Le présent projet de loi de finances constitue un premier pas dans la mise en œuvre de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025, dont il applique les ambitieuses dispositions avec exactitude. L’exercice 2018 avait déjà été marqué par un premier effort de réarmement, donnant ainsi de l’élan à cet effort, que la LPM a planifié et placé dans l’optique d’une ambition stratégique à l’horizon 2030.
La stratégie capacitaire qui sous-tend cette nouvelle LPM sert un objectif de véritable réarmement. Elle rompt en cela avec les précédents exercices de programmation militaire, qui ont trop souvent fait reposer l’équilibre fragile de leurs équations budgétaires sur des reports ou des réductions de cibles dans les programmes d’armement.
Bien entendu, cet objectif de réarmement ne sera atteint que si la LPM est exécutée scrupuleusement. Les crédits qu’il est proposé d’inscrire au programme 146 « Équipement des forces » ne dévient pas de cet objectif. Reste cependant à veiller à ce que cette politique d’investissement ne soit sapée ni par les aléas de la gestion de l’exercice 2018, qui en constitue le socle, ni par des déconvenues dans la conduite des coopérations multinationales, qui en constituent un levier.
I. L’exercice 2019 s’inscrit dans une programmation militaire placÉe sous le signe du rÉarmement
La LPM 2019‒2025 planifie une croissance continue est significative des crédits d’équipement. De surcroît, elle vise non seulement à « investir plus », mais aussi à « investir mieux » ; elle mise en effet sur une profonde réforme des procédures d’acquisition et des dispositifs de soutien à l’innovation pour accélérer la fourniture de matériels répondant, au juste coût, aux besoins des armées. Ainsi, le volet capacitaire de la programmation représente un ambitieux effort de modernisation et de réarmement.
A. la nouvelle programmation militaire donne aux armÉes les moyens d’investir plus et d’investir mieux
1. Investir plus : la LPM 2019‒2025 planifie une hausse continuelle et significative des crédits de l’agrégat « Équipement »
a. L’agrégat « Équipement »
Les lois de programmation militaire retiennent, pour la présentation des dépenses d’équipements, un agrégat « Équipements » dont le périmètre n’est pas exactement celui des crédits du programme 146 « Équipement des forces » dans la nomenclature budgétaire des lois de finances. L’agrégat « Équipements » se compose de dix « opérations stratégiques » que présente le tableau ci-après.
« Opérations stratégiques » composant l’agrégat « Équipement »
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Opération stratégique
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Sigle
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Périmètre
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Dissuasion
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DIS
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opérations d’armement concourant à la dissuasion
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Programmes à effet majeur
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PEM
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opérations d’armement structurantes pour l’outil de défense, faisant l’objet d’un calendrier pluriannuel de commandes et de livraisons
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Autres opérations d’armement
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AOA
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- besoins d’équipement transverses à plusieurs programmes d’équipement majeurs (par exemple, « environnement hélicoptères »)
- opérations d’armement élémentaires
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Équipements d’accompagnement et de cohérence
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EAC
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- « petits » équipements variés : munitions « non complexes », matériels d’entraînement, équipement des écoles, investissements du service de santé des armées, du service des essences des armées et de la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information, véhicules des bases de défense, matériels de servitude portuaire et aéroportuaire, moyens d’avitaillement et d’amarrage, moyens de lutte contre l’incendie
- subventions pour les investissements de l’OTAN
- systèmes d’information d’administration et de gestion
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Entretien programmé du matériel
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EPM
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prestations de maintenance, hors rémunérations et charges sociales, des matériels terrestres, aéronautiques et navals, ainsi que des systèmes d’information des munitions
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Entretien programmé du personnel
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EPP
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acquisitions de matériel de restauration collective, à l’habillement des militaires et au « soutien de l’homme » (vivres et matériels opérationnels)
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Infrastructures de défense
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INFRA
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- programmes d’infrastructures destinés à l’accueil de nouveaux matériels
- programmes d’infrastructures afférents aux restructurations du ministère
- investissements dans le parc de logement des agents du ministère
- maintenance de la majeure partie du parc immobilier du ministère
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Prospective et préparation de l’avenir
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PPA
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- crédits qui concourent à l’analyse stratégique et à la prospective de défense, y compris des études dites « amont »
- subventions versées à certains organismes d’études
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Environnement des programmes d’armement
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EPA
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activités visant à assurer la disponibilité des moyens d’expertise technique, d’évaluation et d’essai de la direction générale de l’armement
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Renseignement
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RENS
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investissements concourant aux activités opérationnelles de la direction générale de la sécurité extérieure, de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense et de la direction du renseignement militaire
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b. La croissance soutenue des crédits de l’agrégat « Équipement »
La LPM de 2018 prévoit une croissance continue des crédits de l’agrégat « Équipement », de 19,5 milliards d’euros en 2019 à 31,5 milliards d’euros en 2025. Comme le montre le graphique ci-après, la nouvelle programmation investit bien davantage que la précédente ‒ même actualisée en 2015 ‒ dans les équipements, à 24,7 milliards d’euros par an en moyenne contre 17,1 milliards d’euros par pour la LPM de 2013 et 17,7 milliards d’euros par an pour la version de cette LPM actualisée en 2015.
Évolution des crédits de l’agrÉgat « Équipement »
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Source : loi de programmation militaire 2014-2019, loi actualisant cette programmation militaire pour les années 2015 à 2019, LPM 2019‒2025, retraitements par le rapporteur.
De surcroît, contrairement à la précédente, la LPM 2019‒2025 ne fait pas reposer ses équilibres financiers sur d’hypothétiques ressources exceptionnelles, mais exclusivement des crédits budgétaires. Cette disposition réduit l’incertitude pesant sur la programmation, consolidant de ce fait sa crédibilité.
2. Investir mieux : la LPM 2019‒2025 établit les bases d’une modernisation des procédures d’acquisition d’armements, de soutien à l’innovation et d’entretien des matériels
Comme l’a souligné la ministre des Armées à plusieurs reprises, la croissance des crédits d’équipement après une longue période de contrainte budgétaire très pesante ne doit pas conduire le ministère et ses partenaires industriels à relâcher leurs efforts de performance dans l’usage des crédits publics. Ainsi, afin que l’effort budgétaire prévu produise des résultats effectifs dans l’amélioration de l’équipement de nos forces, la LPM a défini les objectifs et les orientations d’une réforme des procédures d’acquisition d’armements et de soutien à l’innovation, ainsi que de maintien en condition opérationnelle des matériels.
a. La modernisation des procédures d’acquisition d’armements et de soutien à l’innovation
i. Les procédures actuelles
La plupart des matériels équipant les armées sont acquis suivant des procédures de marchés publics. Les seules exceptions à ce principe concernent les contrats d’État à État ‒ principalement pour des achats auprès des États-Unis sous le régime des Foreign Military Sales (FMS) ‒, les contrats de droit étranger (très rares) et les programmes conduits en coopération via pour des agences internationales, notamment l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAr).
Les marchés publics passés par la direction générale de l’armement (DGA) pour l’équipement des armées sont toujours des marchés de défense ou de sécurité au sens du droit européen. Plusieurs procédures sont possibles dans ce cadre : la procédure négociée avec ou sans mise en concurrence ; l’appel d’offres restreint ; et le dialogue compétitif, qui permet à l’acheteur de laisser les candidats libres de proposer des solutions techniques voire financières originales. La DGA utilise principalement la procédure négociée, avec concurrence lorsque celle-ci est possible. L’appel d’offres restreint n’est utilisé que pour des programmes simples, engageant des crédits relativement limités, tandis que le dialogue compétitif est rarement utilisé. En revanche, les procédures d’appel d’offres ouvert, de concours et de système d’acquisition dynamique ne sont pas applicables aux marchés de défense ou de sécurité.
La procédure négociée permet de mettre en œuvre un régime spécial appelé « partenariat d’innovation », qui comprend des marchés ou des accords‑cadres passés à la suite d’une mise en concurrence des partenaires retenus pour la ou les premières phases du partenariat. La DGA a lancé un partenariat d’innovation, deux autres procédures sont en cours.
Par ailleurs, plusieurs dizaines opérations d’armement sont conduites et financées tous les ans au titre des « urgences opérationnelles ». Il s’agit d’une terminologie propre au ministère des Armées et non d’une une procédure de marché public spécifique, mais certaines dispositions dérogatoires au droit commun des marchés publics peuvent être mises à profit dans ce cadre. Ainsi, par exemple, du régime de l’« urgence de crise », qui permet d’acheter immédiatement sans mise en concurrence.
Sur cette base légale, la conduite des opérations et des programmes d’armement est réglée par une instruction générale dite « la 1516 ». Cette procédure administrative distingue six stades dont le franchissement, au titre de la maîtrise des coûts, des délais et des performances, est entériné par la ministre à l’issue d’un processus de pilotage et de contrôle interne. Le schéma ci-après et l’encadré suivant présentent ce processus.
SchÉma du dÉroulement d’une opÉration d’armement
/
Source : instruction générale du 26 mars 2010 n° 125/DEF/EMA/Plans/COCA – n° 1516/DEF/DGA/DP/SDM, annexe II.
Les six stades du déroulement d’une opération d’armement
1./ Initialisation de l’opération par le chef d’état-major des armées, qui lance des réflexions capacitaires ‒ quel effet militaire est recherché ? ‒ et stratégiques ‒ faut-il coopérer avec d’autres nations ? À quelle échéance veut-on disposer de la capacité en question ? Le stade d’initialisation peut durer entre un trimestre et deux ans, selon les enjeux militaires, géopolitiques et financiers de l’opération.
2./ Orientation de l’opération, avec le lancement d’études technologiques et financières qui permettent de définir les solutions technologiques possibles, les « fourchettes » de coût afférentes ‒ y compris les coûts de soutien et de possession ‒ et les performances attendues du système d’arme. Ce stade peut durer d’un à cinq ans pour les opérations les plus complexes nécessitant de développer des briques technologiques nouvelles et de vérifier leur maturité.
3./ Élaboration de l’opération, stade de rédaction du contrat par la DGA et de négociation avec l’industrie. Ce stade dure habituellement un à trois ans.
4./ Réalisation de l’opération, qui conduit à la qualification par la DGA de la capacité de l’industriel à produire un système d’arme répondant aux exigences du contrat. Ce stade dure entre quelques années et plusieurs décennies ‒ par exemple pour le renouvellement total de la flotte des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins.
5./ Utilisation du système d’arme par les armées à compter de sa mise en service opérationnelle. Ce stade dure en général plusieurs décennies, de dix à quinze ans pour un satellite à plus de cinquante ans pour les grandes plateformes.
6./ Retrait de service du système d’arme, ce qui consiste en sa revente, son démantèlement ou sa destruction.
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Les dispositifs actuels de soutien à l’innovation
Le ministère des Armées met en œuvre différents dispositifs de soutien à l’innovation :
‒ soutien de l’innovation duale des PME et ETI par le dispositif appelé « régime d’appui pour l’innovation duale » (RAPID), créé en 2009 et doté de 50 millions d’euros par an depuis 2015. Ce dispositif est opéré conjointement par la DGA et la direction générale des entreprises du ministère de l’Économie. Il peut soutenir tout type de projets innovants, à fort potentiel technologique et présentant des applications duales. Sont éligibles non seulement les PME et ETI, mais aussi des projets collaboratifs associant des partenaires de tout statut (PME, grand groupe, ou laboratoire académique) ;
‒ financement ou cofinancement de 120 à 130 thèses chaque année ;
‒ financement de projets de recherche conduits par les écoles placées sous la tutelle de la DGA ;
‒ financement d’une trentaine de projets de recherche par an conduits par des laboratoires académiques et des PME innovantes au titre du programme d’« accompagnement spécifique des travaux de recherche et d’innovation de défense » (ASTRID), opéré par l’Agence nationale de la recherche, permettant le soutien d’une trentaine de projets par an. L’encadré ci-après présente ce dispositif et certains exemples de projets qu’il a soutenus ;
‒ valorisation industrielle des recherches aux résultats prometteurs dans le cadre du dispositif « ASTRID maturation », créé en 2013 ;
‒ soutien, par la mission « innovation participative » de la DGA, de projets innovants conduits par des militaires des armées et de la gendarmerie.
En outre, la DGA cofinance certains projets de l’Agence nationale de la recherche susceptibles de connaître des applications duales et contribue au Fonds unique interministériel destiné aux projets de pôles de compétitivité.
Le dispositif ASTRID
Financé par la DGA et mis en œuvre par l’Agence nationale pour la recherche, le dispositif d’accompagnement spécifique des travaux de recherche et d’innovation de défense (ASTRID) permet de soutenir des recherches fortement exploratoires et innovantes dont le niveau de maturité technologique ‒ ou Technology Readiness Level (TRL) ‒ est compris entre 1 (observation et description des principes de bases) et 4 (validation en laboratoire).
Depuis 2013, un nouveau dispositif, « ASTRID maturation », a été créé afin de soutenir la maturation et la valorisation industrielle des projets ASTRID, étape du développement des entreprises innovantes souvent appelée « vallée de la mort ».
À titre d’exemple, on citera le projet Conforme. Il avait été soutenu par ASTRID en 2012 en vue d’améliorer une méthode de résolution des équations de Maxwell relatives à l’électromagnétisme pour des questions de compatibilité électromagnétique et, en particulier, d’effets indirects de la foudre et des radiations intenses. Les résultats de ce projet paraissant prometteurs, ASTRID maturité a soutenu leur maturation technologique pour des applications dans l’aéronautique. Parmi les projets sélectionnés en 2018, on peut également citer IRGIN, un projet d’« optiques infrarouges moulables à gradient d’indice de réfraction à base de verres de chalcogénures » ou LIGHT, un système de « lien de cryptographie quantique haut débit en champ réel ».
Source : ministère des Armées.
ii. Les limites des procédures actuelles
Plusieurs travaux récents ont mis en évidence, d’une part, la robustesse de ce dispositif pour la conduite d’opérations d’armement complexes mais aussi, d’autre part, un décalage croissant entre ces procédures et les pratiques actuelles des industries innovantes, notamment dans le secteur numérique. Le rapporteur pour avis renvoie, pour analyse détaillée de ces enjeux, au récent rapport d’information de nos collègues Olivier Becht et Thomas Gassilloud sur les enjeux de la numérisation des armées .
Aussi le ministère des Armées a-t-il engagé dès le printemps 2018 des réflexions sur ses procédures, qui l’ont conduit à juger nécessaire de :
‒ pouvoir exploiter les opportunités offertes par l’émergence continuelle d’innovations, principalement civiles, en les captant et les intégrant aux systèmes d’armes sur tout leur cycle de vie ;
‒ raccourcir les cycles de déroulement des opérations d’armement, en évitant les travaux trop « séquentiels » ;
‒ adopter une démarche capacitaire plus globale dans le choix et la conception des systèmes, afin de garantir une plus grande cohérence de l’ensemble des capacités et une transition plus aisée avec les systèmes d’armes en service ;
‒ rendre plus « collaboratif » le travail entre les armées, la DGA, l’industrie et, plus généralement, les partenaires du ministère ;
‒ favoriser les coopérations, en particulier avec nos partenaires européens ;
‒ anticiper les possibilités d’exportation, dès le début des phases de préparation et rendre les systèmes d’armes plus attractifs pour leurs capacités à intégrer des composants ou des matériels différents ;
‒ mettre en œuvre des méthodes incrémentales issues de l’industrie numérique civile, dont l’encadré ci-après présente avantages et inconvénients ;
‒ mettre à profit, plus généralement, les nouveaux véhicules juridiques permettant une plus grande agilité dans la contractualisation.
Avantages et inconvénients d’une approche incrémentale
des programmes d’équipement
Par essence, l’approche incrémentale favorise :
‒ la réactivité face aux renouvellements technologiques et à l’évolution rapide des menaces et des doctrines ;
‒ la captation et l’intégration progressive de technologies innovantes devant permettre de maintenir et d’augmenter la supériorité opérationnelle des forces armées et de garantir le maintien des compétences et la dynamique industrielle ;
‒ l’anticipation des livraisons de matériels aux forces armées, même si ne couvrant pas encore tout le spectre de missions souhaitées, mais donnant déjà accès à une certaine capacité, sans attendre des années pour un développement complet ;
‒ la hiérarchisation des priorités techniques et financières dans la durée répondant aux différents impératifs (changements géopolitiques, évolution des menaces, évolution des théâtres, évolution des doctrines, ruptures stratégiques, etc.) ;
‒ le renforcement de la mise en œuvre de systèmes capacitaires cohérents connectés, capables de s’adapter progressivement aux missions terre, mer et air en combinant leurs effets.
A contrario, au nombre des risques à maîtriser dans une telle approche, le ministère des Armées cite :
‒ un risque de surdimensionnement dans la conception modulaire des systèmes avec des marges technologiques non-utilisées, par exemple en matière énergétique, se traduisant in fine par une conception « désoptimisée » ;
‒ un maintien de compétences dans le temps « pléthorique » pour garantir le respect du calendrier des incréments ;
‒ les contraintes résultat du calendrier des échéanciers de maintenance pour la mise en œuvre des systèmes d’armes en OPEX et, pendant le temps des retrofits, les contraintes qui résultent pour les armées de la cohabitation de matériels de standards différents ;
‒ la création de micro-parcs au sein de parcs plus vastes, ce qui peut poser des difficultés logistiques, accroître d’autant les compétences technologiques que les armées devront posséder et compliquer l’organisation de l’entraînement ;
‒ de possibles difficultés d’interconnexion et d’interopérabilité entre les différentes versions des systèmes d’armes.
Source : ministère des Armées.
iii. La réforme engagée des procédures de conduite des programmes d’armement et de soutien à l’innovation
Le rapport annexé à la LPM 2019‒2025 comporte des développements détaillés affirmant la nécessité et définissant les orientations d’une réforme de « la 1516 » et des dispositifs de soutien à l’innovation. Ces réformes se traduisent par une profonde transformation de la DGA et de ses procédures.
M. Joël Barre, délégué général pour l’armement, a présenté au rapporteur pour avis les orientations ressortant de ce chantier de transformation de la DGA, lancé peu avant la discussion de la LPM 2019‒2025, telle qu’elles ont été arrêtées par la ministre des Armées en juillet 2018.
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La création de l’Agence de l’innovation de défense
La création de l’Agence de l’innovation de défense vise, d’une part, à décloisonner les efforts de soutien à l’innovation consentis par le ministère et, d’autre part, à améliorer les capacités de détection et d’appropriation des technologies développées dans le secteur civil. L’agence comptera environ 100 personnes ‒ dont 80 personnels issus de la DGA, une dizaine de personnels issus de l’état-major des armées et d’autres du secrétariat général pour l’administration du ministère ‒ l’équipe d’encadrement de l’agence étant « quasiment au complet ». L’encadré ci-après présente cette agence.
L’Agence de l’innovation de défense
L’Agence de l’innovation de défense a été créée le 1er septembre 2018, dans le cadre du programme de transformation Action publique 2022 et dans celui des orientations fixées par la LPM 2019-2025, qui érige le soutien à l’innovation en priorité de l’action du ministère des Armées.
L’Agence, service à compétence nationale rattaché au délégué général pour l’armement, est dotée d’un champ de compétence large, couvrant l’ensemble des activités du ministère des Armées relatives à l’innovation ‒ conduite des opérations, équipements, soutiens, fonctionnement, ou encore administration générale ‒ ainsi que toutes les formes d’innovation : innovation opérationnelle, innovation d’usage, innovation technologique, innovation « managériale », ou encore innovation administrative.
Un comité de pilotage, présidé par le délégué général pour l’armement et réunissant les représentants des états-majors, directions et services, est chargé de fixer les orientations de l’activité de l’Agence et de proposer à la ministre les objectifs à assigner à l’Agence en matière d’innovation et de recherche scientifique et technique. Sur la base de ces propositions, la politique ministérielle d’innovation est arrêtée par la ministre dans le cadre d’un comité exécutif du ministère.
Source : ministère des Armées.
En parallèle, l’extension du DGA Lab à tout le champ d’activité du ministère, sous l’appellation de « Innovation Défense Lab », est en cours. L’encadré ci-après présente ce dispositif.
L’« Innovation Défense Lab »
L’Innovation Défense Lab est un nouvel instrument de promotion de l’innovation, placé au sein de l’Agence de l’innovation de défense. Il aura pour mission d’offrir aux armées, directions et services du ministère des outils de toute nature utiles au développement de projets innovants ‒ par exemple des outils de gestion de communauté ou de design thinking, ou des facilités d’achat rapide de maquettes.
Les missions de cet Innovation Défense Lab sont les suivantes :
‒ expérimenter et tester, c’est-à-dire manipuler des matériels existants ou adaptés, tester des idées et des schémas opérationnels, exploiter le retour d’expérience de ces manipulations et de ces simulations en vue de soutenir l’innovation d’usage ;
‒ organiser des évènements, notamment des conférences à thèmes et des démonstrations de produits sur étagère ;
‒ accompagner les expérimentations et les innovateurs, par la fourniture d’outils méthodologiques. Par ailleurs, l’Innovation Défense Lab sera chargé d’identifier et de mettre réseau les projets soutenus par les différents « labs » du ministère.
Pour ce faire, l’Innovation Défense Lab disposera d’une équipe d’une quinzaine de personnels issus en proportions égales des armées, de la DGA ainsi que du secrétariat général pour l’administration. Cette équipe possédera ses locaux au sein de l’Agence de l’innovation de défense, sur le site de Balard, et disposera de ce que le langage des acteurs des nouvelles technologies appelle un « tiers-lieu » lui permettant de réunir aisément son réseau et de rayonner. Cette équipe pourra s’appuyer en tant que de besoin sur les ressources humaines et techniques des armées, directions et services du ministère.
L’Innovation Défense Lab reprend ainsi les activités du DGA Lab et coordonnera le réseau des différents « labs » et autres structures du ministère de même nature.
Source : ministère des Armées.
Enfin, signe d’une politique d’innovation qui se veut plus ouverte au monde civil des technologies, le Forum de l’innovation de la DGA se tiendra en novembre 2018 non plus à l’École polytechnique, mais à la Cité de la mode et du design, à Paris.
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Une approche de la conduite des programmes non plus par matériel mais par capacité
Selon les explications du délégué général pour l’armement, la DGA doit désormais adopter une approche de la conduite des programmes non plus par matériel mais par capacité, ce qui, concrètement, se traduira par un regroupement des équipes de l’état-major des armées chargées de la cohérence capacitaire (COCA) et du service de préparation des programmes futurs (SPSA) de la DGA.
D’ici le début de l’année 2019, ces équipes auront emménagé dans des locaux communs et auront été dotées des moyens de travail collaboratif nécessaires. M. Joël Barre a précisé que le système de combat aérien du futur (SCAF) est le projet « prototype » pour lequel est mise en œuvre cette approche nouvelle.
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Une refonte des procédures d’acquisition d’armements
Le délégué général pour l’armement a présenté la démarche de refonte des procédures d’acquisition d’armements dans laquelle le ministère s’est engagé. L’instruction ministérielle EMA-125/DGA-1516 précitée sera ainsi remplacée par une « 1516 de nouvelle génération » (« 1516 NG »).
L’objectif de cette refonte, selon les explications de M. Joël Barre, consiste à simplifier le processus de préparation et de conduite des programmes en passant à trois phases au lieu des six décrites plus haut, ainsi qu’à gagner en efficacité dans chacune d’entre elles. Les trois nouvelles phases sont les suivantes : préparation, réalisation, utilisation, le délégué général pour l’armement précisant que :
‒ dans des étapes amont des programmes, c’est-à-dire dans leur phase de préparation, la nouvelle procédure substituera aux documents que la DGA élabore actuellement de façon séparée, d’une part, avec l’état-major des armées et, d’autre part, avec les industriels concernés, un seul et même document d’expression de besoins et de spécification technique partagé entre les trois parties. Selon les explications de M. Joël Barre, « refermer le triangle » entre ces trois acteurs doit permettre de trouver un meilleur équilibre entre les besoins exprimés, les possibilités technologiques et le coût des matériels ;
‒ dans la phase de réalisation d’un programme, qui peut prendre aujourd’hui une dizaine d’années, les procédures devront faciliter les incréments afin d’intégrer aux réalisations en cours les technologies qui auront émergé après la phase de préparation du programme. M. Joël Barre a fait valoir que cette démarche incrémentale était déjà à l’œuvre pour le programme Rafale, dont différents standards se succèdent, ainsi qu’avec l’opération Scorpion, pour laquelle la DGA étudie un complément robotique qui pourrait être mature dans un premier standard dès 2019 ;
‒ au seuil de la phase d’utilisation d’un équipement, le délégué général pour l’armement a annoncé une « une rationalisation des essais », aujourd’hui menés successivement par les industriels, la DGA et les armées. La mutualisation des essais et des expérimentations en cours de mise en place montre en effet que cette phase pourrait être simplifiée.
Par ailleurs, pour les programmes à dominante logicielle, c’est-à-dire les programmes d’équipement numériques ou dont l’intérêt opérationnel repose pour une large part sur un système informatique et dans lesquels, à ce titre, les mises à jour logicielles ne sont pas à traiter avec moins d’attention que les développements initiaux, le délégué général pour l’armement a indiqué que les procédures d’acquisition seraient adaptées afin de faciliter l’incrément plutôt que « la logique spécification / réalisation ».
M. Joël Barre a souligné que dans ces conditions, les relations avec les industriels étaient appelées à connaître des évolutions significatives :
/‒ en phase de préparation, l’élaboration d’un document unique partagé entre les armées, l’industrie et la DGA doit conduire ces trois acteurs à travailler « en plateau » dès les étapes amont des programmes ; des analyses fonctionnelles et des analyses de la valeur permettront de dégager les meilleurs compromis entre l’intérêt d’une technologie, son coût et ses délais de réalisation ;
‒ ensuite, afin de vérifier le bon usage des derniers publics, les enquêtes de coût de la DGA seront étendues aux sous-traitants et aux marchés passés en situation de concurrence ;
‒ enfin, la DGA doit renforcer ses capacités de maîtrise du maintien en condition opérationnelle (MCO), en lien avec les organismes de soutien. À ce titre, la DGA passera des contrats incluant à la fois la réalisation et le MCO des matériels dès la phase de réalisation des programmes concernés, afin de couvrir une part de la phase d’exploitation des équipements au-delà des deux premières années de service des matériels, ce qui est l’usage courant à ce stade.
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Une transformation de la DGA elle-même
Comme l’a expliqué le délégué général pour l’armement, afin de mettre en œuvre les trois orientations décrites plus haut, la DGA doit elle-même :
‒ accroître ses capacités d’ingénierie de systèmes et de simulation, que la DGA entretient au sein de sa direction technique :
‒ renforcer ses capacités en matière numérique, tant pour l’informatique technique que l’informatique de gestion, ce qui conduit la DGA à créer en son sein un service spécifique ;
‒ pratiquer le lean management pour améliorer sa productivité ;
‒ mettre au point les modalités de travail entre l’Agence de l’innovation de défense et l’ensemble des directions de la DGA.
b. La modernisation du système de maintien en condition opérationnelle
Dans la croissance programmée des crédits de l’agrégat « Équipements », celle de l’opération stratégique « Entretien programmé des matériels » tient à partir de 2022 une place importante, comme le montre le tableau ci-après.
BESOINS DE CRÉDITS D’ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL
PENDANT LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2019‒2025
(en millions d’euros)
|
|
2019
|
2020
|
2021
|
2022
|
2023
|
2024
|
2025
|
Total
|
|
Armée de terre
|
1 017
|
936
|
988
|
1 051
|
1 228
|
1 382
|
1 540
|
8 143
|
|
Marine nationale
|
1 453
|
1 466
|
1 519
|
1 607
|
1 881
|
2 116
|
2 358
|
12 399
|
|
Armée de l’Air
|
1 663
|
1 549
|
1 636
|
1 778
|
2 054
|
2 311
|
2 575
|
13 567
|
|
DIRISI (1)
|
41
|
44
|
48
|
65
|
74
|
74
|
77
|
423
|
|
SIMu (2)
|
6
|
6
|
6
|
6
|
11
|
10
|
6
|
53
|
|
Total
|
4 180 (3)
|
4 000
|
4 198
|
4 508
|
5 247
|
5 893
|
6 558
|
34 584
|
(1) direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information ; (2) service interarmées des munitions ; (3) ce total intègre 375 millions d’euros de crédits supplémentaires prévus par l’actualisation de la LPM 2014‒2019 pour une opération ponctuelle.
Source : Assemblée nationale, rapport n° 765, tome I, fait par notre collègue Jean-Jacques Bridey sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025, mars 2018
La LPM a annoncé une réforme profonde de la chaîne de MCO pour les matériels des trois milieux d’opérations ‒ aéronautiques, terrestres et navals ‒, dont l’encadré ci-après rappelle les orientations.
Les orientations de la réforme
du système de maintien en condition opérationnelle
Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019‒2025 consacre de longs développements à la réforme du système de MCO, qui doit contribuer à « garantir un niveau de disponibilité des matériels des armées » qui soit « compatible avec la préparation et la réalisation des missions ».
L’organisation du MCO, assez complexe, a été réformée en 2012 suivant une « approche par milieu » et non par armée. La responsabilité du MCO de l’ensemble des matériels propres à chaque « milieu » est cependant déléguée à un chef d’état-major d’armée, sous l’autorité duquel est placée une structure interarmées de MCO. Il s’agit du service de soutien de la flotte (SSF) pour le milieu marin, de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) pour le milieu terrestre et de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère la Défense (SIMMAD) pour le milieu aérien. Ainsi, après les premières années de MCO d’un matériel ‒ dit « MCO initial » ‒ pour lequel les prestations d’entretien sont incluses dans le cadre des contrats passés par la DGA, la chaîne de MCO comprend les responsables suivants :
‒ comme maîtres d’ouvrage, à savoir les états-majors d’armée, compétents pour l’expression des besoins des unités opérationnelles ;
‒ en tant que maîtres d’ouvrage délégués, les trois structures interarmées précitées, chargées de planifier et de coordonner les opérations de MCO, ce qui consiste notamment à négocier les contrats et passer les commandes ;
‒ les maîtres d’œuvre industriels, qui se répartissent entre entreprises (privées ou publiques) et services en régie, tels que le service logistique de la marine (SLM), le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) et le service industriel de l’aéronautique (SIAé). Ces maîtres d’œuvre réalisent les diverses prestations de MCO (fournitures de services et de pièces de rechange, opérations d’entretien et de réparation).
Le rapport annexé annonce une réforme de cette organisation, « en particulier dans le domaine de la gouvernance ». Il prévoit aussi à ce titre un renouvellement des systèmes d’information techniques et logistiques, une rationalisation de la chaîne d’approvisionnement (supply chain) et souligne la « place croissante » des nouvelles technologies dans le MCO, citant la numérisation, la robotisation, l’impression 3D, le big data, la fusion de données et le développement de la maintenance prédictive.
Source : op. cit.
i. La mise en œuvre de la réforme du MCO aéronautique
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Une politique de « verticalisation » et de « globalisation » des contrats de MCO
Le manque de performance du système de MCO des matériels aéronautiques a fait l’objet de nombreuses études et d’un audit mené en 2017 par M. Christian Chabbert, qui l’expliquent par deux séries de causes : d’une part, un sous-financement chronique depuis la fin des années 2000 et, d’autre part, une organisation défaillante, marquée par de trop nombreuses interfaces et une insuffisante responsabilisation des multiples acteurs.
La réforme du système de MCO aéronautique s’est traduite par la création de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé), chargée de la direction exécutive et de la maîtrise d’ouvrage déléguée du MCO aéronautique. Cette direction a entamé un travail de restructuration des contrats de MCO suivant un double mouvement de « verticalisation » et de « globalisation » des contrats qui consiste à :
‒ charger un maître d’œuvre unique, public ou privé, de la coordination du MCO de chaque flotte suivant une logique de contrats « globaux » ;
‒ responsabiliser le maître d’œuvre principal « de bout en bout » ;
‒ travailler « en plateau » entre les armées et l’industrie ;
‒ donner aux contrats de MCO une durée plus longue qu’auparavant.
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Les enjeux contractuels et techniques qui s’attachent à la mise en œuvre de la réforme
La mise en œuvre de la réforme prévue est en cours, et son succès dépend encore de certains arrangements contractuels ou techniques.
S’agissant de l’architecture contractuelle du nouveau dispositif, le chef d’état-major de l’armée de l’air a rappelé que l’enjeu principal de la réorganisation du MCO aéronautique était celui de la définition des stratégies de soutien par flotte, et fait valoir deux réserves :
‒ les besoins de MCO ne sont pas toujours prévisibles, donc pas nécessairement cohérents avec les logiques de contractualisation « globale » et étendue dans le temps. Le général Philippe Lavigne a donc plaidé en faveur d’une architecture contractuelle pluriannuelle comportant une certaine souplesse, ménageant des possibilités d’évolution et de modulation, à la hausse ou à la baisse, du niveau des prestations ;
‒ l’armée de l’air, pour le soutien de ses opérations, ne peut pas se passer de certaines capacités de soutien « en interne ». Son contrat opérationnel passant de deux à trois bases aériennes projetées, l’armée de l’air a besoin d’un « socle » de ressources humaines approprié.
S’agissant de l’architecture technique du nouveau dispositif, M. Éric Trappier, président du groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales (GIFAS) a indiqué au rapporteur pour avis que l’ensemble des industriels concernés se prépare à la « verticalisation » du MCO. À cet effet, chaque industriel « tête de file » s’attache à structurer les sociétés de son écosystème intéressées par le MCO. Il a fait valoir que les industriels de l’aéronautique y sont déjà bien préparés, du fait de leurs habitudes de « travail en plateau » avec les armées et avec leurs sous-traitants.
Mais à ses yeux, le principal défi tient à l’exploitation du big data dans le MCO, c’est-à-dire à des travaux sur les méthodes d’échanges de données et la nature des données échangées. Pour les industriels, il importe que les données soient davantage partagées entre les armées et l’écosystème industriel. Le but n’est pas de constituer un système d’information centralisé, mais d’établir des processus efficaces d’échange des données, ce qui suppose de traiter nombre de questions concernant la propriété de celles-ci et leurs règles de partage.
Les quatre principaux industriels du secteur ‒ Airbus, Dassault, Safran et Thales ‒ ont déjà investi dans BoostAéro, une plateforme qui permet à l’ensemble de la supply chain de partager des informations et de soumissionner à des appels d’offres. Pour chaque projet, ce système repose sur une base de données initiale, dérivée de la maquette numérique du produit. Mais, a fait valoir le président du GIFAS, la mise en place du même type d’outils dans le secteur militaire est plus difficile car, selon M. Éric Trappier, l’État a tendance à préférer un système informatique ad hoc. Or le cloisonnement des infrastructures informatiques entre l’industrie et l’État est difficilement compatible avec les réalités de l’industrie et des marchés. Dans l’immédiat, selon lui, la mise en œuvre de systèmes de partage relativement ouverts ‒ moyennant les nécessités de protection du secret ‒ sans attendre le développement de la plateforme Artemis constitue donc l’un des enjeux de la structuration du MCO aéronautique.
ii. La mise en œuvre de la réforme du MCO des matériels terrestres
L’état-major de l’armée de terre met en œuvre depuis 2016 un « plan de transformation MCO-T 2025 » qui, selon le général Bernard Barrera, son major‑général, poursuit deux objectifs :
‒ organiser le MCO des matériels de « génération Scorpion » ;
‒ moderniser la maintenance industrielle des matériels terrestres, en en confiant une part plus large qu’aujourd’hui au secteur privé.
Le groupement des industries françaises de défense et de sécurité terrestres et aéroterrestres (GICAT), par la voix de son délégué général, le général (2S) Jean-Marc Duquesne, a porté une appréciation très favorable sur ces mesures, car :
‒ la SIMMT et le service de la maintenance industrielle des matériels terrestres (SMITer) sont « confortés dans leurs rôles respectifs », le SMITer restant un des opérateurs (mais pas le seul) de la SIMMT ;
‒ le dialogue resserré entre l’armée de terre, l’État et l’industrie dans la conception et la réalisation des équipements permettra d’améliorer la disponibilité des matériels et d’optimiser, à terme, les coûts d’entretien des matériels ;
‒ la réforme du MCO terrestre permettra d’employer les moyens de l’industrie privée pour des tâches comme les visites profondes, ou des activités de remise en état de véhicules revenant d’OPEX. Cette mesure devrait offrir aux industriels une meilleure prévisibilité de leur plan de charge, tout en favorisant une réduction des délais de leurs prestations ainsi que des économies d’échelle ;
‒ le MCO terrestre pourra bénéficier d’apports de technologies innovantes, notamment numériques.
M. Alexandre Dupuy, directeur des relations institutionnelles, de la communication et des ventes de Nexter, a souligné par ailleurs l’intérêt d’une contractualisation des prestations de MCO concomitante à la conclusion des contrats d’acquisition des matériels. Il a précisé qu’aujourd’hui, la désynchronisation des contrats d’acquisition et des contrats de MCO peut créer des difficultés pour les industriels.
iii. Un audit en cours de système de MCO naval
Dans le « rapport Chabbert », le système de MCO naval est pris en référence de bonne gestion de la maintenance de matériels militaires. En effet, « verticalisation » et « globalisation » des contrats sont à l’œuvre dans le secteur naval depuis le début des années 2000, et la disponibilité technique opérationnelle des équipements navals est bonne.
Pour le rapporteur pour avis, s’il n’est pas contestable que le système de MCO naval peut explorer les possibilités d’optimisation découlant des innovations technologiques ‒ notamment en matière d’exploitation du numérique au profit de la maintenance prédictive des bâtiments ‒, il convient néanmoins de veiller à ne pas déstabiliser un système qui s’avère aujourd’hui efficace.
B. La nouvelle programmation militaire prÉvoit un ambitieux plan de modernisation des capacitÉs des armÉes
Que ce soit en matière de dissuasion ou d’équipements conventionnels, la nouvelle LPM, misant sur un effort d’investissement et sur des procédures d’acquisition et de maintenance des équipements plus efficaces, comporte un ambitieux plan de modernisation des capacités de nos armées.
1. Le renouvellement des deux composantes de la dissuasion
La loi de programmation militaire réaffirme que notre dissuasion nucléaire repose sur deux composantes, sous-marine et aéroportée. Compte tenu de l’évolution stratégique et technologique, leur modernisation est le gage de leur crédibilité, et la LPM y pourvoit.
S’agissant de la composante aéroportée de la dissuasion, la LPM a entériné le « passage à un porteur unique Rafale » dès 2018 ainsi que la rénovation « à mi-vie » du missile air-sol moyenne portée améliorée (ASMPA), vecteur des têtes nucléaires aéroportées. Le passage au « tout Rafale » a en effet été achevé avec le retrait du service des derniers Mirage 2000N en août 2018. Le standard F3R du Rafale, qui permet notamment d’intégrer le missile Meteor, permettra d’accroître les possibilités de protection du raid nucléaire ; 27 Rafale à ce nouveau standard doivent être livrés entre 2022 et 2025 : dix avions seront livrés en 2022, onze en 2023 et six en 2024.
S’agissant de la composante océanique de la dissuasion, la LPM prévoit quatre programmes majeurs : la modernisation de nos sous-marins lanceurs d’engins (SNLE) ; le programme de missile M51.3, qui est confirmé ; le développement d’un incrément supplémentaire de ce missile ; le programme de SNLE de troisième génération (SNLE 3G), dont la phase de réalisation sera lancée pendant la période de programmation militaire 2019‒2025.
Cependant, le calendrier du programme de SNLE 3G est aujourd’hui en question, en raison des retards enregistrés dans le programme de sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) Barracuda qui occupe le même chantier, celui de Naval Group à Cherbourg. Le retard de trois ans du premier sous-marin de la série, le Suffren, pourrait avoir des conséquences sur le calendrier général du programme, retardant d’autant le moment où les chantiers navals de Cherbourg seront disponibles pour le SNLE 3G. Le chef d’état-major de la marine nationale a estimé qu’il n’est pas impossible que le sixième SNA soit livré dans les délais prévus. Dans cette hypothèse, le calendrier du programme de SNLE 3G ne serait pas retardé, mais « rien n’est cependant garanti en la matière », ce qui a pour la marine une double implication :
‒ pour le cas où retard du programme Barracuda ne permettrait pas d’entamer la construction des SNLE 3G conformément au calendrier prévu, ce que la prudence et l’expérience du programme Barracuda ne permettent pas d’écarter, elle a dû étudier les possibilités de prolongation de service des SNLE 2G ;
‒ pour le cas où le programme Barracuda serait achevé dans les délais prévus, ce qui n’est pas non plus à exclure, elle doit veiller, en même temps, à ce que la programmation pourvoie au financement du programme de SNLE 3G dans les temps.
M. Hervé Guillou, président-directeur général de Naval Group, a fait valoir que l’enchaînement des programmes de SNA et de SNLE 3G devait être organisé soigneusement afin d’éviter des pertes de compétences telles que celles qui ont résulté de l’absence de charge à Cherbourg pendant sept ans entre le Terrible et le Suffren. Il faut éviter de céder à la tentation de « boucler » les budgets annuels en sous-finançant le SNLE 3G.
Or certains observateurs s’interrogent sur les montants prévus par la DGA pour le financement des sous-marins pendant la période de programmation 2019‑2025, faisant valoir qu’il ne faudrait pas que l’équation budgétaire de cette programmation repose d’emblée sur l’hypothèse d’un étalement des programmes, qui serait de nature à mettre en danger le maintien des compétences industrielles.
2. La poursuite voire l’accélération des programmes de modernisation de nos équipements conventionnels
a. Une stratégie de modernisation de l’ensemble du spectre de nos capacités conventionnelles
Contrairement aux deux précédentes, la LPM de 2018 ne prévoit ni étalement calendaire ni réduction de cible dans les grands programmes d’armement. Au contraire, elle permet de consolider nos capacités par des mesures ciblées d’anticipation et d’intensification des livraisons, et établit les bases du renouvellement à long terme de certaines capacités majeures.
i. Une stratégie de consolidation des capacités, par des accélérations et des hausses de cibles de programmes
Comme le montre le tableau ci-après, la LPM a prévu des hausses de cibles et des accélérations calendaires pour certains programmes visant à moderniser des capacités-clés.
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Concernant l’armée de terre
Pour ce qui concerne les équipements terrestres, il s’agit principalement des trois premiers programmes de l’opération Scorpion :
‒ le programme d’engin blindé de reconnaissance et de combat (EBRC) Jaguar, dont la LPM a prévu que 52 exemplaires supplémentaires seraient commandés et que 150 unités auront été livrées en 2025, au lieu de 110 ;
‒ le programme de véhicule blindé multi-rôles (VBMR) lourd Griffon, dont le volume a été accru de 150 véhicules et dont les livraisons sont accélérées, avec 936 livraisons en 2025 au lieu de 800 initialement prévues ;
‒ le programme de VBMR léger Serval, dont la LPM a prévu à la fois une hausse de la cible pour 420 unités et une intensification des livraisons, avec 89 livraisons de plus que prévu en 2025.
On notera aussi l’accélération du programme d’arme individuelle future (AIF) destiné au remplacement du FAMAS : 16 000 fusils supplémentaires seront commandés et 93 340 auront été livrés en 2025, au lieu des 60 000 prévus.
Le général Bernard Barrera a souligné combien, en cela, la nouvelle LPM rompt ainsi avec la précédente, qui avait vu l’armée de terre perdre une large part de ses capacités ‒ 50 % de ses blindés, par exemple. La nouvelle programmation planifie le passage, en dix ans ‒ c’est-à-dire à un terme relevant de la période de programmation militaire suivante ‒, à une « armée Scorpion » moderne et plus étoffée, « complètement rééquipée à l’horizon 2030 » et, de ce fait, « à même de s’imposer comme la première armée européenne ». À cet égard, le major-général de l’armée de terre a qualifié cette LPM de « LPM de livraisons et de construction » ; selon lui, la LPM suivante sera « une LPM de consolidation » des capacités terrestres, toujours dans le cadre structurant de l’opération Scorpion.
La présentation de cette opération d’armement a d’ailleurs été remodelée non plus en deux étapes, mais en quatre axes :
‒ l’axe 1 vise le renouvellement des matériels roulants du segment médian des forces blindées avec les programmes de VBMR lourd Griffon, d’EBRC Jaguar et de VBMR léger Serval, qui en sont déjà à un stade avancé de leur déroulement ;
‒ l’axe 2 concerne les incréments du système Scorpion en matière de robotique et, plus largement, de ce qui a trait à l’innovation ;
‒ l’axe 3 a pour objet le renouvellement des engins d’accompagnement par trois programmes : celui de module d’appui au contact (MAC), véhicule du génie destiné à l’aménagement des positions de combat et des axes de mobilité ; celui de véhicule blindé d’appui à l’engagement (VBAE), engin léger de reconnaissance ; et celui de mortier embarqué pour l’appui au contact (MEPAC), destiné à être embarqué sur le Griffon ;
‒ l’axe 4 a trait au renouvellement des véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI) et du système de fantassin à équipements et liaisons intégrés (FELIN).
Le général Bernard Barrera a précisé que, suivant la nouvelle approche des programmes d’armement, le développement des programmes des axes 2 à 4 associera l’armée de terre, la DGA et les industriels sur le modèle d’un « travail en plateau ». Ce mode nouveau d’intégration des différents partenaires devrait faciliter et accélérer le processus de décision. La ministre des Armées sera ainsi en mesure d’arrêter dès 2019 des options pour les programmes des axes 2 à 4. Il a précisé que ce calendrier permet le lancement de la phase de réalisation des programmes nouveaux dès 2019 et, de ce fait, rend possible une anticipation de cinq à six ans des livraisons afférentes.
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Concernant la marine nationale
Pour ce qui concerne les équipements de la marine, l’effort d’accélération des programmes a porté sur :
‒ la hausse du format de la « trame patrouilleurs », que la LPM a porté de 16 à 18 unités de tous types, dont le renouvellement repose sur les programmes de bâtiment de surveillance et d’intervention maritime (BATSIMAR), dit aussi « patrouilleur futur », et de patrouilleur léger guyanais ;
‒ le rehaussement du format de la flotte d’avions de patrouille maritime Atlantique 2 rénovés, de 15 à 18 appareils ;
‒ l’accroissement du nombre de pétroliers-ravitailleurs du programme de flotte logistique (FLOTLOG), qui passe de trois à quatre.
Ont également été inscrits dans la programmation militaire des programmes emblématiques de la modernisation des capacités navales.
Il en va ainsi, par exemple, du programme de système de drone aérien de la marine (SDAM), drone de reconnaissance à voilure tournante pour lequel Airbus et Naval Group ont développé un appareil appelé VSR700.
Le chef d’état-major de la marine nationale a fait valoir le caractère crucial du programme SLAMF. Nos capacités actuelles de guerre des mines sont en effet déjà anciennes, alors qu’« il ne saurait y avoir la moindre impasse dans la protection du goulet de Brest ». Il a souligné l’intérêt du projet franco‑britannique de développement d’un « système de systèmes » de guerre des mines conduit sous le nom de Maritime Mines Counter-Measures (MMCM), précisant toutefois que le modèle développé ne reprendrait pas nécessairement les éléments technologiques du démonstrateur MMCM. En effet, la LPM prévoit la livraison de modules opérationnels ; reste à la marine à choisir lesquels. Or le drone de surface proposé pour l’heure est « un peu lourd » ; le drone d’observation rencontre des problèmes électriques ; quant au drone sous‑marin, lui aussi est lourd (900 kilogrammes). L’industrie enregistre d’ailleurs des progrès rapides en matière de drones, et différents industriels sollicitent la marine. C’est donc sur la base du démonstrateur MMCM mais aussi d’autres expérimentations que conduit par ailleurs la marine que les choix seront faits.
L’amiral a souligné en outre que « tout ne tient pas aux matériels : l’analyse des données est un élément crucial » de l’efficacité d’un système de guerre des mines. De plus, « la “dronisation” ne résout pas tout », ne serait-ce que parce que la mise à l’eau d’un système de 18 tonnes requiert bien un navire. Le « bateau-mère » du programme SLAMF ne doit donc pas être négligé. Belges et Néerlandais, qui renouvellent eux aussi leurs capacités de guerre des mines, choisissent ensemble le bateau comme les modules ; aux yeux de l’amiral Christophe Prazuck, « cela aura peut-être un impact sur nos propres choix ».
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Concernant l’armée de l’air
Pour ce qui concerne les équipements de l’armée de l’air, c’est le programme d’avion multi-rôles de transport et de ravitaillement Phénix qui connaît une accélération : sa cible passe de 12 à 15 et les 12 premiers appareils auront été livrés en 2025 et non plus en 2029. Le premier appareil a été livré à Istres en 2018 et un deuxième doit être livré en 2019. Le général Philippe Lavigne, chef d’état-major de l’armée de l’air, a expliqué ces appareils seront utilisés non seulement pour le ravitaillement en vol lors de missions liées à la dissuasion, mais aussi pour des missions conventionnelles ‒ posture permanente de sûreté aérienne, intervention et gestion de crise, échelon national d’urgence, transport stratégique. Le premier Phénix sera ainsi employé dès la fin de l’année 2018 pour le transport stratégique de fret ou de personnels ‒ sa capacité atteignant 272 passagers ‒ et pour le ravitaillement en vol. En 2020, des kits Morphée seront intégrés aux appareils, qui pourront alors assurer des missions d’évacuation sanitaire. Le général Philippe Lavigne a rappelé que l’avion transportant le carburant dans ses ailes, le fret en soute et les personnels en cabine, le changement d’emploi de l’appareil est aisé entre deux missions de nature différente.
La LPM mentionne également le projet de drone européen de moyenne altitude et de longue endurance (MALE). Le général Philippe Lavigne a indiqué qu’en la matière, les besoins français et allemands sont convergents. Il a aussi souhaité que ces drones Euro-MALE soient autorisés à voler en dehors de l’espace aérien « ségrégué », c’est-à-dire en dehors de l’espace aérien réservé aux armées, dont l’utilisation est aujourd’hui très dense. Le délégué général pour l’armement a précisé qu’une demande de proposition sera formulée par l’OCCAr en novembre 2018 et que les industriels devraient y répondre en temps utile pour la notification d’un contrat en 2019 en vue de premières livraisons en 2025.
Le rapporteur souligne aussi que la LPM a prévu la commande d’un satellite supplémentaire de communications sécurisées SYRACUSE IV.
ii. Un effort de modernisation des capacités : la LPM a établi les bases du renouvellement de nos capacités au-delà de l’horizon 2030
La LPM prévoit le lancement d’études visant à préparer le renouvellement de nos capacités les plus structurantes au-delà des années 2030. Sans qu’il soit utile de présenter ici le détail de ces projets, auxquels la commission a déjà consacré d’importants travaux, le rapporteur pour avis s’est attaché à suivre les conditions de lancement de ces études.
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Des études sur un nouveau porte-avions
Conformément à la LPM, qui prévoit le lancement d’études sur un nouveau porte-avions, le délégué général pour l’armement a indiqué que de premières esquisses, des études technico-opérationnelles et des études capacitaires seront commandées sous peu. La ministre des Armées a annoncé le lancement de ces études, indiquant que leur budget s’élèverait à 40 millions d’euros. L’amiral Christophe Prazuck a précisé que ces études préalables doivent traiter à ce stade les questions suivantes :
‒ le format des avions à embarquer : il s’agit en réalité que le SCAF soit « navalisable », ce qui serait compliqué s’il pesait plus de 30 tonnes ;
‒ les enjeux du catapultage électromagnétique , notamment ses implications en matière énergétique ;
‒ la taille du navire, ce qui conditionne ses infrastructures d’accueil à Toulon, le volume de son équipage et le type de propulsion nécessaire.
M. Hervé Guillou, président-directeur général de Naval Group, a souligné l’importance particulière des études technico-opérationnelles, jugeant très insuffisant le budget de quatre millions d’euros qui est prévu pour leur financement. À ses yeux, des études approfondies sur les risques techniques et les compétences critiques nécessaires à la construction d’un porte-avions appellent un investissement de 50 millions d’euros par an pour la filière industrielle dans son ensemble, dont 30 millions d’euros par an pour Naval Group. M. Hervé Guillou a précisé que 14 millions d’euros d’études amont ont été programmés pour la réalisation d’esquisses de coques, dont il a estimé qu’elles étaient moins urgentes que des études capacitaires permettant de lever des risques sur les options qui seront soumises à l’arbitrage du président de la République.
Interrogé sur ces remarques par le rapporteur pour avis, M. Joël Barre a estimé que c’est en 2019, au vu des résultats des premières études, que le ministère décidera s’il faut en financer davantage.
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Des études sur un système de combat aérien du futur
Le projet de système de combat aérien du futur destiné au remplacement du Rafale est présenté par la LPM pour être conduit en coopération avec l’Allemagne dans un premier temps.
Présentant ce projet, le général Philippe Lavigne a expliqué que le « game changer » du combat aérien de demain réside dans la connectivité et le partage de données. À cet égard, il a rappelé qu’aujourd’hui, « même aux États‑Unis, un F22 ne parle qu’avec des F22, et un F35 avec des F35 ». Les capacités de combat collaboratif connecté permettent en effet d’exploiter au mieux les fenêtres d’opportunité qui s’ouvrent et se ferment de plus en plus rapidement, ainsi que de jouer des possibilités et des limites de la furtivité.
M. Marc Darmon, directeur général adjoint de l’activité systèmes d’information et de communication sécurisés de Thales, a indiqué que Thales a d’ores et déjà produit un film de démonstration qui présente la façon dont plusieurs plateformes interconnectées par un système de combat collaboratif connecté peuvent détruire un avion furtif. Il a fait valoir qu’en bonne logique, les spécificités de l’avion doivent découler de celle du système de combat aérien collaboratif connecté ‒ dont l’architecture pourrait d’ailleurs admettre des composants nationaux différents, qu’il s’agisse de plateformes physiques ou d’éléments de communication sécurisée.
Aussi, comme l’a expliqué M. Marc Darmon, deux grands « couloirs » de R&D coexistent au sein du projet de SCAF :
‒ l’un pour l’avion de combat sous le leadership de Dassault ;
‒ l’autre pour le système de combat collaboratif connecté en lui-même, domaine dans lequel Thales estime être l’industriel européen le plus compétent et pouvoir ainsi contribuer utilement aux recherches en coopération avec Airbus Allemagne.
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Un projet de nouveau char lourd
La LPM prévoit le lancement d’un projet de coopération franco‑allemande appelé Main Ground Combat System (MGCS) ‒ système de combat terrestre lourd ‒ destiné à remplacer les chars Leclerc et Leopard 2 d’ici 2035.
La coentreprise constituée par Nexter, fabricant du char Leclerc et Krauss‑Maffei-Wegmann (KMW), fabricant du Leopard 2, appelée KNDS ‒ pour KMW+Nexter Defense Systems ‒ paraît naturellement toute désignée pour prendre une part très substantielle dans un tel programme. M. Alexandre Dupuy, directeur des relations institutionnelles et de la communication de Nexter, a cependant fait valoir que l’horizon encore assez lointain du programme représente une limite dans cette dynamique de rapprochement industriel. Certes, il laisse aux deux partenaires le temps d’organiser « la mise en commun de leurs processus, méthodes et outillages de production » avant le lancement de la phase de réalisation du programme MGCS. Mais le rapprochement industriel franco‑allemand à l’œuvre doit passer par des développements conjoints permettant de familiariser les équipes à un travail commun et d’assurer le maintien des compétences.
Tel est l’objet d’un premier développement commun, présenté au salon Eurosatory de juin 2018 : l’Euro Main Battle Tank (EMBT). Celui-ci associe un châssis allemand, issu du char Léopard II, et une tourelle française, issue du char Leclerc. Disponible d’ici 2021, il sera destiné à l’export, en particulier vers l’Europe, où l’exportation de produits soumis aux procédures allemandes d’octroi de licences d’exportation ne pose habituellement pas de grandes difficultés. M. Alexandre Dupuy a toutefois précisé que l’EMBT n’était pas une préfiguration du char MGCS.
b. Des points d’attention qui demeurent sous contrôle
Le suivi de la mise en œuvre de la nouvelle programmation militaire fait ressortir de premiers points d’attention qui, s’ils restent « sous contrôle », n’en méritent pas moins une vigilance certaine, par exemple en vue de l’actualisation de la programmation prévue pour 2021.
i. Le calendrier du programme d’hélicoptère interarmées léger.
La programmation militaire intègre le projet d’hélicoptère interarmées léger (HIL), qui avait été renvoyé à plus tard par les deux programmations précédentes ; il y a donc lieu de se féliciter de cette prise en compte. L’Airbus H160 a été retenu comme base pour développer cet appareil.
Toutefois, par rapport aux hypothèses de travail retenues jusqu’à présent, les premières livraisons ont été repoussées de 2023 à 2028. Or les flottes d’hélicoptères que le HIL doit remplacer, et que présente le tableau ci-après, sont vieillissantes, ce qui a pour double conséquence que les coûts à l’heure de vol s’accroissent et que leur disponibilité opérationnelle décroît.
HÉlicoptères remplacÉs par l’hÉlicoptÈre interarmÉes lÉger
|
Modèle
|
Parc en 2018
|
Entrée en service
|
Âge moyen
|
Masse
(en kg)
|
DTO*
|
Unités d’emploi
|
Coût par heure de vol
(en euros)
|
Retrait du service
|
|
Gazelle
|
94
|
1974
|
35 ans
|
2 100
|
60,9 %
|
ALAT
|
4 471
|
après 2030
|
|
Alouette III
|
20
|
1962 / 1974
|
45 ans
|
2 200
|
54,3 %
|
aéronautique navale
|
10 038
|
avant 2030
|
|
Dauphin
|
9
|
1990 / 1994
|
24 ans
|
4 100
|
78,7 %
|
service public**
|
4 845
|
après 2030
|
|
Panther
|
16
|
1993
|
24 ans
|
4 205
|
64,3 %
|
aéronautique navale
|
15 055
|
après 2030
|
|
Fennec
|
40
|
1988
|
27 ans
|
2 600
|
60 %
|
armée de l’air
|
6 053
|
après 2030
|
* disponibilité technique opérationnelle ; ** Détachements des hélicoptères Dauphin du service public de la flottille 35F au Touquet, à Lanvéoc-Poulmic, à La Rochelle et à Hyères.
Source : op. cit.
Les armées pourront-elles conserver jusqu’en 2028 (au mieux) des Gazelle, entrées en service en 1974, ou « l’hélicoptère de Fantomas », comme le chef d’état-major de la marine nationale a coutume de désigner l’Alouette III ? La marine nationale a fait le choix de louer une flotte « palliative » d’hélicoptères pour des missions de service public, dans l’attente des livraisons de HIL. L’armée de terre, pour sa part, a prévu de conserver les matériels actuels en service. Mais le général Bernard Barrera a prévenu qu’à partir de 2025, des difficultés pourraient naître du vieillissement des Gazelle et des Puma ; aussi tout avancement du programme HIL serait-il bienvenu à ses yeux.
À défaut d’une telle accélération, il a suggéré une différenciation des appareils du programme HIL, qui permettrait d’accélérer certaines livraisons si le programme était orienté de façon à distinguer entre :
‒ des appareils peu militarisés, utilisés par exemple pour des missions de reconnaissance ;
‒ des HIL « mieux armés », développés et livrés plus tard.
Pour le général Bernard Barrera, une telle démarche contribuerait aussi à raccourcir les cycles de fourniture de matériels, tout en lissant le calendrier des livraisons.
ii. Le financement des « petits équipements »
Si la LPM de 2018 met l’accent sur l’équipement « à hauteur d’homme », son exécution doit être suivie avec attention sur ce point.
En effet, les crédits finançant ces équipements ‒ regroupés par les agrégats « autres opérations d’armement » et « équipements d’accompagnement et de cohérence » au sens de la programmation militaire ‒ voient leur hausse programmée, mais les besoins sont si importants que cette croissance ne suffira pas à pourvoir à tous.
Ainsi, pour le cas de l’armée de terre, le général Bernard Barrera a rappelé que le montant des AOA est encore en baisse en 2019, avec 300 millions d’euros environ, et qu’il ne retrouvera qu’en 2025 son niveau de 2013, c’est‑à‑dire les 500 millions d’euros que l’armée de terre considère comme le minimum nécessaire pour éviter le « mitage » de ses équipements. Le général a cité à ce titre l’exemple d’un équipement de guidage laser dont l’armée de terre ne possède que 20 exemplaires, alors qu’elle dispose de 120 équipes formées à son utilisation, conformément à son contrat opérationnel. Pour accélérer les livraisons, il s’est même dit ouvert à des solutions de leasing pour certains équipements, comme les jumelles de vision nocturne, qui se « périment » rapidement.
Les crédits d’AOA sont en effet nécessaires pour financer le comblement de nombre de faiblesses capacitaires. Mais compte tenu des impasses des deux précédentes périodes de programmation, la liste des besoins est longue.
Ainsi, par exemple, si la LPM prévoit le remplacement des canons de 155 millimètres TRF1 par des canons CAESAr, les premières livraisons sont prévues pour 2023, ce que l’armée de terre juge tardif. Compte tenu du montant relativement faible de crédits nécessaires ‒ entre 100 et 150 millions d’euros ‒, il paraît possible de mettre à profit les habituels ajustements dans la gestion des crédits pour anticiper les livraisons de CAESAR. Le général Bernard Barrera a aussi indiqué qu’afin de lutter contre les roquettes, les mortiers et, surtout, contre les drones ‒ menace croissance sur les théâtres d’OPEX ‒, l’acquisition de canons de type rapid fire serait utile, précisant qu’un tel canon pourrait être développé à partir de celui du Jaguar.
De même, les programmes de systèmes d’information constituent un point de vigilance. En effet, si le programme de système d’information des armées (SIA) prenait du retard ‒ ce qui n’est pas exclu pour le major-général de l’armée de terre ‒, le risque de « rupture de numérisation » n’est pas nul pour une armée dont le système de commandement des forces est d’ores et déjà « déclassé ».
Autre exemple, une vingtaine de radars tactiques sera hors-service dans les prochaines années, or seulement cinq nouveaux radars seront livrés d’ici 2025. Le général Bernard Barrera a jugé que les livraisons programmées étaient « un peu tardives au regard des évolutions prévisibles de la menace », la « déconfliction » et la « coordination 3D » constituant des capacités « de plus en plus cruciales ». Il a estimé que le vieillissement des radars actuels ne laisserait vraisemblablement d’autre option que des acquisitions non‑programmées, faites au titre des urgences opérationnelles.
De la même façon, si les enjeux du vieillissement du parc de véhicules logistiques ont été pris en compte dans la programmation, le général Bernard Barrera a estimé que leur remplacement, prévu pour 2025, risque d’intervenir trop tard, les camions Berliet ne pourraient probablement pas être maintenus en service jusqu’à cette date. Il a d’ailleurs regretté que l’engin de franchissement de Scorpion, le système de franchissement léger (SYFRAL), n’ait pas été érigé en « programme à effet majeur » (PEM).
De façon générale, il a rappelé que les AOA ont souvent tendance à se trouver « écrasées par les programmes à effet majeur », risque qui appelle un suivi rigoureux de l’exécution de la programmation.
iii. Les stocks de munitions
Les stocks de munitions paraissent, pour certains, avoir atteint aujourd’hui un niveau minimal. Dans le cas de la marine, par exemple, le chef d’état-major de la marine nationale a indiqué au rapporteur pour avis que les niveaux des stocks de munitions sont inférieurs aux besoins, tant pour les munitions simples financées sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » que pour les munitions complexes, dont l’acquisition relève du programme 146 et le MCO du programme 178.
C’est en 2021 que les stocks de munitions simples, de bouées et de leurres par exemple, retrouveront leurs niveaux de référence. La situation est plus compliquée pour les munitions complexes. En 2019 interviendront certes des achats de missiles Aster 30 pour les FREMM de défense aérienne Alsace et Lorraine, ainsi que plusieurs programmes de remotorisation de missiles. Il y a cependant un point de vigilance d’autant plus important en la matière que, comme le souligne le plan Mercator, les opérations navales sont de plus en plus tendues. Or, pour se préparer à des engagements durs, il faut tirer des missiles à l’entraînement plus régulièrement qu’aujourd’hui. De tels entraînements offriront par ailleurs des possibilités nouvelles de déceler certaines difficultés techniques.
Le constat est le même pour les autres armées. Il appelle une certaine vigilance et, le cas échéant, l’engagement des dépenses nécessaires à la reconstitution des stocks.
iv. L’aviation de transport stratégique
Le rapporteur pour avis a présenté l’an dernier les limites des formules choisies pour assurer le transport aérien stratégique, à savoir des affrètements d’Antonov auprès de compagnies russes et ukrainiennes. Le chef d’état-major de l’armée de l’air a rappelé que la flotte d’Antonov en question est elle-même vieillissante et soumise à un aléa politique qui pourrait être particulièrement handicapant. Or, cette capacité est indispensable dans les opérations ; elle permet d’installer et de ravitailler rapidement des bases sur les théâtres d’OPEX.
Les principaux utilisateurs de flottes de transport stratégique sont les Américains, les Français, les Britanniques, et les missions de l’ONU. Si les Américains et les Britanniques possèdent des C17, ceux-ci vieillissent également et devront être remplacés. Recourir à des Airbus A300-600ST Beluga ne suffirait pas : bien qu’imposant, le Beluga ne peut pas transporter des charges aussi lourdes que le C17. Aussi le général Philippe Lavigne a suggéré deux solutions pour assurer la pérennité de nos moyens de transport stratégique :
‒ le développement de la coopération européenne, par exemple à la faveur de l’initiative européenne d’intervention. Les capacités de transport stratégique pourraient être placées dans le pool géré par l’European Air Transport Command (EATC), organisme de mutualisation des capacités de transport aérien tactique dont le rapporteur pour avis a souligné l’an dernier l’intérêt ;
‒ l’acquisition de quatre ou cinq avions porteurs lourds, qu’Airbus pourrait développer. Pour le général Philippe Lavigne, de telles capacités pourraient d’ailleurs être utilisées par plusieurs ministères, car elles présentent un intérêt marqué pour différentes actions de l’État, telles par exemple les opérations humanitaires.
v. Les capacités industrielles
Comme la ministre des Armées l’a souligné à plusieurs reprises, l’effort financier consenti par l’État ne se traduira par un réarmement effectif que si les industriels concernés fournissent leurs produits dans les délais prévus, suivant les spécifications prévues et aux coûts prévus.
Certaines vicissitudes techniques, calendaires ou financières dans la conduite de programmes récents ‒ dans les trois milieux d’opération ‒ montrent que tel n’est pas toujours le cas. L’impécuniosité de l’État n’est plus un alibi ; il appartient désormais à notre BITD d’être au rendez-vous.
