AVISANR5L15B1285-tIV

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PREMIÈRE PARTIE :
Paysages, eau et biodiversité

I. Des crédits en hausse mais encore contraints pour cette première année de mise en œuvre du plan Biodiversité

Le tableau suivant présente l’évolution des crédits sur le programme 113 entre 2018 et 2019.

évolution des crédits du programme 113

Hors dépenses de personnel

(en millions d’euros)

Actions – P113	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions – P113	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
Action 01 – Sites, paysages, publicité	6,74	6,71	-0,4 %	6,74	6,71	-0,4 %
Action 02 – Logistique, formation et contentieux	5,63	5,63	0,0 %	5,63	5,63	0,0 %
Action 07 – Gestion des milieux et biodiversité	135,43	154,67	14,2 %	135,43	150,47	11,1 %
Total (hors titre 2)	147,80	167,01	13,0 %	147,8	162,81	10,2 %

Source : Bleu budgétaire PLF 2019.

Le tableau suivant présente les dépenses de personnels du ministère comprises dans les crédits du titre 2 du programme 217 de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Dépenses de personnel

(en millions d’euros)

En M€	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions – P113	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
Titre 2 (P217, A 13)	266,9	265,33	-0,6 %	266,9	265,33	-0,6 %
Total y.c. titre 2	414,70	432,34	4,3 %	414,70	428,14	3,2 %

Source : Bleu budgétaire PLF 2019.

1. La politique des paysages et des sites (action n° 1)

L’action n° 1 « Sites, paysages et publicité » serait dotée de 6,71 millions d’euros en AE et 6,73 millions d’euros en CP (soit 4 % des crédits du programme). Elle recouvre deux volets principaux : une meilleure connaissance des paysages, à travers notamment le développement des atlas du paysage, et la politique des sites inscrits et classés ainsi que l’appui au classement au patrimoine mondial de l’UNESCO.

La politique du paysage sera dotée de 3,11 millions d’euros en AE et 3,14 millions en CP, soit des montants similaires à ceux adoptés en 2018. Directement inspirée de la Convention européenne du paysage, elle met également en œuvre le volet de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages consacré à ces questions. La loi instaure le titre de paysagiste-concepteur, réforme la procédure d’inscription des monuments naturels et des sites sur les listes départementales, simplifie la procédure de classement, crée un régime de protection des allées et alignements d’arbres, et attribue une mission paysagère aux conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement.

La politique des sites sera dotée de 3,41 millions d’euros en AE et en CP, un montant similaire à celui adopté en loi de finances initiale pour 2018.

Mise en œuvre dès 1906, la politique des sites comprend trois volets : la préservation par la procédure d’inscription ou de classement ; la valorisation et la gestion au plan national ou international avec notamment les opérations grands sites ; l’inscription sur la liste du patrimoine mondial. Comme pour les monuments historiques, l’inscription d’un site consiste en une surveillance plus légère que le classement. L’inscription permet de veiller à l’évolution des ensembles bâtis sur le site.

L’article 168 de la loi pour la reconquête de la biodiversité a prévu de distinguer, dans un délai de dix ans (1er janvier 2026), tous les sites inscrits ayant vocation à être classés. Les classements doivent être effectués dans ce délai de dix ans. Les sites qui ne seront pas classés avant cette date feront l’objet, soit d’un décret mettant fin à leur inscription (état de dégradation irréversible ou couverture par une autre mesure de protection, de niveau au moins équivalent), soit d’un maintien en tant que site inscrit.

2 867 sites sont aujourd’hui classés ([6]), couvrant 1,12 million d’hectares (soit 1,7 % du territoire). L’inscription concerne, quant à elle, 4 800 sites sur 1,6 million d’hectares. Ce sont donc au total 2,5 % du territoire qui sont protégés.

En 2018, 57 « opérations grand site » sont engagées et 17 ont reçu le label Grand site de France pour l’excellence de leur gestion en matière de développement durable. Chaque année, deux à trois projets d’opération grand site sont engagés.

S’agissant de l’inscription au patrimoine mondial de l’UNESCO, on peut relever l’inscription récente de Taputapuātea, en Polynésie ([7]) (inscription en 2017) et la faille de Limagne, dans la chaîne des Puys, élément emblématique du rift ouest-européen (inscription en 2018).

2. Les éco-quartiers

La problématique de l’artificialisation des sols est une préoccupation majeure en matière de développement durable et a récemment fait l’objet d’une mise en avant particulière, notamment avec l’objectif de « zéro artificialisation nette » fixé par le plan Biodiversité. La loi pour la reconquête de la biodiversité a imposé la perméabilisation des espaces de stationnement pour les nouveaux permis de construire des bâtiments commerciaux de plus de 1 000 mètres carrés. La loi pour la reconquête de la biodiversité a également nettement renforcé les obligations de compensation des atteintes à la biodiversité, qui devraient en principe contribuer à freiner nettement l’artificialisation, mais la compensation doit être mieux appliquée. Le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit « Élan », inscrit dans les objectifs généraux du code de l’urbanisme la lutte contre l’étalement urbain. En particulier, les actions en faveur de la densification urbaine sont intégrées dans les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme.

Les problématiques posées par l’artificialisation touchent nombre des enjeux de développement durable (elle affecte à la fois fortement la biodiversité, les continuités écologiques et les trames verte et bleue, le cycle de l’eau, la qualité des sols sur le très long terme, la capacité à faire face aux changements climatiques et aux événements majeurs tels que les inondations et les crues, les émissions de CO2 avec l’étalement urbain, etc.).

On estime que, tous les sept ans, l’équivalent de la superficie d’un département est artificialisé en moyenne. 590 000 hectares ont ainsi été artificialisés entre 2006 et 2015, dont deux-tiers d’espaces agricoles ([8]). 9,4 % du territoire de la métropole étaient ainsi artificialisés en 2015. Les sols artificialisés se sont étendus de 1,4 % en moyenne par an de 2006 à 2015, mais la population métropolitaine n’augmentait alors que de 0,5 % par an.

Les facteurs sont multiples, l’habitat individuel ayant un rôle premier (40 %), suivi par les réseaux routiers, l’agriculture, la construction et le commerce (étude Agreste du ministère de l’agriculture, juillet 2015). C’est donc sur l’ensemble de ces facteurs qu’il faudra jouer.

Les espaces artificialisés sont pour deux-tiers des espaces imperméabilisés et pour un tiers des espaces non imperméabilisés.

Votre rapporteur pour avis a souhaité souligner dans son rapport l’intérêt tout particulier de démarches telles que celle des éco-quartiers. Se situant à la charnière de nombreuses politiques de développement durable, ces territoires, qui sont impulsés par les collectivités territoriales et ne bénéficient pas de dotations de l’État, visent à répondre à un ensemble complexe de problématiques liées aux changements climatiques et à la préservation de l’eau et de la biodiversité. Ces quartiers permettent d’envisager le développement durable à l’échelle du quartier dès sa conception, et plus seulement à l’échelle du bâtiment. Ils visent à articuler, au sein des territoires, les objectifs environnementaux (émissions de CO2, biodiversité, développement durable) et territoriaux (attractivité de la ville, qualité de vie, transports, modes de vie, etc.).

La démarche éco-quartier a été initiée en 2008. Le label a été créé en 2013. À la date de fin décembre 2017, 506 éco-quartiers ont été réalisés ou sont en projet, dont 5 éco-quartiers ayant reçu le label 4 ; 60 sont certifiés étape 3 ; 141 certifiés étape 2, et 300 certifiés étape 1. Le label éco-quartier comprend en effet quatre étapes correspondant aux différents stades du projet ([9]). La charte d’un éco-quartier, particulièrement exigeante, comprend 20 engagements répartis en quatre dimensions (démarche et processus, cadre de vie et usages, développement territorial et environnement et climat).

Au cours de son déplacement dans la région nantaise, votre rapporteur pour avis a pu observer tout l’intérêt d’un éco-quartier à un stade avancé (éco-quartier Les Perrières à La Chapelle-sur-Erdre, labellisé à l’étape 3) ayant apporté une attention très spécifique à la place de la biodiversité.

Il a également pu visiter le quartier de La Fleuriaye à Carquefou, comprenant, pour la première fois en France, 300 logements certifiés Passivhaus, où une attention forte a été apportée à la couverture par le quartier, de ses besoins en énergie.

Conçus comme des modèles innovants, de tels quartiers devraient être encouragés. Ils nécessitent un accompagnement précis sur le long terme, sur de nombreuses questions, telles que la place de la voiture en ville, ou encore la gestion des espaces partagés. La formation des constructeurs devrait également être renforcée. On ne dispose malheureusement pas encore de données très précises sur les retombées des éco-quartiers dans leur environnement.

3. La gestion des milieux et la biodiversité (action n° 7)

L’action n° 7, consacrée à la gestion des milieux et à la biodiversité sera dotée en 2019 de 154,66 millions d’euros en AE et 150,45 millions d’euros en CP. Elle représente 92,6 % des crédits du programme 113 ([10]).

Le champ de cette action est très vaste. Il est mis en œuvre dans le cadre posé par les engagements internationaux et européens de la France.

Cette action vise à freiner, voire inverser, l’effondrement de la biodiversité.

Cette politique est portée par les agents de l’État, au niveau régional (directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, DREAL) et départemental (direction départementale des territoires et de la mer, DDT et DDT-M, et DEAL) et par les opérateurs sous tutelle de la direction de l’eau et de la biodiversité, acteurs majeurs recevant, pour trois d’entre eux, un financement assis sur les redevances des agences de l’eau, versé par celles-ci depuis 2018 (parcs nationaux, Office national de la chasse et de la faune sauvage, Agence française pour la biodiversité) et, pour certains encore, des subventions en provenance du programme 113 (Établissement public du Marais poitevin, Domaine national de Chambord, parcs nationaux s’agissant de l’investissement uniquement).

La politique en faveur de la biodiversité tend à :

– développer la connaissance de la biodiversité, à travers notamment, l’inventaire du patrimoine naturel et le développement des systèmes d’information sur la biodiversité ;

– développer les réseaux des espaces protégés au plan réglementaire, dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité et des stratégies de création des aires protégées (parcs nationaux et réserves naturelles) ;

– s’appuyer sur des démarches de planification, de projet ou de contrat avec les acteurs sur les territoires : parcs naturels régionaux, réseau Natura 2000, parcs naturels marins.

L’action 7 est composée de six sous-actions :

– espaces et milieux marins, sous-action à laquelle sont rattachées, à partir de 2019, les actions de connaissance et préservation de la biodiversité auparavant rattachées à la sous-action 5 ;

– politique de l’eau à laquelle sont rattachées, à partir de 2019, les actions de l’ancienne sous-action relative aux ressources minérales non énergétiques ;

– espaces naturels protégés ;

– Natura 2000 ;

– connaissance et préservation de la biodiversité hors espaces et milieux marins ;

– opérateurs (seules dotations au profit de l’Établissement public du Marais poitevin, dont l’intégration au sein de l’AFB devrait intervenir prochainement, et du Domaine national de Chambord).

● Les espaces et milieux marins bénéficient d’une hausse de crédits pour la seconde année consécutive, qui traduit une accélération relativement récente de cette politique. Au total, la sous-action pour les espaces et milieux marins est dotée de 20,42 millions d’euros en AE et 20,43 millions d’euros en CP, après 18,2 millions d’euros en 2018).

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, puis la stratégie nationale pour la mer et le littoral adoptée en février 2017, ainsi que le plan Biodiversité de juillet 2018 visent à restaurer le bon état écologique des milieux marins. La France est notamment tenue par ses engagements internationaux (convention sur la diversité biologique, Accord de Paris) et européens ([11]). En particulier la directive-cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM), en lien avec la directive-cadre sur l’eau et les directives habitats-faune, flore et oiseaux, doit voir sa mise en œuvre accélérée.

La DCSMM fixe un objectif de bon état écologique des eaux marines en 2020 au plus tard et se place dans une approche écosystémique du milieu. Elle comporte un programme de surveillance (200 dispositifs de suivi couvrant treize thématiques) et des programmes de mesures.

En France, pour le deuxième cycle de mise en œuvre de la DCSMM, les programmes de surveillance ont été approuvés en 2015 puis les programmes de mesures l’ont été en 2016. Ils seront ensuite révisés mi-2020 et fin 2021. La DCSMM est applicable aux eaux métropolitaines, divisées en quatre sous-régions marines : Manche-mer du Nord, Mers celtiques, Golfe de Gascogne, Méditerranée occidentale, chacune étant dotée d’un plan d’action pour le milieu marin (PAMM). Les dépenses au titre de la DCSMM sont fixées à 9,6 millions d’euros en AE et 9,96 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances pour 2019.

Le programme 113 comporte aussi les actions relatives au domaine public maritime naturel, à la protection du littoral et à la gestion intégrée du trait de côte (3,5 millions d’euros en AE et CP inscrits dans le projet de loi). Ce sont essentiellement des actions visant une gestion durable des espaces, à travers des opérations indispensables d’entretien, de réparation et de mise en sécurité. Dans le cadre de la gestion du trait de côte, des fonds de concours en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (5 millions d’euros en 2019) visent à permettre la réalisation de travaux de protection souple du trait de côte et de préservation des milieux.

Natura 2000 en mer (210 sites qui sont à la fois terrestres et marins, et 59 sites marins, pour 11,2 % de la superficie de la zone économique exclusive) est doté de 473 000 euros en AE et CP en 2019.

L’étude et la connaissance des milieux marins sont dotées de 0,9 million d’euros en AE et CP et l’acquisition et la valorisation de la connaissance en matière de biodiversité marine sont dotées de 1 million d’euros en AE et 0,97 million d’euros en CP. Les connaissances en matière de biodiversité marine sont en effet encore trop fragmentaires et le développement de la recherche ainsi que la construction du système d’information sur les milieux marins (SIMM) sont des enjeux particulièrement importants.

L’enveloppe affectée à la préservation des espèces marines est de 1,61 million d’euros en AE et 1,64 million d’euros en CP. Ce sont notamment les plans nationaux d’action en faveur des espèces menacées qui sont ici concernés : quatre visent les espèces marines les plus menacées. Ces fonds visent aussi à assurer la protection des récifs coralliens et des mangroves et herbiers. Début 2019, le plan d’action pour les récifs coralliens, prévu par la loi pour la reconquête de la biodiversité en son article 113, devrait être adopté ([12]) .

La lutte contre les pollutions marines est dotée de 3,3 millions d’euros en AE et CP (au titre du Centre de documentation, de recherche et d’expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux, et des mesures pour l’expertise et la mise à jour des plans POLMAR).

● La politique de l’eau est dotée de 16,2 millions d’euros en AE et en CP. Elle est fondée sur les engagements européens avec la directive-cadre sur l’eau ([13]), qui trouve sa déclinaison concrète dans les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE 2016-2021 ([14]) applicables dans les six bassins hydrographiques métropolitains et cinq grands bassins outre-mer) ([15]). La qualité des eaux des bassins connaît une amélioration lente ([16]) et les SDAGE prévoient que les deux tiers des eaux devront atteindre un bon état écologique en 2021.

Les dépenses au titre de la politique de l’eau comportent celles afférentes à la police de l’eau, élément central de cette politique, pour 4,78 millions d’euros. Il faut également rappeler les enjeux financiers des contentieux communautaires en la matière.

La politique pour le bon état des eaux souterraines et superficielles est dotée de 1,07 million d’euros en 2019. La mise à jour des SDAGE fin 2015 a repoussé à 2021 la cible de 66 % des masses d’eau ayant atteint un bon état écologique des eaux, compte tenu des freins identifiés, notamment, en matière de pollutions agricoles. Les contenus des plans d’action dans le domaine de l’eau (plans « assainissement », « micropolluants et résidus de médicaments », « Ecophyto 2+ » ou encore programmes d’action « nitrates ») sont réalisés dans le cadre du programme 113 (0,77 million d’euros en AE et CP). La mise en œuvre du plan Ecophyto 2+ par l’AFB représente un montant de 41 millions d’euros.

Les mesures d’entretien, de mise en sécurité et de restauration des continuités écologiques sur le domaine public fluvial non navigable sont fixées à 5,69 millions d’euros en AE et 5,63 millions d’euros en CP dans le présent projet de loi de finances.

Les milieux aquatiques et humides bénéficient d’une dotation de 0,83 million d’euros en AE et CP, un nouveau plan d’action étant envisagé pour 2019 suite aux conclusions de la mission parlementaire sur les zones humides lancée en 2018 et confiée à M. Jérôme Bignon, sénateur, et Mme Frédérique Tuffnell, députée.

Enfin, les schémas de carrière et études sur les ressources minérales non énergétiques sont dotés de 1,85 million d’euros en AE et CP sur ce programme (études du BRGM en particulier).

● La trame verte et bleue et les autres espaces protégés constituent la troisième sous-action de l’action n° 7. Elle est dotée de 48,83 millions d’euros en AE et 42,96 millions d’euros en CP. Créée par la loi Grenelle I, la trame verte et bleue est un outil d’aménagement du territoire pour préserver et remettre en bon état les continuités écologiques. La loi Grenelle II a introduit la trame verte et bleue dans le code de l’environnement Une mise en œuvre est prévue à trois niveaux : au niveau national, avec les orientations pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (ONTVB), au niveau régional dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), prévu par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République ([17]) , qui fusionne plusieurs documents sectoriels ou schémas existants, dont en particulier le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), et au niveau intercommunal et communal, avec la prise en compte du SRADDET par les documents de planification.

Les espaces naturels protégés sont dotés de 39,64 millions d’euros en AE et 39 millions d’euros en CP et ces actions recouvrent le soutien de l’État aux parcs naturels régionaux ([18]) , qui est limité (environ 0,12 million d’euros de subvention moyenne annuelle pour chaque parc), les réserves naturelles nationales ([19]) (pour une enveloppe de 23,31 millions d’euros en AE et 23,36 millions d’euros en CP), les subventions apportées aux conservatoires régionaux des espaces naturels, le soutien à la politique forestière (soit 5,87 millions d’euros en AE et 5,86 millions d’euros en CP), ainsi que la dotation en fonds propres des parcs nationaux pour 1 million d’euros (les parcs nationaux voient leur principale subvention versée par les agences de l’eau depuis 2018).

● La sous-action Natura 2000 est dotée de 36,54 millions d’euros en AE et de 37,43 millions d’euros en CP. Le bleu budgétaire du programme 113 indique que le réseau Natura 2000 regroupe actuellement 1 710 sites terrestres, soit plus de 12,9 % du territoire métropolitain et 7 millions d’hectares de surfaces terrestres concernant :

– 131 types d’habitats naturels d’intérêt communautaire ;

– 94 espèces animales identifiées par la directive « Habitats faune flore » ;

– 63 espèces végétales identifiées par la directive « Habitats faune flore » ;

– 132 espèces d’oiseaux identifiées par la directive « Oiseaux ».

La sous-action est principalement dédiée à l’élaboration et l’animation des documents d’objectifs et à la signature des contrats Natura 2000.

● La sous-action connaissance et préservation de la biodiversité est dotée de 36,16 millions d’euros en AE et 31,95 millions d’euros en CP. La Stratégie nationale de l’acquisition de connaissances en matière de biodiversité terrestre a été confiée au Muséum national d’histoire naturelle.

S’agissant de la connaissance de la biodiversité, votre rapporteur pour avis souhaite ici souligner le rôle majeur du Muséum national d’histoire naturelle. Il a notamment la responsabilité scientifique de l’inventaire national du patrimoine naturel et 75 de ses personnels ont constitué l’unité mixte de service « Patrinat » mise en place fin 2017 avec l’AFB et le CNRS ([20]). Il apporte la plus grande contribution au budget de fonctionnement de l’unité mixte de service. Héritier du Jardin royal des plantes créé en 1635, le MNHN a la responsabilité des collections naturalistes et conserve 80 millions de spécimens, se classant au troisième rang des plus grandes collections du monde. Le MNHN fournit de nombreuses expertises pointues et est un acteur de premier plan dans le champ des rapportages obligatoires au titre des directives européennes (directive-cadre Stratégie pour le milieu marin, directive-cadre sur l’eau). Votre rapporteur pour avis tient ici à relever les grandes difficultés financières de l’établissement et la faiblesse des dotations qui lui sont attribuées. L’entretien du patrimoine immobilier de l’établissement est devenu impossible et certains sites majeurs, tels que la galerie de paléontologie et d’anatomie comparée ou certains bâtiments de la Ménagerie du jardin des plantes, sont menacés de fermeture. La subvention pour charges de service public versée par le ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur, égale à 50 % du budget de l’établissement, ne lui permet pas de faire face aux charges qui sont les siennes. Votre rapporteur pour avis estime notamment que les modalités de subvention du MNHN devraient être revues en profondeur car cet établissement sui generis ne peut être assimilé ni à un musée, ni à un centre de recherche, ni à une université. La Cour des comptes a dressé des pistes de redressement dans son rapport public annuel 2017 mais la situation nécessite une prise en charge à la hauteur des enjeux.

2019 sera notamment consacrée à la construction du système d’information sur la nature, pour lequel l’AFB est chargée de la coordination et de l’animation, avec l’UMS Patrinat. Le système d’information sur la biodiversité (SIB), rassemblera les données d’inventaires issues du système d’information sur la nature et les paysages (SINP) et celles produites ou détenues par des autorités publiques ou par d’autres organismes, dans l’exercice de leurs missions de service public. Il intégrera aussi les données issues du dépôt obligatoire des données brutes de biodiversité par tous les maîtres d’ouvrage.

La préservation des espèces est dotée de 14,1 millions d’euros en AE et CP. Elle comprend les plans nationaux d’action. En application de la loi pour la reconquête de la biodiversité, pour les espèces endémiques, identifiées comme étant « en danger critique » (CR) ou « en danger » (EN) dans la liste rouge nationale des espèces menacées, établie selon les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), les plans nationaux d’action doivent être élaborés avant le 1er janvier 2020. Le délai très rapide d’élaboration des plans pour les espèces en danger vise à combler un certain retard.

La lutte contre les espèces exotiques envahissantes (1,11 million d’euros en AE et CP) et la politique de protection des grands prédateurs (7 millions d’euros en AE et CP) sont également comprises dans cette sous-action.

4. Les crédits supplémentaires au titre de la mise en œuvre du plan Biodiversité

Votre rapporteur pour avis souligne que le programme 113 bénéficie de dotations supplémentaires à hauteur de près de 20 millions d’euros traduisant :

– la mise en œuvre du plan Biodiversité, présenté en juillet 2018 par le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, qui bénéficie d’une enveloppe de 10 millions d’euros en 2019 (AE=CP). Pour mémoire, le plan Biodiversité doit être doté de 600 millions d’euros de crédits sur quatre ans, essentiellement issus des budgets des agences de l’eau. Les agences devront mettre en œuvre des mesures préfigurant la PAC post-2020 avec des paiements pour services environnementaux au profit des exploitants agricoles, à hauteur de 50 millions d’euros en 2019, 2020 et 2021. La hausse de la redevance pour pollutions diffuses (50 millions par an) permettrait de renforcer les actions des agences de l’eau en faveur de la biodiversité terrestre. Toutefois, ce surplus de recettes sera reversé, au moins dans un premier temps, au budget général compte tenu du plafond mordant sur les recettes des agences de l’eau. Votre rapporteur pour avis a donc déposé un amendement afin de relever le plafond des recettes des agences de l’eau. La mise en œuvre du plan Biodiversité repose également sur le programme de recherche consacré à la sortie des pesticides du ministère de la recherche, à hauteur de 30 millions d’euros ;

– l’organisation du Congrès mondial pour la nature de l’UICN de 2020, pour laquelle une dotation de 9,2 millions d’euros en AE et 5 millions d’euros en CP a été ouverte en 2019. Ce congrès se tiendra en 2020 à Marseille. Organiser un événement à la hauteur des enjeux de la reconquête de la biodiversité s’impose, à la lumière de l’impact de la COP21 qui s’est tenue à Paris en 2015 sur le climat. Il apparaît encore en effet que les questions de biodiversité manquent de visibilité, alors même que l’urgence est manifeste. Par ailleurs, il convient de relancer la stratégie nationale pour la biodiversité (2014-2020 puis post-2020), dont les associations de protection de l’environnement soulignent depuis plusieurs années qu’après la phase de lancement, la dynamique s’est essoufflée. La France accueillera également, en avril-mai 2019, la séance plénière de l’IPBES ([21]) (qui constitue en quelque sorte l’équivalent du GIEC en matière de biodiversité).

Interrogé par votre rapporteur pour avis sur l’évolution des crédits du programme, le ministère de la transition écologique et solidaire indique que les crédits, hormis ces deux dotations supplémentaires, sont stables : « Seule la sous-action Natura 2000 a fait l’objet d’une augmentation de sa dotation au moyen de prélèvements sur d’autres sous-actions (connaissance biodiversité pour 3,50 millions d’euros et espaces protégés pour 0,50 million d’euros). Cette revalorisation est destinée à l’animation des documents d’objectifs (DOCOB) pour 3,00 millions d’euros (AE=CP) et au financement des contrats pour 1,00 million d’euros (AE=CP). La quasi-totalité des sites étant désormais dotée d’un DOCOB, l’objectif est d’accélérer le passage en phase d’animation, celle-ci étant réalisée à environ 80 %. »

L’action 7 est celle sur laquelle sont imputées les dépenses nouvelles au titre du plan Biodiversité pour un montant total de 10 millions d’euros (AE=CP), répartis comme indiqué dans le tableau suivant :

répartition des crédits supplémentaires
au titre du plan biodiversité en 2019

Répartition des crédits par sous-action au sein du programme 113

(en euros)

Sous-action	Politique	Opération	Action du plan	AE=CP
Milieux et espaces marins	CEDRE et plan POLMAR	Lutte contre les pollutions plastiques en mer	18	300 000
	Récifs coralliens	Protection des récifs coralliens et écosystèmes marins	37	300 000
	Plan d’action espèces marines	Protection des cétacés et des tortues	43	300 000
Sous-total				900 000
Eau	Domaine public fluvial non navigable	Continuité des cours d’eaux	39	300 000
Eau	Préservation des zones humides et des milieux aquatiques	Restauration de zones humides en outre-mer et valorisation des usages agricoles en zones humides	5	300 000
Sous-total				600 000
Trames verte et bleue et espaces protégés	Réserves naturelles nationales	Création de réserves naturelles nationales	35	500 000
	Réserves naturelles nationales	Stratégie de création des aires protégées	35	500 000
	Trames verte et bleue et schémas de cohérence écologique	Restauration des continuités écologiques	39	1 000 000
	Trames verte et bleue et schémas de cohérence écologique	Nature en ville : opérations innovantes	1 et 2	500 000
	Parcs nationaux	Création du parc national des feuillus en plaine	36	2 500 000
Sous-total				5 000 000
Connaissance et préservation de la biodiversité	Acquisition des connaissances	Connaissance en matière de biodiversité terrestre	51	300 000
	Acquisition des connaissances	Gestion adaptative des espèces chassables	44	200 000
	Mobilisation des actions en faveur de la biodiversité	Campagnes de communication en faveur de la biodiversité	77 à 81	2 000 000
	Lutte contre les espèces exotiques envahissantes	Actions de prévention contre les espèces exotiques envahissantes	45	500 000
	Plans d’actions espèces terrestres	Mise en place de plans nationaux d’action en outre-mer	42	500 000
Sous-total				3 500 000
Total				10 000 000

Source : Bleu budgétaire Programme 113, PLF 2019, page 35.

Votre rapporteur pour avis souhaite souligner la nécessaire adaptation des moyens aux ambitions du plan Biodiversité. Ainsi, est-il prévu de créer vingt réserves naturelles nationales sur quatre ans, ce qui constitue un excellent niveau d’ambition dont il faut se féliciter ([22]). Toutefois, les crédits n’évoluent pas encore en 2019 à la mesure de cette ambition, qui ne peut être effective sans moyens d’action dédiés. Les moyens dédiés aux 167 réserves naturelles nationales actuellement en place et à leur mise en réseau s’élèvent à 23,36 millions d’euros en CP et 23,31 millions d’euros en AE (les crédits ouverts en LFI 2018 s’élevaient à 22,46 millions d’euros). 500 000 euros sont ainsi prévus pour 2019 pour la création de nouvelles réserves naturelles. La montée en charge de cette politique devra s’accélérer très nettement.

Plusieurs projets d’extension de réserves naturelles nationales devraient aboutir fin 2019 (voir les réserves naturelles nationales du massif forestier de la Robertsau et de la Wantzenau (710 hectares) en Grand-Est, qui seront créées dans une zone périurbaine située au nord de Strasbourg, ainsi que celles des gorges de l’Ardèche et de Sixt-Passy).

La stratégie nationale de création des aires protégées (SCAP) vise un objectif, fixé par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, de placement, d’ici 2019, de 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain sous protection forte au moyen d’outils réglementaires (1,37 % au 31 décembre 2017). D’ici fin 2019, les espaces protégés pourraient atteindre 1,48 % du territoire, notamment avec la création du 11ᵉ parc national des forêts de Champagne et de Bourgogne prévu en 2019. La mise en œuvre de cette stratégie pour les réserves naturelles nationales bénéficie d’une dotation supplémentaire de 500 000 euros (AE=CP).

5. La lutte contre les pollutions liées aux plastiques

Votre rapporteur pour avis souhaite traiter ici plus particulièrement de la lutte contre les atteintes à la biodiversité marine liées aux pollutions plastiques.

Ces actions constituent un axe très fort du plan Biodiversité, très largement mis en avant par le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire M. Nicolas Hulot, qui fixe l’objectif de zéro plastique rejeté en mer en 2025 et n’a pas hésité à mentionner une « guerre contre les déchets plastiques » au cours de son audition devant la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire le 10 juillet 2018.

Les emballages (40 % de la demande de plastiques en Europe ([23])) ont la plupart du temps une durée de vie très courte mais les plastiques mettent plusieurs centaines d’années à se dégrader. La demande de plastiques dans le monde a connu une explosion dont nous devons impérativement prendre conscience pour en mesurer les enjeux en termes environnementaux, et tout particulièrement de protection de la biodiversité marine. Cette demande est ainsi passée, au niveau mondial, de 105 millions de tonnes en 1990 à 348 millions de tonnes en 2017 (en Europe, de 36 millions de tonnes à 64 millions de tonnes sur la période 1990-2017) ([24]).

S’il ne s’agit pas ici de remettre en cause les avancées sanitaires dues au plastique (dans le domaine médical ou de l’alimentation) ou en matière de sécurité (dans le secteur automobile par l’allégement des véhicules et la résistance des matériaux), les excès de cette croissance incontrôlée de l’usage du plastique, couramment considéré comme une matière sans valeur, ne peuvent plus être ignorés comme ils l’ont été trop longtemps.

On estime que plus d’un tiers des déchets plastiques sont disséminés dans l’environnement sans contrôle. Ils finissent pour beaucoup dans les rivières, fleuves et océans, qui en sont envahis. Les plastiques sont responsables d’une surmortalité des animaux marins (par emprisonnement, ingestion et pollution chimique).

La question des micro-déchets de plastiques dégradés, qui véhiculent les polluants et sont particulièrement toxiques, retient également toute l’attention.

On estime que 8 millions de tonnes de déchets plastiques sont rejetées chaque année dans les océans ([25]). Ces déchets dérivants ont déjà constitué des tourbillons de déchets (vortex). Souvent appelée « septième continent », la plus grande zone d’accumulation des déchets plastiques est située dans le Pacifique Nord et recouvre 1,6 million de kilomètres carrés, soit trois fois la France. Les cinq bassins océaniques sont touchés.

Au niveau européen, la stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire du 16 janvier 2018 projette que tous les emballages en plastique sur le marché de l’Union européenne soient recyclables d’ici à 2030, que la consommation de plastiques à usage unique soit réduite, et que l’utilisation intentionnelle de microplastiques soit limitée. La stratégie a précédé la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction de l’incidence sur l’environnement de certains produits en plastique (COM(2018) 340 final du 28 mai 2018). La Commission européenne rappelle que les Européens produisent 25 millions de tonnes de déchets plastiques par an. Le plastique représente 80 à 85 % du nombre total de déchets marins, selon les comptages effectués sur les plages. « Les dix articles en plastique à usage unique les plus présents représentent 86 % de tous les articles en plastique à usage unique (soit 43 % de tous les déchets marins retrouvés sur les plages européennes). Le matériel de pêche contenant des matières plastiques représente 27 % des déchets marins retrouvés sur les plages européennes. Cette initiative se concentre donc sur les 10 articles en plastique à usage unique et le matériel de pêche les plus retrouvés, qui représentent ensemble environ 70 % de ces déchets marins. »

La lutte conte les plastiques repose en premier lieu sur la modération des usages et passe par l’interdiction (voir les mesures de la loi pour la transition énergétique et la croissance verte, de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, du projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales et une agriculture saine et durable).

Le recyclage des plastiques produits constitue le second axe de progrès. En France, seuls 22 % des plastiques sont collectés pour être recyclés (ce qui place la France en 25e position sur 28 dans l’Union européenne). Toutefois, ces chiffres étant fondés sur les déclarations des États membres et de nombreuses disparités liées au comptage ayant été observées dans les méthodologies nationales, il convient de les manier avec précaution. Quoi qu’il en soit, les chiffres de la collecte ne sont pas à la hauteur des enjeux.

La récente feuille de route pour une économie circulaire de mai 2018 a prévu d’atteindre 100 % de collecte des déchets recyclables en 2025, d’étendre le champ de la filière REP « emballages » aux emballages professionnels, de faciliter le geste de tri, de mettre en œuvre une mobilisation générale pour la collecte des emballages recyclables, d’adapter la fiscalité pour rendre la valorisation des déchets moins chère que leur élimination (voir l’article 9 du présent projet de loi de finances pour 2019 ([26])), de porter au niveau européen l’interdiction de l’usage des plastiques fragmentables, les contenants en polystyrène expansé et les microbilles de plastique, ou encore d’imposer d’ici 2020 l’installation de filtres de récupération des particules de plastique sur les sites où celles-ci sont produites ou utilisées.

La généralisation de la collecte de l’ensemble des déchets en plastique sera mise en œuvre en France d’ici 2022 (cette mesure concerne aujourd’hui 30 % du territoire). S’agissant des entreprises, le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 impose aux producteurs et détenteurs de déchets (entreprises, commerces, administrations...) de trier à la source cinq flux de déchets : papier/carton, métal, plastique, verre et bois.

L’éco-conception des produits mis sur le marché et la prise en charge par les fabricants des contraintes liées au recyclage de ce qu’ils proposent à la consommation devra nécessairement constituer un axe majeur de progrès. Le lavage du linge pose des questions complexes de récupération des particules de plastiques dégradées à chaque lavage et émises dans les eaux usées. Ces particules ne sont en effet pas filtrées dans les stations d’épuration et repartent dans les milieux naturels.

Le recyclage ne pourra toutefois pas tout, loin s’en faut. Les limites actuelles au recyclage des plastiques doivent être rappelées, quand bien même les progrès attendus sont significatifs s’agissant tant de la capacité à recycler certains objets ou plastiques complexes que du développement des débouchés de la matière recyclée. La filière du recyclage est en phase de structuration forte selon l’ADEME, entendue par votre rapporteur pour avis.

Le ministère de la transition écologie et solidaire a également souligné que des études seraient menées en 2018 et 2019 pour connaître plus précisément le trajet des déchets plastiques en France, avant leur déversement dans la mer. Il est crucial de récupérer les déchets en amont de la mer afin d’éviter les dégâts causés aux espèces marines. Par ailleurs, le plastique ayant séjourné dans la mer n’est plus recyclable. Des efforts particuliers doivent également être faits en bord de mer, notamment s’agissant des activités de prêche et des ports maritimes.

B. le mécanisme de prise en charge des subventions au profit de l’AFB, des parcs nationaux et de l’ONCFS par les agences de l’eau

1. L’Agence française pour la biodiversité doit bénéficier de crédits à la hauteur de ses missions

L’AFB voit ses ressources préservées et ses effectifs décroître légèrement.

S’agissant des ressources, il convient de souligner que le mécanisme de prélèvement annuel opéré sur les agences de l’eau et compris dans une fourchette large (de 240 à 260 millions d’euros pour les sommes versées au profit de l’AFB et des parcs nationaux, et de 30 à 37 millions d’euros au profit de l’ONCFS) place ces opérateurs dans une situation difficile. Ils n’ont notamment pas la connaissance précise des sommes allant leur être versées à ce stade, alors même qu’ils doivent de leur côté réaliser leur budget pour l’année 2019.

Votre rapporteur pour avis relève également qu’un prélèvement important sur le fonds de roulement de l’Agence française pour la biodiversité a été opéré en 2018, à hauteur de 27 millions d’euros.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, les crédits de l’AFB devraient être stables. Pour autant, il convient de rappeler que la stabilisation des moyens ne permet pas à l’agence de faire face à ses missions dans leur intégralité. Par ailleurs, le budget d’intervention de l’agence s’élève à 102 millions d’euros, parmi lesquels 41 millions d’euros sont destinés au financement du plan Ecophyto 2 ([27]), et 30 millions d’euros sont destinés au financement de la solidarité interbassins outre-mer et en Corse, comme c’était auparavant le cas pour l’ONEMA, à la différence notable que l’AFB doit mener ses interventions, non plus seulement pour l’eau, mais aussi pour la biodiversité.

L’examen du détail des 30 millions d’euros d’intervention restants démontre que ces sommes sont utilisées depuis de nombreuses années dans des cadres de financement nécessairement pérennes et nettement orientés vers l’eau douce, secteur de compétence de l’ONEMA. Le redéploiement en faveur des missions très élargies de l’AFB par rapport à celles de l’ONEMA implique certes des réorganisations, mais également un relèvement des crédits d’intervention disponibles.

Le plafond des ETPT de l’AFB sera abaissé de 6 en 2019 puis de 5 en 2020. Cette baisse de 11 postes est liée à la volonté de pouvoir maintenir, du côté de l’ONCFS, l’intégration sous plafond des emplois de la brigade « loup ». Le ministère de la transition écologique et solidaire souligne le caractère très emblématique de cette préservation, l’AFB ayant bénéficié d’une stabilité de ses effectifs entre 2017 et 2018, ainsi que de créations de postes à hauteur de 45 ETPT en 2017. Le plafond d’emplois de l’agence en 2017 s’établissait ainsi à 1 227 ETPT, correspondant à 1 098 ETP pour la reprise des quatre établissements ([28]), au transfert de 75 agents du MNHN (personnels qui étaient en majorité rattachés au service du patrimoine naturel et dont le transfert est intervenu en novembre 2017), et aux 45 postes créés.

Votre rapporteur pour avis souligne que, bien que cette diminution encadrée dans un contexte de fortes restrictions budgétaires puisse être vue comme un élément positif, il faut également tenir compte de la longue liste des missions nouvelles dévolues à l’AFB par la loi. La comparaison avec les effectifs en ETPT des quatre organismes intégrés n’est donc pas pleinement pertinente.

Votre rapporteur pour avis rappelle enfin les éléments du rapport remis en juillet 2018 par l’IGF et le CGEDD intitulé L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, qui souligne toutes les attentes en matière de réorganisation des opérateurs de l’eau et de la biodiversité et qui pointe notamment les grandes difficultés pour ces opérateurs à assurer leurs missions de police de l’eau et de la nature dans un contexte de contraintes fortes sur les effectifs. La fusion annoncée entre l’AFB et l’ONCFS vise spécifiquement à mutualiser les équipes des inspecteurs de l’environnement pouvant intervenir dans les départements afin de pouvoir maintenir, sur tout le territoire, des effectifs en nombre suffisant, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Le contrat d’objectifs et de performance de l’agence est en cours de préparation et devrait être finalisé en 2019. Il devrait permettre à l’opérateur et aux acteurs engagés sur le terrain de disposer d’une meilleure visibilité pour planifier leurs actions.

La dynamique de création des agences régionales pour la biodiversité continue sa progression. Ainsi, en 2018, ont été créées trois agences régionales en Île-de-France, Occitanie et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Sept processus de préfiguration sont engagés, en particulier en Guyane et en Guadeloupe, et cinq régions poursuivent leurs réflexions.

2. Les versements des agences de l’eau au profit de l’AFB, des parcs nationaux et de l’ONCFS

Les agences de l’eau étaient contributeur traditionnel de l’ex-ONEMA et ont également versé dès 2017 une contribution au profit de la nouvelle AFB, laquelle bénéficiait également de la subvention pour charges de service public versée par l’État sur les crédits du programme 113.

Comme le soulignaient votre rapporteur pour avis en 2017, ainsi que Mmes Nathalie Bassire et Frédérique Tuffnell dans leur rapport Mise en œuvre de loi biodiversité dans un contexte d’urgence absolue ([29]), l’article 29 de la loi pour la reconquête de la biodiversité précitée a étendu les missions des agences de l’eau à la préservation de la biodiversité terrestre et marine (au-delà de la biodiversité aquatique entrant précédemment dans le champ de leurs compétences). Il a également permis de faire évoluer les redevances affectées aux agences de l’eau en ouvrant la possibilité de créer une redevance portant sur les atteintes à la biodiversité. Ce sont donc bien les pressions sur l’eau et la biodiversité qui doivent désormais payer les mesures en faveur de l’eau et de la biodiversité.

Depuis 2018, les agences de l’eau prennent également en charge, outre le versement traditionnel au titre de la succession de l’AFB à l’ONEMA, l’équivalent de la subvention pour charges de service public de l’AFB et de celle des parcs nationaux. Une contribution des agences de l’eau a également été instituée à compter de 2018 au profit de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d’un montant compris entre 30 millions d’euros et 37 millions d’euros.

Les agences de l’eau ont ainsi versé en 2018 :

– 243,3 millions d’euros à l’AFB, dont 63,3 millions d’euros pour les parcs nationaux et hors les 41 millions d’euros versés au titre du plan Écophyto II, également versés par les agences de l’eau à l’AFB ;

– 36,96 millions d’euros à l’ONCFS.

Le plafond des recettes des agences était par ailleurs abaissé, à compter de 2019, de 2,3 milliards d’euros à 2,105 milliards d’euros (plafond mordant sur les recettes estimées) et un prélèvement opéré en 2018 sur leurs ressources au profit du budget général (200 millions d’euros). Pour mémoire, de 2014 à 2017, un prélèvement annuel de 175 millions d’euros a été opéré sur leur fonds de roulement. L’article 29 du présent projet de loi de finances pour 2019 prévoit en son B du I qu’un système de plafonnement par agence soit appliqué dans le cadre du plafonnement global, chaque agence ayant une cible de recettes (dans une fourchette de + ou – 4 %) et étant responsable des trop-perçus à reverser par rapport à ce plafond ([30]).

Le tableau suivant avait été adressé aux agences de l’eau cet été par le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire M. Nicolas Hulot, afin de cibler leurs efforts respectifs.

Répartition des recettes de redevances
entre Agences (2019 à 2024) (*)

(en millions d’euros par an)

	AG	AP	LB	RM	RMC	SN	Total
Montant cible de redevances encaissées en 2019	279,2	137,3	342,9	154,4	506,8	684,4	2105
Clé de répartition des recettes 2019	13,26 %	6,52 %	16,29 %	7,34 %	24,08 %	32,51 %
Montant cible de redevances encaissées en 2020	285,4	134,8	350,6	155,0	516,6	662,5	2105
Clé de répartition des recettes 2020	13,56 %	6,41 %	16,66 %	7,36 %	24,54 %	31,47 %
Montant cible de redevances encaissées de 2021 à 2024	291,7	132,3	358,3	155,5	526,5	640,7	2105
Clé de répartition des recettes 2021 à 2024	13,86 %	6,29 %	17,02 %	7,39 %	25,01 %	30,44 %
TOTAL sur 6 ans (**)	1731,4	801,3	2126,7	931,4	3129,4	3909,7	12630

(*) Annexe 2 au projet de courrier à adresser aux présidents de comités de bassin suite au rapport IGF-CGEDD et aux annonces des Assises et du plan biodiversité.

(**) Du fait des arrondis, certains totaux ne sont pas exacts. Cet artefact sera corrigé dans les dispositions finales.

Source : ministère de la transition écologique et solidaire.

Ce système de péréquation entre les agences a contribué à ramener l’impact de la baisse du plafond à une baisse moyenne de 16 %, alors que la baisse pouvait atteindre jusqu’à 20 à 25 % pour trois agences, qui allaient de fait se trouver en grande difficulté.

Les recettes des agences de l’eau ont un rôle central pour leur permettre de finaliser et déployer les XIes programmes d’intervention pour la période 2019-2024, en cours d’adoption dans les agences. Le rapport précité de l’IGF et du CGEDD intitulé L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité a défini plusieurs recommandations de recentrage des financements des agences et plusieurs types d’action devront être abandonnés (relèvement des seuils d’intervention des agences, abandon des aides à l’assainissement non collectif, ainsi que du financement des stations d’épuration au titre de la seule mise en conformité aux obligations réglementaires).

Les priorités fixées par le ministre de la transition écologique et solidaire pour les XIes programmes d’intervention visent à reconquérir le bon état écologique des masses d’eau et la biodiversité, mieux prendre en charge les questions de l’assainissement et des eaux de pluie, et mieux lutter contre les pollutions diffuses, notamment agricoles. Ces priorités s’inscrivent dans un objectif d’atténuation et d’adaptation aux effets des changements climatiques.

Les assises de l’eau consacrées au petit cycle de l’eau ont fixé les priorités relatives au renouvellement accéléré des installations et canalisations en milieu rural et au développement de nouvelles possibilités de crédits pour les collectivités territoriales adaptées au secteur de l’eau.

Enfin, le plafond d’emploi des agences continue de baisser et soulève, malgré les efforts de mutualisation engagés, de vraies difficultés (1 576 ETPT sous plafond en 2019, contre 1 620 en 2018).

II. Les articles 75 et 76 rattachés à la mission

A. La baisse des redevances cynégétiques par l’article 75 du PLF 2019 n’est pas compensée à ce stade pour l’ONCFS

La place de l’ONCFS au sein des opérateurs de la biodiversité n’a pas été clarifiée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, qui visait initialement une intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB. Des unités de travail communes compétentes en matière de police devaient, en application de la loi précitée, être mises en œuvre entre l’AFB et l’ONCFS mais elles ne l’ont pas été, compte tenu notamment de l’opposition du conseil d’administration de l’ONCFS. Depuis plusieurs années, les acteurs impliqués dans la police de l’eau et de la nature soulignent que le statu quo n’est pas une option. Les baisses constantes des effectifs des opérateurs affectés à la police mettent en effet ces derniers en grande difficulté pour faire face à leurs missions régaliennes, dans certains départements en particulier. Le travail en commun devait permettre une plus grande mutualisation et une meilleure efficacité.

Cette question a été récemment relancée avec la remise du rapport de l’IGF et du CGEDD sur L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, publié le 10 juillet 2018, qui présente plusieurs scénarios de fusion des opérateurs.

L’article 75 du présent projet de loi dispose en son I que le montant des redevances cynégétiques nationales évolue nettement à la baisse, ce qui permettra de diviser par deux le prix du permis national de chasse (de 400 euros à 200 euros). Ainsi :

– la redevance cynégétique nationale annuelle baisse de 227,68 euros à 44,5 euros ;

– la redevance cynégétique nationale temporaire pour neuf jours baisse de 136,13 à 31 euros ;

– la redevance cynégétique nationale temporaire pour trois jours diminue de 67,94 à 22 euros ;

– la redevance cynégétique départementale annuelle est maintenue à 44,5 euros ;

– la redevance cynégétique départementale temporaire pour neuf jours est indexée de 26,99 euros à 31 euros ;

– la redevance cynégétique départementale temporaire pour trois jours est indexée de 17,58 euros à 22 euros.

À ces tarifs s’ajoute pour le chasseur le montant de la cotisation fédérale du département.

Une problématique budgétaire devra trouver une réponse en 2019 s’agissant de l’ONCFS car l’article 75, abaissant les redevances cynégétiques qui constituent une ressource majeure de l’Office, ne prévoit aucune compensation à son profit.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis à la fois par l’ONCFS et par le ministère de la transition écologique et solidaire, le manque à gagner pour l’ONCFS lié à cette seule mesure de baisse des redevances cynégétiques est évalué à 21 millions d’euros (sur un total 116,65 millions d’euros pour l’ensemble des recettes en 2018, la part de cette fiscalité affectée étant de 73 millions d’euros en 2018). Le plafond de recettes des redevances cynégétiques s’élève à 67,62 millions d’euros depuis 2016 (avec 0,43 million reversé au budget général en 2017).

Par ailleurs, le gouvernement indique qu’une contribution de 5 euros par chasseur pour la biodiversité sera mise en place, associée à des cofinancements publics, pour financer des actions concrètes en faveur de la biodiversité et de la restauration des habitats. Le circuit de financement de ce fonds et sa gouvernance relèveront d’un prochain projet de loi relatif à la création d’un nouvel opérateur issu de la fusion entre l’AFB et l’ONCFS.

Cette mesure prend place dans un ensemble d’accords annoncés sur la politique de la chasse dont il faut également retenir que :

– le projet de fusion de l’AFB et de l’ONCFS devrait être rapidement concrétisé par le dépôt d’un projet de loi. Cette fusion, initialement portée par le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, n’avait pas pu être adoptée. De nombreuses questions seront soulevées, s’agissant à la fois des missions confiées à la nouvelle agence au titre de la chasse, tout particulièrement en matière de police, et de la gouvernance de l’établissement ;

– la gestion adaptative des espèces devrait être mise en œuvre, qui serait fondée sur l’observation scientifique des évolutions de populations des espèces et fixerait des limites de chasse en fonction des observations sur l’évolution des populations protégées. L’évolution de six espèces doit être examinée par des scientifiques (oie cendrée, tourterelle des bois, barge à queue noire, courlis cendré, fuligule milouin, grand tetras). Le comité scientifique est en cours de création, sous l’autorité du ministre de la transition écologique et solidaire. Les associations de protection de l’environnement ont fait part de leur vive préoccupation et de leur opposition à l’extension de certaines dates de chasse, notamment pour les oies cendrées, que la réglementation européenne encadre strictement. Par ailleurs, de telles évaluations nécessiteraient au préalable un relevé très fin des prélèvements, qui n’est pas opéré, hormis pour la bécasse des bois ;

– le rapport de l’IGF et du CGEDD précité propose qu’en cas de fusion, une partie des responsabilités de l’ONCFS en matière connaissance, d’études et de police de la chasse soit transférée aux fédérations de chasseurs. Il s’agirait notamment, dans ce cadre, de permettre aux agents de développement des fédérations de chasseurs d’assurer le contrôle général de la police de la chasse. Les activités de police visées seraient celles relatives à la validation de l’exercice du droit de chasse (validation du permis et adhésion à la fédération départementale des chasseurs, respect des dates de chasse et réserves). La police de la chasse restant dans le champ de compétence de l’opérateur national serait celle relative aux enjeux de sécurité et aux enjeux européens et internationaux. Il conviendra selon votre rapporteur pour avis d’analyser ces questions avec une grande prudence, afin de garantir la sécurité de la chasse.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, le plafond d’emplois de l’établissement s’élève à 1 443 ETPT, en recul de 31 ETP par rapport à 2018, alors que le schéma d’emplois applicable à l’établissement, établi en loi de finances initiale pour 2018, s’établissait pour 2019 à – 42 ETP. Ce « relèvement » de 11 postes a été validé afin de pérenniser les effectifs de la brigade loup de l’ONCFS.

Il convient également de noter que l’article 75 du PLF rattaché à la présente mission comporte en son II une modification des modalités d’affectation aux différentes agences de l’eau des versements au titre des contributions à l’AFB et à l’ONCFS. Ainsi, la loi de finances pour 2018 ([31]) avait prévu que les parts allouées à l’Agence française pour la biodiversité et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage devaient être réparties par arrêté entre les agences de l’eau, au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel des redevances pour l’année concernée.

Le II de l’article 75 dispose que, chaque année, un arrêté répartit la contribution au profit de l’AFB et de l’ONCFS entre les agences de l’eau « en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique pondéré par l’importance relative de sa population rurale. Le potentiel économique du bassin hydrographique est déterminé pour 20 % à partir du produit intérieur brut des régions relevant de chaque bassin et pour 80 % à partir du revenu des ménages des régions relevant de chaque bassin.

« Pour chaque bassin, un coefficient de modulation rurale définit l’importance relative de la population rurale. Ce coefficient, compris entre 75 % et 115 %, est déterminé de façon linéaire selon la part de population du bassin habitant des communes non incluses dans des aires urbaines. »

Cette clé de répartition ne soulève pas de difficulté particulière aux acteurs entendus par votre rapporteur pour avis et paraît plus adaptée que celle appliquée l’an passé.

B. évolution du régime de la redevance pour pollutions diffuses

Les produits phytopharmaceutiques sont les utilisations végétales des pesticides, relevant principalement de trois catégories : les herbicides, les fongicides et les insecticides. Certains produits sont des rodonticides, et des molluscicides. Les produits utilisés dans le cadre d’une prestation de dératisation, désinsectisation ou désinfection ne sont pas concernés par la redevance, lorsqu’ils ne peuvent être utilisés qu’à des fins d’hygiène générale ou publique.

Codifiée à l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement, la redevance a été instituée par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006) en remplacement de la TGAP sur les produits antiparasitaires à usage agricole. La redevance pour pollutions diffuses est due par les personnes qui acquièrent un produit phytopharmaceutique ou une semence traitée au moyen de ces produits, ou commandent une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits.

La liste des substances est fixée à l’article R. 213-48-13 du code de l’environnement et par arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement et de l’agriculture (arrêté du 22 novembre 2010 récemment modifié par l’arrêté du 27 décembre 2016). Le classement est fondé sur le règlement (CE) n° 1272/2008, qui définit des classes de danger (cancérogène, mutagène, neurotoxique, etc.) au sein desquelles sont fixées des catégories de danger.

L’assiette de la redevance regroupe six catégories de produits :

– substances classées en raison de leur cancérogénicité ou de leur mutagénicité sur les cellules germinales ou de leur toxicité pour la reproduction de catégories 1A ou 1B (4 substances) ;

– substances classées en raison de leur cancérogénicité ou de leur mutagénicité sur les cellules germinales ou de leur toxicité pour la reproduction de catégorie 2 (69 substances) ;

– substances classées en raison de leurs effets sur ou via l’allaitement (une substance) ;

– substances classées en raison de leur toxicité aiguë de catégories 1, 2 ou 3 ou en raison de leur toxicité spécifique pour certains organes cibles, de catégorie 1, à la suite d’une exposition unique ou après une exposition répétée (44 substances) ;

– substances classées en raison de leur danger pour l’environnement (164 substances) ;

– substances minérales classées en raison de leur danger pour l’environnement (4 substances).

Depuis le 1er janvier 2015, l’assiette de la redevance comprend toutes les substances classées cancérogènes de catégorie 2, mutagènes de catégorie 2 ou toxiques pour la reproduction de catégorie 2 au titre du règlement n° 1272/2008.

Les taux applicables sont de 5,1 euros par kilogramme pour les substances entrant dans l’assiette de la redevance cancérogènes, mutagènes, toxiques ou ayant un effet sur l’allaitement, et de 2 euros par kilogramme pour les substances présentant un danger pour l’environnement (sauf celles relevant de la famille chimique minérale, pour lesquelles le tarif est fixé à 0,9 euro par kilogramme).

Classes de substances et taux actuels de
la redevance pour pollutions diffuses

Classification des substances actives en application du règlement (CE) n° 1272/2008		Phrase de risque associée	Taux de la redevance
1° : Substances classées en raison de leur toxicité aiguë de catégorie 1,2 ou 3		H300, H301, H310, H311, H330, H331	5,1 €/kg
2° : Substances classées en raison de leur toxicité spécifique pour certains organes cibles, de catégorie 1, à la suite d’une exposition unique ou après une exposition répétée		H370, H372
3° : Substances classées en raison de leur cancérogénicité, ou de leur mutagénicité sur les cellules germinales, ou de leur toxicité pour la reproduction (CMR)		H340, H341, H350, H351, H360, H361, H362
4° : Substances classées en raison de leur danger pour l’environnement	ne relevant pas de la famille chimique minérale	H400, H410, H411, H412, H413	2 €/kg
	relevant de la famille chimique minérale		0,90 €/kg

Source : MTES, direction de l’eau et de la biodiversité.

Un relèvement des taux est proposé.

L’article 75 du projet de loi de finances pour 2019 propose que le champ de l’assiette comprenne, comme aujourd’hui, les substances suivantes :

– celles appartenant, en raison de leur cancérogénicité ou de leur mutagénicité sur les cellules germinales ou de leur toxicité pour la reproduction, à une classe de danger prévue par le règlement (CE) n° 1272/2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances, au lieu des seules substances classées 1A, 1 B et 2 ;

– celles appartenant, en raison de leur toxicité aiguë de catégorie 1, 2 ou 3 ou en raison de leur toxicité spécifique pour certains organes cibles, de catégorie 1, à la suite d’une exposition unique ou après une exposition répétée, soit en raison de leurs effets sur ou via l’allaitement, à une classe de danger prévue par le règlement (CE) n° 1272/2008 ;

– celles appartenant, en raison de leur toxicité aiguë pour le milieu aquatique de catégorie 1 ou de leur toxicité chronique pour le milieu aquatique de catégorie 1 ou 2, à une classe de danger prévue par le règlement (CE) n° 1272/2008 ;

– celles appartenant, en raison de leur toxicité chronique pour le milieu aquatique de catégorie 3 ou 4, à une classe de danger prévue par le règlement (CE) n° 1272/2008.

L’article 76 propose surtout de distinguer, afin de leur appliquer une surtaxe, les substances suivantes, qui sont aujourd’hui taxées comme les autres en fonction des classes de danger :

– substances déjà mises sur le marché mais qui ne répondaient pas, lors de son entrée en vigueur, aux critères du règlement (CE) n° 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et qui sont encore commercialisées : ce sont les substances candidates à exclusion (8 substances) ([32]) ;

– substances dont on envisage la substitution au sens de l’article 24 du règlement (CE) n° 1107/2009, et dont l’approbation ne peut être renouvelée une ou plusieurs fois que pour des périodes ne dépassant pas 7 ans. Ces substances présentent des risques en termes de toxicité aiguë, de propriétés cancérigènes ou reprotoxiques 1A ou 1B, de perturbation endocrinienne pour l’homme ou au moins 2 critères PBT (Persistance, Bioaccumulation et Toxicité). Au niveau national, toute nouvelle demande d’autorisation de mise sur le marché pour un produit à base de l’une de ces substances peut faire l’objet d’une évaluation comparative, et aboutir, le cas échéant, au refus d’autorisation ou à la limitation de l’utilisation de ce produit.

S’agissant des substances dites candidates à la substitution, sur 70 approuvées au niveau européen, 51 ont des produits autorisés en France. Parmi celles-ci, 11 substances sont soumises à exclusion.

Enfin, l’article propose de relever les taux applicables afin d’augmenter significativement les taux pour les substances plus dangereuses et d’appliquer une surtaxe aux substances candidates à exclusion ou à substitution au sens du règlement de 2009.

Les taux applicables sont présentés dans le tableau suivant :

Taux proposés par l’article 76 du PLF 2019

Classification proposée	Types de substances actives	Phrase de risque associée	Taux de la redevance proposés en 2019
CMR	CMR 1 et 2 déjà taxées	H340, H350, H360, H341, H351, H361	9 €/kg
SantéA	Substances actuellement taxées (à l’exception de la classe CMR ci-dessus)	H300, H301, H310, H311, H330, H331, H370, H372	5,1 €/kg
EnvA	Substances classées en raison de leur danger pour l’environnement	H400, H410, H411 (le glyphosate est H411)	3,0 €/kg
EnvB	Substances classées en raison de leur danger pour l’environnement	H412, H413	0,90 €/kg

Source : MTES, direction de l’eau et de la biodiversité.

Par ailleurs, lorsqu’une substance est candidate à l’exclusion, son taux est fixé à 5 euros par kilogramme mais lorsqu’elle relève à la fois d’une des catégories de danger ci-dessus et est candidate à l’exclusion, le taux de sa catégorie s’ajoute au taux de 5 euros (soit 14 euros au maximum).

Le même raisonnement est appliqué aux substances candidates à la substitution : lorsqu’une substance est candidate à la substitution, son taux est fixé à 2,5 euros par kilogramme mais lorsqu’elle relève à la fois d’une des catégories de danger ci-dessus et est candidate à la substitution, le taux de sa catégorie s’ajoute au taux de 2,5 euros (soit 11,5 euros au maximum).

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, ces deux types de substances (candidates à l’exclusion ou à la substitution) étant déjà actuellement taxés, ils seront donc soumis à une surtaxe de 2,5 ou 5 euros par kilogramme, selon le cas, s’ajoutant au taux prévu pour leur catégorie de danger.

L’article 76 prévoit également que lorsqu’une substance relève de plusieurs catégories, ce soit le taux le plus élevé qui s’applique. Il traite à cet égard de façon distincte les catégories CMR, SantéA, EnvA et EnvB présentées ci-dessus, d’une part, et les catégories « extinction » et « substitution », d’autre part.

Le produit de la redevance devrait ainsi augmenter de 50 millions d’euros (pour une ressource actuelle de 140 millions d’euros), soit une hausse de 35,7 %.

L’exposé des motifs de l’article 76 précise que les sommes perçues permettront de financer les mesures d’aide à la conversion à l’agriculture biologique dans le cadre du plan « Ambition » bio. Votre rapporteur pour avis précise que le plafond des recettes des agences de l’eau mordant sur les recettes prévues pour 2019 (plafond fixé à 2,105 milliards d’euros annuels), les sommes perçues au titre de la hausse de cette redevance seront reversées au budget général de l’État. Il a donc déposé un amendement à l’article 29 (CF457) afin de relever le plafond de recettes à 2,28 milliards d’euros. Cet amendement a été rejeté par la commission des finances.

Votre rapporteur pour avis a également déposé un amendement, adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, tendant à prévoir une taxation des engrais minéraux azotés. Leur impact sur l’environnement, connu de longue date, est très important et le coût environnemental de ces engrais a été chiffré en 2013 par le rapport Plan d’action relatif à une meilleure utilisation de l’azote en agriculture du CGEDD à une fourchette comprise entre 1 à 1,5 milliard d’euros. Afin que ce dispositif puisse produire son plein effet et que la recette supplémentaire puisse permettre le renforcement des paiements pour services écosystémiques et la préservation de la biodiversité, il devrait être assorti d’un relèvement du plafond des recettes des agences de l’eau.

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EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. François de Rugy, ministre d’État, ministre de la transition écologique solidaire, au cours de sa réunion du mardi 16 octobre 2018 ([35]), la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné le mercredi 17 octobre 2018, pour avis, sur le rapport de M. Yannick Haury, les crédits « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Mme la présidente Barbara Pompili. Mes chers collègues, nous sommes réunis pour débuter l’examen pour avis des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2019.

En préalable, je souhaite apporter quelques précisions sur l’organisation de cette réunion et des suivantes. Du fait de la disparition des commissions élargies, nous allons examiner les crédits de cette mission au cours de plusieurs réunions successives, chaque rapporteur pour avis apportant son éclairage sur les programmes qui le concernent. Bien évidemment, les rapporteurs n’ont pas vocation à se substituer aux ministres – certains rapporteurs encore moins que d’autres, car ils ne sont pas du même avis, ce qui est bien normal en démocratie ! –, et répondront aux questions qui leur seront posées en fonction des éléments d’information dont ils disposent. Au cours de ces réunions, nous pourrons donc être amenés à examiner des amendements de crédit, mais le vote sur l’ensemble des crédits de la mission n’interviendra que lors de notre dernière réunion concernant celle-ci, le mercredi 31 octobre, une fois examiné l’ensemble des amendements.

Aujourd’hui, nous entendrons d’abord chacun des deux rapporteurs pour avis, Mme Mathilde Panot et M. Yannick Haury, qui nous présenteront successivement leur rapport. Puis je donnerai la parole aux orateurs de groupe qui s’exprimeront sur ces deux rapports, chacun disposant de quatre minutes. Après les réponses des rapporteurs, nous passerons aux questions, d’une minute chacune, et terminerons par l’examen des amendements et articles se rapportant aux sujets étudiés lors de la réunion.

Je donne tout d’abord la parole à Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis sur les crédits du programme 217 « Conduite et pilotage de l’écologie, du développement et de la mobilité durables », pour dix minutes environ.

Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis. Mon avis porte sur les moyens du ministère pour opérer la transition écologique. Le bilan est inquiétant… Nous avons mené huit auditions, au moment où le ministre de la transition écologique et solidaire venait de changer, et ses équipes avec lui. Nous avons auditionné l’Agence française pour la biodiversité (AFB), l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), la secrétaire générale du ministère de la transition écologique et solidaire et ses équipes, les syndicats et le Syndicat des énergies renouvelables.

Certes, je ne suis pas le ministre, et j’ai bien compris que celui-ci n’a pas apprécié ma conclusion lors de son audition, mais je persiste : ce budget vise à détruire les capacités de l’État à mener la transition écologique. Pourquoi ai-je abouti à cette conclusion ?

J’aurais pu intituler mon rapport : « La transition écologique avec un État faible : une équation impossible ». Le projet de loi de finances pour 2019 supprime 1 078 emplois. C’est une tendance de long terme : l’an passé, 324 équivalents temps plein (ETP) avaient déjà été supprimés au ministère et chez les opérateurs. Ces derniers s’inquiètent – je pense en particulier à l’Agence française pour la biodiversité (AFB) – de l’équilibrisme dont ils doivent faire preuve, entre l’élargissement de leurs missions et la réduction de leurs effectifs. Ils sont tous touchés, hormis l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) qui gagne 30 ETP en 2017, 2 en 2018 et 2 en 2019.

Depuis 2013, 13 250 emplois ont été supprimés au sein du ministère et parmi ses opérateurs. Cette suppression massive d’emplois s’explique de plusieurs façons. La première est liée au non-remplacement des fonctionnaires, dont le taux est élevé depuis la présidence de M. Nicolas Sarkozy. Pour 2019, ce taux sera fixé à 55 %. C’est en contradiction flagrante avec l’urgence écologique !

En outre, du fait du gel du point d’indice depuis quinze ans, les opérateurs ont beaucoup de mal à attirer les talents et les compétences : ainsi, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) nous a indiqué que 20 % des candidats qu’il avait retenus se sont désistés pour des raisons salariales. Entre 2016 et 2018, 10 % des recrutements de l’ADEME ont avorté en raison de la rémunération. Le problème se pose principalement dans les secteurs en tension : informatique, numérique big data, économie prospective, etc.

Nous estimons que l’État ampute sa capacité à planifier la transition écologique. Le ministère nous a d’ailleurs répondu que cent quarante-six ingénieurs de haut niveau – équivalent Polytechnique – étaient partis en 2017, dont vingt-trois pour le privé. Je vous laisse imaginer la fuite des cerveaux au ministère si la tendance se poursuit… Plus grave, un quart des ingénieurs des mines, choisis parmi les élèves les mieux classés de l’École polytechnique, ont quitté le secteur public.

Le constat est extrêmement alarmant, d’autant plus que des événements climatiques extrêmes nous frappent et vont encore nous frapper. Le rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) le souligne, tout comme l’illustrent les événements climatiques des derniers mois en France…

Aucun des emplois supprimés ne peut être considéré comme secondaire : la prévention des risques perd 18 emplois, alors que les inondations dans l’Aude ont mis en lumière le rôle de Météo-France dans le dispositif d’alerte. Depuis 2013, 380 postes ont été supprimés à Météo France, 90 vont encore l’être chaque année jusqu’en 2022. Cela pose évidemment des problèmes importants en termes de capacités de prévision, capacités pourtant décisives à l’heure du changement climatique…

Vous vous rappelez sans doute le drame humain lié à l’effondrement du viaduc de Gênes. Suite à cette catastrophe, un rapport a été remis au Gouvernement français. Il souligne que 7 % des 12 000 ponts que compte notre réseau sont dans un état « catastrophique ». Que se passera-t-il si le ministère n’a plus l’expertise pour entretenir le réseau routier ? Le ministre nous a répondu que l’on construisait moins de routes. Certes, mais qu’en est-il de l’entretien des ouvrages d’art et de ces routes ? Je vous rappelle qu’un rapport de 1995 indiquait qu’un accident de la route sur deux était lié à l’état des routes.

Il est extrêmement important de conserver cette expertise au sein du ministère. Lorsqu’elle n’existe plus, les pouvoirs publics doivent faire appel au privé. Dans le cas du viaduc de Gênes, la portion de route et le viaduc avaient été concédés à un acteur privé, Atlantia, qui a notamment racheté la Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF), troisième concessionnaire autoroutier en France, ainsi que trois aéroports. Atlantia était également candidat au rachat d’Aéroports de Paris. Cette entreprise a réalisé 1,17 milliard d’euros de bénéfices en 2017, dont 1 milliard reversé aux actionnaires ! Lorsque les acteurs privés s’emparent de fonctions essentielles, on ne peut pas compter sur leur sens de l’intérêt général…

De la même façon, le CEREMA qui dispose de fonctions indispensables d’expertise au sein du ministère, perd lui aussi beaucoup d’ETP année après année. Quand la moyenne est à 2 %, le CEREMA est à 3,25 %. Ses capacités d’expertise au service de l’État et des collectivités sont mises en danger, avec une perte de 300 équivalents temps plein et de 15 millions d’euros de budget annuel. Ces économies sont de court terme. Le recours au secteur privé entraînera des frais supplémentaires, sans parler de la souffrance des agents, qui ne se sentent pas reconnus dans leur travail.

Mais surtout, la transition écologique passe nécessairement par des agents de terrain. Or la contraction des effectifs conduit inéluctablement à la diminution de la présence des agents sur le terrain – certaines agences n’ont plus qu’un, voire deux agents par département.

Le budget qui nous est présenté ne reflète donc pas les priorités annoncées. Tous les opérateurs nous l’ont dit : il est de plus en plus difficile d’effectuer les missions qui leur sont confiées ; ils sont obligés de prioriser, voire d’abandonner certaines d’entre elles du fait de cette contraction budgétaire. Même lorsque leur budget augmente, sans moyens humains, ils ne peuvent mettre en œuvre les priorités gouvernementales. L’Agence française pour la biodiversité en est un bon exemple : elle doit faire face à l’accroissement sensible de ses missions, mais cela conduit à réduire considérablement son soutien à la recherche publique. Dans le même temps, elle est débudgétisée, or il est illégitime que cette agence soit financée par les agences de l’eau. Pourquoi la facture d’eau de l’usager devrait-elle financer les parcs naturels ?

Ce budget n’est pas à la hauteur des enjeux, alors qu’il serait possible de trouver de l’argent : pourquoi la fiscalité écologique ne revient-elle pas à la transition écologique ? C’est un problème, nous l’avons évoqué hier. La taxation de l’économie numérique pourrait aussi être envisagée – ses bénéfices sont souvent comptabilisés hors de France.

En conclusion, je suis défavorable à l’adoption de ces crédits.

Mme la présidente Barbara Pompili. Monsieur le rapporteur pour avis Yannick Haury, je vous donne la parole pour présenter votre rapport sur les crédits des programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité » et 159 « Expertise, information géographique et météorologie », également pour dix minutes.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Madame la présidente, mes chers collègues, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » réunit les crédits des politiques du paysage, de l’eau et de la biodiversité. Le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » comporte les crédits du CEREMA, de l’Institut géographique national (IGN), de Météo-France ainsi que les crédits du Commissariat général au développement durable et ceux affectés au financement de mesures en faveur de l’économie sociale et solidaire.

Les crédits affectés à ces programmes financent des politiques publiques essentielles pour le développement durable. En effet, les politiques du paysage, de l’eau et de la biodiversité sont en première ligne face aux changements climatiques et à l’effondrement de la biodiversité. Le rôle de Météo-France en matière de recherche en climatologie, de veille et de vigilance face aux événements climatiques majeurs est central.

Tournées vers l’opérationnel, ces politiques ont un impact majeur sur de très nombreux acteurs territoriaux et sur nos concitoyens. Elles sont mises en œuvre par les personnels de l’État, ainsi que par les personnels des grands opérateurs de l’État. Le périmètre du programme 113 regroupe vingt opérateurs.

Si nous pouvons nous réjouir d’avancées importantes, telles que la signature de l’Accord de Paris ou l’adoption de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, beaucoup reste encore à faire.

Dans le rapport, j’ai souhaité, outre l’examen des crédits et des articles rattachés, faire un point sur les atteintes à la biodiversité liées aux pollutions plastiques, ainsi que sur l’artificialisation des sols et le développement des éco-quartiers.

Les hausses budgétaires prévues par le présent projet de loi de finances pour 2019 doivent être soulignées : ainsi, sur le programme 113, 10 millions d’euros supplémentaires en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) seront affectés à la mise en œuvre du plan « Biodiversité ». En outre, 9,2 millions d’euros supplémentaires en AE et 5 millions d’euros en CP seront alloués à l’organisation du prochain congrès mondial de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) qui se tiendra à Marseille en 2020.

Au total, le programme 113 sera doté de 162,81 millions d’euros en crédits de paiement et 167 millions d’euros en autorisations d’engagement, contre 147,81 millions d’euros de CP et d’AE ouverts en loi de finances initiale pour 2018.

Le programme 159 est doté de 513,96 millions d’euros en crédits de paiement et en autorisations d’engagement en 2019, contre 515,13 millions d’euros en CP et 516,14 millions d’euros en AE ouverts en loi de finances initiale pour 2018. Au titre du programme 159, 5 millions d’euros de ressources nouvelles sont prévus pour financer l’acquisition d’un nouveau supercalculateur par Météo-France en 2019 et 5 millions d’euros visent le déploiement de mesures en faveur de l’économie sociale et solidaire.

Mais la contrainte demeure très forte, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. L’ambition de création de vingt nouvelles réserves naturelles en quatre ans par le plan Biodiversité ne bénéficie à ce stade que de 500 000 euros supplémentaires pour sa montée en charge.

Comme en 2017, je tiens à souligner les inquiétudes partagées par de nombreux opérateurs de ne pouvoir faire face à l’ensemble des missions qui leur sont confiées. Les missions des agences de l’eau au titre de la protection et de la préservation de la biodiversité s’accroissent, ainsi que leurs contributions au profit de l’AFB, de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et des parcs nationaux. Je soutiens le principe, introduit par la loi pour la reconquête de la biodiversité, que les pressions sur l’eau et la biodiversité paient pour les interventions sur l’eau et la biodiversité. Mais le plafond de ressources des agences de l’eau est abaissé, sans que la possibilité offerte par la loi précitée de créer une nouvelle redevance sur l’artificialisation des sols ne soit mise en œuvre. J’ai donc proposé un amendement pour relever le plafond des recettes des agences.

À ce stade, la compensation de la baisse des redevances cynégétiques au profit de l’ONCFS n’est pas clarifiée dans le projet de loi de finances.

L’AFB devra nécessairement bénéficier d’une hausse de ses moyens à court terme, compte tenu de la grande variété des missions nouvelles qui lui sont confiées et n’étaient assurées par aucun des opérateurs intégrés en son sein. Par ailleurs, le projet de fusion entre l’AFB et l’ONCFS devra retenir toute notre attention.

Météo-France doit se lancer dans un investissement déterminant pour son avenir avec le remplacement de son supercalculateur. Pour autant, l’opérateur ne bénéficie pas de la lisibilité nécessaire pour planifier cet investissement pluriannuel et aura besoin de fonds additionnels pour réaliser cet investissement, en plus de la mesure supplémentaire de 5 millions d’euros prévue pour 2019. C’est pourquoi j’ai déposé un amendement relevant les crédits du programme 159 de 5 millions d’euros.

L’article 75 du présent projet de loi dispose que le montant des redevances cynégétiques nationales évolue nettement à la baisse, ce qui permettra de diviser par deux le prix du permis national de chasse – de 400 à 200 euros. Ces redevances constituent la principale ressource de l’ONCFS. Cette baisse aura un impact évalué à 21 millions d’euros. Or, l’article 75 ne prévoit aucune compensation au profit de l’ONCFS.

L’article 76 renforce la redevance pour pollution diffuse. Cette redevance a été instituée par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, en remplacement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les produits antiparasitaires à usage agricole. Elle est due par les personnes qui acquièrent un produit phytopharmaceutique ou une semence traitée au moyen de ces produits, ou commandent une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits. L’objet de la réforme proposée est à la fois de mieux définir les produits concernés, en visant l’ensemble des produits candidats à la substitution ou à l’exclusion en application des règlements européens, et de renforcer nettement la progressivité de la taxation en fonction du niveau de dangerosité des produits. L’impact financier de la mesure est évalué à 50 millions d’euros en 2019.

Je souhaite étendre le champ de cette redevance aux engrais minéraux azotés, qui ont un impact environnemental important sur la qualité de l’eau et de l’air. Le taux que je vous propose aura un impact financier de 42 millions d’euros en 2019, puis sera doublé dans deux ans. Cette mesure doit s’accompagner d’une meilleure rémunération de services environnementaux assurés par les exploitants agricoles, à travers les agences de l’eau en particulier.

Mme la présidente Barbara Pompili. La parole est aux orateurs des groupes.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Le budget 2019 de la mission « Écologie » augmente de 3,1 %, s’élevant à 32 milliards d’euros, afin de financer la transition écologique dans la durée, alors que nous sommes sous contrainte budgétaire. Le groupe La République en Marche estime que c’est un bienfait et une nécessité.

Ce budget a pour ambition de porter l’action là où elle est efficace, en diminuant drastiquement l’emploi des carburants fossiles dans le champ de la mobilité, en améliorant l’efficacité énergétique des bâtiments, en rééquilibrant plus largement notre mix énergétique pour le rendre moins dépendant de l’énergie issue de l’atome, en améliorant la gestion et le traitement des déchets, en amont avec les filières industrielles et, en aval, avec les collectivités et, enfin, en réduisant rapidement l’utilisation de produits qui sont nocifs pour notre environnement et notre santé – M. Haury en a parlé.

J’en viens aux missions que nous examinons aujourd’hui pour poser une question à chacun des rapporteurs pour avis : monsieur Haury, vous nous avez parlé des agences de l’eau, qui contribuent au financement de la biodiversité. Vous avez pointé l’abaissement du plafond de leurs ressources, parallèlement à l’absence de nouvelles redevances sur l’artificialisation des sols. Avez-vous des propositions à nous faire pour améliorer l’efficacité de la régulation de l’artificialisation des sols ?

Madame Panot, vous vous alarmez de la faiblesse des moyens humains mis à la disposition du ministère de la transition écologique et solidaire, craignant que l’État ne perde ses capacités d’expertise. Vous l’avez très bien exprimé en parlant de « fuite des cerveaux ». Avez-vous identifié de nouveaux métiers ou de nouvelles compétences dont ne bénéficie pas encore le ministère dans le champ des transports, de l’énergie et du climat, de la santé environnementale, du fait notamment de la révolution digitale et algorithmique ? Je vous remercie.

M. Fabrice Brun. « Politiques de développement durable », « Paysage, eau et biodiversité » : ce sont des programmes qui concernent tant la lutte accrue contre les pollutions plastiques que la dynamique des éco-quartiers, où les problématiques de développement durable sont abordées au plus près du terrain, le tout sur fond d’inondations dans l’Aude. Le groupe Les Républicains tient à nouveau à témoigner sa solidarité avec les victimes, leurs familles et tous les acteurs de ce territoire. C’est un épisode tragique, qui doit nous interroger sur notre politique de prévention des risques.

C’est à la lueur de cet événement dramatique que nous devons analyser la restructuration de Météo-France sur la période 2012-2016 et son manque de lisibilité, qui ne lui a pas encore permis d’investir dans le remplacement de son supercalculateur.

Du fait du peu de temps qui m’est imparti, j’ai choisi de centrer mon propos sur la qualité écologique des milieux aquatiques, élément central de protection de la biodiversité qui conditionne le développement durable de nos territoires. Le projet de loi de finances pour 2018 avait clairement amorcé la fin des agences de l’eau, mettant un terme à cinquante ans d’une politique basée sur un principe simple, de bon sens et partagé par tous : l’eau paie l’eau dans notre pays. Nous avons été nombreux à dénoncer les risques des différents prélèvements financiers opérés sur les budgets des agences de l’eau. Le groupe Les Républicains y a pris sa part, tant à l’occasion du PLF 2018 que lors du débat dans l’hémicycle sur les compétences « eau et assainissement », ou au sein du comité de pilotage des Assises de l’eau dont je suis membre.

Après dix mois de combat, le Gouvernement revient à une position plus claire : maintien des agences et de la gestion de l’eau par bassin ; baisse globale des budgets ramenée à 12 % – alors que l’on évoquait initialement 20 % ; retour de la Caisse des dépôts et consignations comme acteur de la politique de l’eau, avec 2 milliards d’euros de prêts indexés sur le livret A.

Je salue le rôle de M. Martial Saddier, président du comité de bassin Rhône-Méditerranée-Corse. Il est légèrement souffrant ce matin – je lui présente tous nos vœux de prompt rétablissement. Il fait partie de ceux qui ont obtenu cet accord avec le Premier ministre le 12 juillet 2018 dans les Hautes-Alpes, chez le rapporteur général de la commission des finances, M. Joël Giraud. Cet accord a ensuite donné lieu aux annonces du 29 août en conclusion des Assises de l’eau.

Nous serons vigilants sur certains points, notamment le niveau des budgets sur six ans, les investissements étant pluriannuels. Il est également nécessaire de soutenir à nouveau le financement de l’assainissement non collectif dans les zones diffuses – c’est une demande sur le terrain. La baisse des moyens des agences de l’eau les a conduites à supprimer ces actions et cela pose problème dans les zones peu denses.

À terme, il faudra arrêter les prélèvements budgétaires : nous vous proposons d’ailleurs un amendement de suppression du plafond mordant.

Enfin, à ce stade, une question demeure : la compensation de la baisse des redevances cynégétiques au profit de l’ONCFS. Qui va financer la baisse du coût du permis de chasse ? Peut-être pourrez-vous nous éclairer sur ces différents points ?

M. Bruno Millienne. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés salue ce budget en hausse. L’augmentation de 3,1 % représente une progression de 1 milliard d’euros. Certes, nous sommes loin des 8 milliards préconisés ici et là, mais ce budget incarne la détermination de la France à obtenir des avancées réelles en matière de lutte pour la préservation de l’environnement et de restauration de la biodiversité.

Nous nous réjouissons de l’augmentation de plus de 300 millions d’euros du budget alloué à l’ensemble des transports. Nous regarderons avec intérêt la ventilation de ces crédits dans le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM).

Les 2,4 milliards d’euros ciblés sur les actions dans le domaine de l’eau et de la biodiversité sont évidemment les bienvenus. Ce n’est pas le président de l’agence régionale de la biodiversité d’Île-de-France qui vous dira le contraire !

Dans une logique de regroupement des compétences pour préserver la nature, nous saluons aussi la création d’un nouvel établissement public fusionnant l’Office national de la chasse et de la faune sauvage avec l’AFB, même si nous resterons vigilants.

La nouvelle ligne budgétaire de 91 millions d’euros destinée à couvrir les dépenses liées à la fermeture de Fessenheim témoigne quant à elle du respect des engagements du Gouvernement.

Sur la politique de l’énergie, même si nous accueillons positivement le passage de 4,4 à 5,2 millions d’euros de crédits en un an, vous comprendrez que nous serons surtout attentifs aux orientations de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) que nous allons étudier, car des chiffres bruts ne veulent pas dire grand-chose.

On sait en revanche que la majorité des crédits consacrés à la protection des consommateurs en situation de précarité énergétique financera le chèque énergie dont les crédits de paiement passent de 581 à 666 millions d’euros. Superstitieux s’abstenir ! Plus sérieusement, nous parlons ici de la généralisation du chèque énergie qui bénéficie à 3,7 millions de foyers.

Un budget positif, donc, mais nous savons tous qu’il faudra aller plus vite et plus loin. Il n’est pas question pour nous d’amender à la va vite les lignes de crédits mais de proposer des pistes de réflexion pour que nous avancions rapidement. Nous proposons notamment d’impliquer les collectivités territoriales dans la lutte contre l’artificialisation des sols par une modulation de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), d’accompagner ces collectivités dans leurs projets en faveur de la transition énergétique grâce à l’attribution d’une partie des recettes générées par l’augmentation de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), d’instaurer une fiscalité incitative, acceptée – et donc juste – pour tous nos concitoyens, de supprimer tous les dispositifs contraires à l’impératif écologique que constituent les aides dommageables à l’environnement et de renforcer l’incitation à l’incorporation de biocarburants dans les carburants.

Je finirai par ce qui est plus une préoccupation qu’une inquiétude : le modèle récent de financement de l’ADEME nous laisse quelques incertitudes quant à la capacité de l’agence à être la hauteur des enjeux et des missions qui sont les siennes.

En somme, le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés soutient ce projet de budget et vous proposera d’y apporter un petit coup de pouce supplémentaire pour accompagner le Gouvernement dans son action.

Mme Sophie Auconie. Dans le cadre de l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2019, nous saluons la hausse du budget de l’écologie, même si cette hausse n’est pas à la hauteur de ce qu’elle pourrait être. Je salue également la prime à la conversion et le chèque énergie qui sont d’excellents dispositifs. D’autres programmes et plans ont pour ambition de mieux répondre aux défis actuels et futurs de notre société. Parmi ces enjeux environnementaux, le risque que fait porter le réchauffement climatique est une urgence. C’est ce que souligne le rapport du GIEC dont le groupe d’action a été lancé hier à l’Assemblée nationale. Ce groupe rassemble près de 140 parlementaires autour de cette problématique.

Le programme 203 s’inscrit dans cette voie et vise à instaurer le Plan vélo dont l’ambition est d’augmenter la part du vélo dans les trajets pour la porter à 9 % en 2024. Comme le rappelait la ministre Mme Élisabeth Borne, seuls 3 % des déplacements se font à vélo alors que près de la moitié des trajets quotidiens font moins de 5 kilomètres. D’après l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), 58 % des Français vivant à moins d’un kilomètre de leur lieu de travail préfèrent s’y rendre en voiture. C’est un non-sens à l’heure de l’urgence climatique. Le vélo présente de nombreux avantages. Nous avons tous bien compris l’intérêt de ce moyen de transport et j’ai, avec de nombreux collègues d’ailleurs, co-signé la tribune pour un grand plan en faveur du vélo. Pour ce plan, une provision de 9 millions d’euros dans le cadre du forfait « Mobilité durable » s’appliquera à la fonction publique d’État en 2019. Le plan « Vélo » sera d’un montant de 350 millions d’euros sur sept ans, intégré à la projection pluriannuelle de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Ce montant servira à soutenir la création d’axes cyclables structurants dans les communes. Le Gouvernement se fixe un objectif ambitieux : tripler la part modale du vélo d’ici à 2024. Son plan comporte quatre axes : la résorption des coupures urbaines, des incitations financières, la lutte contre le vol des vélos et le développement d’une « culture vélo » que nous, les Français, n’avons pas ou plus.

De telles mesures sont un pas en avant, mais ne permettront pas de répondre assez rapidement aux défis que nous impose le réchauffement climatique. Il est nécessaire d’aller plus vite, de viser plus haut et, ainsi, d’impulser une véritable stratégie pour développer le vélo en France. Qu’on le veuille ou non, dans le pays du tour de France, la petite reine n’a pas la cote. Le montant annoncé par le Gouvernement équivaut à 70 centimes par Français et par an – contre 4 euros aux Pays-Bas.

Outre le financement des infrastructures, le Gouvernement annonce plusieurs mesures permettant d’améliorer la sécurité des cyclistes et des autres modes de mobilité douce : une adaptation du code de la route et des emplacements de stationnement réservés aux vélos en amont des passages piétons. Le Premier ministre a confirmé par ailleurs la transformation de l’indemnité kilométrique de vélo (IKV) en un forfait « Mobilité durable », ouvert au covoiturage, qui pourra être mis en place dans le secteur privé comme dans le secteur public.

Des efforts sont faits. Il faut que nous rattrapions notre retard. Aujourd’hui, le déplacement à vélo devient presque innovant car les Français n’utilisent plus ce moyen de transport.

Mme la présidente Barbara Pompili. Nous aurons l’occasion d’approfondir la question lorsque nous examinerons dans les jours prochains le rapport pour avis de M. Pichereau.

M. Christophe Bouillon. La question centrale, pour le groupe Socialistes et apparentés, est de savoir si nous avons ou pas les moyens de nos ambitions. Les deux rapporteurs ont eu raison de souligner qu’étaient autant en question les moyens humains que les moyens d’intervention directe. L’ambition se reflète dans les différents plans qui nous ont été présentés depuis un an : plan « Solaire », plan « Méthanisation », plan « Hydrogène », plan contre l’artificialisation des sols, plan « Climat », plan « Vélo ». Tous ces plans, qui sont le fruit d’un travail de concertation, fixent des objectifs auxquels on peut souscrire. Cependant, comme souvent, ils se font rattraper par la patrouille de Bercy qui profite de la présentation des documents budgétaires pour minimiser les objectifs fixés. Madame et monsieur les rapporteurs pour avis, quels points du PLF pour 2019 permettent, selon vous, de concrétiser financièrement les plans que je viens de citer ?

M. Guillaume Garot. Je compléterai le propos du chef de file de mon groupe en soulevant deux points.

D’une part, un plan de lutte contre l’artificialisation des sols avait été annoncé. L’une des raisons mises en avant par le précédent ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, pour expliquer sa démission, est le fait qu’on n’avance plus dans ce dossier. Quels moyens se donne-t-on pour lutter contre l’imperméabilisation des sols et la diminution des surfaces disponibles pour l’activité agricole et la protection de la biodiversité ? Nous avions déposé deux amendements – qui ont été jugés irrecevables – pour moduler le versement pour sous-densité et l’élargir à certaines villes et agglomérations. D’autres collègues d’autres groupes ont proposé des modulations sous forme de bonus-malus. Ces propositions mériteraient qu’on s’y arrête.

Se pose, d’autre part, la question de la mobilisation des territoires à travers une nouvelle génération de territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV). Il n’y a rien dans le budget à ce sujet, d’autant que les dispositifs qui existaient ont été supprimés. Les territoires se trouvent donc démunis. Or, il n’y aura pas de transition réussie sans la mobilisation de ces derniers. Je serai heureux d’entendre nos rapporteurs pour avis à ce sujet.

M. Loïc Prud’homme. Je reviendrai sur la présentation des deux rapporteurs pour avis. Je ne referai pas la présentation exhaustive, qu’a faite ma collègue Mme Mathilde Panot, du manque de moyens humains chez les opérateurs. L’exposé était suffisamment clair et le point de vue est partagé par quelques collègues d’autres groupes : sans moyens humains, il est difficile de faire la transition écologique.

Je voudrais revenir sur la présentation, par notre collègue M. Yannick Haury, du programme 113 qui connaît une baisse de 117 millions d’euros sur deux ans alors que les missions de l’AFB sont élargies. Cela soulève pour l’agence un double problème de moyens humains et budgétaires. Il y a une dichotomie entre la volonté affichée par le Gouvernement et les moyens qui sont réellement mis en face.

L’Agence française pour la biodiversité (AFB) et les parcs nationaux – qui représentent un budget de 243 millions d’euros en 2018 – ou encore l’ONCFS – qui représente un budget de 37 millions – seront désormais financés par les agences de l’eau. Ces dernières sont bien mises à mal par ce désengagement budgétaire de l’État. Bien qu’agences de l’eau, elles sont plutôt les vaches à lait budgétaires de ce Gouvernement. Il faut en finir avec ces plafonds mordants sur les agences et faire en sorte que la politique en faveur de la biodiversité puisse être financée correctement et à la hauteur des enjeux.

Je ne peux que me féliciter, au nom du groupe La France insoumise, que le rapporteur pour avis M. Yannick Haury souligne la nécessité de s’intéresser aux pollutions diffuses et de taxer les pollutions engendrées par les pesticides et les pollutions azotées. Nous avons une proposition un peu différente : taxer les pollutions diffuses plus fortement en élargissant l’assiette de la taxe aux molécules les plus dangereuses listées par le dernier rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS). D’autre part, s’il faut s’intéresser à la pollution azotée, il ne faut pas oublier toute la pollution au phosphore qui pose tout autant de problèmes. Nous proposons d’élargir le champ de la redevance pour pollutions azotées aux pollutions phosphorées, les agriculteurs ayant un bilan précis du stock de ces molécules dans leur sol.

M. Hubert Wulfranc. La plupart de nos collègues soulignent que nous sommes soumis à une contrainte budgétaire majeure. Il y a là une césure radicale avec notre point de vue. Je formulerai néanmoins quelques observations sur ce budget spécifique.

Mme Panot a décrit la situation plus qu’alarmante des moyens humains de l’État. Cette situation, qui n’est pas nouvelle, s’aggrave. Les élus locaux constatent depuis bien des années à quel point les interlocuteurs des services de l’État sont peu nombreux sur le terrain à pouvoir épauler les décideurs dans de nombreux dossiers majeurs et cela va sans doute se durcir. J’ai bien entendu hier les propos du ministre qui indiquait vouloir mener intelligemment ce nouveau dégraissage. Cependant, quand on lit le projet de France territoires qui a fait l’objet d’un rapport de M. Morvan, on peut s’interroger sur cette intelligence consistant à traiter le dégraissage en fonction de la nature des missions des ministères. On voit là l’application stricte d’une recentralisation majeure des services de l’État, éloignés du terrain.

S’agissant de l’artificialisation des sols, évoquée par le rapporteur pour avis M. Haury, toute la question est celle de notre capacité à dégager des moyens et à prendre des mesures pour lutter contre le phénomène. Que pensez-vous de notre proposition d’étendre la taxe sur les surfaces tertiaires ? La question de l’artificialisation des sols nous renvoie aussi aux choix d’aménagement largement contestables qui ont été faits en matière d’infrastructures routières.

Enfin, je profite de l’examen de ce budget pour dire combien, sur le terrain, nous entendons les cris d’alarme du secteur associatif agissant en faveur de la protection de la faune et de la flore. Ces associations sont elles aussi privées de plus en plus de moyens pour intervenir à l’échelle régionale afin de poursuivre leur mission de sauvegarde, de prévention et de promotion de la faune et de la flore. J’aimerais que nous puissions appréhender cette question dans notre commission.

Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis. Je vous remercie de vos interventions. Concernant l’annonce de la hausse de 3,1 % du budget, je rappelle que nous ne votons pas un budget mais une autorisation de dépenses, et que le ministère s’est fixé cette année une réserve de précaution pour régulation budgétaire de 3 %. Avant de crier victoire, il s’agira donc d’apprécier à la fin de l’année 2019 l’augmentation réellement constatée du budget.

Ensuite, on m’a demandé quels nouveaux métiers et quelles nouvelles compétences pouvaient susciter des blocages : j’ai déjà cité l’informatique, le numérique, le big data et l’économie prospective. On pourrait ajouter également la médecine de prévention. Cependant, le problème est surtout que les compétences dont nous avons besoin – qui sont des compétences classiques de l’État – sont elles-mêmes mises en danger. Certaines collectivités territoriales ayant hérité de la gestion de ponts, d’ouvrages d’art et de digues, je crains que l’État n’intervienne plus à titre préventif mais seulement à titre curatif dans certaines situations. S’agissant des inondations, lorsque les communes, qui se sont vues restreindre leurs moyens, n’ont plus la possibilité d’entretenir les chenaux d’écoulement ou les digues, cela pose des problèmes.

Plusieurs députés du groupe La République en Marche. Ce n’est pas l’État qui est responsable !

Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis. Oui, c’est ce que je viens de dire : ce sont les collectivités. Cela pose un vrai problème pour l’avenir et nous en entendrons encore parler. Les syndicats vous diront que les agents qui ont été transférés aux collectivités dans le cadre du plan décentralisation et qui ont été formés par le « ministère-école » vont partir à la retraite.

Je partage les inquiétudes de beaucoup d’entre vous s’agissant du financement des agences de l’eau. On assiste peut-être à un transfert de charges déguisé de l’État vers les collectivités locales. Je soutiens donc ce qui a été dit sur les taxes sur les pollutions diffuses. En Bourgogne, où j’étais il y a peu, les habitants de certains villages ne peuvent plus boire d’eau du robinet, celle-ci étant polluée par les pesticides. Les maires sont obligés de payer des bouteilles d’eau en plastique pour que leurs administrés puissent boire, faire la cuisine, etc.

Nous sommes d’accord sur la nécessité d’un Plan vélo mais ce dernier n’est pas suffisant aujourd’hui. Il est de 50 millions d’euros par an, quand les associations considèrent que 200 millions d’euros par an sont nécessaires pour pouvoir développer ce mode de transport.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. L’artificialisation des sols est un sujet important puisque, depuis 2008, on « consomme » chaque année 55 000 hectares. Or, une commune moyenne fait environ 1 500 hectares. Cette consommation est essentiellement le fait de l’habitat individuel, des infrastructures routières, des exploitations agricoles et, en quatrième lieu, des parcs d’activité et donc de l’économie. Il faut revoir les taxes applicables et faire en sorte que la compensation soit réellement mise en œuvre. Il faut également continuer de travailler avec les collectivités puisque c’est dans leurs documents d’urbanisme et de prospective – plans locaux d’urbanisme communaux et intercommunaux (PLU et PLUi) et schémas de cohérence territoriale (SCoT) – que sont fixés les objectifs de réduction de la consommation d’espace. Je suis convaincu qu’on peut faire mieux avec les outils législatifs actuels mais qu’on peut aussi compléter les textes qui concernent la taxation et les règles d’urbanisme sur ce sujet.

Des rapports nous seront présentés sur le plan « Vélo » et la transition énergétique. Je ne m’étendrai donc pas sur ces sujets. Je rappellerai seulement que le plan « Vélo » représente de gros investissement pour les collectivités : réaliser des pistes cyclables dans une ville et déplacer le mobilier urbain ont des coûts nécessaires mais importants.

Concernant le financement de la biodiversité, 20 millions d’euros de crédits supplémentaires sont affectés au programme 113, auxquels il faut rajouter les 5 millions d’euros affectés sur le programme 159, à la veille climatique pour financer le supercalculateur. De plus, l’article 76 du PLF étend les redevances pour pollutions diffuses.

S’agissant de l’AFB, il n’y a pas de baisse des financements. En revanche, l’origine des ressources sera différente. La baisse a en effet été compensée par un apport des agences de l’eau depuis 2018.

M. Alain Perea. En qualité de député audois, je me félicite que les annonces qui ont été faites concernant Météo-France soient dans le bon ordre. À l’heure du bilan des inondations, certains aimeraient lancer des polémiques sur les moyens de Météo-France. Or, on se rend compte que notre Gouvernement avait pris la mesure des choses et déjà prévu un investissement lourd.

Ma question concerne le financement des parcs naturels régionaux (PNR) : les PNR ont une charte, validée par le Premier ministre après examen par différentes commissions et différents services de l’État. Cette charte impose aux territoires de mettre en œuvre un projet d’une durée désormais portée à quinze ans. Les financements de l’État, compte tenu de ce qui est imposé aux territoires, sont ridicules : l’enveloppe prévue par PNR est de 120 000 euros. Il faudrait pérenniser ces financements, voire les augmenter.

M. Jean-Marie Sermier. Contrairement à ce que dit publiquement Mme la secrétaire d’État Brune Poirson, Les Républicains sont capables de faire des propositions. J’en ferai une : supprimer l’idée d’une taxe de 42 millions d’euros sur les engrais minéraux azotés. Les agriculteurs façonnent les paysages et sont là pour les entretenir, comme le précise bien M. Yannick Haury dans son rapport. Si nous avons des bocages, des marais, des montagnes et des plaines aussi bien entretenus, c’est grâce aux agriculteurs. Il serait anormal de leur faire payer 42 millions d’euros l’année prochaine alors que ce sont eux qui, au quotidien, travaillent pour notre terre et nos paysages. Trouvons d’autres solutions et ainsi, nous pourrons vous rejoindre.

Mme Frédérique Tuffnell. Le programme 113 représente un enjeu important. Il est urgent de penser nos politiques publiques de demain et de mettre en adéquation les moyens avec nos ambitions. Je proposerai trois amendements en séance publique. L’un portera sur les agences de l’eau. Quand on parle du plafond mordant des agences, il faut plutôt asseoir le plafonnement des recettes sur une moyenne sur trois ans, car elles réalisent des investissements pluriannuels. Qu’en pensez-vous ? Le deuxième amendement concerne l’artificialisation des sols. Je proposerai en séance un amendement instaurant une redevance pour artificialisation. Il faut que les maîtres d’ouvrage changent de comportement et que les politiques locales soient respectueuses de l’environnement avec des matériaux perméables. Enfin, le troisième amendement vise l’instauration d’une redevance pour pollutions diffuses sur les biocides. Cette question n’a pas été traitée par le rapporteur pour avis dans son amendement.

M. Vincent Descoeur. Nos collègues MM. Martial Saddier et Fabrice Brun ont parlé d’une annonce du Premier ministre relative au financement des agences de l’eau, annonce jugée rassurante, car la ponction décidée l’an dernier serait amoindrie. J’aimerais savoir comment cela se traduit concrètement dans le PLF 2019, si cette réponse est pérenne, et de combien, in fine, seront réduites les ressources des agences.

M. Stéphane Demilly. Dans votre rapport, monsieur Haury, vous soulignez que 8 millions de tonnes de déchets plastiques sont rejetées chaque année dans les océans, et que le plastique représente 85 % du volume total des déchets marins. Vous précisez qu’en France, 22 % seulement des plastiques sont collectés pour être recyclés, ce qui place notre pays à la vingt-cinquième position dans l’Union européenne.

Comme vous le savez, à l’initiative de notre collègue M. François-Michel Lambert, nous sommes soixante-quinze députés à avoir adressé une lettre à de grandes entreprises afin qu’elles cessent sans tarder de faire usage de certains ustensiles à usage unique composés de plastiques. Lors de votre audition des représentants de l’ADEME, vous avez déclaré que la filière du recyclage était en phase de restructuration importante. Avez-vous évoqué ce sujet avec eux ?

M. Jean-Yves Bony. Les tensions autour de la ressource en eau sont récurrentes, et la sécheresse historique de cette année les a encore réactivées. La profession agricole n’a cessé d’alerter le Gouvernement sur la problématique des retenues d’eau des lacs collinaires. Force est de constater que sur les dix dernières années, les autres pays de l’Union européenne ont augmenté leurs capacités de stockage de 13 %, alors que la France n’a accru les siennes que de 1,5 %. Pourriez-vous nous indiquer, monsieur le rapporteur pour avis, quelle est votre position en la matière ? Va-t-on enfin faciliter la création de lacs collinaires et comment ?

Mme Danielle Brulebois. Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez parlé des parcs naturels régionaux (PNR). Il y en a cinquante-et-un en France, dont certains sont très anciens. La création d’autres parcs est-elle envisagée, selon vos informations, par le Gouvernement, sachant que les parcs régionaux contribuent à préserver le patrimoine naturel et à maintenir une activité économique durable et soutenable, en particulier dans les territoires ruraux ?

M. Emmanuel Maquet. L’intervention de Mme la rapporteure pour avis était essentiellement axée sur les moyens que le budget 2019 accordera aux établissements publics de l’État. Ces dotations sont soumises à la trajectoire budgétaire que nous devons suivre pour redresser nos comptes publics. Par ailleurs, le périmètre de compétence de ces agences évolue, les obligeant à rationaliser leurs missions et à les regrouper davantage. Je souhaiterais connaître l’avis des rapporteurs pour avis sur cette stratégie.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Madame Brulebois, le budget alloué aux parcs reste stable. Mais le Gouvernement finance essentiellement les parcs nationaux et les réserves. Les parcs régionaux relèvent des régions, et nécessitent une délibération des communes concernées. La création d’un PNR se fait à l’initiative des collectivités territoriales, puisque c’est un projet de territoire.

Monsieur Demilly, jusqu’à aujourd’hui, les industriels produisant du plastique ne s’intéressaient pas au recyclage, celui-ci étant effectué par d’autres entreprises. Ils prennent aujourd’hui en compte cette étape indispensable. Mais le pourcentage de matières recyclées est trop faible, et il faut récupérer les matières plastiques avant qu’elles n’arrivent dans l’eau de mer, car une fois qu’elles y ont séjourné, elles ne sont plus recyclables. Une filière est donc en train de se mettre en place. Il est prévu de simplifier la tâche des usagers en mettant à leur disposition deux conteneurs : l’un pour les ordures ménagères, l’autre pour tous les emballages, le système de collecte variant encore selon les régions aujourd’hui. Cependant, il faut être réaliste : on ne peut se passer des matières plastiques ; en revanche, on doit limiter les usages et développer au maximum le recyclage.

Monsieur Bony, vous vous interrogez sur nos capacités de stockage en eau. Je vous comprends, mais j’observe que les impacts d’un ouvrage sur l’environnement et la biodiversité sont aussi à prendre en compte. Une expertise est donc nécessaire, pour que la solution retenue ne se fasse ni au détriment de la biodiversité, ni au détriment de la qualité de l’eau stockée.

Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis. Concernant les questions et les remarques à propos de Météo France, je répondrai que les événements climatiques extrêmes vont se multiplier dans les prochaines années, et que pour atteindre l’objectif de 100 % d’énergies renouvelables, il nous faudra disposer d’un outil météorologique extrêmement performant. Or 380 postes ont été supprimés depuis 2012, et on prévoit d’en supprimer 90 par an – 94 cette année. Je ne peux donc que souligner le hiatus existant entre les missions qui sont confiées aux opérateurs, l’importance qu’ils vont avoir dans les années à venir, et les moyens qu’on leur donne. Il n’est pas juste de reprocher à Météo-France de ne pas pouvoir effectuer au mieux son travail, au vu des moyens humains qui sont les siens.

Vous avez posé la question de l’évolution des périmètres de compétences et du regroupement des établissements. Effectivement, on peut discuter des contours des agences, et notamment de la façon dont le système s’est construit. Les directeurs des agences nous disent régulièrement qu’ils peuvent ainsi travailler plus facilement avec les collectivités, mais qu’ils s’interrogent sur la cohérence de l’action publique et sur la cohérence de certaines missions qui ne relèvent plus directement du ministère.

Si nous sommes prêts à étudier les différents champs de compétences qu’ont les agences aujourd’hui, il ne faudrait pas que cela entraîne de nouvelles mutualisations de moyens. Des syndicalistes nous ont dit : « après l’os, il y a la moelle »… L’expression est peut-être un peu triviale, mais elle s’applique tout à fait au regroupement de diverses agences, qui s’est accompagné, non seulement de la mutualisation des fonctions support, mais aussi de la réduction des effectifs et des fonctionnaires au service de l’État. Or, pour réussir la transition écologique, il est vital de maintenir les agents de terrain.

Je voudrais prendre l’exemple du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Comme son nom l’indique, c’est l’outil principal d’expertise interdisciplinaire du ministère. Or, il semblerait qu’il doive perdre sa compétence en matière de biodiversité, qui serait transférée à l’Agence française pour la biodiversité (AFB). Dans ce cas, comment le CEREMA pourra-t-il conserver une vision globale lorsque, par exemple, il conduira une expertise sur une route, s’il ne le fait pas en lien avec l’AFB et des experts en biodiversité ? Je crains, en outre, que cette perte de compétence du CEREMA ne s’accompagne pas de créations d’emplois au profit de l’AFB. Il y a de quoi d’interroger sur les ambitions affichées.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Concernant les pollutions diffuses, je pense qu’il faut aider financièrement les agriculteurs qui s’inscrivent dans certains programmes, par exemple ceux de maintien et d’entretien des haies, dont le rôle est extrêmement important, tout en les incitant à abandonner des pratiques à la fois nocives pour l’environnement et coûteuses pour les collectivités.

Il faut doter les stations d’épuration d’unités d’élimination du phosphore, mais également s’attaquer à la présence des nitrates dans l’eau douce et l’eau de mer, à la prolifération des algues et autres organismes. Il convient à la fois d’aider les agriculteurs et de les encourager à sortir d’une agriculture trop consommatrice de produits qui polluent l’environnement. Les deux ne sont pas contradictoires.

M. Vincent Descoeur. Monsieur le rapporteur pour avis, vous n’avez pas répondu à ma question sur la traduction, dans le budget, de l’annonce du Premier ministre sur le financement des agences de l’eau – annonce relayée par nos collègues MM. Martial Saddier et Fabrice Brun.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Il n’y a pas de modification : le financement des agences de l’eau se fait essentiellement par des taxes sur l’eau consommée et éliminée. Mais sans doute visiez-vous l’aide au financement du renouvellement des réseaux ?

Mme la présidente Barbara Pompili. En effet, des aides ont été prévues et budgétées par la Caisse des dépôts et consignation (CDC), mais il s’agit du budget de la CDC, pas de celui de l’État. Quoi qu’il en soit, nous aurons l’occasion de reparler des agences de l’eau à l’occasion des amendements que nous allons examiner.

Après avoir remercié nos deux rapporteurs pour avis pour la qualité de leur travail, je tiens à apporter quelques précisions concernant l’examen des amendements sur la seconde partie du PLF.

Certains amendements déposés ne seront pas examinés ce matin, mais lors des prochaines réunions de la commission sur la mission « Écologie ». En effet, il s’agit d’amendements de crédits qui, en l’état, sont irrecevables, du fait d’un exposé sommaire incomplet, ou parce qu’ils ne précisent pas quelle action est ponctionnée pour procéder à des augmentations de crédits. Cette exigence, posée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), a été rappelée par le président de la commission des finances, à qui l’ensemble des amendements ont été soumis. Leurs auteurs ont été prévenus, de façon à ce qu’ils puissent les rectifier pour qu’ils deviennent recevables et les présenter au cours des autres réunions portant sur la mission « Écologie ».

Nous allons en effet répartir l’examen des amendements sur l’ensemble de nos réunions consacrées à cette mission, afin qu’ils soient présentés en lien avec les différents avis budgétaires et que les rapporteurs concernés puissent se prononcer à leur sujet. C’est pourquoi nous n’examinerons aujourd’hui que les amendements en lien avec les avis budgétaires de M. Yannick Haury et de Mme Mathilde Panot.

Je précise enfin que l’ensemble des amendements touchant à la fiscalité locale n’entrent pas dans le champ de notre saisine pour la seconde partie du PLF, car ils ne sont pas rattachés à la mission « Écologie ». Ils doivent donc être déposés auprès de la commission des finances.

Article 39 et État B : Crédits du budget général

La commission examine l’amendement II-CD25 du rapporteur pour avis.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Cet amendement concerne le supercalculateur de Météo-France, l’outil dont elle a besoin pour continuer à faire partie des meilleures agences de niveau international. Pour information, ce supercalculateur est estimé à environ 145 millions d’euros.

Dans le PLF, il était prévu une ressource supplémentaire de 5 millions d’euros. En fait, la situation financière budgétaire de 2019 de Météo-France n’est pas bonne. Cet établissement public va être en déficit, alors qu’il ne le peut pas, sauf à construire un budget qui ne serait pas sincère.

Cet amendement propose donc d’augmenter le crédit prévu de 5 millions à 10 millions d’euros, pour éviter que Météo-France ne se retrouve dans cette situation budgétaire, et pour permettre l’acquisition du supercalculateur – ces 5 millions d’euros étant débités sur le programme « Infrastructures et services de transport ».

M. Damien Pichereau. Monsieur le rapporteur pour avis, sur le fond, je suis tout à fait d’accord avec vous. Je ne m’opposerai jamais aux nouvelles technologies, notamment à l’acquisition de ce supercalculateur pour Météo-France.

En revanche, je ne suis pas d’accord sur la forme. Pourquoi ponctionner l’action 41 du programme 203 « Infrastructures et services de transport », qui est au cœur de la rénovation des infrastructures ferroviaires et des infrastructures du quotidien dans nos territoires ? Il me semble que ce n’est pas la bonne solution, même si je le comprends, dans la mesure où l’action 41 reçoit près de 72 % des crédits du programme 203.

Pour cette raison, je voterai contre cet amendement.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Nous partageons évidemment, surtout depuis les catastrophes naturelles qui ont eu lieu récemment dans l’Aude, le souci d’acquérir un supercalculateur capable de prévenir beaucoup plus finement les phénomènes climatiques. Toutefois, la politique des transports déployée par le Gouvernement génère un besoin de financement important, notamment pour la régénération et l’entretien des ouvrages d’art, dont Mme Panot a parlé. Il faudra peut-être évoquer le gage, au moment de la séance publique, avec le ministre en charge de ce sujet. Mais n’opérons pas ce déplacement de crédits entre les programmes d’une même mission.

La commission rejette l’amendement.

Article 75 : Pérennisation du financement du plan Écophyto et fixation des modalités de contribution des agences de l’eau à l’AFB et l’ONCFS

La commission examine l’amendement II-CD16 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement reprend une partie de mon propos liminaire. La baisse des redevances cynégétiques se traduit par une baisse de 21 millions d’euros des ressources de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Les ressources qui vont manquer seront ponctionnées sur les budgets des agences de l’eau. Il ne me semble pas que ce soit une bonne solution. Nous demandons donc la suppression des alinéas qui conduisent à la baisse des redevances cynégétiques.

M. Alain Perea. Nous rencontrons actuellement de gros problèmes, notamment ceux qui sont liés aux dégâts faits par les sangliers, qui impactent fortement l’agriculture. Il y a peu de temps, à l’occasion d’une manifestation aux Invalides, deux collègues de votre groupe ont déclaré qu’on allait soutenir les agriculteurs et accompagner les chasseurs dans la modernisation de la chasse. Or celle-ci passe par une évolution du prix du permis, qui permettra en outre aux chasseurs d’aller chasser partout en France, donc d’être beaucoup plus efficaces pour lutter contre les sangliers. Il faut cependant être cohérent : soit on veut aider les agriculteurs, soit on veut « taper » sur les chasseurs, mais il n’est pas raisonnable de faire les deux, comme le propose l’amendement.

Par ailleurs, nous entrons dans une phase très importante de modernisation du monde de la chasse, qui aura des conséquences sur le monde rural, la ruralité et la biodiversité. Nous arriverons à avancer sur toutes ces questions si nous procédons sereinement, et dans de bonnes conditions. C’est pourquoi je pense qu’il faut repousser l’amendement.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. La baisse des redevances cynégétiques a été annoncée dans le cadre des accords sur la chasse et ne doit pas être remise en cause. Celle-ci est notamment liée à la fusion future de l’AFB et de l’ONCFS.

S’agissant des conséquences financières qu’elle aura pour l’ONCFS, soit 21 millions d’euros sur 73 millions de recettes fiscales, avec un plafond de recettes fixé à 67 millions, il conviendra de clarifier les choses pour ce grand opérateur. Pour autant, il n’est pas souhaitable, je le répète, de remettre en cause la baisse du tarif du permis de chasse.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels II‑CD24 et II‑CD23 du rapporteur pour avis.

Puis elle est saisie des amendements identiques II-CD1 de M. Jean-Yves Bony, II-CD5 de M. Guy Bricout et II-CD15 de Mme Sophie Auconie.

M. Jean-Yves Bony. Notre amendement a pour but de réaffirmer le principe « l’eau paie l’eau », progressivement mis à mal par l’État. En effet, la loi de finances pour 2018 a déjà prévu un prélèvement cumulé de 480 millions d’euros sur le budget des agences de l’eau, entraînant une baisse nette de plus de 20 %. Il vous est donc proposé de supprimer toute nouvelle ponction sur le budget des agences.

M. Guy Bricout. Le principe « l’eau paie l’eau » est bien ancré dans la conscience populaire. Dans les communes, on sait que le budget de l’eau doit être équilibré, et on est choqué du fait que 480 millions aient été prélevés sur les agences de l’eau pour abonder le budget de la chasse. Je propose donc également d’interdire toute nouvelle ponction sur le budget des agences de l’eau.

Mme Sophie Auconie. Je souscris à ces propos. Le modèle de gestion intégrée par bassin-versant, fondé sur les principes « l’eau paie l’eau » et « pollueur-payeur », date de 1964. Il a été repris dans le cadre de la directive adoptée en 2000 au Parlement européen ; chacun des vingt-huit États membres l’a donc appliqué, et plus de soixante-dix pays de la communauté internationale ont fait de même. Cela confirme le bien-fondé de ce modèle, mais à condition que l’on reste fidèle aux principes sur lesquels il repose. Or, sauf erreur de ma part, le prélèvement cumulé atteint 480 millions d’euros, quand la baisse du tarif du permis de chasse représente 500 millions d’euros…

M. Alain Perea. Non : 21 millions, ce qui n’est déjà pas mal…

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Mon avis est défavorable. La logique de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages est bien que les pressions sur l’eau et la biodiversité paient les interventions en faveur de l’eau et de la biodiversité. J’estime tout comme vous que les missions nouvelles confiées aux agences de l’eau en matière de biodiversité terrestre et marine doivent s’accompagner d’un niveau suffisant des ressources disponibles – j’ai d’ailleurs déposé un amendement tendant à relever le plafond des ressources – et que les redevances sur l’eau doivent évoluer pour inclure, par exemple, une base assise sur l’artificialisation des sols.

L’idée de supprimer les versements au profit de l’AFB et de l’ONCFS ne peut être retenue, car ces opérateurs ne touchent plus de subventions pour charges de service public. Votre amendement, en ne supprimant que les alinéas 13 à 17 de l’article 75, manque par ailleurs son objectif : il ne fait aucunement disparaître le prélèvement opéré, mais seulement les précisions apportées sur la répartition des versements entre les agences, au profit de l’AFB et de l’ONCFS.

Mme la présidente Barbara Pompili. C’est un point que j’avais moi-même repéré. Ces amendements ne font que revenir à ce qui existe actuellement, s’agissant de la contribution des agences de l’eau à l’AFB et à l’ONCFS. La seule modification réside dans la répartition des paiements entre les agences de l’eau.

M. Jean-Marie Sermier. Il est tout à fait différent d’opérer une ponction à un moment donné, et de graver dans le marbre une décision qui met à mal le principe « l’eau paie l’eau ».

Nul ne contestera que l’eau joue un rôle important dans la biodiversité. Tout à l’heure, le rapporteur pour avis a évoqué un certain nombre de pistes de financement, par exemple une taxation des engrais azotés et minéraux. Mais on ne peut à la fois créer des taxes supplémentaires pour la biodiversité et ponctionner des agences qui, aujourd’hui, ont du mal à assurer leurs missions – notamment envers les plus petites communes rurales qui n’ont encore pas terminé leur maillage d’assainissement et qui ont besoin de ces financements. Ce serait adresser un très mauvais signal à la ruralité.

Mme la présidente Barbara Pompili. Pour la bonne compréhension des choses, j’insiste sur le fait que si ces amendements étaient adoptés, il serait toujours écrit dans la loi que « chaque année, un arrêté conjoint des ministres de l’écologie et du budget fixe le montant de cette contribution, en précisant la part allouée à l’Agence française pour la biodiversité et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, et la répartit entre les agences de l’eau au prorata de leur part respective dans le produit total. » C’est-à-dire que le prélèvement demeure.

M. Jean-Marie Sermier. On peut toujours fixer la contribution à zéro !

Mme la présidente Barbara Pompili. Non, car « cet arrêté détermine les modalités de versement de cette contribution. Un premier versement de chacun des agences de l’eau est opéré d’un montant minimal de 10 millions d’euros par agence… ».

Pour moi qui suis très concernée par l’AFB, par l’ONCFS et par les agences de l’eau, le débat sur le financement pérenne de ces organismes est absolument essentiel, mais je tiens à dire que ces amendements ne changent rien.

Mme Danielle Brulebois. Lorsque nos collègues évoquent le fait que l’argent de l’eau doit aller à l’eau, ils ont sans doute à l’esprit l’entretien des réseaux d’eau et d’assainissement. Or, d’autres financements d’État existent, comme la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), qui peut désormais être affectée à ces réseaux.

M. Jean-Baptiste Djebbari. Les travaux des Assises de l’eau ont été clairs à ce sujet : les prêts à long terme de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que des prêts entre les trésoreries des agences de l’eau, faciliteraient les financements. La question de la pérennisation est effectivement posée, et les projets des collectivités sont confortés par les conclusions des agences de l’eau, qui ont été saluées par tous, y compris par M. Pancher qui est un spécialiste du sujet.

Mme Frédérique Tuffnell. Bien entendu, la Caisse des dépôts et consignations peut aider les agences de l’eau et même les collectivités, mais il ne s’agit que de prêts. Je crois qu’il faut repenser la façon de gérer l’artificialisation des sols, de façon à contourner le plafond de ressources et permettre des programmes d’investissement de longue haleine. L’année 2020 sera celle des élections municipales et se traduira donc par une baisse des investissements ; il faut offrir aux agences, dès maintenant, une visibilité à long terme.

M. Vincent Descoeur. N’ayant pas reçu de réponse, je persiste à m’interroger : l’annonce faite par le Premier ministre est-elle de nature à compenser la réduction des moyens des agences de l’eau ? Quelles seront les conséquences sur les travaux devant être réalisés ?

Mme la présidente Barbara Pompili. Cette question aussi sera abordée dans l’hémicycle, notamment à l’occasion de l’examen de l’article 29, qui porte sur la baisse du plafond « mordant » des agences de l’eau.

La commission rejette les amendements.

Elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 75 modifié.

Article 76 : Évolution du régime de la redevance pour pollutions diffuses

La commission est saisie de l’amendement II-CD28 du rapporteur pour avis.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Le présent amendement vise à étendre la redevance pour pollutions diffuses aux engrais minéraux azotés. Leur impact sur l’environnement, connu de longue date, est très important et le coût environnemental de ces engrais a été chiffré en 2013 entre 1 et 1,5 milliard d’euros par an par le rapport « Plan d’action relatif à une meilleure utilisation de l’azote en agriculture » du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD).

Le coût des contentieux communautaires peut aussi être étudié.

Le taux proposé, soit 0,02 euro par kilo d’azote, représente, compte tenu des volumes en jeu, une recette supplémentaire de 42 millions d’euros. Pour assurer la mise en place progressive d’un « signal prix » de nature à développer le recours aux engrais organiques, il est proposé de doubler le taux de la taxe en 2021.

Afin que le dispositif produise son plein effet et que la recette supplémentaire permette le renforcement des paiements pour services écosystémiques et la préservation de la biodiversité, il devrait être assorti d’un relèvement du plafond des recettes des agences de l’eau, tel qu’il a été proposé par votre rapporteur et, à ce stade, rejeté en commission des finances.

M. Jean-Marie Sermier. Il s’agit donc bien de 42 millions d’euros qui seront mis à la charge des agriculteurs, sur une base qui n’est pas juste. Nous pouvons vous rejoindre, monsieur le rapporteur pour avis, sur l’objectif de diminution des engrais azotés présents dans l’eau ; je rappelle toutefois que le taux de nitrate a baissé au cours des dernières années, grâce à l’action des agriculteurs.

Vous considérez qu’il faut réduire le taux de nitrates d’origine minérale au profit des nitrates d’origine organique, mais il s’agit, dans les deux cas, de la même molécule, et un nitrate minéral bien utilisé se retrouve beaucoup moins dans l’eau qu’un nitrate organique mal utilisé. Il faut laisser aux agriculteurs le soin de choisir la meilleure solution, ce que nombre d’entre eux, d’ailleurs, font à la sortie de l’hiver en contrôlant les taux d’azote présent dans le blé de façon à mesurer au kilo près la quantité à utiliser.

Une réelle éducation reste à faire, mais la mesure que vous proposez relève de l’écologie punitive. Même un agriculteur qui fait un excellent travail pour n’utiliser que la quantité d’engrais suffisante sera taxé ; nous ne pouvons y être favorables.

Mme Frédérique Tuffnell. La redevance pour pollutions diffuses porte uniquement sur les produits phytosanitaires en raison de leur toxicité et de leur dangerosité.

L’amendement du rapporteur pour avis valorise l’épandage de matières organiques plutôt que l’utilisation de produits issus de l’agro-industrie et a pour objet la lutte contre l’eutrophisation des milieux aquatiques. C’est un bel objectif au regard de la prolifération des gaz à effet de serre, des algues vertes, etc.

Son adoption par notre commission augurerait favorablement du sort de celui que je présenterai à la commission des finances, et qui tend à intégrer les biocides dans l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses. Elle serait en parfaite cohérence, en outre, avec l’augmentation proposée des ressources des agences de l’eau.

M. Gérard Menuel. Il ne faut pas oublier que l’azote présent dans les nappes phréatiques a été épandu il y a vingt-cinq ou trente ans : la capillarité joue, et il faut beaucoup de temps pour que le produit atteigne la nappe.

L’azote présent dans l’eau a été payé cher par l’agriculteur et n’a aucun effet sur la plante. Depuis vingt-cinq ou trente ans, des efforts importants ont été faits par les organismes de vulgarisation en agriculture afin de limiter l’utilisation de l’azote. Pénaliser ce produit aujourd’hui alors que la qualité de l’eau s’améliore serait un non-sens fort mal compris par le monde agricole.

M. Loïc Prud’homme. Je soutiens l’amendement du rapporteur pour avis, bien que mon amendement II-CD19 me paraisse plus approprié. Mme Tuffnell a évoqué l’eutrophisation, dont je rappelle qu’elle est largement due aux phosphates ; or mon amendement prend en compte les nitrates et les phosphates.

Pour répondre à MM. Sermier et Menuel, qui parlent d’écologie « punitive », je rappelle que mon amendement répond à cet argument, car nous savons bien que les agriculteurs sont des professionnels, pas des bricoleurs : ils procèdent à des analyses du sol, connaissent parfaitement le stock de produit présent dans celui-ci, et l’agronomie permet de déterminer les quantités à utiliser pour les besoins de la plante.

Je propose d’appliquer une redevance pesant sur les produits utilisés au-delà des quantités strictement nécessaires, ce qui constitue un réel moyen de lutte contre la pollution azotée et phosphatée et les lessivages vers les nappes phréatiques et les cours d’eau en responsabilisant les agriculteurs.

M. Damien Pichereau. L’amendement du rapporteur pour avis va dans le bon sens, car il fait une juste application du principe « pollueur-payeur » ; il ne s’agit pas d’écologie « punitive » !

La commission adopte l’amendement II-CD28.

En conséquence, l’amendement II-CD19 de M. Loïc Prud’homme tombe.

La commission examine l’amendement II-CD18 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Afin de régler la question de la pollution diffuse par les pesticides, nous proposons d’élargir l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses et d’augmenter son taux.

Mme la présidente Barbara Pompili. L’adoption de l’amendement II-CD28 du rapporteur n’a pas pour effet de faire tomber cet amendement, qui ne porte pas sur la même partie de l’assiette de la redevance car il concerne les pesticides et non pas l’azote.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Avis défavorable.

La réforme de la redevance pour pollutions diffuses proposée dans cet article prend justement en compte les substances préoccupantes que vise le rapport du CGEDD. Le relèvement peut aller jusqu’à 14 euros, notamment pour les substances candidates à exclusion ou à substitution.

La commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Barbara Pompili. Bien que votre amendement précédent, relatif aux nitrates, soit tombé, je vous redonne la parole, monsieur Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. J’ai voté l’amendement du rapporteur pour avis, et prends acte du fait que son adoption a fait tomber le mien. Nous devrons toutefois en rediscuter, quitte à ce que je dépose plutôt un sous-amendement.

Mme la présidente Barbara Pompili. En effet, l’addition des deux amendements aurait pour effet de taxer deux fois l’azote.

M. Jean-Marie Sermier. L’amendement du rapporteur pour avis consiste à taxer la totalité des engrais minéraux nitratés, tandis que M. Prud’homme propose de taxer, outre le phosphore, la part qui ne sert pas exactement à la plante, c’est-à-dire celle qui se situe au-dessus du niveau du stock présent dans le sol. L’estimation de l’évolution des quantités présentes et des besoins de chaque parcelle serait certes complexe, et risquerait de constituer une usine à gaz, mais, dans l’esprit, je dois reconnaître que M. Prud’homme a raison.

On ne peut pas, monsieur Pichereau, considérer que l’amendement adopté précédemment aille dans le sens du principe « pollueur-payeur » : l’agriculteur qui apporte l’engrais nécessaire à la plante ne pollue pas, puisqu’il l’alimente.

Mme la présidente Barbara Pompili. Je rappelle que l’amendement II‑CD19 est tombé. Vous pourrez néanmoins revenir sur le sujet en séance.

M. Yannick Haury, rapporteur pour avis. Le ministère ne dispose pas à ce jour de toutes les données nécessaires à l’établissement des mesures qu’implique la proposition de M. Prud’homme, qui ne peut donc pas être immédiatement opérationnelle.

La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 76 modifié.

Après l’article 76

La commission est saisie de l’amendement II-CD27 de la rapporteure pour avis.

Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis. Nous savons que la fiscalité écologique va considérablement augmenter, alors que ses recettes ne permettent toujours pas de financer la transition écologique. La hausse de la taxe carbone décidée par le Gouvernement alimentera le budget de l’État de 17 milliards d’euros en 2020.

Cet amendement propose la constitution d’un fonds pour le financement de la transition écologique, qui financerait, dans la limite de ses ressources, des actions en faveur de cette transition ainsi que des actions de lutte contre le changement climatique et de préservation de la biodiversité.

Ce fonds aurait pour objet d’accorder aux établissements publics, ainsi qu’à l’agence relevant des compétences des ministères de l’écologie et de la cohésion des territoires, des subventions destinées aux financements des études, travaux et politiques qu’ils conduisent. Il serait directement mobilisable pour la transition écologique ; nous pourrions encore évoquer à nouveau la question du maintien des niches fiscales afin de cesser d’encourager les principaux pollueurs.

Il serait donc réaliste d’alimenter ce fonds par la majoration exceptionnelle des différentes taxes relevant de la fiscalité environnementale, en appliquant strictement le principe pollueur-payeur consacré par la Charte de l’environnement, mais également par le moyen d’une contribution exceptionnelle des sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Un tel fonds constituerait un signal important pour annoncer que la fiscalité écologique financera la transition écologique, car au regard de la situation d’urgence que nous connaissons, il faut orienter cette fiscalité.

M. Loïc Prud’homme. Très bon amendement !

La commission rejette l’amendement.

* *

Lors de sa réunion du mercredi 31 octobre 2018, suivant l’avis favorable des rapporteurs pour avis M. Yannick Haury, M. Damien Pichereau, Mme Zivka Park, Mme Danielle Brulebois, Mme Jennifer De Temmerman et M. Jimmy Pahun, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », Mme Mathilde Panot, rapporteure pour avis, exprimant un avis défavorable.

([1]) Suivi Temporel des Oiseaux Communs, un programme de sciences participatives porté par le MNHN au sein du Centre des sciences de la conservation ; étude menée depuis 1995 sur la Zone atelier « Plaine & Val de Sèvre » par le CNRS, Centre d’études biologiques de Chizé.

([2]) Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services : IPBES).

([3]) Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction du 3 mars 1973 (CITES) et l’on peut citer, au niveau européen, la directive « Habitats » en 1992, la directive-cadre sur l’eau en 2000, la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » en 2008, et la directive « Oiseaux » en 2009.

([4]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([5]) Rapport au Gouvernement présenté par Mme Valéria Faure-Muntian, députée, juillet 2018.

([6]) À la date du 27 août 2018.

([7]) Centre politique, cérémoniel et funéraire traditionnel dans un espace naturel exceptionnel.

([8]) Données de l’enquête Teruti-Lucas, ministère de l’agriculture.

([9]) – Étape 1 : l’éco-quartier en projet. Label obtenu par la signature de la charte éco-quartier par les élus ; étape correspondant à la phase d’étude du projet par la collectivité territoriale ;

– étape 2 : l’éco-quartier en chantier. Une expertise du projet est réalisée pour assurer sa conformité à la charte éco-quartier. Le label étape 2 est délivré par la commission nationale éco-quartiers après présentation des conclusions des experts ;

– étape 3 : l’éco-quartier livré. Lorsque l’éco-quartier est livré ou quasi-livré, une expertise est réalisée pour l’obtention du label étape 3 ;

– étape 4 : l’éco-quartier vécu et confirmé. Trois ans après l’obtention du label étape 3, la collectivité mesure la tenue de ses engagements dans le temps, la façon dont les usages projetés sont appropriés par les usagers du quartier. Cette étape s’appuie sur la mise en place d’une démarche d’auto-évaluation associant les habitants et usagers du territoire, et qui est tournée vers l’amélioration continue.

([10]) Outre les actions n° 1 et n° 7 du programme 113, l’action n° 2 est consacrée à la logistique courante du programme, à la formation et aux contentieux. Elle est dotée, en 2019, de 5,63 millions d’euros, comme en 2018 (soit 3,4 % des crédits).

([11]) Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »).

Directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade et abrogeant la directive 76/160/CEE.

([12]) L’élaboration d’un plan d’action visant à protéger 75 % des récifs coralliens des outre-mer français d’ici 2021 est prévue et le plan biodiversité de 2018 fixe l’objectif que 100 % des récifs coralliens français soient effectivement protégés à horizon 2025.

([13]) Plusieurs directives importantes ont été prises dans le domaine de l’eau :

Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

Directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade et abrogeant la directive 76/160/CEE.

([14]) Il convient de relever qu’un effort d’articulation des SDAGE avec les plans d’action pour le milieu marin a été mené lors de la révision des SDAGE en 2015.

([15]) Les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) sont, quant à eux, les outils de planification au niveau des sous-bassins. On en dénombre 180, couvrant la moitié du territoire national. Les SAGE relèvent essentiellement d’une démarche territoriale.

([16]) 43,7 % des masses d’eau de surface sont au moins en bon état écologique au sens de la directive-cadre sur l’eau en 201,5 contre 41 % en 2010. Les évaluations sont réalisées deux fois par cycle de six ans. Pour mémoire, l’objectif initial des SDAGE était d’atteindre 66 % de bon état écologique des eaux de surface en 2015, mais les difficultés de mise en œuvre des mesures de lutte contre les pollutions diffuses et de restauration écologique ont abouti au report de cet objectif à 2021.

([17]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015.

([18]) Selon le bleu budgétaire, les PNR, qui sont au nombre de 53 au 1er août 2018, couvrent 8,7 millions d’hectares, soit 15 % du territoire national, et 4 millions d’habitants, soit 30 % de la population des espaces à dominante rurale. Le PNR de l’Aubrac est le dernier parc créé, en mai 2018.

([19]) Selon le bleu budgétaire, en août 2018, la France comptait 167 réserves naturelles nationales : 151 en métropole et 16 en outre-mer ainsi que 7 réserves naturelles de Corse représentant au total sur terre comme sur mer environ 266 778 hectares en métropole et 2,67 millions d’hectares en outre-mer (dont la réserve des Terres australes françaises (TAF) avec une surface de 0,77 million d’hectares terrestres et 1,57 million d’hectares marins).

([20]) Patrinat est chargée de mettre en œuvre les programmes nationaux d’inventaire, de suivi, de cartographie et d’évaluation de la biodiversité ; d’animer des réseaux contribuant à ces programmes ; de produire des référentiels de données, des standards, méthodes ou protocoles pour l’acquisition, la gestion et la diffusion des données ; de valoriser et diffuser des données sur la biodiversité, rappelle le bleu budgétaire.

([21]) Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services : IPBES).

([22]) Au 30 juin 2017, 167 réserves naturelles nationales (RNN), 172 réserves naturelles régionales (RNR) et sept réserves naturelles de Cors, représentant environ 67,8 millions d’hectares terrestres et marins (dont plus de 67,2 millions d’hectares sur la RNN des Terres australes françaises), selon le bleu budgétaire du PLF 2019.

([25]) Plastic waste inputs from land into the ocean, Jenna Jambeck et al. Science, 13 février 2015.

([26]) Aménagement de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

([27]) La maquette de ces financements est décidée dans le cadre de la gouvernance du plan relevant des ministères de l’agriculture et de la transition écologique et solidaire.

([28]) Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels (ATEN), établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques, ainsi que transfert de personnels du MNHN pour constituer l’UMS Patrinat entre l’AFB, le MNHN et le CNRS.

([29]) Rapport n° 1069 du 20 juin 2018, sur la mise en application de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et présenté par Mmes Nathalie Bassire et Frédérique Tuffnell.

([30]) Ce plafond s’appréciant annuellement et pour chaque agence, votre rapporteur pour avis souligne que le reversement qui est prévu pour être opéré en fin d’année civile pourra difficilement être déterminé à temps, et ne pourra être que provisoire. Des ajustements en année n+1 seront nécessaires.

([31]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017.

([32]) Depuis l’entrée en vigueur du règlement, une substance active nouvelle n’est pas approuvée si elle répond à des critères dits d’exclusion :

– elle est mutagène de catégorie 1A ou 1B ;

– elle est cancérogène de catégorie 1A ou 1B (sauf exposition négligeable lors de l’utilisation) ;

– elle est toxique pour la reproduction de catégorie 1A ou 1B (sauf exposition négligeable lors de l’utilisation) ;

– elle est perturbateur endocrinien (critères en cours d’approbation) ;

– elle est un polluant organique persistant (POP), persistant, bioaccumulable et toxique (PBT), très persistant et très bioaccumulable (vPvB).

([33]) Par exemple : le marché Défense/espace ; la production du référentiel hydrographique à grande échelle, BD Topage, dans le cadre d’une coproduction avec l’Agence française pour la biodiversité (AFB) ; la production de modèles numériques de terrain des zones inondables à partir de prises de vue LIDAR ; le développement de services en ligne, notamment la coproduction d’une nouvelle version du Géoportail de l’urbanisme et la maintenance du portail Edugéo ; la poursuite du projet OSHIMAE subventionné dans le programme investissement d’avenir.

([34]) Le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016, relatif aux principes et aux modalités de fixation des redevances de réutilisation des informations du secteur public, autorise l’IGN (selon un calcul spécifique) à établir des redevances d’utilisation. Il est nécessaire que les conditions actuelles d’application de la loi perdurent (la couverture des coûts liés à l’activité principale est assurée par les redevances pour au moins 25 % de leur montant) afin que l’IGN puisse continuer à percevoir des recettes issues de ses partenariats.

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite loi Lemaire, dispose que l’échange d’informations publiques entre les administrations de l’État ne peut donner lieu à une redevance. Cette disposition de la loi a ainsi entraîné un re-basage de la SCSP de l’IGN afin de compenser partiellement la baisse des ressources propres issues de ces redevances (700 000 euros).