N° 1309

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 octobre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET LOI de financement de la sécurité sociale pour 2019 (n° 1297),

 

par M. Éric ALAUZET,

Député.

 

 

 

 


 


—  1  —

  SOMMAIRE

___

Pages

Introduction

PremiÈre partie : lÉquilibre gÉNÉral et les recettes

I. Le retour à lÉquilibre de la sÉCURITÉ sociale en 2018 et 2019

A. Une nette amÉlioration des comptes sociaux symBolisÉe par le retour à lÉquilibre du rÉgime gÉNÉral et des rÉgimes obligatoires de base en 2018

1. Léquilibre du régime général en 2018

2. Léquilibre de lensemble des régimes obligatoires de base en 2018

B. 2019 : LexcÉdent du rÉgime gÉNÉral et du fonds de solidaritÉ vieillesse ainsi que de lensemble des rÉgimes obligatoires de base

1. Le retour à léquilibre du régime général et du FSV

2. Léquilibre des comptes sociaux en 2019

C. Lextinction de la dette sociale en 2024 et lavenir des ressources de la Cades

1. Létat de la dette sociale

2. La reprise des déficits cumulés de lACOSS par la CADES à hauteur de 15 milliards deuros

3. Lavenir des ressources de la CADES : la question comptable

II. Les dispositions relatives aux recettes : la poursuite des engagements pour valoriser davantage le travail et encourager la compÉTITIVITÉ des entreprises

A. LexonÉration de cotisations des heures supplÉmentaires

1. Les régimes des heures supplémentaires

a. Le cas général des heures supplémentaires des salariés

b. Les heures complémentaires des salariés à temps partiel

c. Les salariés sous convention de forfait en heures ou en jours sur lannée

d. Les salariés des particuliers employeurs, les assistants maternels, les agents publics et les salariés relevant des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP

e. Les agents publics

2. Exonérer de cotisations sociales les heures supplémentaires pour dynamiser le pouvoir dachat des actifs

a. Le champ des rémunérations éligibles à lexonération

b. Le montant de la réduction de cotisations

c. Un coût de 2 milliards deuros à compter de 2020

d. Une mesure en faveur du pouvoir dachat des personnes en emploi

B. Des rÈgles dassujettissement des revenus de remplacement au taux plein de CSG plus justes

1. La CSG sur les revenus de remplacement

a. Lassiette de la CSG sur les revenus de remplacement

b. Les taux applicables aux revenus de remplacement

2. Le critère du RFR pour déterminer les seuils dassujettissement et laugmentation du taux plein de CSG de 1,7 point en LFSS pour 2018

3. Le lissage de lentrée des bénéficiaires de revenus de remplacement dans le champ du taux plein : une mesure de justice fiscale

C. La concrÉtisation en 2019 de la transformation du CICE et du CITS en baisse pÉrenne de cotisations sociales et la réforme des dispositifs dexonÉrations spÉcifiques

1. La compensation de la suppression du CICE par une réduction forfaitaire de la cotisation maladie et par le renforcement de lallégement général

2. Modifier le calendrier dentrée en vigueur dune partie du renforcement de lallégement général

3. Des effets à attendre globalement positifs et différenciés selon les employeurs

4. Les réformes des dispositifs spécifiques dallégements de cotisations sociales patronales

a. La réforme du dispositif spécifique aux contrats en alternance

i. Le contrat dapprentissage

ii. Le contrat de professionnalisation

b. La réforme des exonérations applicables au secteur de linsertion par lactivité économique

c. La réforme des exonérations sociales applicables aux contrats uniques dinsertion et aux contrats daccompagnement dans lemploi

d. La modification du régime dexonération spécifique applicable aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles

e. La suppression de lexonération spécifique pour lemploi des travailleurs occasionnels et de demandeurs demploi dans le secteur agricole

f. La refonte des dispositifs dexonérations applicables dans les anciens départements et régions doutre-mer

g. Les allégements de cotisations pour les employeurs des salariés relevant de régimes spéciaux

III. Les autres dispositions relatives aux recettes

A. La prolongation de la durÉe de lexonÉration de début dactivité, de création ou de reprise dentreprise pour les exploitants agricoles

B. Lajustement de la cotisation subsidiaire maladie

C. SÉcuriser la participation des organismes complÉmentaires santÉ au financement des nouveaux modes de rÉmunÉration

D. Des mesures de simplification

1. La simplification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

2. La démarche de simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations

IV. Les transferts financiers entre lÉtat et la sÉCURITÉ sociale et entre branches de la sÉCURITÉ sociale

A. LÉvolution des modalitÉs de compensation des pertes de recettes de la sÉcuritÉ sociale

1. Létat des lieux des compensations par lÉtat des exonérations de cotisations sociales

2. La non-compensation des mesures nouvelles dexonération

B. Les transferts financiers entre lÉtat et la sÉcuritÉ sociale

1. Laugmentation significative de la TVA transférée par lÉtat à la sécurité sociale

2. Compenser les effets des mesures dampleur en faveur du pouvoir dachat des actifs et de la compétitivité des entreprises

a. Les compensations induites par la mesure de hausse de la CSG en contrepartie de la baisse de cotisations salariales

b. Les transferts liés à la transformation du CICE en baisse de cotisations

3. Sécuriser juridiquement les prélèvements sociaux sur les revenus du capital

4. Compenser les pertes de recettes de la branche vieillesse

5. Tenir compte des besoins de financement du secteur médico-social et de laide à domicile

6. Tirer les conséquences du transfert à la CADES dune partie du déficit cumulé de lACOSS

7. Des affectations visant à neutraliser pour les branches les effets des transferts entre lÉtat et la sécurité sociale

seconde partie : Les dÉpenses

I. Les dÉpenses dassurance maladie

A. Lefficience des dÉpenses de santÉ, un enjeu crucial pour lavenir de lAssurance maladie

1. Des dépenses élevées et structurellement dynamiques

2. Une progression freinée par les mesures de limitation de la dépense, mais une augmentation des soins de ville dynamique

3. Veiller à lefficience des dépenses de santé pour maîtriser la dépense sans dégrader laccès aux soins

B. En 2018, lONDAM devrait Être respectÉ pour la neuviÈme année consÉcutive

C. Les objectifs de dÉpenses de la branche maladie pour 2019

1. Les objectifs de la branche maladie, invalidité et maternité

2. Un ONDAM pour 2019 rehaussé à 2,5 %

a. Un ONDAM fixé à 200,3 milliards deuros

b. Les principales mesures déconomies relatives à lONDAM pour 2019

D. Les principales mesures relatives aux dÉpenses dassurance maladie

1. La mise en œuvre du reste à charge « 0 »

2. Le renforcement des dispositifs daide à la complémentaire santé

3. Des modes de tarification diversifiés

4. Les dispositions relatives aux médicaments

5. Les autres mesures du projet de loi

II. la branche vieillesse et le Fonds de solidaritÉ vieillesse

A. Une rÉduction de lexcÉdent de la branche vieillesse en 2018

B. Vers la poursuite du redressement des comptes du FSV

C. Les Objectifs de dÉpenses de la branche vieillesse et du FSV en 2019

III. La branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP)

A. Un excÉdent en baisse en 2018…

B. … qui augmenterait en 2019

C. Les dotations de la branche AT-MP aux fonds amiante et les versements au titre de la sous-dÉclaration des accidents du travail, du dispositif de retraite anticipÉe et du compte professionnel de prÉvention

IV. La branche famille

A. Un solde excÉdentaire en 2018, après dix ans de dÉficit

B. Un excÉdent en augmentation en 2019, sous leffet de recettes dynamiques

C. Des mesures concrÈtes pour les familles

1. La majoration du complément mode de garde pour les familles ayant un enfant en situation de handicap

2. La prolongation du complément mode de garde à taux plein jusquà lentrée à lécole maternelle

3. La prolongation du congé maternité pour les travailleuses indépendantes et les exploitantes agricoles

V. Les mesures communes À lensemble des branches

A. La revalorisation diffÉRENCIÉe des prestations sociales

B. Le recouvrement des indus et la lutte contre la fraude

C. La modernisation de la dÉlivrance des prestations sociales

EXAMEN en commission

Liste des personnes auditionnÉes PAR LE RAPPORTEUR


—  1  —

   Introduction

    

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019 marque le retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale. Dès 2018, le solde du régime général sera positif pour la première fois depuis dix-huit ans, atteignant 1,1 milliard d’euros. En 2019, les comptes sociaux dans leur ensemble retrouveront l’équilibre, avec un excédent de 0,7 milliard d’euros.

Ce retour à l’équilibre concrétise les réformes et actions entreprises depuis plusieurs années pour réduire les déficits sociaux. Il traduit aussi le dynamisme de l’activité qui s’explique par des facteurs exogènes, mais également par le retour de la confiance des acteurs économiques depuis plus d’un an. Enfin, il résulte des mesures pour maîtriser les dépenses du champ de la sécurité sociale, symbolisées par le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Ces résultats et ces prévisions responsables permettent d’affermir l’objectif de disparition de la « dette sociale » en 2024. À cette échéance, la totalité de la dette transférée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) aura été apurée et les déficits cumulés de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui n’ont pas été transférés à la CADES devraient être comblés par les excédents annuels dégagés par le régime général.

La perspective de l’extinction à moyen terme de la dette sociale s’accompagne de multiples propositions de réaffectation des 17,2 milliards d’euros de ressources dont bénéficie actuellement la CADES. La plupart d’entre elles visent à ce qu’elles participent à la couverture de besoins de financement identifiés, comme la dépendance. Il convient toutefois de souligner qu’en comptabilité nationale, le débat se pose d’une toute autre manière. Selon ce référentiel comptable, les remboursements de dette sociale effectués par la CADES ne sont pas comptabilisés en charges, puisque la dette constituée résulte de charges passées déjà comptabilisées. En revanche, les sommes issues de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et de la fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la CADES sont comptabilisées en produits. Autrement dit, la suppression de ces ressources ou leur affectation à des dépenses au sens de la comptabilité nationale dégraderait le déficit public. Il faut garder à l’esprit cet aspect purement comptable pour aborder le débat de l’avenir des ressources de la CADES.

De même, le contexte de retour à l’équilibre des comptes sociaux doit permettre d’engager une réflexion sur les modalités de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État. Le déficit de l’État est à un niveau extrêmement important (98,7 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2019) et il résulte en partie des mesures de compensations de pertes de recettes de la sécurité sociale, que ce soit par des crédits budgétaires ou par des affectations de recettes. Le PLFSS pour 2019 marque une évolution de la pratique s’agissant de ces compensations, reflétant la prise en compte par le Gouvernement du rapport remis au Parlement sur les relations financières entre l’État et la sécurité sociale en application de l’article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([1]). Il propose en effet de ne pas compenser certaines mesures nouvelles entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale. Cette évolution est pleinement justifiée dans la mesure où les exonérations de cotisations décidées par le législateur ont notamment pour effet d’encourager l’emploi et, partant, d’augmenter les recettes de la sécurité sociale.

Au-delà du retour à l’équilibre, 2019 sera une année exceptionnelle s’agissant du soutien aux entreprises. La transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations patronales traduit en actes le choix de la majorité en faveur de la compétitivité de nos entreprises. En 2019, les entreprises éligibles bénéficieront à la fois de versements de CICE au titre des années 2018 et antérieures et de l’allégement de cotisations, pour un total supérieur à 40 milliards d’euros.

Le PLFSS pour 2019 comporte également des mesures majeures pour le pouvoir d’achat des Français, comme l’exonération sociale des heures supplémentaires ou encore le lissage de l’assujettissement des revenus de remplacement au taux plein de CSG.

En dépenses, la préférence nationale en faveur de la santé reste marquée, avec une augmentation de l’ONDAM fixée à 2,5 % pour 2019, au lieu de 2,3 % prévus dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Cet effort permettra d’investir 400 millions d’euros supplémentaires dans la transformation du système de santé et la modernisation de l’hôpital.

Pour autant, les efforts de maîtrise des dépenses engagés courageusement depuis plusieurs années – et qui ont permis de rétablir les comptes – devront être poursuivis, à hauteur de 3,8 milliards d’euros en 2019.

Le rapporteur salue les mesures de pouvoir d’achat au bénéfice de tous, et singulièrement des retraités, que constituent la mise en œuvre du reste à charge « 0 » ou l’extension de la couverture maladie universelle complémentaire aux bénéficiaires de l’aide au paiement d’une complémentaire santé, moyennant une participation financière modeste. Elles viennent compléter la hausse de certaines prestations comme le minimum vieillesse.

Parallèlement, un effort est demandé aux bénéficiaires de certaines prestations sociales, en particulier aux retraités, par une revalorisation inférieure à l’inflation. Cette mesure permet de maintenir l’équilibre de la branche vieillesse, alors que le retour du déficit était anticipé.

Enfin, ce projet de loi de financement de la sécurité sociale comprend plusieurs mesures adaptant certaines prestations aux besoins des familles, qu’il s’agisse des congés maternité des travailleuses indépendantes et des exploitantes agricoles, de la majoration du complément mode de garde pour les familles ayant un enfant en situation de handicap ou du maintien du taux plein du complément mode de garde jusqu’à l’entrée en maternelle pour les enfants atteignant l’âge de trois ans au premier semestre.

 

 

 

 

 

 


—  1  —

   PremiÈre partie : l’Équilibre gÉNÉral et les recettes

I.   Le retour à l’Équilibre de la sÉCURITÉ sociale en 2018 et 2019

A.   Une nette amÉlioration des comptes sociaux symBolisÉe par le retour à l’Équilibre du rÉgime gÉNÉral et des rÉgimes obligatoires de base en 2018

1.   L’équilibre du régime général en 2018

En 2018, le régime général dégagerait des excédents pour la première fois depuis 2001, le solde prévisionnel s’élevant à 1,1 milliard d’euros, contre un déficit de 2,2 milliards d’euros en 2017. Si l’on y agrège les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), l’ensemble serait en léger déficit de 1 milliard d’euros en 2018, contre un déficit de 5,1 milliards d’euros en 2017.

À l’exception de la branche maladie, en déficit de 0,9 milliard d’euros, les branches du régime général seraient excédentaires en 2018, y compris la branche famille (+ 0,4 milliard d’euros), situation inédite depuis 2007.

solde des branches du rÉgime gÉNÉral et du FSV

(en milliards d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

Variation

Maladie

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

– 0,9

+ 4,0

AT-MP

– 0,2

0,6

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

0,0

Famille

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

0,4

+ 0,6

Vieillesse

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

0,9

1,8

0,8

– 1,0

Régime général

– 13,3

– 12,5

– 9,7

– 6,8

– 4,1

– 2,2

1,1

+ 3,3

FSV

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

– 2,1

+ 0,8

RG + FSV

– 17,5

– 15,4

– 13,2

– 10,8

– 7,8

– 5,1

– 1,0

+ 4,1

Source : commission des finances, d’après le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

● Le retour à l’équilibre est permis par la franche réduction du déficit en 2018. Après une diminution de 1,9 milliard d’euros en 2017, le déficit du régime général de la sécurité sociale se réduirait de 3,3 milliards d’euros en 2018. Cette diminution résulterait d’une plus forte progression des recettes (+ 17,6 milliards d’euros) que des dépenses (+ 14,3 milliards d’euros).

 

 

 

 

Évolutions des recettes et dÉpenses du rÉgime gÉNÉral et du FSV

(en milliards d’euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

 

2017

2018

Variation

2017

2018

Variation

2017

2018

Variation

Maladie

201,3

210,4

+ 9,1

206,2

211,3

+ 5,1

– 4,9

– 0,9

+ 4,0

AT-MP

12,6

12,8

+ 0,2

11,7

12,0

+ 0,3

1,1

0,8

– 0,3

Famille

49,8

50,5

+ 0,7

50,0

50,1

+ 0,1

– 0,2

0,4

+ 0,6

Vieillesse

126,6

134,5

+ 7,9

124,8

133,7

+ 8,9

1,8

0,8

– 1,0

Régime général

377,6

395,2

+ 17,6

379,8

394,1

+ 14,3

– 2,2

1,1

+ 3,3

Régime général + FSV

376,5

394,6

+ 18,1

381,6

395,7

+ 14,1

– 5,1

– 1,0

+ 4,1

Source : commission des finances, d’après les données du PLFSS pour 2019.

La croissance des recettes serait dynamique en 2018, tirée par l’évolution de la masse salariale du secteur privé (+ 3,5 %). Le montant total des recettes du régime général pour 2018 ne serait que marginalement modifié par les mesures du PLFSS pour 2018 en faveur du pouvoir d’achat. La hausse du taux de CSG de 1,7 point procurerait un supplément de recettes de 22,6 milliards deuros en 2018 qui serait compensé :

– par une baisse de recettes de l’ordre de 8 milliards d’euros, correspondant à la suppression des cotisations salariales maladie, à la modulation des cotisations sociales des travailleurs indépendants et à la baisse du taux de cotisations patronales des fonctionnaires et des régimes spéciaux ;

– par la compensation par le régime général (via l’ACOSS) à l’Unédic de la perte de recettes pour l’assurance chômage liée à la suppression de la cotisation chômage à partir du 1er octobre, par un moindre transfert de l’État vers la sécurité sociale sous la forme d’une réduction de la quote-part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la sécurité sociale et par le transfert des recettes du prélèvement de solidarité pour un total de 13,0 milliards d’euros ;

– par une perte de TVA de 1,2 milliard d’euros comptabilisée en 2017 (voir encadré infra).

En définitive, le gain net pour la sécurité sociale de ces mesures en recettes s’établit à 0,4 milliard deuros en 2018, ce qui permet au régime général de compenser des moindres recettes correspondant à des recettes exceptionnelles (one shot) de 2017 non reconduites en 2018 : l’affectation à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) des sommes mises en réserve dans la section III du FSV (– 0,9 milliard d’euros) et la modification du fait générateur de la taxe sur les véhicules de société (‑ 0,2 milliard d’euros).

L’impact des changements d’affectation de TVA en 2018 sur les comptes 2017

La mesure du pouvoir d’achat en faveur des actifs, consistant en une hausse de la CSG en contrepartie pour les actifs, de baisses de cotisations, a nécessité des ajustements dans les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale et entre les organismes de sécurité sociale. La clé de répartition de la TVA a ainsi été modifiée : à compter du 1er janvier 2018, la fraction de TVA affectée à la CNAM est passée de 7,03 % à 0,34 %.

En comptabilité budgétaire de l’État, les recettes de TVA d’un exercice correspondent aux encaissements portant sur les périodes d’activité de décembre N‑1 à novembre N. Dans la comptabilité générale de la sécurité sociale, en droits constatés, les produits sont comptabilisés par période d’activité de janvier à décembre N.

Le taux fixé en loi de finances pour la fraction de TVA affectée à la CNAM s’applique aux recettes budgétaires de l’exercice. Les produits de TVA nette affectés à la sécurité sociale au titre de l’exercice N sont constitués des encaissements nets de février à décembre N affectés au taux applicable à l’année N et des encaissements nets de janvier N+1, affectés au taux applicable à l’année N+1.

Appliqué au cas d’espèce, devaient être rattachés à l’année 2017 les produits de TVA nette correspondant aux encaissements de TVA de février 2017 à décembre 2017 au taux de 7,03 % et les produits de TVA nette correspondant aux encaissements de janvier 2018 au taux de 0,34 %.

Or, les prévisions de la LFSS pour 2018 n’ont pas tenu compte de ce principe. Elles ont retenu l’estimation tendancielle du niveau de TVA sans appliquer le taux de 0,34 % aux recettes du mois de janvier 2018.

L’application rétroactive de ce principe a conduit à minorer les prévisions de recettes de la sécurité sociale pour 2017 de 1,2 milliard d’euros.

Source : commission des finances, d’après le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale et d’après le rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2018.

Les dépenses évolueraient en 2018 au même rythme qu’en 2017 (+ 2,4 %). Une nouvelle fois l’ONDAM serait respecté (voté en progression de 2,3 %), traduisant une augmentation de 2,2 % des prestations entrant dans son champ et une forte progression de la dotation au Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP).

L’année serait marquée par une évolution dynamique des prestations vieillesse (+ 3,1 %), en raison de la fin de l’effet du décalage de l’âge légal de départ à la retraite.

● La LFSS pour 2018 prévoyait qu’en 2018 le déficit du régime général et du FSV s’établirait à 2,2 milliards d’euros. La prévision a été améliorée par le présent PLFSS, qui prévoit un excédent d’1 milliard d’euros. L’amélioration résulte d’hypothèses macroéconomiques plus favorables qui ont un effet positif sur la prévision des recettes assises sur les revenus d’activité. Les recettes assises sur les revenus du capital ont également été sous-évaluées de 0,6 milliard d’euros. Les prestations seraient en augmentation de 0,8 milliard d’euros par rapport à la prévision.

2.   L’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base en 2018

En 2018, le solde des régimes obligatoires de base s’améliorerait de 2,6 milliards d’euros. Ces régimes dégageraient un excédent de 0,7 milliard deuros, permis par la réduction du déficit du régime général. Hors régime général, les autres régimes de base afficheraient un déficit de 0,4 milliard d’euros en 2018, après un excédent de 0,3 milliard d’euros en 2017. Ce déficit s’explique par la forte détérioration de la situation financière de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) : son déficit devrait atteindre 1,2 milliard d’euros, tandis que les autres régimes seraient proches de l’équilibre.

Les recettes croîtraient de 3,2 % grâce à la bonne orientation de la conjoncture. La dynamique des dépenses resterait identique à 2017 (+ 2,3 %), mais les pensions de retraite versées enregistreraient un rebond du fait de la fin de la montée en charge du report de l’âge légal de départ à la retraite.

Solde de l’ensemble des rÉgimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d’euros)

 

 

2017

2018 (p)

2019 (p)

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

Variation 2017/2018

Régime général

Maladie

– 4,9

– 0,9

– 0,5

0,0

0,0

0,0

+ 4,0

AT-MP

0,8

0,8

1,1

1,2

1,3

1,3

0,0

Famille

– 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

+ 0,6

Vieillesse

1,8

0,8

0,7

0,8

0,4

0,0

– 1,0

Total Régime général

– 2,2

1,1

2,5

1,9

1,6

1,2

+ 3,3

Ensemble des régimes de base

Maladie

– 4,9

– 0,9

– 0,5

0,0

0,0

0,0

+ 4,0

AT-MP

1,2

0,9

1,2

1,2

1,3

1,3

– 0,3

Famille

– 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

+ 0,6

Vieillesse

2,0

0,4

0,3

0,6

– 0,2

– 1,3

– 1,6

Total Régimes de base

– 1,9

0,7

2,2

1,8

1,0

– 0,1

+ 2,6

FSV

– 2,9

– 2,1

– 1,8

– 0,7

– 0,3

0,1

+ 0,8

Régime général et FSV

– 5,1

– 1,0

0,7

1,2

1,3

1,3

+ 4,1

Régimes de base et FSV

– 4,8

– 1,4

0,4

1,0

0,7

0,1

+ 3,4

Source : commission des finances, d’après le PLFSS pour 2019.

B.   2019 : L’excÉdent du rÉgime gÉNÉral et du fonds de solidaritÉ vieillesse ainsi que de l’ensemble des rÉgimes obligatoires de base

En 2019, l’ensemble constitué du régime général et du FSV dégagera des excédents à hauteur de 0,7 milliard d’euros, selon la prévision du PLFSS. De même, les régimes obligatoires de base et le FSV seront à l’équilibre, ce qui permettra d’accélérer le désendettement des administrations de sécurité sociale (+ 0,4 milliard d’euros).

1.   Le retour à l’équilibre du régime général et du FSV

● Comme indiqué supra, le régime général hors FSV sera à l’équilibre dès 2018. Le déficit du FSV persisterait toutefois (1,8 milliard d’euros en 2019). L’amélioration des comptes en 2019 s’expliquerait, comme pour l’année 2018, par un contexte économique favorable et par la bonne maîtrise des dépenses.

Le Gouvernement estime que la croissance du PIB s’établira à 1,7 % en 2019 et celle de la masse salariale à 3,5 %, comme en 2018. La croissance du PIB demeurerait à ce niveau entre 2020 et 2022, tandis que les recettes de la sécurité sociale bénéficieraient d’une accélération de la croissance de la masse salariale qui atteindrait 3,7 % en 2022. Il n’est pas inutile de rappeler que les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles a reposé l’élaboration du PLF et du PLFSS pour 2019 ont été jugées crédibles par le Haut Conseil des finances publiques ([2]).

Parallèlement, les mesures d’économies sur le champ de l’ONDAM et la revalorisation maîtrisée des pensions de retraite permettraient de limiter la croissance des dépenses à 2,2 % en 2019.

SOlde du rÉgime gÉNÉral et du FSV

(en milliards d’euros)

 

2016

2017

2018 (p)

2019 (p)

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

Maladie

– 4,8

– 4,9

– 0,9

– 0,5

0,0

0,0

0,0

AT-MP

0,8

1,1

0,8

1,1

1,2

1,3

1,3

Famille

– 1,0

– 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

Vieillesse

0,9

1,8

0,8

0,7

0,8

0,4

0,0

Régime général

– 4,1

– 2,2

1,1

2,5

1,9

1,6

1,2

FSV

– 3,6

– 2,9

– 2,1

– 1,8

– 0,7

– 0,3

0,1

Régime général + FSV

– 7,8

– 5,1

– 1,0

0,7

1,2

1,3

1,3

Source : annexe B du PLFSS pour 2019.

Le retour à l’équilibre du régime général du FSV est d’autant plus marquant que cette situation n’est pas arrivée depuis 2001. Le FSV bénéficie aujourd’hui du dynamisme des prélèvements sur le capital mais pourrait voir ses perspectives se dégrader en cas de diminution de ces prélèvements, très volatils, ou d’augmentation du taux de chômage.

 

Solde de l’ensemble constitué du rÉgime gÉNÉral et du FSV

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après le PLFSS pour 2019.

Le rapporteur estime que les excédents de la branche vieillesse doivent être considérés avec prudence. L’effet des réformes passées a permis de maîtriser l’évolution des prestations servies par la branche vieillesse, mais cet effet s’estompe. Le coût lié aux fluctuations du marché du travail a par ailleurs été absorbé par le FSV. Les difficultés structurelles de cette branche n’ont pas été réglées et la réflexion concernant la réforme des retraites, lancée par la ministre de la santé et des solidarités, est éminemment nécessaire.

2.   L’équilibre des comptes sociaux en 2019

L’ensemble constitué des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du FSV serait excédentaire de 0,4 milliard d’euros en 2019. Le déficit des régimes de base autres que le régime général se réduirait, passant de 0,4 milliard d’euros en 2018 à 0,3 milliard d’euros en 2019.

Les produits progresseraient de 2,4 %, à un rythme inférieur à celui attendu sur le champ du régime général et du FSV. Cette moindre croissance s’expliquerait par la baisse des produits reçus de l’État pour équilibrer le régime vieillesse, en raison de l’effet sur le montant des prestations de la revalorisation maîtrisée de 0,3 % des pensions.

Les charges augmenteraient de 2,0 % en 2019. L’évolution serait contenue par les mesures d’économies du présent PLFSS qui s’élèveraient à 6,1 milliards deuros sur le champ de lensemble des régimes obligatoires de base et du FSV : 3,8 milliards deuros correspondant à la réalisation de l’ONDAM ; 3,1 milliards d’euros correspondant à la revalorisation maîtrisée de certaines prestations dont les pensions de retraite, cet impact étant ramené à 2,2 milliards deuros si l’on prend en compte les moindres subventions d’équilibre reçues de l’État par certains régimes spéciaux ; 0,1 milliard deuros correspondant à des économies de gestion.

Soldes de l’ensemble des rÉgimes de base et du FSV

(en milliards d’euros)

 

 

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

2019 (p)

2020 (p)

2021 (p)

2022 (p)

Régime général

Maladie

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

– 0,9

– 0,5

0,0

0,0

0,0

AT-MP

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

1,1

1,2

1,3

1,3

Famille

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

Vieillesse

– 1,2

– 0,3

0,9

1,8

0,8

0,7

0,8

0,4

0,0

Total

– 9,7

– 6,8

– 4,1

– 2,2

1,1

2,5

1,9

1,6

1,2

Régimes de base

Maladie

6,5

– 5,8

– 4,7

– 4,9

– 0,9

– 0,5

0,0

0,0

0,0

AT-MP

0,7

0,8

0,8

1,2

0,9

1,2

1,2

1,3

1,3

Famille

2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

0,4

1,2

0,0

0,0

0,0

Vieillesse

0,8

0,2

1,6

2,0

0,4

0,3

0,6

– 0,2

– 1,3

Total

– 9,3

– 6,3

– 3,4

– 1,9

0,7

2,2

1,8

1,0

– 0,1

FSV

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

– 2,1

– 1,8

– 0,7

– 0,3

0,1

Régime général + FSV

– 13,2

– 10,8

– 7,8

– 5,1

– 1,0

0,7

1,2

1,3

1,3

Régimes de base + FSV

– 12,8

– 10,2

– 7,0

– 4,8

– 1,4

0,4

1,0

0,7

0,1

Source : commission des finances.

C.   L’extinction de la dette sociale en 2024 et l’avenir des ressources de la Cades

1.   L’état de la dette sociale

Le passif des régimes de sécurité sociale se compose, d’une part, des déficits accumulés par l’ACOSS et, d’autre part, de la dette reprise et non encore amortie de la CADES.

Dette consolidÉe de l’ACOSS et de la CADES

(en milliards d’euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p)

Solde moyen de trésorerie ACOSS

– 33,3

– 14,4

– 8,1

– 19,0

– 22,2

– 26,4

– 19,9

– 19,1

– 18,8

Dette restant à amortir CADES

– 86,7

– 142,8

– 137,5

– 132,7

– 130,2

– 126,7

– 135,8

– 121,0

– 105,8

Dette sociale ACOSS + CADES

– 120,0

– 157,2

– 145,6

– 151,7

– 152,4

– 153,1

– 155,7

– 140,1

– 124,6

Source : commission des finances, d’après les comptes présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale et les données de la CADES (septembre 2018).

● L’ACOSS gère de façon centralisée la trésorerie du régime général de sécurité sociale. Pour couvrir ses besoins de financement, elle a recours à des avances de trésorerie et à des prêts à court terme auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Elle peut également émettre directement sur les marchés financiers des titres de créance.

En 2017, le solde moyen de trésorerie de l’ACOSS s’est établi à 19,1 milliards d’euros. Il s’améliorerait en 2018 pour s’établir à 18,8 milliards d’euros, selon les données présentées à la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Compte tenu des conditions particulièrement favorables sur les marchés financiers depuis 2015 et de la qualité de sa signature, l’ACOSS a obtenu un résultat de trésorerie positif de 125,7 millions d’euros en 2017 (contre 91,7 millions en 2016) qui s’explique par les taux d’emprunt négatifs dont elle a bénéficié. Son taux de financement moyen annuel a été de – 0,35 % sur l’année. En 2018, le résultat financier resterait largement positif, aux alentours de 88 millions d’euros.

● L’apurement de la dette sociale par la CADES répond à plusieurs principes. Tout d’abord, la CADES bénéficie de ressources affectées ([3]) :

– le produit de la CRDS, pour un montant de 7,2 milliards d’euros en 2017 ;

– le produit d’une fraction de 0,6 point de la CSG sur les revenus d’activité, de remplacement et du capital et d’une fraction de 0,3 point de la CSG sur les jeux, pour un total de 7,9 milliards d’euros ;

– le versement annuel du Fonds de réserve des retraites (FRR) d’un montant de 2,1 milliards d’euros.

En 2018, les ressources de la CADES devraient atteindre 17,6 milliards d’euros.

Ensuite, la durée de l’apurement de la dette transférée à la CADES est limitée dans le temps ([4]). L’article 1er de l’ordonnance 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ([5]) dispose que la CADES disparaîtra à la date de l’extinction de ses missions. La date prévisionnelle d’extinction de la CADES, créée en 1996, a été reportée plusieurs fois. Initialement fixée à treize ans et un mois par l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, l’existence de la CADES a été prorogée à plusieurs reprises.

Enfin, tout nouveau transfert de dette à la CADES doit s’accompagner de l’affectation des ressources nécessaires à son remboursement ([6]). Ce principe de niveau organique devait agir comme un verrou empêchant les allongements répétés de la durée d’amortissement de la CADES. Il a toutefois été contourné, la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale ([7]) ayant autorisé que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoie des transferts conduisant à un accroissement de la durée d’amortissement.

Fin 2018, la CADES devrait avoir amorti 15,4 milliards d’euros de dettes sur l’année, ce qui porterait le montant total de la dette amortie depuis sa création à 155,1 milliards d’euros. Le montant de la dette restant à amortir, avant toute mesure nouvelle du PLFSS, serait de 105,4 milliards d’euros.

Dette votÉe, reprise et amortie à fin 2017

2018_INFORMATIONS_FINANCIERES_Chiffres_cles_Dette_votee_reprise_et_amortie_a_fin_2017

Source : CADES, octobre 2018.

2.   La reprise des déficits cumulés de l’ACOSS par la CADES à hauteur de 15 milliards d’euros

● La date à laquelle la CADES aura apuré l’intégralité de la dette qui lui aura été transférée reste fixée à 2024. L’ACOSS a toutefois accumulé des déficits pour un montant qui s’élèvera à 28 milliards d’euros environ au 31 décembre 2018.

L’article 20 du PLFSS pour 2019 propose la reprise par la CADES des déficits cumulés de l’ACOSS à hauteur de 15 milliards d’euros. Ce transfert interviendrait dans un contexte de retour à l’équilibre des comptes sociaux en 2019, le reste des déficits cumulés ayant vocation à être apuré par les excédents futurs.

Cette mesure s’inscrit en cohérence avec les recommandations répétées de la Cour des comptes pour la mise en œuvre d’un schéma global d’amortissement de la dette sociale compatible avec son extinction d’ici 2024 ([8]).

La reprise de dette s’échelonnera dans le temps : en 2020, la CADES reprendra à l’ACOSS des déficits cumulés à hauteur de 6 milliards d’euros, que la CADES placera à un horizon de 4 à 5 ans ; des reprises progressives de 6 milliards d’euros, puis de 3 milliards d’euros seront ensuite effectuées, le montant étant fixé chaque année en LFSS.

Conformément aux dispositions précitées de lordonnance du 24 janvier 1996, ce transfert saccompagnerait dune augmentation du produit de la CSG affecté à la CADES. Le PLFSS propose ainsi daffecter à la CADES, à compter de 2020, une fraction supplémentaire de CSG à hauteur de 1,5 milliard deuros la première année, de 3,5 milliards deuros en 2021 et de 5 milliards deuros en 2022.

3.   L’avenir des ressources de la CADES : la question comptable

● En 2024-2025, la CADES aura amorti l’intégralité de la dette qui lui aura été transférée. À cet horizon, elle pourrait bénéficier de ressources dont le montant total avoisinerait les 23 milliards d’euros. Parmi ces ressources figure le versement annuel de 2,1 milliards d’euros en provenance du FRR. L’actif net du FRR sera lui‑même d’environ 20 milliards d’euros à cette échéance.

La suppression prévue de la CADES conduit à s’interroger sur l’avenir de ses ressources et sur leur affectation. Les suggestions pour utiliser ces dernières ou les fonds du FRR ne manquent pas.

Il a ainsi été proposé d’affecter tout ou partie de ces ressources au financement des besoins liés à la dépendance. Le Président de la République a d’ailleurs évoqué la possibilité de repenser la prise en charge des personnes âgées dépendantes en évoquant la création d’un « cinquième risque ».

De même, la création d’un fonds national d’épargne-retraite par capitalisation a été proposée par amendement lors de l’examen du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises ([9]). Il s’appuierait sur le FRR existant et serait abondé par une contribution sur les revenus d’activité et sur certains revenus de remplacement. Cette dernière pourrait se substituer à tout ou partie des actuels prélèvements obligatoires actuellement affectés à la CADES. Les assurés pourraient alors bénéficier, à leur retraite, d’une rente ou d’un capital en fonction des parts du fonds qu’ils auraient investis et de son rendement. Notons que ce système de retraite par capitalisation viendrait s’ajouter au système actuel par répartition pour compléter la retraite des actifs. Il serait créé à niveau de prélèvements obligatoires constant.

Cette proposition reviendrait à rendre au FRR sa mission originelle. Créé pour préparer le choc du « papy-boom » sur le système de retraite, le montant des ressources dont il est attributaire ne lui a jamais permis d’atteindre la masse critique nécessaire à l’accomplissement de cette mission. Une partie de ces sommes a été utilisée, de surcroît, pour amortir la dette sociale. Il apparaît cependant totalement impossible pour ce fonds d’atteindre la dimension suffisante pour assumer seul les difficultés auxquelles notre système de retraite devra faire face dans les années à venir. Il resterait alors un outil complémentaire.

Enfin, certains proposent de supprimer la CRDS et la part de CSG affectée à la CADES pour baisser les prélèvements obligatoires sur les revenus des ménages.

Il convient toutefois de garder à l’esprit qu’en comptabilité nationale, réduire les prélèvements obligatoires actuellement attribués à la CADES ou les affecter à de nouvelles dépenses, comme des dépenses de dépendance, aurait pour effet de dégrader le déficit public. En effet, les prêts, les acquisitions de prêts, les remboursements de prêts et les cessions d’actions sont des opérations financières enregistrées dans les comptes financiers et de patrimoine, sans impact sur le déficit public. Ainsi, la fraction de la CSG affectée à la CADES et la CRDS constituent des produits, alors que le remboursement de la dette sociale n’est qu’une opération financière. Il n’est pas comptabilisé comme une charge au sens de la comptabilité maastrichtienne.

La question de l’avenir des ressources de la CADES, une fois cette dernière éteinte, relève de choix collectifs qui auront des conséquences importantes sur la pérennité de notre système de protection sociale et un impact pour plusieurs générations de Français. L’effet de ces choix sur les finances publiques, s’il n’est qu’un critère parmi d’autres, doit être pris en compte.

II.   Les dispositions relatives aux recettes : la poursuite des engagements pour valoriser davantage le travail et encourager la compÉTITIVITÉ des entreprises

A.   L’exonÉration de cotisations des heures supplÉmentaires

L’exonération sociale des heures supplémentaires est un engagement du Président de la République. En cohérence avec celui-ci, le Gouvernement propose de mettre en œuvre un dispositif d’exonération de la part salariale des cotisations sociales sur ces heures à compter du 1er septembre 2019.

L’ensemble des salariés du secteur privé et les agents publics seront concernés par cette mesure. Les salariés du secteur privé bénéficieront d’un gain de pouvoir dachat de 11,3 % sur chacune de ces heures, correspondant à la somme des taux actuels de la cotisation vieillesse et de la cotisation de retraite complémentaire.

1.   Les régimes des heures supplémentaires

a.   Le cas général des heures supplémentaires des salariés

Les heures supplémentaires sont les heures accomplies au-delà de la durée légale hebdomadaire, c’est-à-dire au-delà de la trente-cinquième heure, en vertu des articles L. 3121-27 et L. 3121-28 du code du travail ([10]). Les heures supplémentaires effectuées par un salarié ne doivent toutefois pas le conduire à dépasser la durée maximale hebdomadaire de travail, fixée à 48 heures.

Ces heures sont accomplies à l’initiative de l’employeur ou, a minima, avec son accord implicite ([11]). Elles ouvrent droit à une majoration salariale ou, lorsqu’elles sont accomplies pour effectuer des travaux urgents, à un repos compensateur équivalent. Une convention ou un accord collectif d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, de branche, peut fixer le taux de majoration des heures supplémentaires, lequel ne peut être inférieur à 10 %. En l’absence d’accord collectif, ce taux est de 25 % pour chacune des huit premières heures supplémentaires et de 50 % au-delà.

Les heures supplémentaires peuvent être effectuées dans la limite d’un contingent annuel (article L. 3121-30) défini par convention ou accord collectif d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, par convention ou accord de branche (article L. 3121-33). En l’absence de tels conventions ou accords, ce contingent est fixé à 220 heures par salarié (articles L. 3121-39 et D. 3121-3). Les heures effectuées en raison de travaux urgents ou ouvrant droit à un repos compensateur équivalent ne sont pas prises en compte dans le contingent annuel d’heures supplémentaires.

Si une convention ou un accord collectif d’entreprise ou d’établissement (ou, à défaut, une convention ou un accord de branche) le prévoit, les heures supplémentaires effectuées dans la limite du contingent annuel ouvrent droit à une contrepartie en repos. Au-delà du contingent annuel, cette contrepartie est obligatoire et doit être au minimum de 50 % des heures accomplies au-delà du contingent pour les entreprises de vingt salariés ou moins et 100 % pour les entreprises de plus de vingt salariés. La contrepartie sous forme de repos s’ajoute à la majoration salariale.

b.   Les heures complémentaires des salariés à temps partiel

Une heure effectuée par un salarié à temps partiel au-delà de la durée prévue par son contrat de travail est appelée « heure complémentaire ». Le contrat de travail doit prévoir les limites dans lesquelles ces heures peuvent être effectuées, dans le respect d’un double plafond auquel il ne peut être dérogé :

– en l’absence de disposition conventionnelle, le nombre d’heures complémentaires effectuées au cours d’une même semaine ou d’un même mois ne peut pas être supérieur à 10 % de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue au contrat. Une convention ou un accord de branche étendu peut porter ce nombre d’heures jusqu’au tiers de cette durée (article L. 3123-28) ;

– les heures complémentaires ne peuvent pas avoir pour effet de porter la durée du travail du salarié au niveau de la durée légale ou conventionnelle du travail (article L. 3123-9).

Chaque heure complémentaire donne lieu à une majoration salariale égale à 10 % pour celles qui sont en deçà de la durée prévue par le contrat et de 25 % pour celles excédant cette limite. Un accord de branche étendu peut prévoir un taux moindre au moins égal à 10 %.

c.   Les salariés sous convention de forfait en heures ou en jours sur l’année

Certains salariés ne dépendent pas du régime de droit commun, mais d’un régime de forfait annuel en heures ou d’un régime de forfait annuel en jours. La convention de forfait peut alors prévoir une durée du travail différente de la durée légale ou conventionnelle.

Ainsi, les salariés ayant conclu une convention de forfait en jours ne sont pas soumis aux dispositions relatives à la durée quotidienne maximale de travail effectif, aux durées hebdomadaires maximales de travail et à la durée légale hebdomadaire. Le régime des heures supplémentaires stricto sensu ne leur est donc pas applicable. Néanmoins, ces salariés bénéficient d’un certain nombre de jours de repos, prévus à l’avance. Le salarié peut renoncer à une partie de ces jours de repos, en contrepartie d’une majoration de son salaire pour les jours de travail supplémentaires d’au minimum 10 %.

Sous le régime du forfait annuel en heures, les salariés relèvent des dispositions sur la durée du travail et ont droit aux majorations pour heures supplémentaires. En revanche, ils sont exclus du champ du contingent annuel d’heures supplémentaires et donc de la contrepartie obligatoire en repos.

Les régimes de forfait annuel, qu’ils soient en heures ou en jours, sont ouverts aux cadres dont la nature des activités explique qu’ils ne suivent pas les horaires des équipes auxquelles ils sont intégrés et aux salariés qui disposent d’une réelle autonomie, selon les articles L. 3121-56 et L. 3121-58 du code de la sécurité sociale.

La mise en place de ces régimes au forfait est subordonnée à la conclusion d’un accord collectif d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, de branche (article L. 3121-63), qui détermine :

– les catégories de salariés susceptibles de conclure une convention individuelle de forfait ;

– le nombre d’heures ou de jours inclus dans ce forfait, dans la limite de 218 jours pour les forfaits en jour ;

– les caractéristiques principales de ces conventions ;

– s’il autorise la conclusion de conventions de forfait en jours, des clauses supplémentaires en matière de suivi de la charge de travail des salariés ;

– la période de référence du forfait, qui peut être toute période de douze mois consécutifs, ainsi que les conditions de prise en compte des absences, des arrivées et des départs en cours de période pour la rémunération des salariés.

La forfaitisation du temps de travail doit en outre faire l’objet de l’accord du salarié.

d.   Les salariés des particuliers employeurs, les assistants maternels, les agents publics et les salariés relevant des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP

Plusieurs catégories d’actifs répondent à des régimes spécifiques s’agissant des heures supplémentaires.

● La durée normale de travail d’un salarié employé à domicile à temps plein est de quarante heures par semaine. Les heures supplémentaires sont donc les heures effectuées au-delà de cette durée. Dans le cas où les horaires du salarié sont irréguliers, les heures supplémentaires sont déterminées par rapport à une moyenne de quarante heures hebdomadaires par trimestre.

Les heures supplémentaires effectuées par les salariés employés à domicile ne peuvent toutefois pas excéder dix heures par semaine, ni huit heures en moyenne par semaine sur une période de douze semaines consécutives.

● Pour les assistants maternels, les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà de la quarante-cinquième heure travaillée. Elles sont rémunérées à un taux majoré, stipulé dans le contrat de travail.

e.   Les agents publics

Les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique et les contractuels de droit public peuvent également être amenés à réaliser des heures supplémentaires. Elles donnent droit à des compensations sous la forme de repos compensateur ou d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires.

2.   Exonérer de cotisations sociales les heures supplémentaires pour dynamiser le pouvoir d’achat des actifs

Le présent article met en œuvre un dispositif d’exonération de cotisations sociales qui tient compte des limites des mesures de défiscalisation et d’exonérations sociales de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ([12]) dite « loi TEPA ». Le Gouvernement propose une exonération de la part salariale des cotisations sociales assises sur les rémunérations dues au titre des heures supplémentaires, qui se présentera, pour les salariés du secteur privé, sous la forme d’une réduction de cotisations sociales salariales dorigine légale et conventionnelle. Sont ainsi visées les cotisations d’assurance vieillesse – seules cotisations salariales de sécurité sociale auxquelles le salarié est soumis – et les cotisations de retraite complémentaire. La cotisation d’assurance-chômage a en effet été supprimée le 1er octobre 2018, conformément à l’article 8 de la LFSS pour 2018.

a.   Le champ des rémunérations éligibles à l’exonération

L’article 7 liste les types de rémunération qui donnent droit à une réduction de cotisations sociales, tenant compte de la diversité des régimes d’heures supplémentaires applicables aux salariés et agents publics. Il s’agit :

– des rémunérations versées aux salariés au titre des heures supplémentaires et, pour ceux relevant du régime de forfait annuel en heures, des heures effectuées au-delà de 1 607 heures ;

– des rémunérations versées au titre des heures supplémentaires effectuées par des salariés dont le temps de travail a fait l’objet d’un dispositif d’aménagement, à l’exception des rémunérations versées au titre des heures réalisées en deçà de 1 607 heures lorsque la durée annuelle fixée par l’accord est inférieure à ce niveau ;

– des salaires et majorations de rémunération versés au-delà du plafond de 218 jours, dans le cadre de conventions de forfait annuel en jours, en contrepartie de la renonciation par les salariés à des jours de repos ([13]) ;

– des rémunérations versées aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires ;

– des rémunérations versées aux salariés des particuliers employeurs au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent ;

– des rémunérations versées aux assistants maternels au-delà de 45 heures par semaine, ainsi que des salaires versés au titre des heures complémentaires, c’est-à-dire, s’agissant des assistants maternels, des heures réalisées au-delà de l’horaire hebdomadaire fixé dans le contrat d’assistance maternelle ;

– des rémunérations versées aux autres salariés dont la durée du travail ne relève pas du titre II du livre Ier de la troisième partie du code du travail ou du chapitre III du titre Ier du livre VII du code rural et de la pêche maritime au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ;

– des éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif ;

– de la rémunération des heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés relevant des régimes spéciaux.

b.   Le montant de la réduction de cotisations

Le montant de la réduction sera égal au produit de la rémunération brute de chaque heure supplémentaire par un taux fixé au niveau réglementaire.

● D’après l’exposé des motifs du projet de loi et l’étude d’impact, il sera fixé à 11,31 % dans le cas d’un salarié non-cadre du secteur privé. Ce taux correspond à la somme des taux d’assurance vieillesse plafonnée et déplafonnée et du taux de cotisation de retraite complémentaire applicables au 1er janvier 2019.

 

Cotisations sociales acquittÉes par les salariÉs du secteur privÉ

Cotisation

Assiette

Taux

Sécurité sociale

Assurance vieillesse plafonnée

Salaire brut jusqu’à 1 PSS ([14])

6,90 %

Assurance vieillesse déplafonnée

Salaire brut

0,40 %

Retraite complémentaire

AGIRC-ARRCO Tranche 1

Salaire brut jusqu’à 1 PSS

3,15 %

AGIRC-ARRCO Tranche 2 (de 1 à 8 PSS)

Salaire brut de 1 à 8 PSS

8,64 %

Contribution d’équilibre général (CEG) Tranche 1

Salaire brut jusqu’à 1 PSS

0,86 %

Contribution d’équilibre général (CEG) Tranche 2

Salaire brut de 1 à 8 PSS

1,08 %

Contribution d’équilibre technique (CET)

Totalité du salaire brut des salariés dont la rémunération > 1 PSS

0,14 %

Association pour l’emploi des cadres (APEC)*

Salaire brut des cadres jusqu’à 4 PSS

0,02 %

Total pour un salarié non-cadre à la rémunération < 1 PSS

11,31 %

* Taux en 2018, susceptible d’être modifié en 2019.

Source : commission des finances.

Le taux de cotisation salariale et donc le taux de la réduction de cotisation sur les heures supplémentaires dépendent à la fois du niveau de revenu du salarié et de son statut de cadre ou de non-cadre, pour plusieurs raisons :

– une partie de la cotisation vieillesse de sécurité sociale, la tranche 1 de la cotisation AGIRC-ARRCO et la tranche 1 de la contribution d’équilibre général (CEG) ne sont dues que sur la partie de la rémunération brute inférieure au plafond de la sécurité sociale (PSS) ; la tranche 2 de l’AGIRC-ARRCO et la tranche 2 de la CEG sont dues sur la partie de la rémunération comprise entre une et huit fois ce plafond ;

– la contribution d’équilibre technique (CET) est assise sur la totalité de la rémunération, mais seuls les salariés dont la rémunération est supérieure au PSS l’acquittent ;

 la cotisation à lAssociation pour lemploi des cadres (APEC) nest due que pour les salariés cadres sur la partie de la rémunération jusquà quatre fois le PSS.

● Les agents publics effectuant des heures supplémentaires ou du temps de travail additionnel effectif pourront également bénéficier du dispositif et gagner en pouvoir d’achat. Entrent en effet dans le champ de l’exonération les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires et non titulaires au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent, selon une formulation identique à celle de la loi TEPA.

Le décret du 4 octobre 2007 ([15]) pris pour son application avait inclus dans le champ de l’exonération les dispositifs indemnitaires correspondant à la définition des heures supplémentaires comme étant des heures effectuées au-delà des obligations professionnelles normales et s’inscrivant dans le cadre de l’activité principale de l’agent. N’entraient donc pas dans ce champ les indemnités visant à compenser des sujétions particulières ou à rémunérer des activités accessoires.

Sur ces indemnités, les fonctionnaires et agents contractuels sont en effet soumis à des cotisations.

Les fonctionnaires sont redevables d’une cotisation à la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) ([16]), assise sur la rémunération, à l’exception du traitement indiciaire et de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), dans la limite de 20 % du montant du traitement indiciaire brut. Le taux de la cotisation dont ils s’acquittent est de 5 % ([17]), l’employeur contribuant également à hauteur de 5 %.

Les agents publics contractuels s’acquittent :

– des cotisations vieillesse du régime général ;

– d’une cotisation au titre de la retraite complémentaire à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec).

Cotisations sociales acquittÉes par les agents publics sur les ÉlÉments de rÉmunÉration perçus au titre des heures supplÉmentaires rÉalisÉes

 

Cotisation

Assiette

Taux

Fonctionnaire

RAFP

Totalité de la rémunération, sauf traitement indiciaire et NBI, dans la limite de 20 % du montant du traitement indiciaire brut

5 %

Agents contractuels

Assurance vieillesse plafonnée

Revenus bruts jusqu’à 1 PSS

6,90 %

Assurance vieillesse déplafonnée

Revenus bruts

0,40 %

Ircantec tranche A

Revenus bruts (sauf supplément familial de traitement) jusqu’à 1 PSS

2,80 %

Ircantec tranche B

Part des revenus bruts supérieure à 1 PSS

6,95 %

Source : commission des finances.

c.   Un coût de 2 milliards d’euros à compter de 2020

Applicable pour les cotisations dues à partir du 1er septembre 2019, le coût estimé de l’exonération sociale des heures supplémentaires est de 650 millions deuros en 2019, de 1,94 milliard deuros en 2020 et de 2,01 milliards deuros en 2021, selon l’étude d’impact.

Ce coût est nettement inférieur à celui du dispositif de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat dit « loi TEPA »  ([18]). Cette dernière consistait à la fois en une exonération sociale des heures supplémentaires et en une exonération d’impôt sur le revenu.

L’exonération sociale concernait dans les faits l’ensemble des cotisations et contributions sociales salariales dues au titre des heures supplémentaires. Mais elle prenait la forme d’une réduction de cotisations de sécurité sociale dont le taux était fixé par décret ([19]). Le dispositif ne visait donc pas l’ensemble des cotisations et contributions sociales concernées par l’exonération, mais fixait un taux général de réduction de cotisations de sécurité sociale à un niveau permettant d’annuler le montant total des cotisations et contributions sociales dues au titre des heures supplémentaires.

En effet, le taux de la réduction prenait en compte non seulement les taux de cotisations de sécurité sociale, mais également les taux des contributions sociales (CSG et CRDS), des cotisations de retraite complémentaire et des cotisations chômage. Il s’établissait donc à 21,5 %, alors que le taux cumulé des seules cotisations de sécurité sociale s’élevait en 2007 à 7,5 %.

L’exonération fiscale et sociale de la loi TEPA comportait toutefois plusieurs inconvénients.

D’abord, ces mesures avaient un coût majeur, de l’ordre de 4,5 milliards deuros en 2010 se décomposant de la façon suivante :

– 1,4 milliard d’euros au titre du volet fiscal ;

– 2,4 milliards d’euros au titre de l’exonération sociale salariale ;

– 700 millions d’euros au titre de la déduction forfaitaire de cotisations patronales de 0,50 euro par heure supplémentaire effectuée, portée à 1,50 euro pour les entreprises de vingt salariés ou moins ([20]).

Seule l’exonération majorée pour les entreprises de vingt salariés ou moins demeure en vigueur, pour un coût annuel d’environ 500 millions d’euros ([21]). Le dispositif TEPA limité à l’exonération sociale et fiscale des heures supplémentaires coûtait environ 4 milliards deuros, soit deux fois plus que le dispositif envisagé. Ce dernier ne comportera pas d’exonération d’impôt sur le revenu et le taux de la réduction de cotisation ne prendra pas en compte la CSG et la CRDS, comme le faisait TEPA.

Ensuite, lavantage fiscal et social procuré croissait plus que proportionnellement en fonction du salaire, compte tenu de la progressivité de l’impôt sur le revenu. Cet effet anti-redistributif s’expliquait par l’avantage fiscal consenti. Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, dans son rapport d’information sur les mesures de la loi TEPA ([22]), note ainsi que la mesure de défiscalisation ne bénéficiait complètement qu’aux foyers imposables. Or, en 2017, moins de la moitié des ménages a dû s’acquitter de l’impôt sur le revenu. La mesure fiscale ne pouvait donc pas profiter aux ménages les moins aisés. Le rapporteur note que la mesure proposée au PLFSS 2019 est bien plus égalitaire. En s’adressant à tous les actifs, elle participe à la politique de valorisation du travail mise en place par la majorité depuis un an.

Enfin, il créait une situation de fait – et non de droit – d’exonération de CSG et de CRDS sur les heures supplémentaires, complexifiant les assiettes de ces deux impositions, alors que ces dernières avaient pour avantage principal d’être lisibles.

La loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, notamment pour ces raisons, a supprimé l’exonération de cotisations sociales salariales et l’exonération d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires.

d.   Une mesure en faveur du pouvoir d’achat des personnes en emploi

Le dispositif proposé bénéficiera directement au pouvoir d’achat des personnes en emploi, qu’ils exercent leur activité dans le secteur privé ou dans le secteur public. Compte tenu des taux de recours actuels aux heures supplémentaires, il est raisonnable d’estimer quenviron 9 millions de personnes bénéficieraient directement de la mesure. Il faut rappeler que cette mesure vient s’ajouter au dispositif de l’article 8 de la LFSS pour 2018 qui a opéré une baisse des cotisations – nette de l’augmentation du taux de CSG – pour les salariés et pour la plupart des indépendants.

● Pour les salariés du secteur privé, le gain sur les heures supplémentaires des non-cadres s’établirait à 11,31 %, soit le taux de la réduction de cotisation applicable. Pour les cadres, il serait de 11,33 % au niveau de 2,2 SMIC, niveau correspondant au PSS, et décroîtrait lentement en fonction de la rémunération : il atteindrait 11,04 % pour les salariés dont la rémunération est de 3,5 SMIC.

Concrètement, un salarié non-cadre au SMIC, s’il effectue 109 heures supplémentaires en 2020, c’est-à-dire le nombre moyen d’heures supplémentaires par salarié qui fait des heures supplémentaires ([23]), gagnera plus de 150 euros par an par rapport à la situation actuelle. Ces 150 euros sajoutent aux 263 euros de gains nets que ce salarié au SMIC a obtenus en année pleine grâce à la mesure de suppression de cotisations maladie et chômage partiellement compensée par la hausse du taux de la CSG prévue par la LFSS pour 2018. Le tableau ci-dessous expose quelques exemples d’application de la mesure telle que proposée par cet article.

Effets de la mesure pour plusieurs cas de salariés du secteur privé effectuant des heures supplÉmentaires

(en euros, sauf indication contraire)

Statut du salarié

Salaire en SMIC

Salaire horaire brut de base

Rémunération brute d’une heure supplémentaire (25 % de majoration)

Taux d’exonération

Gain net par heure supplémentaire pour le salarié

Gain net annuel pour le salarié

Non cadre

1

9,88*

12,35

11,31 %

+ 1,40

+ 152,25

Non cadre

1,5

14,82

18,53

11,31 %

+ 2,10

+ 228,37

Non cadre

1,8

17,78

21,74

11,31 %

+ 2,51

+ 274,05

Cadre

2,2

21,74

27,17

11,34 %

+ 3,08

+ 335,54

Cadre

3

29,64

37,05

11,16 %

+ 4,14

+ 451,09

Cadre

3,5

34,58

43,23

11,04 %

+ 4,77

+ 520,15

Note : il est supposé que les salariés ayant recours à des heures supplémentaires effectuent 109 heures supplémentaires par an, soit le nombre moyen d’heures supplémentaires ou complémentaires rémunérées effectuées par ceux qui effectuaient des heures supplémentaires en faisaient selon les données de la DARES publiées en 2015.

* SMIC horaire applicable jusqu’au 31 décembre 2018.

Source : commission des finances, d’après l’annexe 9 du PLFSS.

● La rémunération des agents publics serait également revalorisée par la mesure, ces agents pouvant être amenés à effectuer des heures supplémentaires.

L’étude d’impact de l’article fait d’ailleurs état de différences sensibles de recours aux heures supplémentaires selon le versant de la fonction publique considéré. Le taux de recours aux heures supplémentaires serait de 21 % dans la fonction publique d’État, les agents non titulaires y ayant beaucoup moins recours (7 %) que les fonctionnaires (30 %). Dans certains corps, les fonctionnaires effectuent quasiment tous des heures supplémentaires : 84 % des professeurs certifiés et 100 % des professeurs agrégés font des heures supplémentaires ou complémentaires. Dans la fonction publique hospitalière, le taux de recours aux heures supplémentaires est à un niveau comparable à celui de la fonction publique d’État (22 %). Ce taux est bien plus élevé dans la fonction publique territoriale, où il atteint 33 %.

L’étude d’impact fournit quelques cas types de gains de pouvoir d’achat pour les agents publics concernés par le dispositif.

Effets de la mesure pour plusieurs cas d’agents publics effectuant
des heures supplÉmentaires

(en euros, sauf indication contraire)

Statut de l’agent

Traitement indiciaire brut mensuel

dont heures supplémentaires

Taux d’exonération

Gain net mensuel pour l’agent

Gain net annuel pour lagent

Professeur certifié de classe normale – 7e échelon

2 706

188

5 %

+ 9,40

+ 112,80

Professeur de classe normale – 7e échelon

2 717

200

5 %

+ 10,00

+ 120,00

Gardien de la paix – 7e échelon

2 906

312

5 %

+ 15,60

+ 187,20

Surveillant brigadier

3 172

206

5 %

+ 10,30

+ 123,60

Contractuel

2 650

255

10,10 %

+ 25,76

+ 309,10

Contractuel

1 557

113

10 %

+ 11,41

+ 137,00

Source : annexe IX du PLFSS.

B.   Des rÈgles d’assujettissement des revenus de remplacement au taux plein de CSG plus justes

Le présent article lisse le franchissement du seuil de revenu fiscal de référence au-delà duquel le taux plein de contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement – y compris les allocations de chômage – s’applique. Il atténue l’effet de la hausse du taux de 1,7 point du taux plein de CSG sur les pensions de retraite et d’invalidité entrée en vigueur au 1er janvier 2018.

En l’état du droit (article L. 136-8 du code de la sécurité sociale), plusieurs taux de CSG sont applicables aux revenus de remplacement perçus en année N, en fonction du revenu fiscal de référence (RFR) de l’année N‑2 du bénéficiaire. Peuvent s’appliquer un taux plein, un taux réduit à 3,8 % ou un taux nul, ce dernier n’étant susceptible de s’appliquer qu’aux pensions de retraite et d’invalidité.

Le taux plein applicable diffère selon la nature des revenus de remplacement. Pour les allocations de chômage, il est de 6,2 %. Pour les pensions de retraite et d’invalidité, il s’élève à 8,3 %, après l’augmentation de 1,7 point au 1er janvier 2018 conformément à l’article 8 de la LFSS pour 2018.

Outre l’instauration d’un décalage temporel entre la réalisation de la condition de l’application du taux plein et le paiement de l’impôt, l’utilisation du RFR comme critère d’assujettissement au taux plein a pour effet de prendre en compte l’ensemble des revenus imposables à l’impôt sur le revenu de l’ensemble du foyer fiscal.

Pour ces raisons, la perception de revenus exceptionnels par le foyer fiscal du bénéficiaire d’un revenu de remplacement d’un faible montant est susceptible d’assujettir ce revenu de remplacement au taux plein de CSG durant toute une année. Pour atténuer cet effet, le Gouvernement propose que l’application du taux plein soit conditionnée au franchissement des seuils de RFR deux années de suite, c’est-à-dire à la fois en année N–2 et en année N–3.

Cette mesure de correction, concrétisant un engagement du Premier ministre, aura pour effet déviter chaque année lentrée de 350 000 contribuables dans le champ du taux normal, pour un montant total de 350 millions deuros.

Le rapporteur se félicite de cet aménagement qui permet d’éviter les passages « accidentels » de seuils et de la prise en compte des alertes qu’il avait formulées lors de la discussion des projets de lois financières discutés à l’automne 2018. Il note que le dispositif a l’avantage de corriger un problème qui préexistait à l’adoption des mesures de la LFSS pour 2018. À titre d’exemple, certaines personnes ayant effectué un retrait occasionnel important sur une assurance vie ou sur un plan d’épargne pour parer à un événement de vie ou pour venir en aide à leurs familles, ce qui est régulièrement le cas de ménages retraités modestes, n’auront pas à s’acquitter du taux normal de CSG.

1.   La CSG sur les revenus de remplacement

a.   L’assiette de la CSG sur les revenus de remplacement

● Les personnes domiciliées en France et affiliées à un régime obligatoire d’assurance maladie sont redevables de la CSG sur leurs revenus de remplacement (article L. 136-1 du code de la sécurité sociale), entendus comme les sommes destinées à compenser la perte du revenu d’activité, y compris en tant qu’ayant droit et versées sous quelque forme que ce soit (article L. 136-1-2 du code de la sécurité sociale).

Plusieurs types de revenus de remplacement sont toutefois expressément exclus de l’assiette de la CSG :

– les pensions de retraite et d’invalidité ou les allocations de chômage et avantages attachés à la cessation d’activité bénéficiant en année N aux personnes dont le RFR de l’année N–2 est inférieur à certains seuils (voir infra) ;

 les pensions de retraite et dinvalidité des bénéficiaires dun avantage de vieillesse ou dinvalidité non contributif servi par un régime de base de sécurité sociale sous condition de ressources et financé par le FSV ou le Fonds spécial invalidité ;

– les pensions d’invalidité des anciens combattants et la retraite du combattant ;

– les retraites mutuelles des anciens combattants ;

– l’allocation de solidarité spécifique ;

– les rentes viagères et indemnités en capital servies aux victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles par les organismes de sécurité sociale ou par les employeurs ;

– l’indemnité de cessation d’activité des travailleurs de l’amiante ;

– l’allocation veuvage ;

– le capital versé au titre de l’assurance décès ou versé dans le cadre d’un régime collectif et obligatoire de protection sociale complémentaire.

La CSG sur les revenus de remplacement s’applique donc aux pensions de retraite, aux pensions d’invalidité, aux allocations de préretraite, aux allocations de chômage, aux indemnités d’activité partielle et aux indemnités journalières de sécurité sociale.

● En 2018, le rendement de la CSG sur les revenus de remplacement s’élèverait à 23,9 milliards d’euros, son assiette étant composée à 90 % par les pensions de retraite, à 6 % par les revenus de pensions d’invalidité et à 3 % par les allocations de chômage ([24]).

b.   Les taux applicables aux revenus de remplacement

● Alors que la CSG sur les revenus d’activité est due au taux de 9,2 %, plusieurs taux, tous inférieurs à celui-ci, sont applicables aux revenus de remplacement ([25]).

En principe (II de l’article L. 136-8), sont ainsi assujetties :

– au taux de 8,3 % les pensions de retraite et les pensions d’invalidité, depuis le 1er janvier 2018, après l’augmentation de 1,7 point de ce taux par l’article 8 de la LFSS pour 2018 ;

– au taux de 6,2 % les allocations de chômage et les indemnités journalières de sécurité sociale.

Par dérogation, les pensions de retraite, les pensions d’invalidité, les allocations de chômage et les avantages issus de la cessation partielle d’activité, hors préretraites, sont assujettis au taux réduit de 3,8 % en année N, dès lors que le RFR de l’année N–2 du bénéficiaire est compris dans une tranche de RFR. Ces seuils de RFR sont revalorisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’évolution annuelle des prix à la consommation hors tabac constatés.

Ainsi, ces revenus de remplacement perçus en 2018 sont soumis au taux de 3,8 % si le RFR de l’année 2016 du bénéficiaire est compris entre :

– 11 018 euros pour la première part de quotient familial, majorés de 2 942 euros pour chaque demi-part supplémentaire (articles L. 136-1-2 et circulaire CNAV 2017-34) ([26])

 et 14 404 euros pour la première part, majorés de 3 846 euros par chaque demi-part supplémentaire (III de larticle L. 136-8 et circulaire CNAV 201734) ([27]).

Sont enfin exclus du champ de l’assiette de la CSG ces mêmes revenus de remplacement perçus en année N par les personnes dont le RFR de l’année N–2 est inférieur au seuil d’entrée dans le champ du taux réduit.

Taux de csg applicable par catÉgories de Revenus

Type de revenu

RFR de lannée N-2*
(première part)

Taux applicable lannée N

Assiette de calcul

Pensions de retraite et pensions d’invalidité

RFR < 11 018 € + 2 942 € par demi-part

0 %

100 % du revenu brut

11 018 € + 2 942 € par demi-part < RFR < 14 404 € pour la première part + 3 846 € par demi-part

3,8 %

14 404 € + 3 846 € par demi-part < RFR

8,3 %

Allocations de chômage et avantages résultant de la cessation partielle d’activité (hors préretraites)

RFR < 11 018 € + 2 942 € par demi-part

0 %

98,25 % du revenu brut dans la limite de 4 PASS

11 018 € + 2 942 € par demi-part supplémentaire < RFR < 14 404 € + 3 846 € par demi-part

3,8 %

14 404 € + 3 846 € par demi-part < RFR

6,2 %

Indemnités journalières de sécurité sociale (IJSS)

 

6,2 %

100 % des IJSS brutes

Allocations de préretraite**

 

9,2 %

100 % de l’allocation brute

* Pour les seuils applicables dans certaines collectivités de l’article 73 de la Constitution, voir supra.

** Les allocations de préretraite perçues au titre des préretraites ou cessations anticipées d’activité ayant pris effet avant le 11 octobre 2007 sont imposées au taux de 8,3 %.

Source : commission des finances.

2.   Le critère du RFR pour déterminer les seuils d’assujettissement et l’augmentation du taux plein de CSG de 1,7 point en LFSS pour 2018

● L’utilisation du critère de niveau de RFR pour déterminer si le bénéficiaire d’un revenu de remplacement est redevable de la CSG sur ce revenu de remplacement au taux plein, au taux réduit ou s’il en est exonéré permet de mieux prendre en compte la capacité contributive des redevables. L’assujetti à la CSG sur les revenus de remplacement est en effet individuellement redevable de cette contribution sur un revenu particulier, mais le taux de cette contribution individuelle dépend du niveau de l’ensemble des revenus de l’intégralité du foyer fiscal.

En effet, selon le IV de l’article 1417 du code général des impôts, le RFR est égal au montant net, après application des règles du quotient familial, des revenus et plus-values retenues pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, majoré du montant de certains revenus exonérés d’impôt ou soumis à un prélèvement libératoire, comme les revenus des capitaux mobiliers et de certains abattements et charges déductibles du revenu.

Néanmoins, ce mode dassujettissement a des effets pervers, dans la mesure où la perception par le membre dun foyer fiscal de revenus temporaires et limitées peut conduire le RFR dudit foyer à franchir le seuil dassujettissement au taux plein des revenus de remplacement. Ces revenus de remplacement passent alors du régime du taux réduit à celui du taux plein pour une année complète, alors même que l’augmentation des revenus du foyer en N–2 a pu être limitée.

Le décalage temporel entre le critère d’assujettissement et la perception des revenus imposés suscite parfois l’incompréhension du contribuable, qui peut voir le taux de CSG sur ses revenus de remplacement augmenter, alors même qu’il vient de subir une baisse de l’ensemble de ces revenus. Ce décalage est toutefois inévitable car en janvier de l’année N, date du premier paiement de la contribution de l’année, le RFR de l’année N–2 est le dernier connu de l’administration.

● Les mesures de la LFSS pour 2018 en faveur du pouvoir d’achat des actifs ont accentué ces effets de seuil indésirables. L’article 8 de la LFSS pour 2018 a en effet augmenté de 1,7 point l’ensemble des taux de CSG, à l’exception du taux de 6,2 % applicable aux allocations de chômage et du taux réduit de 3,8 %. Ainsi, les retraités dont le RFR de 2016 les rendait éligibles au taux réduit ou à l’exonération de CSG sur les revenus de remplacement, soit environ 40 % des retraités, n’ont pas été soumis à l’augmentation du taux.

Il n’en demeure pas moins que la hausse de 1,7 point du taux plein, qui est passé de 6,6 à 8,3 %, a porté l’écart entre le taux plein et le taux réduit de 2,8 à 4,5 points, rendant d’autant plus sensible pour les contribuables le passage au taux plein.

Pour cette raison, l’article 11 du PLFSS instaure un dispositif de lissage de l’entrée dans le champ du taux plein de CSG.

3.   Le lissage de l’entrée des bénéficiaires de revenus de remplacement dans le champ du taux plein : une mesure de justice fiscale

● Pour atténuer l’effet de l’entrée des revenus de remplacement dans le champ du taux plein, le Gouvernement propose de conditionner cette entrée en année N au franchissement du seuil de RFR correspondant non seulement l’année N–2, mais également l’année N–3. La disposition empêchera des bénéficiaires du taux réduit de basculer dans le champ du taux plein en raison de la perception de revenus non récurrents.

Ainsi, un couple de retraités percevant une pension en année N et dont le RFR a connu un rebond exceptionnel en année N‑2 ne sera pas redevable de la CSG au taux de 8,3 % si son RFR de l’année N–3 n’excède pas le seuil d’assujettissement. Cette mesure bénéficiera également aux allocataires des revenus de l’assurance chômage, lesquels n’ont pas été concernés par la hausse du taux de CSG intervenue en 2018.

Le dispositif proposé conduit par ailleurs à corriger un effet dommageable de la déductibilité de la CSG supplémentaire acquittée en cas de franchissement du seuil au taux plein. Un contribuable franchissant le seuil de RFR en année N voit en effet sa CSG augmenter de 1,7 point et sa CSG déductible augmenter de 2,1 points ([28]). Cette augmentation de la CSG déductible en année N minore le RFR de cette même année, ce qui est susceptible de rendre le contribuable à nouveau bénéficiaire du taux réduit de CSG en année N+2. À son tour, le bénéfice du taux réduit en année N+2 tendra à augmenter le RFR N+2 du contribuable et risquera de l’assujettir à nouveau au taux plein en N+4 et ainsi de suite.

● Selon l’étude d’impact, le coût budgétaire de la mesure s’élèvera à 350 millions d’euros à partir de 2019, dont 330 millions d’euros au titre des pensions de retraite. Elle profitera à 350 000 foyers.

C.   La concrÉtisation en 2019 de la transformation du CICE et du CITS en baisse pÉrenne de cotisations sociales et la réforme des dispositifs d’exonÉrations spÉcifiques

Conformément aux engagements du Président de la République et aux dispositions de la LFI pour 2018 et de la LFSS pour 2018, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et le crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) seront transformés, à compter de 2019, en baisse pérenne de cotisations sociales à la fois pour les entreprises et pour les associations.

La modification du profil des allégements de cotisations patronales et notamment de l’allégement général rend nécessaire une réforme de plusieurs dispositifs spécifiques d’exonération, dont la plupart seront moins favorables que les allégements de droit commun.

1.   La compensation de la suppression du CICE par une réduction forfaitaire de la cotisation maladie et par le renforcement de l’allégement général

● La LFI pour 2018 a supprimé le CICE et le CITS pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2019 ([29]). Parallèlement, la LFSS pour 2018 ([30]) a instauré une compensation pour les entreprises sous deux formes : une réduction forfaitaire de la cotisation sociale d’assurance maladie de 6 points et un renforcement de l’allégement général applicable aux salaires inférieurs à 1,6 SMIC.

D’une part, l’article L. 241-2-1 du code de la sécurité sociale, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2019, prévoit une réduction forfaitaire de la cotisation sociale d’assurance maladie de 6 points pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, ce qui conduit à faire passer son taux de 13 % à 7 %. Le coût de cette exonération, appelée à compenser strictement la suppression du CICE, sélève à 21,5 milliards deuros selon létude dimpact.

Montant annuel de l’allÉgement forfaitaire
en fonction du niveau de rÉMUNÉration

Rémunération brute en multiples SMIC

Montant annuel de lallégement forfaitaire
(en euros)

1

1 079

1,1

1 187

1,2

1 295

1,3

1 403

1,4

1 510

1,5

1 618

2

2 158

2,5

2 697

Source : commission des finances.

● La LFSS pour 2018 a également prévu de renforcer l’allégement général de cotisation patronale – prévu à l’article L. 241‑13 – en étendant son champ aux cotisations sociales patronales chômage (4,05 %) et aux cotisations patronales au titre de la retraite complémentaire (6,01 % au 1er janvier 2019).

Lallégement général, instauré par la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de lemploi ([31]), prend la forme dune réduction dégressive de cotisations sociales patronales, au taux maximal au niveau du SMIC et nul au niveau de 1,6 SMIC. Concernant initialement les seules cotisations de sécurité sociale, son champ a été étendu par la LFRSS 2014 ([32]) aux cotisations accident du travail et maladie professionnelle (AT-MP), à la contribution des employeurs au Fonds national daide au logement (FNAL) et à la contribution de solidarité pour lautonomie (CSA).

Le tableau ci-dessous présente les taux de cotisations et contributions dans le champ de l’allégement général proposé par le Gouvernement. Au niveau du SMIC, l’ensemble de ces cotisations est annulé par la réduction dégressive. Le total des taux présentés correspond donc, à ce niveau, au taux de la réduction de l’allégement général.

Comparaison des taux de cotisations dans le champ de l’allÉgement gÉNÉral avant et après son renforcement

Cotisations et contributions
dans le champ de lallégement général

Taux applicable avant le PLFSS pour 2018

Taux applicable après le PLFSS pour 2018

Cotisation maladie*

13,00 %

7,00 %

Cotisation famille**

3,45 %/5,25%

3,45%/5,25%

Cotisation vieillesse plafonnée***

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée***

1,90 %

1,90 %

Cotisation « socle » AT-MP

0,84 %

0,84 %

Contribution FNAL****

0,10 % ou 0,50 %

0,10 % ou 0,50 %

CSA

0,30 %

0,30 %

ARRCO tranche 1

Hors champ

4,72 %

CEG Tranche 1

Hors champ

1,29 %

Cotisation chômage

Hors champ

4,05 %

Total*****

28,14 % ou 28,54 %

32,20 % ou 32,60 %

* L’article D. 242-3 du code de la sécurité sociale fixe le taux de la cotisation maladie à 13 % en 2018. On fait ici l’hypothèse qu’il sera ramené par voie réglementaire à 7 % pour 2019, après application de la réduction forfaitaire de 6 points en vertu de l’article 9 de la LFSS pour 2018.

** Le taux de la cotisation d’allocations familiales de droit commun est fixé à 5,25 % par l’article D. 241-3-1. Il fait toutefois l’objet d’une réduction forfaitaire de 1,8 point sur les rémunérations allant jusqu’à 3,5 SMIC en application de l’article L. 241-6-1.

*** Le taux de la cotisation employeur au titre de l’assurance vieillesse est fixé à 8,55 % sur la part de la rémunération n’excédant pas le PSS. Il est de 1,90 % sur la totalité de la rémunération.

**** Le taux de la contribution au Fonds national d’aide au logement (FNAL) est fixé à 0,10 % sur la part des rémunérations dans la limite du PSS pour les employeurs occupant moins de vingt salariés et de 0,50 % sur la totalité de la rémunération pour les employeurs occupant vingt salariés et plus, en application de l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale.

***** Il est fait l’hypothèse d’un taux de cotisation d’allocations familiales de 3,45 %. Le taux de 32,20 % correspond à une contribution FNAL de 0,10 % et le taux de 32,70 % à une contribution FNAL de 0,50 %.

Source : commission des finances.

Alors que la réduction forfaitaire de 6 points du taux de cotisation maladie a pour effet de compenser strictement la suppression du CICE ([33]) et d’octroyer un gain immédiat aux bénéficiaires du CITS ([34]), le renforcement de l’allégement général permet d’aller au-delà. Son coût en année pleine est estimé à 3,5 milliards deuros.

2.   Modifier le calendrier d’entrée en vigueur d’une partie du renforcement de l’allégement général

Le PLFSS pour 2018 avait prévu une entrée en vigueur de l’ensemble de ces allégements au 1er janvier 2019. L’article 8 du PLFSS pour 2019 propose une modification du calendrier d’entrée en vigueur d’une partie du renforcement de l’allégement général, tout en maintenant l’entrée en vigueur au 1er janvier de la réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie.

● Selon le dispositif proposé, l’entrée en vigueur de l’allégement forfaitaire de cotisations d’assurance maladie de 6 points pour les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC est maintenue au 1er janvier 2019, permettant une stricte neutralité pour les employeurs bénéficiaires du CICE. L’entrée dans le champ de l’allégement général des cotisations de retraite complémentaire (pour un total de 6,01 %) sera également appliquée à compter du 1er janvier 2019.

Le maintien de l’entrée en vigueur de ce volet du renforcement de l’allégement général dès le 1er janvier 2019 est nécessaire car la cotisation maladie est dans le champ de l’allégement général. Réduire de 6 points de la cotisation maladie sans majorer d’autant le taux de réduction maximal au titre de l’allégement général aurait pour effet d’annuler ou d’atténuer son effet pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC. Sans l’intégration dans le champ de l’allégement général des cotisations patronales au titre de la retraite complémentaire, la suppression du CICE n’aurait pas été strictement compensée à ces niveaux de rémunération.

● Le Gouvernement souhaite que soit reportée au 1er octobre 2019 l’entrée dans le champ de l’allégement général de la cotisation chômage, ce qui représente, au niveau du SMIC, une majoration de 4,05 points de la réduction de cotisations au titre de ce dispositif.

Le graphique ci-dessous compare le profil des allégements de cotisations qui entreront en vigueur au 1er janvier 2019 à celui qui sera applicable à compter du 1er octobre.

Exemple de calcul du taux d’exonÉration en 2019 dans le cas d’une entrée
en vigueur en deux temps du renforcement des allÉgements gÉNÉraux

Note : le schéma présente les taux d’exonération de cotisations sociales employeurs à la suite de la réforme, pour des rémunérations allant de 1 à 2 SMIC.

Source : annexe 9 du PLFSS pour 2019.

● Le montant de l’allégement de cotisations au titre de l’allégement général, maximal au niveau du SMIC et dégressif jusqu’à s’annuler au niveau de 1,6 SMIC, est égal au produit de la rémunération annuelle brute et d’un coefficient. Ce dernier dépend lui-même du rapport entre la rémunération annuelle brute du salarié et le SMIC. Au niveau du SMIC, ce coefficient est donc égal à la somme des taux des cotisations entrant dans le champ de l’allégement général.

Le report d’une partie du renforcement de l’allégement général impliquera l’application de deux taux pour chaque salarié dont la rémunération est comprise entre 1 et 1,6 SMIC : un premier taux applicable entre le 1er janvier et le 30 septembre et un second taux à partir du 1er octobre.

Le tableau ci-dessous présente les baisses de cotisations supplémentaires instaurées par les mesures nouvelles de la LFSS pour 2018 et les mesures proposées par le PLFSS pour 2019.

Diminution du montant des cotisations patronales par les mesures des PLFSS pour 2018 et 2019 en fonction du niveau du salaire

(en euros, sauf indication contraire)

Rémunération brute
(en multiples de SMIC)

2019

À partir de 2020

Réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie compensant strictement la perte de CICE (1)

Renforcement de lallégement général (2)*

Impact combiné des deux mesures
(1) + (2)

Réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie compensant strictement la perte de CICE (3)

Renforcement de lallégement général (4) *

Impact combiné des deux mesures (3) + (4)

1

1 079

184

1 263

1 079

730

1 809

1,1

1 187

153

1 340

1 187

608

1 795

1,2

1 295

123

1 417

1 295

487

1 781

1,3

1 403

92

1 494

1 403

365

1 768

1,4

1 510

61

1 572

1 510

243

1 754

1,5

1 618

31

1 649

1 618

122

1 740

1,59

1 715

3

1 719

1 715

12

1 728

1,6

1 726

1 726

1 726

1 726

2

2 158

2 158

2 158

2 158

2,5

2 697

2 697

2 697

2 697

Note : il est supposé que l’entreprise est redevable de la contribution au FNAL au taux de 0,5 %. Les calculs sont effectués sur la base du SMIC 2018.

* Pour 2019, cette colonne présente les effets cumulés de l’entrée dans le champ de l’allégement général des cotisations de retraite complémentaire au 1er janvier et de l’entrée dans le champ de la cotisation chômage au 1er octobre. Pour 2020, elle présente ces mêmes effets en année pleine.

Source : commission des finances.

● L’étude d’impact évalue le gain pour les finances publiques de la mesure de report de l’intégration de la cotisation chômage dans le champ des allégements généraux à 2,5 milliards d’euros. Si l’on prend en compte l’effet restrictif de ce report sur l’assiette de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu appelé « effet-retour », la recette supplémentaire est évaluée à 2,2 milliards deuros, selon l’étude d’impact.

3.   Des effets à attendre globalement positifs et différenciés selon les employeurs

● Le rapporteur tient à souligner les impacts bénéfiques de cette transformation pour les entreprises et associations qui sont les suivants :

– en 2019, l’effet de « l’année double », c’est-à-dire de l’année lors de laquelle les entreprises bénéficieront du cumul des baisses de cotisations patronales et des versements au titre du CICE et du CITS au titre des rémunérations versées les années précédentes, pour le surplus par rapport à l’année précédente s’élevant à environ un point de PIB ;

– à l’horizon 2020-2021, un effet continu évalué à 0,2 point de PIB et 100 000 emplois ;

– à long terme, une simplification importante pour les bénéficiaires.

Il note aussi l’immédiateté du gain pour les bénéficiaires du CITS, dont de nombreuses associations et établissements médicaux et médico‑sociaux, ainsi que l’effet bénéfique sur l’emploi d’une exonération de cotisations par rapport à un crédit d’impôt.

● La note d’évaluation commandée par l’Assemblée nationale en vue de l’examen des textes financiers sur les effets de la transformation du CICE en réductions de cotisations patronales met en exergue les effets de trésorerie positifs de cette bascule.

Elle entraînera aussi un élargissement du périmètre des entreprises soutenues et un recentrage de l’aide sur les bas salaires, c’est-à-dire là où elle est le plus efficace pour l’emploi ([35]). L’effet de la bascule sera très favorable aux entreprises éligibles au CITS, puisqu’elles bénéficieront de l’allégement forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie, alors que le taux du CITS était de 4 % sur la même assiette. Les établissements, éligibles ni au CICE ni au CITS verront leur coût du travail diminuer de 6 % des rémunérations brutes inférieures à 2,5 SMIC. La note précitée chiffre à 1,7 milliard deuros l’effet de l’élargissement du périmètre du soutien, cet effort se concentrant essentiellement vers les établissements non lucratifs.

Pour chaque entreprise, l’impact de cet effet-retour de l’impôt dépendra de la part de la masse salariale éligible au CICE et du taux d’imposition sur les bénéfices qui lui est applicable. Ce supplément d’impôt varie en fonction de la taille des entreprises. Il croît pour atteindre son effet maximum pour les entreprises de taille moyenne, avant de décroître pour les plus grandes entreprises.

Il sera en effet moins défavorable aux petites entreprises, qui s’acquittent en moyenne d’un impôt sur les bénéfices à un taux plus faible que les plus grandes entreprises. Ce phénomène s’explique par le taux minoré de 15 % applicable aux petites et moyennes entreprises (PME) et à une proportion plus importante d’entreprises déficitaires parmi les petites entreprises que parmi les entreprises de taille plus importante. L’impact plus faible de l’effet-retour sur les grandes entreprises a pour cause le moindre impact du CICE sur la masse salariale de ces entreprises.

 

 

Supplément d’impôt sur les sociétés imputable à la bascule du CICE en fonction de la taille des entreprises (nombre d’employés)

(en % de la masse salariale)

Source : note de l’Institut des politiques publiques, octobre 2018.

● Les effets seront également différenciés par secteur. La note précitée montre que les secteurs intensifs en main-d’œuvre peu qualifiée tirent davantage parti de la réforme que les secteurs industriels ou financiers, comme le montre le graphique ci-après. Notons toutefois qu’indirectement, le secteur industriel bénéficiera de la mesure par le canal des consommations intermédiaires, en particulier via les services proposés par des entreprises intensives en main‑d’œuvre peu qualifiée.

Effet de la réforme par secteur

(en % de la masse salariale)

Source : note précitée de l’Institut des politiques publiques, octobre 2018.

● D’un point de vue budgétaire, l’Institut des politiques publiques estime l’impact en 2019 de l’effet-retour sur l’impôt à 3,3 milliards d’euros, dont 0,3 milliard d’euros au titre de l’impôt sur le revenu. Le Gouvernement estime ce même effet à 2,0 milliards d’euros en 2019 et environ 5 milliards d’euros en année pleine ([36]).

Pour rappel, le renforcement de l’allégement général par l’intégration des cotisations de retraite complémentaire et de la cotisation chômage permet d’aller au-delà de la simple compensation du CICE. Le coût du renforcement de l’allégement général pour les finances publiques est en effet estimé à 3,5 milliards d’euros en année pleine par le Gouvernement.

L’étude précitée indique qu’en année pleine, le montant de l’allégement supplémentaire sur les bas salaires serait égal au montant de l’effet retour de l’impôt à 3,3 milliards d’euros. Leffet-retour serait donc couvert par le renforcement de lallégement général.

4.   Les réformes des dispositifs spécifiques d’allégements de cotisations sociales patronales

La suppression du CICE et du CITS et la baisse de cotisations sociales patronales rendent indispensable une refonte de plusieurs dispositifs existants rendus, pour la plupart, moins avantageux que le dispositif de droit commun. Ces modifications ou suppressions de régimes particuliers entraîneront un coût pour la sécurité sociale de 1,2 milliard deuros en 2019.

a.   La réforme du dispositif spécifique aux contrats en alternance

Pour rappel, l’apprentissage est un contrat de travail à durée limitée (CDD) ou à durée indéterminée (CDI) entre un salarié et un employeur, permettant à l’apprenti de suivre une formation en alternance en entreprise sous la responsabilité d’un maître d’apprentissage et en centre de formation des apprentis (CFA) durant un à trois ans. Peuvent être apprenties les personnes âgées d’au moins 16 ans et d’au plus 25 ou 30 ans selon les régions.

Le contrat de professionnalisation est un autre type de contrat en alternance qui doit permettre l’acquisition d’une qualification professionnelle reconnue (diplôme, titre, certificat de qualification professionnelle). Il est ouvert aux personnes de 16 à 25 ans, aux demandeurs d’emploi d’au moins 26 ans, aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et aux personnes ayant bénéficié d’un contrat unique d’insertion (CUI).

Les contrats de formation en alternance, qu’il s’agisse des contrats d’apprentissage ou des contrats de professionnalisation, bénéficient de dispositifs spécifiques d’exonération de cotisations sociales plus avantageux que les dispositifs de droit commun actuellement en vigueur.

i.   Le contrat d’apprentissage

● Le régime d’allégements applicables dépend du nombre de salariés que compte l’entreprise.

Pour les artisans et les entreprises de moins de onze salariés, l’employeur est exonéré de la totalité des cotisations sociales patronales et salariales d’origine légale et conventionnelle, à l’exclusion de la cotisation AT-MP (article L. 6243-2 du code du travail).

Pour les autres entreprises, l’employeur est exonéré des cotisations patronales de sécurité sociale à l’exclusion de la cotisation AT-MP.

Pour les employeurs qui n’en sont pas exonérés, le montant des cotisations qui restent dues est actuellement avantageux par rapport au régime de droit commun en vigueur. En effet le montant des contributions et cotisations sociales, qu’elles soient patronales ou salariales, est calculé sur la base d’une assiette déterminée selon une méthode favorable, sauf pour la cotisation vieillesse ([37]).

Cette base est d’abord égale à un pourcentage de la rémunération légale minimale d’un apprenti qui dépend lui-même de l’âge du salarié en contrat d’apprentissage (articles L. 6243-2 et D. 373-1 du code de la sécurité sociale et article D. 6222‑26 du code du travail).

Elle fait également l’objet d’un abattement forfaitaire de 11 %.

Le taux de l’abattement est donc égal au pourcentage du SMIC correspondant au niveau de rémunération minimum de l’apprenti majoré de 11 points. Cette majoration est de 20 points dans les anciens départements d’outre‑mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

RÉmunÉrations minimales applicables et assiette forfaitaires
(en pourcentage du smic)

 

Avant 18 ans

De 18 à 20 ans

21 ans et plus

1re année d’apprentissage

Rémunération minimale applicable

25 %

41 %

53 %

Assiette de cotisations

14 %

30 %

42 %

2e année d’apprentissage

Rémunération minimale applicable

37 %

49 %

61 %

Assiette de cotisations

26 %

38 %

50 %

3e année d’apprentissage

Rémunération minimale applicable

53 %

63 %

78 %

Assiette de cotisations

42 %

54 %

67 %

Source : annexe IX du PLFSS pour 2019.

● Les niveaux d’allégement sont moins favorables que les allégements généraux renforcés. Au niveau du SMIC, la somme des taux de cotisation dans le champ de l’exonération spécifique aux contrats d’apprentissage s’élève à 31,5 % pour les artisans et les entreprises de moins de onze salariés et de 20,9 % pour les autres employeurs. Le Gouvernement propose donc une réforme de ce régime.

Il est envisagé de supprimer les allégements spécifiques de cotisations patronales dont bénéficient les employeurs de contrats d’apprentissage pour les faire basculer dans le régime des allégements généraux renforcés à compter du 1er janvier 2019. Cette mesure permettra d’annuler la différence de traitement qui a actuellement cours entre les employeurs de moins de onze salariés et les autres.

L’abattement forfaitaire de 11 points sera supprimé et l’allégement portera sur l’ensemble de l’assiette des cotisations et contributions sociales. Celle-ci correspondra à la rémunération brute effectivement perçue par l’apprenti. Ce changement d’assiette sera sans conséquence pour l’employeur, mais permettra à lapprenti douvrir des droits sociaux sur la rémunération réellement perçue.

Selon l’étude d’impact, le passage du régime spécifique au régime de droit commun tel que modifié par la LFSS pour 2018 :

– sera neutre ou se traduira par un gain pour 94 % des contrats, les entreprises gagnantes étant celles de onze salariés et plus ;

– se traduira par une perte pour les entreprises de moins de onze salariés dont les apprentis sont rémunérés au-delà du SMIC, soit 1,8 % de ces entreprises ;

– se traduira par une perte pour les employeurs dont les apprentis sont rémunérés au-delà de 1,6 SMIC ([38]) qui ne bénéficieront plus des exonérations de cotisations. Ces derniers représentent 0,3 % des contrats d’apprentissage.

RÉpartition (par assiette de cotisations et par nombre de contrats)
des gagnants et des perdants du passage aux exonÉrations
de droit commun renforcÉes

Source : annexe 9 PLFSS pour 2019, d’après les données de l’ACOSS (2016) et les calculs de la Direction de la sécurité sociale (DSS).

Pour les contrats d’apprentissage, le Gouvernement propose que la totalité du renforcement de l’allégement général, c’est-à-dire y compris l’intégration de la cotisation chômage dans son champ, entre en vigueur dès le 1er janvier 2019 et non le 1er octobre 2019. Sur cette période, les exonérations applicables aux contrats d’apprentissage seraient donc plus favorables que le droit existant.

ii.   Le contrat de professionnalisation

● Selon les articles L. 6325-16 à L. 6325-22 du code du travail, les contrats de professionnalisation signés par des demandeurs d’emploi de plus de 45 ans ouvrent droit à une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exception des cotisations AT-MP.

Lorsqu’ils sont conclus par des groupements d’employeurs qui organisent des parcours d’insertion et de qualification à destination de jeunes âgés de seize à vingt ans sortis du système scolaire sans qualification ou de demandeurs d’emploi de plus de quarante-cinq ans, l’exonération inclut également dans son champ les cotisations AT-MP. Le montant de ces exonérations ne peut excéder un SMIC mensuel.

● Dans l’étude d’impact, il est indiqué que le régime de cotisations patronales lié à ces contrats est, dans la majorité des cas, moins attractif que les allégements généraux. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement propose de supprimer ce régime particulier, afin que le régime de droit commun qui entrera en vigueur en 2019 s’applique.

b.   La réforme des exonérations applicables au secteur de l’insertion par l’activité économique

● Le secteur de l’insertion par l’activité économique rassemble quatre types de structure :

– les entreprises d’insertion (EI) ;

– les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) ;

– les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) ;

– les associations intérimaires (AI).

Les ETTI, les EI et les ACI interviennent dans le secteur marchand, tandis que l’activité des ACI porte sur le secteur non marchand.

En dépit de plusieurs recommandations ([39]) visant à simplifier le régime des exonérations sociales applicable au secteur de l’insertion par l’activité économique, ce dernier demeure complexe et fragmenté. Les EI et les ETTI sont éligibles aux allégements généraux ; à l’inverse, les AI et les ACI bénéficient de dispositifs qui leur sont propres, comme le montre le tableau ci-dessous.

Les rÉgimes d’exonÉration de cotisations applicables au secteur de l’insertion par l’activitÉ Économique

Type de structure

Entreprise d’insertion (EI)

Entreprise de travail temporaire d’insertion (ETTI)

Association intermédiaire (AI)

Atelier et chantier d’insertion (ACI)

Exonérations sociales applicables

Allégements généraux

Allégements généraux

Exonération totale de cotisations patronales hors AT-MP, dans la limite de 750 heures par an

Exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP, dans la limite de 1 SMIC

Source : annexe IX PLFSS pour 2019.

● En vertu de l’article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, les AI sont exonérées de cotisations patronales de sécurité sociale hors AT-MP dans la limite de 750 heures par salarié et par an. Elles ne sont pas redevables du FNAL ni de la contribution au versement transport ni de la taxe d’apprentissage.

Au niveau du SMIC, l’allégement général est un régime plus favorable que celui applicable aux AI. Il le demeure jusqu’à 1,1 SMIC. La distribution des salaires dans ce type de structure garantit que la réforme sera largement favorable aux employeurs. Au surplus, les AI bénéficient du CITS au taux de 4 %, lequel sera surcompensé par la réduction forfaitaire de cotisation maladie au taux de 6 %, sur la même assiette.

En 2019, les allégements généraux représenteraient 121 millions d’euros, contre 92 millions d’euros actuellement pour les exonérations de cotisations de sécurité sociale et de contributions au FNAL et au versement transport. Ces structures seraient gagnantes à hauteur d’environ 29 millions d’euros.

● Les ACI bénéficient d’une exonération de cotisations sociales patronales de sécurité sociale hors AT-MP sur la partie de la rémunération n’excédant pas le SMIC au titre des contrats à durée déterminée d’insertion (CDDI) qu’ils concluent. Ils sont également exonérés de la taxe d’apprentissage, de la taxe sur les salaires et de la participation au titre de l’effort de construction ([40]).

L’allégement général est plus avantageux que le régime spécifique applicable aux ACI au niveau du SMIC jusqu’à 1,2 SMIC. Le nombre de perdants bénéficiant de l’allégement général serait donc faible.

Source : annexe IX du PLFSS pour 2019.

Le montant des allégements généraux pour les ACI s’élèverait à 166 millions d’euros en 2019, contre 118 millions d’euros pour les exonérations actuellement applicables. La réforme représentera donc un gain pour ces structures de 48 millions deuros.

En revanche, les employeurs publics, représentant environ 14 % de la masse salariale, ne peuvent pas bénéficier de l’allégement général. Le PLFSS prévoit donc que le dispositif actuel leur demeure applicable, pour un coût de 19 millions deuros.

Comparaison de l’allÉgement gÉnÉral renforcÉ
avec les dispositifs spÉcifiques aux AI et aux ACI

Cotisations et contributions

Allégement général

Cotisations et contributions patronales exonérées pour les AI
(dans la limite de 750 h par salarié et par an)

Cotisations et contributions patronales exonérées pour les ACI (pour les rémunérations nexcédant pas le SMIC)

Cotisation maladie

7,00 %

7,00 %

7,00 %

Cotisation famille

3,45 %

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée

8,55 %

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée

1,90 %

1,90 %

1,90 %

Cotisation "socle" AT-MP

0,84 %

Non exonérée

Non exonérée

 

Contribution FNAL

0,1 % ou 0,5 %

0,1 % ou 0,5 %

CSA

0,30 %

Non exonérée

ARRCO tranche 1

4,72 %

CEG Tranche 1

1,29 %

Cotisation chômage

4,05 %

Total

32,2 % ou 32,60 %

21,00 % ou 21,40 %

20,90 %

Source : commission des finances, d’après l’annexe 9 PLFSS pour 2019.

c.   La réforme des exonérations sociales applicables aux contrats uniques d’insertion et aux contrats d’accompagnement dans l’emploi

Le contrat unique d’insertion (CUI) est un contrat aidé qui se décline en contrat d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand et en contrat initiative emploi (CIE) dans le secteur marchand et dans certains départements.

L’article L. 5134-31 du code du travail prévoit que les embauches réalisées en CAE donnent droit à une exonération :

– des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exception des cotisations AT-MP ;

– de la taxe sur les salaires ;

– de la taxe d’apprentissage ;

– des participations des employeurs au titre de l’effort de construction.

À partir de 2019, les allégements généraux deviendront plus favorables que l’exonération spécifique des employeurs CUI-CAE.

Comparaison de l’allÉgement gÉNÉral renforcé avec le dispositif spÉcifique au CUI-CAE

 

Allégement général

CUI-CAE 2018

Cotisation maladie

7,00 %

7,00 %

Cotisation famille

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée

1,90 %

1,90 %

Cotisation "socle" AT-MP

0,84 %

Non exonérée

Contribution FNAL

0,1 % ou 0,5 %

CSA

0,30 %

ARRCO tranche 1

4,72 %

CEG Tranche 1

1,29 %

Cotisation chômage

4,05 %

Total

32,2 % ou 32,60 %

20,90 %

Source : commission des finances, d’après l’annexe 9 du PLFSS pour 2019.

Le gain du passage au régime de droit commun pour un contrat n’ouvrant pas droit au CICE serait de 12 % du salaire brut au niveau du SMIC, selon l’étude d’impact et le nouveau barème serait plus favorable jusqu’à 1,2 SMIC. L’alignement du régime spécifique sur le droit commun représenterait un surcoût de 100 millions d’euros pour les finances publiques par rapport au régime actuel. Si l’on tient compte de l’impact de la suppression du CICE, estimée à 13 millions d’euros, le bénéfice pour ces employeurs s’élèverait à 87 millions d’euros.

Les employeurs publics, énumérés à l’article L. 5134-21 du code du travail, étant exclus du champ de l’allégement général, le Gouvernement propose de continuer à leur appliquer le dispositif actuel, ce qui représente un coût annuel de 310 millions deuros.

d.   La modification du régime d’exonération spécifique applicable aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles

● L’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale prévoit un régime d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exclusion des cotisations AT-MP, pour l’emploi d’une aide à domicile par des personnes « fragiles », c’est-à-dire :

– les personnes âgées d’au moins 70 ans ;

– les personnes ayant à charge un enfant en situation de handicap ;

– les personnes en situation de handicap, invalides ou victimes d’un accident de travail ;

– les personnes dans l’obligation de recourir à l’assistance d’un tiers et d’au moins 70 ans ;

– les personnes éligibles à l’allocation personnalisée d’autonomie.

L’aide à domicile peut être employée directement par les particuliers fragiles ou par l’intermédiaire :

– d’associations ou d’entreprises relevant du secteur à la personne ;

– de centres communaux ou intercommunaux d’action sociale ;

– d’organismes habilités au titre de l’aide sociale ou ayant passé une convention avec un organisme de sécurité sociale.

Dans chacun de ces cas, la rémunération de l’aide à domicile est actuellement totalement exonérée pour les cotisations qui entrent dans le champ de ce régime spécifique. Elle est sans limite pour les rémunérations effectuées en contrepartie de l’exécution de tâches effectuées au domicile des personnes fragiles ; elle est plafonnée à 65 fois le SMIC horaire par mois et par particulier lorsque le bénéficiaire est âgé d’au moins 70 ans mais n’est pas dépendant ([41]).

● Le Gouvernement propose de modifier le barème de l’allégement spécifique, pour le rapprocher de l’allégement de droit commun. Afin de maintenir le même niveau de soutien, il souhaite conserver un régime spécifique.

Le dispositif proposé se présente sous la forme d’un allégement de cotisations et de contributions dont le champ est élargi pour qu’il soit aligné sur le dispositif de droit commun et dégressif pour s’annuler à 1,6 SMIC.

Seraient ainsi incluses dans le champ de l’allégement, outre les cotisations qui font l’objet de l’allégement spécifique en vigueur, la CASA, la contribution au FNAL, les cotisations AT-MP, les cotisations de retraite complémentaire et les contributions dues au titre de l’assurance chômage.

À la différence de l’allégement général, l’exonération spécifique, dans sa version proposée, serait totale pour les rémunérations entre 1 et 1,1 SMIC.

● L’exonération spécifique représente un effort prévisionnel de 1,7 milliard d’euros en 2019 pour la sécurité sociale, compensé par le budget de l’État, dont 861 millions d’euros au titre des exonérations accordées aux organismes prestataires. Il convient d’ajouter à ce montant les aides versées au titre du CICE et du CITS, qui ont des coûts respectifs de 47 et de 50 millions d’euros.

L’étude d’impact indique que la réforme du dispositif serait à coût constant. Plus de 60 % des structures, tous statuts confondus, seraient gagnantes. Le gain serait moindre pour les associations de plus de 50 salariés et une partie serait perdante. Le gain moyen (7,5 % de la masse salariale) serait toutefois bien supérieur à la perte moyenne (3 % de la masse salariale).

Le rapporteur se réjouit de cet aménagement qui concerne directement les citoyens les plus fragiles. Dans la continuité de celui-ci, il s’interroge sur l’opportunité de faire bénéficier les établissements de santé et établissements médico-sociaux d’une exonération majorée comparable. En effet, les auditions conduites et les tables rondes organisées avec les personnels de santé ont montré l’existence d’une tension importante sur les effectifs de ces établissements. Le passage à une exonération totale à 1,1 SMIC et dégressive jusqu’à 1,6 SMIC permettrait de libérer des marges de manœuvre aux établissements. Elle semble particulièrement appropriée dans la mesure où elle ciblerait les professions aux rémunérations modestes et aux charges de travail importantes, dont l’attractivité apparaît particulièrement faible aujourd’hui.

Cependant, une telle exonération entraînerait des déséquilibres dans la mesure où les établissements publics, qui ne s’acquittent pas des mêmes cotisations que leurs homologues privés et n’étaient pas concernés par le CICE et le CITS, n’entrent pas dans le champ de cet article. Le rapporteur propose que les dispositions soient prises pour que nos établissements publics tirent eux aussi profit de l’allégement du coût du travail. Si le bénéfice serait logiquement plus réduit que pour les établissements privés, en raison de taux de cotisations déjà moindres, une telle mesure contribuerait à l’amélioration des conditions de travail, de la qualité des soins et des comptes de nos hôpitaux. Elle serait facteur d’égalité entre les différents types d’établissements de santé.

e.   La suppression de l’exonération spécifique pour l’emploi des travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole

● Les exploitants agricoles employant des travailleurs occasionnels bénéficient d’une exonération de cotisations patronales en vertu de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime.

Sont considérés comme des travailleurs occasionnels :

– les salariés recrutés pour des tâches temporaires liées au cycle de production animale ou végétale ou activités de transformation, de conditionnement et de commercialisation de produits agricoles lorsque ces activités sont accomplies sous l’autorité d’un exploitant agricole et constituent le prolongement direct de l’acte de production ;

– les demandeurs d’emploi inscrits depuis au moins quatre mois lorsqu’ils sont recrutés en CDI par un groupement d’employeurs relevant du régime agricole.

Les coopératives d’utilisation du matériel agricole (CUMA) mettant des salariés à disposition de leurs adhérents ne sont pas éligibles au dispositif.

L’assiette des cotisations sociales prises en compte pour le calcul des cotisations dues pour l’emploi de chaque travailleur occasionnel est constituée des rémunérations versées aux travailleurs occasionnels agricoles par tout employeur relevant du régime de la protection sociale agricole et des rémunérations et aux demandeurs d’emploi répondant aux conditions présentées supra.

Aux termes du même article L. 741-16, l’exonération est dégressive et linéaire de façon à être totale jusqu’à 1,25 SMIC et dégressive pour s’annuler à 1,5 SMIC. La formule du montant de l’exonération est précisée à l’article D. 741‑60 du même code.

Les cotisations et contributions dans le champ de l’exonération sont les suivantes :

– les cotisations d’assurance maladie ;

– les cotisations d’assurance vieillesse ;

– les cotisations au titre des allocations familiales.

Restent en revanche dues :

– les cotisations AT-MP ;

– la contribution FNAL ;

– la cotisation solidarité autonomie (CASA).

En année pleine, selon l’étude d’impact, 73 000 entreprises bénéficient du dispositif TO-DE pour environ 927 000 contrats éligibles.

● Le Gouvernement propose que le dispositif TO-DE soit supprimé au profit des allégements généraux renforcés de droit commun entrant en vigueur au 1er janvier 2019.

Comme l’indique l’étude d’impact, le dispositif TO-DE est plus avantageux que les allégements renforcés, mais la réforme entraînera de moindres exonérations de cotisations pour deux secteurs : la viticulture (‑38 millions d’euros) et les cultures spécialisées (‑52 millions d’euros). Les autres filières seraient globalement gagnantes avec 20 millions d’euros d’exonérations supplémentaires.

Le rapporteur s’inquiète de l’impact que pourrait avoir cette mesure sur ces filières parfois fragiles, notamment au vu de la concurrence mondiale. Étant donné la catégorie de salariés concernés, aux revenus relativement faibles, il demande à ce que le dispositif d’exonération spécifique soit maintenu ou à ce qu’une alternative crédible soit proposée par le Gouvernement.

f.   La refonte des dispositifs d’exonérations applicables dans les anciens départements et régions d’outre-mer

● Pour tenir compte des handicaps structurels qui touchent les économies ultramarines, comme l’éloignement ou l’étroitesse des marchés, le législateur a créé un dispositif d’allégements de cotisations sociales spécifiques par la loi d’orientation du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ([42]) dit « exonérations LODEOM ».

Actuellement, les employeurs exerçant leur activité en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin bénéficient d’une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP, en vertu de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale. Le régime d’exonération applicable diffère selon les effectifs de l’entreprise, son secteur d’activité et selon qu’elle est éligible au CICE dont le taux est majoré dans les anciens départements et régions d’outre-mer.

Elle s’applique aux entreprises de moins de onze salariés, quel que soit leur secteur d’activité et aux entreprises, quel que soit le nombre de salariés, exerçant dans des secteurs prioritaires ([43]).

Le régime de ces exonérations est plus avantageux pour les employeurs que le régime de droit commun : les niveaux des exonérations sont plus élevés et elles s’appliquent à des niveaux de rémunération plus élevés. De plus, des barèmes spécifiques s’appliquent aux employeurs de secteurs prioritaires, comme la recherche, le tourisme ou l’environnement et aux entreprises de moins de onze salariés, quel que soit le secteur d’activité. Certains secteurs prioritaires et les entreprises de moins de onze salariés font l’objet de régimes d’exonérations particuliers.

Les dispositifs d’exonération tiennent enfin compte de la possibilité pour les entreprises de bénéficier du CICE, dont le taux est majoré dans les outre-mer, s’établissant à 9 %. Il y a lieu d’ajouter que les entreprises bénéficient également de la réduction forfaitaire de cotisations d’allocations familiales de 1,8 point pour les rémunérations inférieures ou égales à 3,5 SMIC.

Le tableau ci-dessous, extrait de l’étude d’impact, récapitule les dispositifs applicables en fonction des niveaux de rémunération.

Les dispositifs spÉcifiques d’exonÉration outre-mer

Seuils actuels de salaire horaire brut déterminant le montant de lexonération (en fonction du SMIC)

Pour les employeurs ne bénéficiant pas du CICE

Pour les employeurs bénéficiant du CICE

Exonération de droit commun

Seuil d’exonération totale

1,4

1,3

Seuil à partir duquel l’exonération devient dégressive

1,4

1,3

Seuil à partir duquel l’exonération devient nulle

3

2

Employeurs de moins de 11 salariés

Seuil d’exonération totale

1,4

1,4

Seuil à partir duquel l’exonération devient dégressive

2

1,6

Seuil à partir duquel l’exonération devient nulle

3

2,3

Exonération renforcée (entreprises implantées dans les ZFA ou relevant d’un secteur prioritaire)

Seuil d’exonération totale

1,7

1,7

Seuil à partir duquel l’exonération devient dégressive

2,5

2,5

Seuil à partir duquel l’exonération devient nulle

4,5

3,5

Allégements généraux

Seuil d’exonération totale

1

Seuil à partir duquel l’exonération devient dégressive

1

Seuil à partir duquel l’exonération devient nulle

1,6

Source : annexe IX PLFSS pour 2019.

● La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales patronales et les imperfections propres aux dispositifs d’exonération spécifiques aux outre‑mers rendent indispensable leur rénovation.

Tout d’abord, leur superposition ne favorise pas leur lisibilité. En plus des six dispositifs spécifiques, fonction de la taille des entreprises, des secteurs concernés et de leur éligibilité ou non au CICE, les allégements généraux sont également applicables aux entreprises qui choisissent d’en bénéficier, à condition qu’elles renoncent aux dispositifs spécifiques d’exonération.

Ensuite, ces avantages en termes de cotisations sociales ne sont pas assez ciblés. Tel est d’ailleurs le constat du Livre bleu des Assises des outre-mer, tenant compte notamment du diagnostic de la mission IGAS-IGF de revue des dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques de juin 2015. Les points de sortie de certains de ces dispositifs sont à des niveaux très supérieurs à celui de 1,6 SMIC ([44]). Il en résulte un manque d’efficience de ces dispositifs rendant une évolution souhaitable.

Enfin, la baisse de 6 points de la cotisation maladie et le renforcement des allégements généraux pour compenser la suppression du CICE n’auront qu’un impact limité dans les territoires ultramarins. L’exonération de cotisations sociales étant intégrale jusqu’à des niveaux élevés de rémunération, la plupart des entreprises qui, dans le régime de droit commun, auraient bénéficié de la baisse de cotisations, sont, dans les régimes spécifiques, déjà exonérées à des niveaux supérieurs. Le taux du CICE outre-mer étant par ailleurs majoré par rapport au taux hexagonal, le profil des baisses de cotisations de droit commun proposées ne convient pas aux entreprises ultramarines.

● Le PLFSS propose une simplification des exonérations applicables dans les outre-mer. Trois volets d’exonérations coexisteraient.

Les rÉgimes d’exonÉration proposÉs

 

Seuil à partir duquel lexonération devient dégressive
(en multiples de SMIC)

Seuil à partir duquel lexonération devient nulle
(en multiples de SMIC)

Régime de droit commun (11 salariés et plus)

1

1,6

Régime de compétitivité (moins de 11 salariés)

1,3

2

Régime de compétitivité renforcée

1,4

2,4

Source : annexe IX du PLFSS pour 2019.

Le régime de droit commun, tel que modifié par la LFSS pour 2018 et par le présent PLFSS, s’appliquerait aux entreprises de onze salariés et plus.

Les entreprises de moins de onze salariés bénéficieraient d’un régime dit de « compétitivité ». L’exonération concernerait le même champ de cotisations que le droit commun, mais elle serait totale jusqu’à 1,3 SMIC, dégressive entre 1,3 et 2 SMIC et nulle à 2 SMIC. De façon notable, le secteur du bâtiment et des travaux publics est intégré dans le champ des secteurs du régime de compétitivité renforcé, ce qui se justifie par l’effet d’entraînement du secteur, son poids dans l’économie des outre-mer et les manques en matière d’infrastructures et de logements sociaux dans les territoires ciblés.

Enfin, un régime de compétitivité renforcée permettrait d’encourager le développement de secteurs prioritaires. Le seuil de rémunération jusqu’auquel l’exonération serait totale est porté à 1,4 SMIC et le point de sortie du dispositif serait à 2,4 SMIC. Il inclut les secteurs les plus stratégiques pour les territoires, leur permettant de favoriser la croissance de l’activité à long terme et les secteurs fortement soumis à la concurrence internationale.

Secteurs relevant du rÉgime de compÉtitivitÉ
et du rÉgime de compÉtitivitÉ renforcÉ

Régime de compétitivité

(exonération totale jusquà 1,3 SMIC et dégressive jusquà 2 SMIC)

Régime de compétitivité renforcée

(exonération totale jusquà 1,4 SMIC et dégressive jusquà 2,4 SMIC)

– BTP

– Employeurs de moins de onze salariés (tous secteurs)

– Industrie

– Restauration

– Environnement, agronutrition et énergies renouvelables

– Nouvelles technologies de l’information et de la communication et centres d’appel

– Pêche, cultures marines, aquaculture

– Agriculture

– Tourisme, restauration de tourisme, loisirs, hôtellerie

– Recherche et développement

Source : commission des finances, d’après l’annexe 9 au PLFSS pour 2019.

● Ce recentrage sur des niveaux de salaires plus bas et sur les secteurs les plus porteurs réduira le coût des exonérations spécifiques à l’outre-mer de 66 millions d’euros. Leur montant était estimé à 958 millions d’euros en 2019 ([45]).

g.   Les allégements de cotisations pour les employeurs des salariés relevant de régimes spéciaux

Les entreprises dont les salariés sont affiliés à certains régimes spéciaux, c’est-à-dire les régimes de la SNCF, de la RATP et des entreprises de la branche des industries électriques et gazières, sont assujetties à l’impôt sur les sociétés et bénéficiaient donc du CICE.

Les agents statutaires de ces entreprises ne peuvent cependant pas bénéficier des baisses de cotisations accordées en contrepartie de la suppression du CICE. L’étude d’impact chiffre la perte du CICE à 0,4 milliard d’euros pour les entreprises concernées.

Compte tenu des différences de taux de cotisations maladie applicables aux régimes spéciaux par rapport au droit commun et des différences de prestations auxquelles ces cotisations ouvrent droit, il n’est pas souhaitable d’appliquer une réduction uniforme de 6 points de la cotisation maladie pour chacun de ces employeurs. En effet, les indemnités journalières maladie maternité et les pensions d’invalidité ne sont pas couvertes par ces cotisations, ce qui explique des taux de cotisation d’assurance maladie inférieurs à ceux de droit commun.

Le Gouvernement souhaite faire converger ces taux de cotisation vers les taux de droit commun, en déduisant le financement des indemnités journalières maladie et maternité, assuré directement par les employeurs en question. Relevant du pouvoir réglementaire, ces modifications de taux interviendront par décret.

Par ailleurs, il est proposé d’étendre aux entreprises dont les salariés relèvent de régimes spéciaux la réduction de 1,8 point de la cotisation d’allocations familiales instaurée par la LFRSS 2014 ([46]). En contrepartie, les entreprises ne bénéficieraient plus de l’exonération de cotisation d’allocations familiales instituée en 1996 pour les agents non titulaires. Globalement, les employeurs seraient bénéficiaires nets de l’opération.

L’étude d’impact chiffre à 103 millions d’euros le coût du nouveau dispositif pour les finances publiques.

III.   Les autres dispositions relatives aux recettes

A.   La prolongation de la durÉe de l’exonÉration de début d’activité, de création ou de reprise d’entreprise pour les exploitants agricoles

● L’aide aux chômeurs créateurs d’entreprise (ACCRE) est un dispositif créé par la loi du 3 janvier 1979 portant diverses mesures en faveur des salariés privés d’emploi qui créent une entreprise ([47]).

Il a été progressivement élargi. Peuvent actuellement en bénéficier (article L. 5141-1 du code de la sécurité sociale) :

– les demandeurs d’emploi indemnisés et les demandeurs d’emploi non indemnisés inscrits à Pôle emploi dix mois au cours des dix-huit derniers mois ;

– les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ou du revenu de solidarité active (RSA) ;

– les personnes âgées de 18 à moins de 26 ans ;

– les personnes de moins de 30 ans handicapées bénéficiant de l’obligation d’emploi ou qui ne remplissent pas la condition de durée d’activité pour ouvrir des droits à l’allocation d’assurance des travailleurs involontairement privés d’emploi ;

– les personnes salariées ou licenciées d’une entreprise soumise à l’une des procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires qui reprennent tout ou partie d’une entreprise ;

– les personnes ayant conclu un contrat d’appui au projet d’entreprise pour la création ou la reprise d’une activité économique ;

– les créateurs ou repreneurs d’une entreprise implantée au sein d’un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) ;

– les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité.

Le décalage croissant entre l’objectif initial du dispositif, qui était l’aide au retour à l’emploi des chômeurs, et le public éligible a plaidé pour sa refonte.

● L’article 13 de la LFSS pour 2018 a donc rénové le dispositif, dorénavant dénommé « exonération de début dactivité de création ou reprise dentreprise » (ACCRE). Il entrera en vigueur au 1er janvier 2019.

En vertu de l’article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale, le dispositif bénéficiera, au 1er janvier 2019, à tout créateur ou repreneur d’entreprise que la création ou la reprise concerne :

– une activité indépendante relevant de l’ancien Régime social des indépendants ou du régime des non-salariés agricoles

– une activité sous la forme d’une société, à condition que le créateur ou le repreneur d’activité en exerce effectivement le contrôle.

L’exonération est accordée pour une période de douze mois. Elle est totale pour les revenus inférieurs ou égaux à 75 % du PASS, soit 29 799 euros en 2018. Elle est dégressive jusqu’à s’annuler pour les revenus égaux au PASS, soit 39 732 euros.

Les créateurs ou repreneurs d’entreprise relevant du régime des micro‑entreprises de l’article 50-0 du code général des impôts (régime des micro‑BIC) ou de l’article 102 ter (régime des micro-BNC) bénéficieront d’une prolongation du dispositif ACCRE, dans des conditions fixées par décret, jusqu’à ce qu’ils ne bénéficient plus de ces régimes.

Les travailleurs indépendants, pour la grande majorité d’entre eux, ne bénéficient pas d’un régime fiscal de micro-entreprise propre aux bénéfices agricoles. Ils étaient donc, de fait, exclus du champ de la prolongation. Le dispositif ne prévoyait pas, en effet, que la prolongation s’applique aux exploitants agricoles relevant du régime fiscal des micro-bénéfices agricoles de l’article 64 bis du code général des impôts (régime micro-BA).

● Le Gouvernement propose donc d’étendre la prolongation de l’ACCRE aux exploitants agricoles soumis à ce régime fiscal.

Le coût de la mesure est évalué à 0,5 million d’euros en 2019 et à 0,8 million d’euros en année pleine.

B.   L’ajustement de la cotisation subsidiaire maladie

● Dans le cadre de la création de la protection universelle maladie (Puma), l’article 32 de la LFSS pour 2016 a réformé l’ancienne cotisation CMU‑B, qui était due par les personnes affiliées à la CMU dont les ressources excédaient un plafond fixé par décret ([48]). Le taux de l’ancienne cotisation, assise sur le montant du RFR qui dépasse le plafond, était réglementairement fixé à 8 %. L’assiette, exprimée sous la forme du RFR, était majorée de l’ensemble des « moyens dexistence et de train de vie, notamment les avantages en nature et les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers » du bénéficiaire, déterminés selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État.

La contribution a été instaurée par la LFSS pour 2016 pour faire participer au financement de la Puma les assurés ne justifiant pas de revenus tirés d’activités professionnelles ni d’un rattachement à l’assurance vieillesse, tout en disposant d’un niveau de revenus du capital relativement important. Régie par l’article L. 380‑2 du code de la sécurité sociale, elle est due par toute personne travaillant en France ou y résidant en bénéficiant de la protection maladie, dès lors :

– que ses revenus et ceux de son conjoint tirés d’activités professionnelles exercées en France sont inférieurs à 10 % du PASS, soit 3 973 euros pour 2018 (article D. 380-1 du code de la sécurité sociale) ;

– que ni elle ni son conjoint n’ont perçu de revenus sous forme de pension de retraite, de rente ou d’allocation chômage au cours de l’année considérée.

La contribution est assise au taux de 8 % sur le montant des revenus issus du capital ou du patrimoine excédant 25 % du PASS, c’est-à-dire 9 933 euros en 2018. Il s’agit plus précisément des revenus fonciers, des capitaux mobiliers, des plus-values de cession à titre onéreux, des BIC et BNC exprimé sous la forme du RFR, majoré, comme l’ancienne contribution, des moyens d’existence et des éléments de train de vie.

L’article L. 380-2 précise que lorsque les revenus d’activités professionnelles de l’assujetti sont inférieurs au seuil de 10 % du PASS (3 973 euros en 2018), mais supérieurs à la moitié de ce seuil (1 987 euros), l’assiette de la cotisation fait l’objet d’un abattement progressif qui atteint 100 % au niveau de 10 % du PASS. En application de cette disposition, l’article D. 380-1 prévoit une formule spécifique dans ce cas.

En 2017, selon l’étude d’impact, 60 000 personnes étaient redevables de la contribution pour un rendement denviron 130 millions deuros.

● Plusieurs défauts dans la conception de la contribution se sont révélés :

– des travailleurs indépendants ou exploitants agricoles ayant une activité déficitaire mais disposant d’un important revenu du capital sont passibles de la contribution ;

– certains contribuables disposant de revenus du capital très élevés et de revenus issus de leur activité professionnelle très légèrement supérieurs au seuil de 10 % du PASS sont exonérés de la contribution. À l’inverse les personnes bénéficiant de revenus du capital très légèrement supérieurs à ce seuil sont redevables de la contribution. Le mécanisme de lissage de la cotisation, qui prend la forme de l’abattement progressif décrit ci-avant, ne remédie pas assez efficacement à ce problème d’effet de seuil ;

– le montant de la cotisation subsidiaire n’est pas plafonné, ce qui peut faire peser une charge fiscale importante sur certaines personnes.

● Pour remédier à cette situation insatisfaisante, le Gouvernement propose plusieurs améliorations au dispositif. Elles concernent le champ des personnes redevables, les modalités de calcul de la contribution et ses modalités de recouvrement.

S’agissant du champ des personnes redevables, les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles actifs bénéficieront d’une exonération de cotisation subsidiaire dassurance maladie, dès lors qu’ils sont assujettis par ailleurs à des cotisations de sécurité sociale au moins égales aux cotisations minimales dues au titre de leur activité professionnelle.

S’agissant des modalités de calcul, le PLFSS pour 2019 propose d’abord de renforcer le lissage de leffet du seuil dassujettissement à la contribution, l’abattement d’assiette de la cotisation est rehaussé à hauteur de 50 % du PASS, soit 19 866 euros en 2018.

Le Gouvernement s’engage ensuite à réduire de 8 à 6,5 % le taux de la contribution.

Un mécanisme de décote linéaire du taux sera également mis en place pour lisser le montant de la cotisation en fonction des revenus d’activité et d’éviter les effets pervers du seuil d’assujettissement actuel.

Enfin, le PLFSS propose un plafonnement de lassiette de la contribution au niveau de 8 PASS, soit 317 856 euros, pour prendre en compte la perception de revenus exceptionnels.

Selon l’étude d’impact, le nombre de redevables devrait être réduit d’un tiers (– 20 000) et le montant de la contribution devrait être réduit de 40 millions d’euros.

C.   SÉcuriser la participation des organismes complÉmentaires santÉ au financement des nouveaux modes de rÉmunÉration

● Afin de sécuriser la participation des organismes complémentaires au financement du « forfait patientèle » des médecins traitants, le Gouvernement propose la création d’une contribution fiscale assise sur le montant des primes et cotisations versées au profit des organismes complémentaires au titre des contrats d’assurance maladie complémentaires.

Elle s’inscrit dans le cadre de l’engagement pris en 2012 par les organismes complémentaires de participer au financement de ces modes de rémunérations alternatifs au paiement à l’acte, concrétisé dernièrement dans la convention médicale du 25 août 2016.

● Entre 2013 et 2016 ([49]), cette participation s’est matérialisée par une taxe dont le produit correspondait à l’engagement financier des complémentaires, réparti entre les organismes. Son rendement venait en déduction des dépenses du champ de l’ONDAM.

Elle a été prorogée par les LFSS pour 2017. Pour 2017, son produit, plafonné à 150 millions deuros, est affecté à la CNAM.

En 2018, le montant forfaitaire annuel était fixé à 8,10 euros par assuré consultant son médecin traitant, le forfait étant dû par chaque organisme complémentaire, pour chacun de ses assurés de plus de seize ans ne bénéficiant pas de la CMU-c, ayant déclaré un médecin traitant et ayant eu recours à des soins au cours de l’année ([50]).

● Le dispositif actuel est complexe et son taux manque de stabilité, ce qui pose des difficultés aux organismes complémentaires et à l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), chargée de son recouvrement.

Le Gouvernement propose donc de lui substituer un dispositif fiscal permanent, qui prendrait la forme d’un prélèvement sur les primes et cotisations d’assurance maladie complémentaire des organismes complémentaires. L’assiette serait donc identique à celle de l’actuelle taxe de solidarité additionnelle de l’article L. 861-4. Son taux serait de 0,8 %, calibré de telle sorte que la taxe engendrerait un rendement estimé à 300 millions deuros.

Cette mesure contribuerait utilement au développement de modes de rémunération autres que le forfait à l’acte.

D.   Des mesures de simplification

1.   La simplification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

L’article 16 du PLFSS vise à clarifier les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants. Cette clarification œuvre en faveur d’une meilleure lisibilité du droit applicable, mais elle ne modifie pas le montant des cotisations dues.

En vertu du I de l’article L. 131-6 du code de la sécurité sociale, l’assiette des cotisations de sécurité sociale est constituée des revenus d’activité indépendante à retenir pour le calcul de l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire que sa définition repose sur une notion fiscale. Dans une rédaction assez complexe, le II dudit article liste les éléments qui, par dérogation au I, sont inclus dans l’assiette. Comme l’étude d’impact le mentionne, l’une des difficultés consiste dans le mode de calcul « circulaire » de l’assiette : les cotisations sociales des travailleurs indépendants sont calculées sur la base d’une assiette dont ces cotisations sont elles-mêmes exclues. S’il permet de déterminer une assiette représentative de la réalité des bénéfices tirés de l’activité, il présente une complexité importante. Cette dernière est source d’incompréhensions, notamment parce que les cotisations à déduire doivent être estimées par les contribuables eux-mêmes.

L’article 16 du PLFSS propose, par conséquent, que la loi détaille clairement les modalités du calcul des cotisations sociales personnelles à déduire. De plus, il prolonge l’expérimentation de l’article 15 de la LFSS pour 2018 permettant aux travailleurs indépendants, s’ils sont volontaires, d’acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle et non plus trimestrielle. Dans le droit en vigueur, son terme est fixé au 30 juin 2019 ; il est proposé de la prolonger jusqu’au 31 décembre 2019.

2.   La démarche de simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations

L’article 13 du présent projet de loi propose de poursuivre la démarche de simplification et de modernisation des dispositifs de recouvrement des cotisations sociales.

Elle renforce la dématérialisation des démarches des particuliers employeurs et des travailleurs indépendants. Pour les particuliers employeurs, les formalités à remplir dans le cadre du chèque emploi-service universel (CESU) devront se faire par voie dématérialisée. La déclaration par support papier restera possible uniquement pour les personnes qui ne sont pas soumises à l’obligation de dématérialisation, que ce soit pour leur déclaration CESU ou pour la souscription de leur déclaration annuelle. Il s’agit des personnes qui ne sont pas en capacité d’effectuer ces formalités par voie dématérialisée. Pour les travailleurs indépendants, la déclaration sociale des revenus devra être réalisée exclusivement par voie dématérialisée à compter de 2019.

En outre, le Gouvernement propose de renforcer la dématérialisation des documents utilisés entre les organismes de recouvrement et les cotisants.

IV.   Les transferts financiers entre l’État et la sÉCURITÉ sociale et entre branches de la sÉCURITÉ sociale

A.   L’Évolution des modalitÉs de compensation des pertes de recettes de la sÉcuritÉ sociale

1.   L’état des lieux des compensations par l’État des exonérations de cotisations sociales

● L’article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([51]) prévoyait la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale. Ce rapport s’ajoute à la liste de ceux qui dressent le constat d’un manque de lisibilité criant et d’une structure trop complexe des sources de financement de la sécurité sociale. Les allégements de cotisations sociales et les modalités de leurs compensations, évolutives, ont contribué à apporter encore davantage de complexité dans un système qui n’en manque pourtant pas.

Il montre que les modalités actuelles de compensation des allégements de cotisations ont évolué et se sont éloignées des règles initiales.

Le principe de compensation intégrale et le principe de neutralité en trésorerie

 

Assurant l’équilibre financier de la sécurité sociale, deux principes financiers régissent les relations financières État/sécurité sociale.

Le principe de compensation intégrale

Énoncé à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, le principe de compensation intégrale prévoit que l’État prend à sa charge, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires, les pertes de recettes de la sécurité sociale relatives à :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale ([52]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de la publication de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([53]) ;

– toute mesure de réduction ou dabattement de lassiette de ces cotisations et contributions instituée à compter de la publication de la loi du 13 août 2004 précitée ;

– toute mesure de transfert de charges opéré entre l’État et la sécurité sociale à compter de la même date.

Toutefois, des exceptions à ce principe peuvent être prévues de manière expresse en loi de financement de la sécurité sociale, conformément à l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Les mesures d’exonération ou de réduction font l’objet d’un suivi statistique et comptable précis afin que les recettes fiscales ou les crédits budgétaires compensent exactement les pertes de recettes constatées (compensation dite « à l’euro l’euro »).

Une autre forme de compensation peut être mise en œuvre dite « pour solde de tous comptes ». Cela se traduit par l’affectation définitive d’une recette nouvelle à la sécurité sociale ou la reprise d’une dépense en compensation des pertes de recettes subies.