ART. LIMINAIRE	N°I-1703	
ASSEMBLÉE NATIONALE
21 Octobre 2025
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PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2026 - (N° 1906)
(Première partie)
Rejeté
AMENDEMENT N°I-1703
présenté par
Mme Coggia, M. Marion et M. Cormier-Bouligeon
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ARTICLE LIMINAIRE
Rédiger ainsi l’articleliminaire :
« Les prévisions de soldestructurel et de solde effectif de l’ensemble des administrationspubliques, les prévisions de solde par sous-secteur hors transfertsentre les sous-secteurs des administrations publiques (d’un montantégal à 107 Md€ en 2024, 109 Md€ en 2025, 110 Md € en LFI 2026), laprévision hors transferts entre sous-secteurs , déclinée parsous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’évolutionen volume et la prévision en milliards d’euros courants desdépenses d’administrations publiques, les prévisions deprélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement del’ensemble des administrations pour l’année 2026, les prévisionspour 2026 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation desfinances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que lesdonnées d’exécution pour l’année 2024 et les prévisions d’exécutionhors transferts entre sous-secteurs pour l’année 2025 de cesmêmes agrégats, s’établissent comme suit :
En% du PIB sauf mention contraire	2024	2025	2026	2027	
Loides finances initiale pour 2025	 	 	 	LFP 2023-2027	
Ensemble des administrations publiques	 	 	 	 	
Solde structurel (1)	-5,8	-5,1	-4,3	-2,9	
Solde conjoncturel (2)	0	-0,2	-0,4	-0,2	
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3)	-0,1	0	0	0	
Solde effectif (1+2+3)	-5,8	-5,4	-4,7	-2,7	
Dette au sens de Maastricht	113,2	115,9	117,9	109,6	
Taux de prélèvements obligatoires (y.c. UE nets des CI)	42,8	43,6	43	44,4	
Dépense publique (hors CI)	56,6	56,8	56,4	54,4	
Dépense publique (hors CI, en Md€)	1652	1696	1725	1705	
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)1	2,1	1,7	0,3	0,5	
principales dépenses d’investissement (en Md€)2	26	29	35	35	
Administrations publiques centrales	 	 	 	 	
Solde	-1,7	-1,1	-0,9	 	
Dépense publique (hors CI, en Md€)	524	532	550	 	
Évolution de la dépense publique en volume (%)3	 	 	 	 	
Administrations publiques locales	 	 	 	 	
Solde	-1,9	-1,8	-1,6	 	
Dépense publique (hors CI, en Md€)	308	316	318	 	
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)3	 	 	 	 	
Administrations de sécurité sociale	 	 	 	 	
Solde	-2,2	-2,4	-2,2	 	
Dépense publique (hors CI, en Md€)	820	848	857	 	
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)3	 	 	 	 	
Les chiffres en comptabiliténationale relatifs au projet de loi de finances pour 2026 seréfèrent, pour 2024, au compte publié par l’Insee en comptabiliténationale en base 2020 hors transferts entre sous-secteurs, maisavec deux reclassements par rapport au détail du compte parsous-secteur et par rapport aux lois de financesprécédentes :
a- L’établissement public de l’ÉtatCADES est ajouté au sous-secteur des administrations publiquescentrales en raison de la nature de ses dépenses, qui ne couvrentpas des prestations sociales courantes mais remboursent leprincipal des emprunts contractés par l’établissement public del’État pour financer des dépenses des années antérieures. Le comptede la CADES est de ce fait retranché du sous-secteur desadministrations de sécurité sociale. Ses dépenses et recettes sontreportées dans le compte des administrations publiques centrales etaméliorent leur solde de 16 Md€ en 2024.
b- Dans le but d’assurer unecohérence d’ensemble des interventions des régimes sociaux, lerégime spécial de sécurité sociale des pensions civiles etmilitaires de l’État, géré par l’État dans le compte d’affectationspéciale Pensions, est ajouté au sous-secteur des administrationsde sécurité sociale en raison de la similarité des opérationseffectuées et des prestations versées avec les autres régimessociaux de retraites. Ce classement est conforme à l’inclusion durégime en loi de financement de la sécurité sociale au sein de labranche vieillesse des régimes obligatoires de sécurité sociale.Les agrégats portés par le CAS Pensions, soit 63 Md€ en dépenses et14 Md € en recettes externes sont retranchés du compte desadministrations publiques centrales en 2024.
c- Pour la prise en compte despensions civiles et militaires dans le compte des administrationsde sécurité sociale, il est tenu compte que la méthode decomptabilisation du compte d’affectation spéciale (CAS) pensions,prévue par la LFI 2026, séparerait la contribution d’équilibre del’État, en une cotisation d’une part (estimée au taux descotisations employeurs du régime général appliqué aux traitementssoit 10 Md€) et une dotation d’équilibrage d’autre part estimée à39 Md € en 2024.
Ces deux reclassements ainsi que laprise en compte de dépenses et recettes des sous-secteurs horstransferts permettent de regrouper des dépenses finales plushomogènes dans chaque sous-secteur. En réduisant le déficit del’État et en aggravant celui des administrations de sécuritésociale et des administrations publiques locales, il aboutit àrépartir le besoin de financement des administrations publiques demanière voisine de la répartition des dépenses publiques finaleseffectives, hors flux d’équilibrage entre sous-secteurs (dotationsde l’État aux collectivités locales et aux régimes de sécuritésociale). 
Les prévisions relatives à la loide programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027en comptabilité nationale, antérieures au changement de base descomptes nationaux français, étaient relatives à la base antérieuredes comptes nationaux, la base 2014. Le passage des comptesnationaux en base 2020, opéré par l’Insee sous le contrôled’Eurostat, a significativement affecté les ratios de financespubliques et la comparabilité des exercices. La sortie del’Établissement de Retraite Additionnelle de la Fonction Publique(ERAFP), structurellement excédentaire, du champ desadministrations publiques a conduit à une dégradation du déficitpublic d’environ 2,6 Md€ en 2023. Par ailleurs, des changementsméthodologiques affectant significativement les ratios de financespubliques ont entraîné un niveau nettement plus élevé des dépensespubliques et des recettes hors prélèvements obligatoires sansimpact sur le solde. Deux principaux effets expliquent cetteaugmentation : (i) l’intégration du compte complet de SNCFRéseau (dont seul le solde était retracé précédemment) pour 10 Md€environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses en 2023 et(ii) un nouveau traitement des corrections liées à la recherche etdéveloppement pour 4 Md€ environ de hausse des recettes hors PO etdes dépenses. Ainsi, s’agissant tout particulièrement de ladépense, les effets du changement de base contribuent largement auxécarts importants sur le montant en milliards d’euros et sur lapart dans le PIB de la dépense publique. Le scénario potentielretenu dans ce projet de loi de finances a évolué depuis la loi deprogrammation de finances publiques (LPFP) 2023‑2027 afin de tirerles conséquences des révisions de la chronique de PIB opérées parl’Insee depuis l’adoption de la LPFP. La croissance du PIB ayantété revue à la hausse sur les années antérieures à 2024, lediagnostic sur la capacité de rebond de l’économie française ontété révisés. Par ailleurs, la croissance potentielle est désormaisestimée à 1,20 % par an en 2025 et 2026, contre 1,35 %dans la LPFP. »
EXPOSÉ SOMMAIRE
Cet amendement  vise à redonner un sens aux articlesliminaires ou de cadrage, votés par le Parlement en exergue deslois de financement qui, à partir de la comptabilité nationale,donnent aujourd’hui une vision inexacte de la répartition desdéficits. Or cette présentation entre les trois sous-secteurs (lesadministrations publiques centrales - APUC, les administrationspubliques locales - APUL, et les administrations de sécuritésociale - ASSO) est un élément particulièrement important dupilotage de nos finances publiques puisqu’il est aussi utilisé dansles lois de programmation et les plans budgétaire structurels àmoyen terme. Cette répartition répond à la question : d’où viennentles déficits ?
 
La présentation actuelle est trompeuse puisque le tiers desdépenses, celles des administrations centrales, est présenté commeétant à l’origine de la presque totalité des déficits alors que lesdépenses des administrations de sécurité sociale, la moitié desdépenses publiques totales sont supposées être en excédent,c’est-à-dire réduire la dette. Cette présentationinduit donc enerreur.
 
La présentation des comptes publics devrait être modifiée surquatre points :
 
a-     Présenter, dans l’article, les dépenseset recettes finales de chaque sous-secteur des administrations,avant mouvements de fonds entre les administrations (107 Md€ entransferts en dépenses et recettes),
b-    Reclasser le régime de sécurité sociale despensions des fonctionnaires civils et militaires (CAS Pensions) desAPUC vers les ASSO (63 Md€ de dépenses et 14 Md € de recettesexternes).
c-     Faire ce reclassement du CAS Pensionssur la base du calcul d’une vraie cotisation employeur parréférence au taux du régime général (17%) soit environ 10 Md€, etde la mise en évidence d’une dotation d’équilibrage pour le restesoit 39 Md€
d-    Reclasser des ASSO vers les APUC, comme avant2011, la caisse d’amortissement de la dette sociale, CADES, et sesrecettes en capital. Ces recettes de CRDS et de CSG (environ 16Md€) remboursent en effet le principal des dettes passées et nondes dépenses courantes.
 
Lorsque l’on corrige la présentation des comptes desadministrations publiques de 2024 de ces quatre éléments, uneorigine très différente des déficits publics apparaît. Cettenouvelle présentation serait de nature à constituer la base d’undébat parlementaire éclairé en vue de déterminer le type d’actionde redressement des finances publiques à entreprendre. Larépartition du déficit qui en résulte est d’autant plus pertinentequ’elle est proche de la répartition des déficits au prorata desdépenses publiques.
 
Répartition officielle LFI 2026	Central APUC	Local APUL	Social ASSO	TOTAL	
Dépenses en Md€ avec CI	670	330	777	1777	
En% des dépenses	38%	19%	44%	100%	
Déficit	-154	-17	-2	-169	
Répartition corrigée	 	 	 	 	
Dépenses en Md€ avec CI	542	308	820	1670	
En% des dépenses	32%	18%	49%	100%	
Déficit	-49	-56	-64	-169	

NB : le texte de l’article liminaire exprime les dépenses horsCredits d’impôts (seules les APUC sont concernées pour environ 18Md€ par an). Les chiffres ci-dessus sont y compris Credits d’impôts: mais les soldes ne sont pas modifiés.
 
Cet amendement a été préparé avec Jean-Pascal Beaufret, ancieninspecteur des Finances, chef de service à la direction du Trésoret directeur général des impôts.