ART. 42	N°II-CF859	
ASSEMBLÉE NATIONALE
24 Octobre 2024
___________________________________________________________________
PLF POUR 2025 - (N° 324)
(Seconde partie)
Rejeté
AMENDEMENT N°II-CF859
présenté par
Mme Belluco, Mme Sas, Mme Arrighi, M. Ben Cheikh, M. Lahais, Mme Simonnet, M. Amirshahi, Mme Autain, Mme Balage El Mariky, M. Biteau, M. Arnaud Bonnet, M. Nicolas Bonnet, Mme Chatelain, M. Corbière, M. Davi, M. Duplessy, M. Fournier, Mme Garin, M. Damien Girard, M. Gustave, Mme Catherine Hervieu, M. Iordanoff, Mme Laernoes, M. Lucas-Lundy, Mme Ozenne, M. Peytavie, Mme Pochon, M. Raux, Mme Regol, Mme Sandrine Rousseau, M. Ruffin, Mme Sebaihi, Mme Taillé-Polian, M. Tavernier, M. Thierry et Mme Voynet
------------
ARTICLE 42
ÉTAT B
Mission « Écologie, développement et mobilité durables »
Modifier ainsi les autorisations d’engagement et les crédits depaiement :
(en euros)	
Programmes	+	-	
Infrastructures et services de transports	0	500 000 000	
Affaires maritimes, pêche et aquaculture	0	0	
Paysages, eau et biodiversité	0	0	
Expertise, information géographique et météorologie	0	0	
Prévention des risques	0	0	
Énergie, climat et après-mines	0	0	
Service public de l’énergie	0	0	
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développementet de la mobilité durables	0	0	
Fonds d’accélération de la transition écologique dans lesterritoires	0	0	
Sûreté nucléaire et radioprotection	0	0	
Fonds pour la création d’une Autorité de SécuritéIndustrielle(ligne nouvelle)	500 000 000	0	
TOTAUX	500 000 000	500 000 000	
SOLDE	0	
EXPOSÉ SOMMAIRE
L’objet de cet amendement est de financer la création d’uneautorité de sécurité industrielle, chargée de protéger nosconcitoyens des risques industriels.
 
« Fin 2018, 18 000 communes exposées aux risquestechnologiques sont recensées en France […]
Entre 1992 et 2017, près de 40 000 accidents technologiques sontsurvenus en France dans les installations industrielles, lesélevages, lors de transport de matières dangereuses, sur descanalisations de gaz ou de matières dangereuses, sur des digues etbarrages hydrauliques, dans les mines, dans les carrières et lorsde l’utilisation du gaz ou d’appareils sous pression. Ces accidentstechnologiques peuvent conduire à des dommages nombreux et deniveaux de gravité multiples : conséquences humaines (décès oublessés) dans 18 % des cas, économiques (69 %), sociales(29 %), environnementales (34 %). Entre 1992 et 2017,16 % des accidents technologiques ont donné lieu à unepollution des eaux de surface ou des eaux souterraines, 9 % àune pollution atmosphérique, 5 % à une contamination des solset 4 % ont porté atteinte à la faune ou à la floresauvage ([1]) ».
En dépit du processus de désindustrialisation qui a marqué lepays depuis la deuxième moitié du XXe siècle, ces élémentsrappellent le caractère systématique des risques de pollutionsindustrielles. Ils concernent 18 000 communes : unesur deux. Cela représente 40 000 accidents : plus de4 par jour, depuis 25 ans.
L’omniprésence géographique de ce risque va de pair avec uncycle lancinant de grandes catastrophes industrielles sur notreterritoire. Dès les commencements de l’ère industrielle,en 1794, l’explosion de la poudrerie de Grenelle a provoquéplus d’un millier de victimes parmi les ouvriers et les riverains,et causé des dégâts considérables. Plus récemment, l’accident del’usine AZF et il y a quelques années celui de Lubrizol ontdurablement marqué la mémoire de l’ensemble de nos concitoyen.nes.Le nombre d’accidents, et leur fréquence, parfois leur ampleurinvitent nécessairement à s’organiser pour garantir la sécurité desinstallations industrielles, et ce, afin de prévenir les pollutionsaffectant la santé des populations humaines, l’environnement, etles biens des personnes.
Or de nombreuses forces politiques se montrent favorables à uneréindustrialisation de notre pays. La logique est parfoiséconomique (attirer en France un certain volume d’activité et derichesses), parfois sociale (garantir des emplois locaux pourtoutes et tous), parfois écologique (produire localement, etsurveiller les méthodes de production pour s’assurer de leurcaractère relativement peu néfaste pour l’environnement).Ainsi :
– pendant la campagne présidentielle de 2022, lesécologistes proposaient notamment que « L’État [prenne] enmain la planification de filières industrielles indispensables à latransition
énergétique, […] notamment pour […] favoriser l’indépendancestratégique vis‑à‑vis des pays exportateurs de technologies etaligner la stratégie industrielle nationale avec les objectifsclimatiques et sociaux ; relocaliser l’emploi sur leterritoire national sur toute la chaîne de valeur ;relocaliser et contrôler les impacts environnementaux et lesémissions de gaz à effet de serre des filières industrielles àl’intérieur du territoire national, pour limiter les émissionsdélocalisées à l’étranger ([2]) ».
– La NUPES proposait de « Créer une Agence pour larelocalisation dépendant du Conseil à la planification écologique,chargée de recenser les secteurs industriels indispensables sur leplan social et environnemental, et d’établir un plan derelocalisation adapté à chaque filière ou production stratégiqueidentifiée ».
– Si l’approche est très différente dans ses modalitésd’application, cette priorité est aussi affichée par legouvernement, qui par le biais de son ministre de l’économie, desfinances, de la souveraineté industrielle et numérique, a défenduun texte en ce sens en juillet 2023 en première lecture, àl’Assemblée nationale.
En tout état de cause, dans l’hypothèse où des politiques deréindustrialisation viendraient effectivement à être mises enœuvre, il apparaît nécessaire de les mener de concert avecd’autres, garantissant un haut niveau de protection despopulations, de l’environnement, et des biens contre les risques depollutions générées par ces installations industrielles. Uneréindustrialisation sans garantie pourrait conduire à unrenforcement des catastrophes industrielles, ainsi qu’à despollutions diffuses : un contre‑sens pour tous les tenantsd’une industrialisation « verte », écologique, à taillehumaine.
À cet égard, le droit de l’environnement apparaît déjà assezlargement développé. Malheureusement, il reste encore largementsous‑appliqué.
Pour pallier ce défaut, il est d’abord primordial de renforcerles moyens des administrations en charge de la prévention, ducontrôle et des sanctions des pollutions industrielles, enparticulier le corps des inspecteurs des installations classées. Denombreux postes devraient être créés ; des amendements ontdéjà été portés en ce sens ([3]). Dans cette logique, uneindexation sur l’inflation du montant des travaux des plans deprévention des risques technologiques, proposition législativen° 990 du député communiste M. Pierre Dharéville,mériterait d’être étudiée.
En complément, un second levier peut être mobilisé : tracerla voie d’une plus grande indépendance des administrations encharge de ces questions. L’indépendance en la matière se définitcomme la situation d’un organe public auquel son statut assure lapossibilité de prendre des décisions en toute liberté, et à l’abride toute instruction et pression. Cette indépendance est unecondition de possibilité de l’impartialité nécessaire pour lagestion amont ou aval de ces pollutions. Cette impartialité manquedans le domaine de l’environnement, où les gouvernants sonttoujours tentés de faire primer les intérêts présents sur lesintérêts des générations futures, ou les intérêts économiques surles intérêts écologiques : après tout, ni les non‑humains, niles générations futures ne votent.
Cette faille institutionnelle a des conséquences très concrètes,par exemple, en termes de sanction administrative. Pour l’heure,c’est le préfet qui supervise cette sanction, conduite par desservices déconcentrés. Or le préfet est à la fois chargé de laprotection des biens et des personnes, notamment contre lespollutions, et du développement économique local. Ce faisant, prisentre deux injonctions qui peuvent être contradictoires, il semontre généralement très conciliant avec les industriels, àl’origine de diverses pollutions. En 2019, sur l’ensemble desdossiers examinés, les préfets ont signé 3 053 arrêtés demise en demeure mais ont pris seulement 605 sanctionsadministratives. De fait, il arrive que des mises en demeure soientreconduites régulièrement sans jamais aboutir à une sanction, alorsmême que des industriels ne respectent pas, des années durant, ledroit en vigueur ([4]).
Ce processus a été largement décrit depuis des années par dessociologues comme MM. Pierre Lascoumes et Jean‑Pierre LeBourhis, expliquant que « les inspecteurs des installationsclassées doivent agir sur le préfet afin qu’il prenne des décisionsde mise en demeure formelle puis de sanction. Ils y échouentcependant malgré plusieurs renouvellements de leur hiérarchie. Ceséchecs répétés sont la conséquence des importants contre‑feuxdressés par l’industriel, qui sort systématiquement gagnant desconfrontations ([5]) ». Il a depuis été corroboré par desjuristes ([6]) et des associations ([7]), et mis enévidence par plusieurs travaux institutionnels ([8]).
Pourtant, les données à notre disposition montrent qu’une autregouvernance permet une meilleure application du droit, et enl’occurrence, une meilleure application de la sanctionenvironnementale. L’Autorité de contrôle des nuisancesaéroportuaires, Autorité administrative indépendante (AAI) montrede réelles réussites à cet égard : les réponsesadministratives sont, en proportion, 7 fois plus nombreusespour les nuisances aéroportuaires que pour la police de l’eau. Sur599 dossiers examinés par le collège en 2021, 410 ont engendré dessanctions : près des deux tiers. Il s’agit donc moins deconfier des décisions politiques au main d’experts que de garantirque les experts ne seront pas entravés dans l’application desnormes choisies par les gouvernants eux‑mêmes.
Au‑delà de cette meilleure application du droit, l’indépendanced’une institution est à même de renforcer la confiance des citoyensenvers leurs institutions et les sites industriels. Ceux‑ci serontmoins amenés à douter des informations qui leur sont fournies, del’impartialité des décisions qui concernent leurs territoires etses acteurs. En cela, l’indépendance de l’autorité de contrôle etde sanction constitue une condition de possibilité de la réussitede toute réindustrialisation ; sans elle, les processus serontralentis par une défiance alimentant de nombreux contentieux.
Enfin, la création d’une autorité administrative indépendantecomblerait la mauvaise coordination entre l’action publiqueconduite par les parquets et les services administratifs. Commel’explique France nature environnement, « Le bonfonctionnement des mécanismes de contrôle et de sanctionsadministratives est un préalable important de nombreusesincriminations pénales en matière d’environnement, qui sont trèslargement des incriminations non autonomes, en ce que leurséléments constitutifs sont souvent liés au respect de procédureadministratives voire à l’action de l’administration ». Dèslors, l’autorité judiciaire se trouve entravée dans l’exercice deson action, tant que l’indépendance de l’autorité administrative nesera pas actée.
Ces arguments sont particulièrement valables s’agissant desindustries classées, puisque l’Autorité de sécurité nucléaire(ASN), chargée d’un type d’installation en particulier – lesinstallations nucléaires de base (INB) –fonctionne sur ce modèled’une part, et n’est pas contestée quant à son fonctionnementd’autre part, ni par la société civile, ni par les différentsmouvements politiques.
Pour s’en convaincre, il convient de citer la ministre del’écologie et du développement durable, Mme Nelly Olin,défendant la création de l’ASN en 2006, devant l’Assembléenationale :
« Le deuxième objectif est de créer une haute autorité desécurité nucléaire, chargée de contrôler la sûreté nucléaire et laradioprotection, et de participer à l’information du public dansces domaines […] l’acceptation des activités nucléaires par lepublic repose notamment sur la confiance qu’il accorde audispositif mis en place pour le contrôle de la sûreté nucléaire etde la radioprotection.
Actuellement, les services chargés de ce contrôle sontintégralement placés sous l’autorité du Gouvernement, ce quisuscite des interrogations chez certains de nos concitoyens.[…]
Le Gouvernement a considéré qu’il fallait apporter une réponsesans ambiguïté à ces interrogations. C’est pourquoi il a insérédans le projet de loi un nouveau titre qui donne le statutd’autorité administrative indépendante à la structure chargée, ausein de l’État, du contrôle de la sûreté nucléaire et de laradioprotection. Il a également veillé à conserver les pouvoirsnécessaires à l’exercice de ses missions essentielles.
J’indique d’emblée que le Gouvernement n’a pas de doute sur laconformité du dispositif avec la Constitution. En effet, le Conseild’État a été consulté, comme il se doit, sur la lettrerectificative et n’a pas soulevé d’objection. »
Ces arguments, opérants pour les INB, sont parfaitementtransposables aux autres installations industrielles, quiprésentent également des risques, en particulier les installationsclassées. Pour se convaincre de la légitimité de ce modèleinstitutionnel, les vives inquiétudes suscitées sur tous les bancsdu Parlement par le projet de fusion entre l’ASN et l’IRSN au débutde l’année 2023 ont montré que l’ensemble des représentants de lanation étaient attachés à l’indépendance de ces institutions, etles considéraient opérantes en tant que telles.
C’est la raison pour laquelle il est proposé de créer uneAutorité administrative indépendante, appelée l’Autorité desécurité industrielle (ASI).
Créer une autorité administrative indépendante en matièreenvironnementale et renforcer l’indépendance en matière de sécuritédes installations classées sont des idées défendues par plusieursforces politiques, depuis des années :
– À la suite de l’incendie de l’usine Lubrizol en 2019, unecommission d’enquête a été ouverte à l’Assemblée nationale pourfaire la lumière sur les tenants et aboutissants de l’accident.Parmi les recommandations, on peut trouver celle de « Créer,un Bureau d’Enquête Accident « Risques industriels »(BEA‑R.I.) notamment chargé de conduire une enquête administrativeindépendante après chaque accident majeur et selon des procéduresd’analyse inspirées des BEA existant dans les transports. »Cette idée, portée par M. Christophe Bouillon, députésocialiste, a été suivie par une proposition de loi (n° 3377)pour l’inscrire dans le droit, à l’initiative de M. DamienAdam, député La République en Marche.
– À la suite d’une recommandation de la Conventioncitoyenne pour le climat, il avait été proposé de créer uneAutorité administrative indépendante en charge de la bonneapplication du droit de l’environnement et de l’évaluationenvironnementale des politiques publiques. Cette préconisation aété suivie par Mme Cécile Muschotti, députée La République enMarche, dans un rapport dédié en 2021, puis par le députésocialiste M. Gérard Leseul à l’occasion de la niche du groupesocialiste en 2023 dans une proposition de loi constitutionnellevisant à créer un Défenseur de l’environnement (n° 608).
– Elle fait consensus au sein des forces de gauche, quidéfendent dans le programme commun de la NUPES l’importance de« Gérer les risques industriels avec la création d’uneautorité de sécurité indépendante des risquesindustriels ».
– Ces propositions ont pris corps dans des amendements auprojet de loi Industrie Verte : des écologistes par la voix deLisa Belluco ([9]) ; et de la France Insoumise par cellede Matthias Tavel ([10]).
- Une proposition de loi du groupe Socialistes et apparentésvisant à renforcer le contrôle et la sécurité des sites industrielsvient d’être déposée : « pour une meilleure maîtrise du risque etune totale transparence à l’égard de la population ».
- La proposition de loi n°1826 de Lisa Belluco propose lacréation, sur le modèle de l’ASN, d’une autorité de sécuritéindustrielle.
 
Au‑delà de ces propositions politiques, plusieurs rapportsinstitutionnels concluent également sur l’opportunité de créer uneAutorité administrative indépendante sur les questionsenvironnementales, pour les raisons énoncées :
– Le rapport présidé par M. François Molins préconiseainsi « la création d’une autorité administrativeindépendante, dont les missions seraient inspirées de l’agencefrançaise anti‑corruption (« AFA »), pour assurernotamment le suivi des sanctions de mise en conformité de laconvention judiciaire d’intérêt public. En outre, cette autoritépourrait produire des normes non contraignantes, à savoir deslignes directrices pour renforcer la prévention en amont et créerdes critères unifiés de mise en conformité ».
– Le rapport sur la justice et l’environnement allait plusloin encore en 2019, en proposant de « créer une autoritéindépendante garante de la défense des biens communs dans l’intérêtdes générations futures, pouvant agir sur saisine citoyenne, etdisposant d’un pouvoir d’avis, de recommandation et d’injonction, ycompris en urgence et chargée de garantir la qualité, latransparence et l’impartialité de l’expertise environnementaleainsi que l’information délivrée au citoyen ».
 
L’objet de cet amendement est de financer la création d’unetelle autorité de sécurité industrielle. Pour ce faire,l’amendement se calque sur la proposition similaire en Commissiondu Développement Durable de Gérard Leseul, lequel, afin d’assurerla recevabilité de son amendement :
- ponctionne 500 M€ en AE et CP sur l’action41« ferroviaire » du programme 203 « Infrastructureset services de transports » ;
- abonde du même montant le nouveau programme « Fondspour la création d’une autorité de sécurité industrielle ».
Le but de notre groupe n’est pas de diminuer le soutien del’État en faveur du ferroviaire mais les règles derecevabilité budgétaire obligent à ce gage. En conséquence, nousdemandons au Gouvernement de lever le gage.