés dugroupe parlementaire LFI-NUPES proposent que soient inscrites dansle rapport annexé à la loi d’orientation et de programmation duministère de la justice leurs propositions pour une justice au nomdu peuple, qui garantisse le service public de la justice et leslibertés.
La justice, qui devrait être le cœur battant du pacterépublicain fondé sur l’exigence d’égalité et sur la garantie deslibertés, est abandonnée. Pire, elle est maltraitée. Sonfonctionnement est dicté par une rationalité froide qui la prive deses moyens autant qu’elle la dépossède de sa mission d’intérêtgénéral. Cette logique purement gestionnaire implique unesimplification des procédures pénales par le recul des droits de ladéfense et une complexification des procédures civiles pour tarirle flux des recours des justiciables. L’État de droit est uneforce. Rempart face à un exécutif aux inclinations absolutistes, ilassure à toutes et tous le respect indérogeable de ses droitsfondamentaux. C’est une conquête historique de la République. Lajustice doit en être la gardienne. Une révolution judiciaire estnécessaire. Celle-ci offrira les garanties d’une justicerevalorisée et suffisamment dotée, indépendante du pouvoirexécutif, traitant les justiciables avec dignité et équité. Nospropositions sont articulées autour de trois idées forces : unservice public assurant la défense de l’intérêt général etl’égalité entre les justiciables, une politique pénale plus humaineet garante des libertés, une justice indépendante et conforme auxprincipes républicains.
Voici donc nos propositions pour une justice de la VIèRépublique, pour une justice au nom du peuple qui garantie leservice public de la justice et les libertés.