N° 4572

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2021.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI
de financement de la sécurité sociale pour 2022 (n° 4523),

 

par M. Michel LAUZZANA et Mme Cendra motin,

députés.

 

 

 

 


 


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SOMMAIRE

___

Pages

Introduction

PremiÈre partie : l’Équilibre gÉnÉral et les recettes

I. La situation des comptes sociaux : une nette dÉgradation en 2020, un redressement progressif À compter de 2021

A. L’approbation des soldes de l’exercice 2020

1. Le solde du régime général en 2020

2. Le solde des régimes obligatoires de base en 2020

3. L’effet cumulé d’une baisse des recettes et d’une hausse des dépenses

4. Un exercice perturbé pour la trésorerie de l’ACOSS

B. Un solde stabilisÉ en 2021 malgrÉ la persistance la crise

1. Un contexte macroéconomique toujours bouleversé par le coronavirus

2. Le solde rectifié pour le régime général en 2021

3. Le solde rectifié pour les régimes obligatoires de base en 2021

4. Un rétablissement des recettes, mais des dépenses toujours lourdement sollicitées pour la santé des Français

C. Des orientations rÉalistes pour 2022 et au-delÀ

1. Une activité économique vigoureuse dans un contexte incertain

2. Le solde prévisionnel pour le régime général en 2022

3. Le solde prévisionnel pour les régimes obligatoires de base en 2022

4. Une consolidation progressive dans les années à venir

D. Une gestion responsable de la dette

1. La gestion différenciée du flux et du stock de dette avant la crise

a. Les déficits accumulés dans le bilan de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

b. Les passifs transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale

2. Un horizon repoussé en raison de nouveaux transferts

a. Le cadre constitutionnel

b. La reprise de 136 milliards d’euros en plusieurs étapes

c. Les opérations récentes crédibilisent la cible d’une extinction en 2033

II. Les recettes de la sÉcuritÉ sociale : un paysage plus lisible pour les assurés comme pour les gestionnaires

A. Des simplifications pour les mÉnages et les entreprises

1. La contemporéanisation des aides aux services à la personne

2. Les mesures en faveur des travailleurs

a. Le traitement de la participation de l’employeur public à la complémentaire

b. La mise en œuvre du plan pour les indépendants

c. L’extension et l’encadrement du statut de conjoint collaborateur

3. L’aménagement de la contribution du secteur pharmaceutique

a. La réduction de la taxe sur la vente en gros

b. L’assujettissement des producteurs

B. La poursuite de la modernisation du recouvrement

1. La poursuite de l’unification des prélèvements dans la sphère sociale

2. La dématérialisation des contrôles vis-à-vis de tiers

III. Les mouvements entre les sphÈres Étatique et sociale

A. Les relations financiÈres avec l’État

1. La compensation des allègements sociaux

a. Les grands principes

b. Le schéma de compensation

2. La progression de la place de l’impôt dans les finances sociales

B. Les transferts entre branches et organismes

Seconde partie : les dÉpenses

I. La branche maladie : une sollicitation exceptionnelle depuis le dÉbut de la crise sanitaire

A. Les dÉpenses de la branche maladie et l’ondam pour 2020

1. D’importantes dépenses supplémentaires en 2020 causées par la crise sanitaire

2. Le déploiement des premières mesures du « Ségur de la santé »

3. À l’inverse, des sous exécutions importantes, concernant principalement les soins de ville

B. Les dÉpenses de santÉ pour 2021

1. Des hypothèses de construction de l’ONDAM adaptées à la situation de crise sanitaire

2. Malgré la prudence de la programmation, les aléas de la crise sanitaire et la mise en œuvre du « Ségur de la santé », qui ont conduit à dépasser la prévision

3. Une partie des dépassements sans lien avec la crise sanitaire

C. les dÉpenses de santÉ pour 2022

1. La croissance des dépenses hors crise et hors « Ségur de la santé » expliquée en partie par les mesures du conseil stratégique des industries de santé (CSIS)

2. Les effets du « Ségur de la santé » pour 2022

3. Une dotation spécifique de crise

4. Les autres mesures du PLFSS ayant une influence sur les dépenses

a. La création d’un cadre pour le financement de la télésurveillance

b. La réforme des modes de financement des établissements de santé et médico-sociaux

c. Extension du remboursement de la contraception aux majeures de moins de 25 ans

II. Les dÉpenses de Retraite durablement en croissance malgrÉ le ralentissement des liquidations de pensions

A. En 2020, les dÉpenses de retraite plus importantes et une chute des recettes

B. Des dÉpenses dynamiques en 2021, un solde toujours dÉgradÉ

C. Une croissance des dÉpenses stable en 2022

1. Les équilibres et objectifs de dépenses

2. Les mesures du PLFSS ayant une incidence sur les dépenses

a. La reprise de trimestres des indépendants (article 51)

b. L’extension de la retraite progressive aux salariés en convention de forfait en jours et aux mandataires sociaux (article 53)

III. La branche famille marquÉe par des mesures de transfert et le renforcement du congé paternitÉ et d’accueil du jeune enfant

A. Pour 2020, une croissance des dÉpenses modÉrÉe mais CONTRASTÉe selon les catÉgories de prestations

B. Pour 2021, des effets de pÉrimÈtre massifs

C. Pour 2022, une modÉration des dÉpenses

1. Les équilibres et objectifs de dépenses

2. La généralisation de l’intermédiation financière pour le versement des pensions alimentaires (article 49)

IV. Des dÉpenses de la branche at-mp touchÉes temporairement par le ralentissement de l’activitÉ Économique

A. Pour 2020, des dÉpenses moins dynamiques

B. Des prÉvisions de retour À la normale pour 2021 et 2022

V. La branche autonomie : des Évolutions massives tant de pÉrimÈtre qu’en dÉpenses

A. L’annÉe 2021, annÉe de naissance marquÉe par un dÉficit

B. L’annÉe 2022, marquÉe par un mouvement de revalorisation du secteur social et mÉdico-social

1. Les dépenses et l’équilibre de la branche

2. Une réforme approfondie du financement des services à domicile

Examen en commission

Liste des personnes auditionnées


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   Introduction

Ce rapport présente, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, l’avis de M. Michel Lauzzana et Mme Cendra Motin sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022.

Le texte présenté par le Gouvernement est marqué par :

– l’accompagnement vers la sortie de la crise liée à l’épidémie de covid-19, de sorte que le solde de l’agrégat conventionnel (cf. infra) serait déficitaire de 38,7 milliards d’euros en 2020, puis de 34,6 milliards d’euros en 2021 et enfin de 21,6 milliards d’euros en 2022 ;

* sur le plan des recettes (438,2 milliards d’euros en 2022)

– la poursuite de la centralisation du prélèvement des cotisations et contributions auprès des URSSAF, amorcée en 2019 ;

– la contemporéanisation des aides pour les services à la personne (prolongation d’une expérimentation favorable à la trésorerie des particuliers) ;

– l’alignement du régime fiscal et social de la participation financière de l’employeur public à la couverture santé complémentaire sur celui du secteur privé ;

– plusieurs simplifications pour les indépendants (modulation des prélèvements en temps réel, suppression d’une pénalité, allègement des délais pour les micro-entrepreneurs, extension d’un téléservice et octroi d’un trimestre supplémentaire pour l’apurement des dettes liées à la crise) ;

 l’adaptation du statut de conjoint collaborateur (calcul des prélèvements, élargissement aux concubins et plafonnement à cinq ans pour éviter les abus) ;

– la possibilité pour les agents chargés de la lutte contre la fraude de se faire communiquer des informations bancaires par voie dématérialisée ;

– l’ajustement technique annuel de plusieurs taxes sur les produits de santé ;

* sur le plan des dépenses (459,8 milliards d’euros en 2022)

– la progression de 3,8 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, hors charges liées à la crise, notamment du fait de la montée en puissance des mesures de revalorisation du « Ségur de la santé » ;

– la définition de l’organisation et des modalités de financement par l’assurance maladie de la télésurveillance médicale, afin de poursuivre les expérimentations menées (sur la surveillance de maladies chroniques ou de malades du covid-19) par la création d’un cadre commun ;

– l’adaptation de la mise en œuvre des réformes du financement des établissements de santé et médico-sociaux pour les activités de médecine, de chirurgie et d’obstétrique, de psychiatrie et les soins de suite et de réadaptation ;

– les avancées dans la réforme du financement des urgences, initiée dès 2020, avec des dispositions sur les honoraires des praticiens exerçant dans les structures des urgences dans les établissements privés et le report de l’entrée en vigueur du forfait « patient urgence », en raison de la prolongation au second semestre 2021 de la garantie de financement des établissements de santé ;

– l’extension du complément de traitement indiciaire (équivalent à une revalorisation salariale de 183 euros nets mensuels), accordé aux professionnels de santé et à certains personnels du secteur médico-social ;

– l’harmonisation du financement des services d’aide et d’accompagnement à domicile pour les personnes dépendantes, par l’instauration d’un plancher national fixé à 22 euros par heure ;

– l’amélioration de l’accès aux produits de santé innovants (dispositifs médicaux numériques, aménagement du forfait pour l’innovation, poursuite de la réforme de l’accès précoce aux produits de santé innovants et plus particulièrement aux thérapies innovantes) ;

– l’instauration d’un mécanisme permettant la prise en compte, lors de la fixation des prix des produits de santé, de leur lieu de production, afin de favoriser la relocalisation de l’industrie pharmaceutique ;

– l’extension de la prise en charge intégrale par l’assurance maladie de la contraception pour les femmes jusqu’à 25 ans.

*

*     *

Conformément à l’article L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale, « en vue de l’examen et du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année, et sans préjudice de toute autre disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement, les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond de ce projet et les autres commissions concernées adressent au Gouvernement, avant le 10 juillet de chaque année, des questionnaires relatifs à l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Celui-ci y répond par écrit au plus tard le 8 octobre ».

À cette date, seules 7 des 37 réponses attendues (soit 19 %) avaient été transmises aux rapporteurs pour avis.

*

*     *

Nota bene : dans les tableaux et graphiques du présent rapport pour avis, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

 


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   PremiÈre partie :
l’Équilibre gÉnÉral et les recettes

La présente partie porte sur les articles 1er et 2, 6 à 9 et 12 à 25 du PLFSS et analyse les perspectives d’ensemble pour le budget de la sécurité sociale (I), ainsi que les principales mesures s’agissant des recettes (II) et les mouvements entre les branches et l’État ou entre ces branches elles-mêmes (III).

I.   La situation des comptes sociaux : une nette dÉgradation en 2020, un redressement progressif À compter de 2021

Si le déficit des administrations relevant de la LFSS s’améliore en 2020 par rapport à l’estimation d’il y a un an (A), la persistance du risque sanitaire et des tensions économiques accompagne celle d’un important déséquilibre des comptes sociaux en 2021 et en 2022 (B). Le solde devrait lentement se résorber (C), à mesure que se poursuivrait le schéma d’extinction de la dette sociale (D).

Il paraît utile de replacer les données se rapportant au présent PLFSS dans une perspective pluriannuelle.

Par convention, le solde de la sécurité sociale s’entend comme l’agrégation de celui des branches du régime général, désormais au nombre de cinq, et du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Déficitaire depuis 2002, le résultat avait connu un premier point bas en 2010 avec un passif de 28 milliards d’euros, avant de s’améliorer constamment jusqu’en 2018.

Alors que la sécurité sociale devait se rapprocher de l’équilibre d’ici 2023, la crise liée à l’épidémie de covid-19 bouleverse ces perspectives. Les exercices 2020, 2021 et 2022 devraient connaître un déficit de respectivement 38,7, 34,6 et 21,6 milliards d’euros.

Évolution du dÉficit agrÉgÉ du rÉgime gÉnÉral
et du fonds de solidaritÉ vieillesse de 2008 À 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2010 à 2021 et du PLFSS pour 2022.

Contrairement à ce que traduit l’analyse de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes qui arrête les recettes et les dépenses de l’État au titre de la loi de finances de l’année précédente, il convient de rappeler que la différence constatée d’une loi de financement à l’autre ne saurait s’assimiler à une surexécution ou une sous-exécution.

En effet, les 1° à 3° du D du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale disposent que la LFSS « fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ; fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs […] ; fixe l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs ».

Dès lors, le montant des crédits inscrits en LFSS présente un caractère indicatif et non limitatif, une part essentielle des charges correspondant à des dépenses dites « de guichet » dont les assurés ont le droit de bénéficier.

A.   L’approbation des soldes de l’exercice 2020

Aux termes de l’article 1er du PLFSS, tant le régime général (1) que l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (2) affichent en 2020 un déficit inédit, quoique légèrement moins important qu’envisagé, ce qui s’explique principalement par les recettes (3).

1.   Le solde du régime général en 2020

Sur le périmètre du seul régime général, le déficit s’établit à 36,2 milliards d’euros ; en intégrant le FSV, le déficit atteint 38,7 milliards d’euros en 2020.

La commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) et la Cour des comptes ont respectivement qualifié cette dégradation de 33,2 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFSS pour 2020 et même de 36,8 milliards d’euros par rapport au résultat de l’exercice 2019 de « détérioration massive […] sans précédent » ([1]) et de « rupture » ([2]).

La commission des finances s’était attachée à étudier les conséquences de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises par les pouvoirs publics afin de protéger la santé et les emplois des Français au début de l’été ([3]) puis à l’automne ([4]) de l’année écoulée.

SOlde des branches du rÉgime gÉnÉral (RG) et du FSV en 2020

(en milliards d’euros)

 

LFSS
pour 2020

LFSS
pour 2021

PLFSS
pour 2022

Maladie

– 3,3

– 33,7

– 30,4

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

– 0,4

– 0,2

Vieillesse

– 2,7

– 8,6

– 3,7

Famille

+ 0,7

– 3,5

– 1,8

Régime général

 4,1

 46,1

 36,2

Fonds de solidarité vieillesse

– 1,4

 2,9

– 2,5

RG + FSV

 5,4

– 49,0

 38,7

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

Le solde négatif est principalement porté par les branches maladie et vieillesse. À l’inverse, la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) demeure très proche de l’équilibre.

2.   Le solde des régimes obligatoires de base en 2020

Sur ce périmètre plus large ([5]), le déficit atteint 47,8 milliards d’euros en 2020, et même 50,7 milliards d’euros en tenant compte du FSV.

SOlde des branches des rÉgimes obligatoires de base (ROBSS)
et du FSV en 2020

(en milliards d’euros)

 

LFSS
pour 2020

LFSS
pour 2021

PLFSS
pour 2022

Maladie

– 3,4

– 33,7

– 30,5

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

– 0,4

– 0,1

Vieillesse

– 3,2

– 10,3

– 4,9

Famille

+ 0,7

– 3,5

– 1,8

Régimes obligatoires de base

 4,5

 47,8

 37,3

ROBSS + FSV

 5,9

 50,7

 39,7

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

La Cour des comptes relève que le décalage d’un milliard d’euros entre les ROBSS et le RG tient à la « hausse continue depuis 2018 du déficit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) », dont dépendent aussi les fonctionnaires hospitaliers (1,5 milliard d’euros en 2020, après 700 millions d’euros et 500 millions d’euros en 2019 et 2018).

3.   L’effet cumulé d’une baisse des recettes et d’une hausse des dépenses

Les produits du RG et du FSV sont de 390,8 milliards d’euros en 2020, pour des charges de 429,4 milliards d’euros.

Environ 100 milliards d’euros doivent être ajoutés à ces deux chiffres si l’on prend en considération tous les ROBSS.

Recettes et dÉpenses des branches du RG, des ROBSS et du FSV en 2020

(en milliards d’euros)

 

PLFSS pour 2022 (approbation)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

208,3

238,8

 30,4

Accidents du travail et maladies pro.

12,1

12,3

 0,2

Vieillesse

135,9

139,6

 3,7

Famille

48,2

50,0

 1,8

Régime général

391,6

427,8

 36,2

Fonds de solidarité vieillesse

16,7

19,1

 2,5

RG + FSV

390,8

429,4

 38,7

Régimes obligatoires de base

499,3

536,6

 37,3

ROBSS + FSV

497,2

537,0

 39,7

 

 

LFSS pour 2021 (rappel)

 

Recettes

Dépenses

Solde

RG + FSV

380,8

429,8

 49,0

ROBSS + FSV

486,7

537,4

 50,7

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

● En l’absence de dépôt d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), véhicule moins souple que les projets de loi de finances rectificative (PLFR) qui n’a été mobilisé qu’à deux reprises ([6]), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses n’ont été révisées qu’à la faveur de l’examen de la deuxième partie du PLFSS pour 2021.

Finalement, le solde du RG et du FSV pour 2020 est dégradé de 36,8 milliards d’euros en comparaison avec le solde constaté pour 2019 et de 33,2 milliards d’euros avec la cible de la LFSS pour 2020, mais consolidé de 10,3 milliards d’euros en comparaison avec la révision de la LFSS pour 2021 et surtout conforme à l’estimation publiée en juin 2021 par la CCSS.

● Tant la dégradation par rapport à 2019 que l’amélioration par rapport aux perspectives révisées tiennent majoritairement à l’évolution des recettes.

À l’échelle du régime général et du FSV, leur baisse par rapport au niveau constaté l’année précédente (– 2,9 %) et à celui envisagé par la LFSS pour 2020 (– 4,6 %), ainsi que leur progression relativement à l’actualisation de la LFSS pour 2021 (+ 2,5 %) se répartissent comme suit.

Évolution des produits nets du RG et du FSV en 2020

(en milliards d’euros)

 

PLFSS
pour 2022

Solde pour 2019

Prévision
LFSS pour 2020

Prévision
LFSS pour 2021

Montant

Δ

Montant

Δ

Montant

Δ

Cotisations sociales

191,9

203,7

 11,8

208,1

 16,2

180,4

+ 11,5

Cotisations de l’État

6,5

5,3

+ 1,2

5,0

+ 1,5

7,1

 0,6

Contrib. sociale généralisée

97,3

100,8

 3,5

102,0

 4,7

83,8

+ 13,5

Impositions de toutes natures

77,2

77,0

+ 0,2

79,4

 2,2

93,0

 7,8

Autres contributions

8,0

6,8

+ 1,2

6,7

+ 1,3

Charges de non-recouvrement

– 7,5

– 1,6

 5,9

– 1,7

 5,8

n. c.

Transferts nets

8,9

4,0

+ 4,9

3,7

+ 5,2

3,4

+ 5,5

Autres produits

8,3

6,7

+ 1,6

6,3

+ 2,0

7,8

+ 0,5

Total (net)

390,8

402,6

 11,8

409,6

 18,8

381,1

+ 9,7

Sources : Cour des comptes ; commission des comptes de la sécurité sociale.

Les variations d’une estimation à l’autre ont été massives pour les cotisations, la contribution sociale généralisée (CSG) et les autres impositions de toutes natures – taxe sur les salaires (TS), contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), accises sur les tabacs, etc. –, mais moins sensibles pour les cotisations fictives de l’État et les ressources diverses. Plusieurs phénomènes se sont combinés : le recul de l’activité (– 7,9 %), de l’emploi salarié (– 1,2 %) et de la masse salariale (– 5,7%), mais aussi le financement exceptionnel de l’activité partielle ou la simplification de l’attribution d’indemnités journalières (IJ) d’isolement ([7]), la suspension pendant six mois des prélèvements des indépendants, puis leur calcul sur la base de 50 % des revenus professionnels de l’exercice antérieur, déduction faite des sommes déjà appelées en janvier et février 2020, et enfin des reports et exonérations généraux.

● Quant aux dépenses du régime général et du FSV en 2020, elles ont augmenté de 24,9 milliards d’euros (+ 6,4 %) en comparaison avec 2019 et dépassé de 14,6 milliards d’euros (+ 3,5 %) la cible de la LFSS pour 2020, pour s’établir à 400 millions de moins (– 0,1 %) que la révision de la LFSS pour 2021. La quasi-totalité de la différence tient à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), pour 219,5 milliards d’euros en 2020, alors qu’il s’était élevé à 200,6 milliards d’euros en 2019 et que la prévision de cet ONDAM dans la LFSS pour 2020 s’élevait à 205,6 milliards d’euros avant d’avoir été revue à 218,9 milliards d’euros dans la LFSS pour 2021.

● La Cour des comptes a certifié que huit des neuf jeux de comptes soumis à son contrôle – celui de chacune des branches, ainsi que les états financiers de l’ACOSS en tant qu’établissement et des caisses nationales d’assurance maladie (CNAM), d’assurance vieillesse (CNAV) et d’allocations familiales (CNAF) – sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine du régime général ([8]).

À cette occasion, la Cour a formulé 32 réserves, contre 28 pour l’exercice 2019, tenant majoritairement à l’insuffisance du contrôle interne. Parmi les inexactitudes que de telles diligences auraient permis d’éviter, sont par exemple cités le suivi des séjours facturés par les établissements de santé, la correction des écritures d’inventaire servant au calcul des rentes pour incapacité permanente ou encore celle des déclarations des allocataires de la branche famille.

Cependant, pour la première fois depuis 2012, la Cour des comptes s’est montrée dans l’impossibilité de certifier l’activité de collecte gérée par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF). La juridiction explique ce refus par le « caractère significatif, cumulatif et diffus des cinq motifs suivants […] :

 « les produits et créances notifiés par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à ses attributaires sont affectés par des incertitudes majeures [liées à] la crise ;

 « les dispositifs généraux de contrôle interne […] ne procurent qu’une assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée financière […] ;

 « les principaux processus […] couvrent insuffisamment [ces mêmes] risques ; la justification des comptes est affectée par des désaccords portant sur la comptabilisation des produits et des charges, ainsi que par des limitations et incertitudes portant sur les enregistrements […] ;

 « une partie des produits à recevoir au titre des remises dues par les entreprises pharmaceutiques est affectée par des incertitudes ;

 « la procédure de suivi des litiges gérés par le comité économique des produits de santé (CEPS) ne procure pas une assurance raisonnable sur le niveau de leur provisionnement ».

Décomposition des ÉcARts en 2020 aux prÉvisions des LFSS pour 2020 et 2021

(en milliards d’euros)

Source : annexe IV du PLFSS pour 2022.

4.   Un exercice perturbé pour la trésorerie de l’ACOSS

Compte tenu du niveau des déficits cumulés en début d’exercice 2020, soit 31 milliards d’euros, et de l’importance de la diminution des recettes, il est brièvement apparu que la trésorerie des régimes ne suffirait pas à honorer le versement des prestations dues au début de l’état d’urgence sanitaire ([9]).

Le renouvellement très fréquent de ses titres – l’horizon est de cinq à sept jours en période normale – présente pour l’ACOSS un avantage compétitif en termes de taux, mais l’expose à un risque en cas de rupture sur les marchés.

Un tel aléa s’est brièvement matérialisé à la mi-mars 2020, quand des tensions sur les places secondaires ont dissuadé, sinon empêché, l’ACOSS d’émettre auprès des places financières pendant près de deux semaines.

Avec le soutien de l’AFT, des solutions ont été trouvées auprès de la CDC et des spécialistes en valeur du Trésor (SVT) – quinze établissements bancaires d’envergure internationale qui constituent les « contreparties privilégiées de l’agence » et « ont la responsabilité de participer aux adjudications, de placer les valeurs du Trésor et d’assurer la liquidité du marché secondaire » ([10]).

Par ailleurs, le plafond d’emprunt à douze mois de l’ACOSS, initialement fixé à 39 milliards d’euros ([11]), a été porté à 70 milliards d’euros, puis à 95 milliards d’euros ([12]), lui permettant d’engager une politique d’allongement de ses émissions.

Cette triple stratégie a stabilisé la trésorerie du régime général, lui permettant d’assumer non seulement ses charges régulières mais aussi ses interventions massives au bénéfice des ménages et des entreprises ([13]).

B.   Un solde stabilisÉ en 2021 malgrÉ la persistance la crise

En dépit d’une conjoncture sanitaire et économique dégradée (1), les déficits du régime général (2) et des régimes obligatoires de base (3) pour l’année en cours seraient légèrement inférieurs à leur niveau prévisionnel.

1.   Un contexte macroéconomique toujours bouleversé par le coronavirus

Avec la survenue des « troisième et quatrième vagues » de l’épidémie de covid-19, les principales hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient le projet de loi de finances (PLF) et le PLFSS pour 2021, que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait alors qualifiées de « plausibles » pour l’essentiel, mais de « volontaristes » par certains aspects ([14]), ont eu besoin d’être révisées, ce à quoi le Gouvernement s’est employé à la faveur de la transmission du programme de stabilité (PSTAB) à la Commission européenne en avril, puis de l’examen de la première LFR pour l’exercice en cours ([15]) et du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) de juillet dernier, et enfin de celui du présent PLFSS.

Variation des Principales hypothÈses macroÉconomiques pour 2021

(en pourcentage)

 

PLF et PLFSS
pour 2021

1er PLFR
pour 2021

PLF et PLFSS
pour 2022

Produit intérieur brut (PIB)

+ 8,0 %

+ 5,0 %

+ 6,0 %

Masse salariale ([16])

+ 6,5 %

+ 4,9 %

+ 6,2 %

Indice des prix à la consommation (IPC)

+ 0,7 %

+ 1,1 %

+ 1,5 %

Consommation des ménages

+ 6,2 %

+ 4,0 %

+ 4,1 %

Investissement des entreprises

+ 17,2 %

 

+ 12,2 %

Investissement public

+ 12,1 %

+ 12,0 %

Demande mondiale adressée à la France

+ 6,5 %

+ 10,4 %

Source : Haut conseil des finances publiques.

Conformément à l’article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP), le HCFP s’est prononcé sur ces hypothèses au début ([17]) et à la fin du printemps ([18]), ainsi qu’à la fin du mois de septembre dernier ([19]). Les principales conclusions de son dernier avis sont rappelées infra.

Inévitablement, le réajustement des perspectives économiques porte une incidence sur les finances sociales :

– d’un côté, les recettes inscrites dans le PLFSS reposent en grande partie sur l’activité, via les rémunérations au titre de la contribution sociale généralisée (CSG), ou via la consommation s’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– de l’autre, de nombreux dispositifs de solidarité sont indexés pour tout ou partie sur l’évolution du coût de la vie.

L’effet de la crise, comme celui d’un retour de la croissance, sur les comptes des administrations de sécurité sociale (ASSO) sont donc massifs.

2.   Le solde rectifié pour le régime général en 2021

L’article 9 du PLFSS indique qu’à la fin de l’année en cours, le régime général serait en déficit à hauteur de 32,3 milliards d’euros et de 34,6 milliards d’euros avec le FSV. Un tel résultat demeure particulièrement défavorable mais n’en marque pas moins une amélioration de 4,1 milliards d’euros par rapport à 2020 et de 1,2 milliard d’euros par rapport à la projection de la LFSS pour 2021.

SOlde des branches du RG et du FSV en 2021

(en milliards d’euros)

 

LFSS
pour 2020

LFSS
pour 2021

PLFSS
pour 2022

Maladie

– 2,0

– 23,7

– 30,0

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

+ 0,2

+ 0,6

Vieillesse

– 3,9

– 9,7

– 3,7

Famille

+ 0,9

+ 0,3

+ 1,2

Autonomie

s. o.

– 0,4

– 0,4

Régime général

 3,6

 33,3

 32,3

Fonds de solidarité vieillesse

– 1,0

– 2,4

– 2,4

RG + FSV

 4,1

 35,8

 34,6

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

Compte tenu de son poids dans la répartition des recettes et de l’imputation majoritaire des surcoûts provoqués par le coronavirus sur les soins hospitaliers, la branche maladie afficherait à elle seule un déficit de 30 milliards d’euros, minoré de 400 millions d’euros par rapport à l’exercice 2020 mais creusé de 6,7 milliards d’euros par rapport à la cible de la LFSS pour 2021.

Les branches AT-MP et famille seraient excédentaires et la branche autonomie terminerait son premier exercice avec un déficit identique à la prévision : tant ses recettes que ses dépenses l’auraient dépassée de 600 millions d’euros ([20]).

3.   Le solde rectifié pour les régimes obligatoires de base en 2021

Aux termes du même article 9, pour les ROBSS, le déficit serait de 32,5 milliards d’euros en 2021 et de 34,8 milliards d’euros avec le FSV.

SOlde des branches des ROBSS et du fSV en 2021

(en milliards d’euros)

 

LFSS
pour 2020

LFSS
pour 2021

PLFSS
pour 2022

Maladie

– 2,0

– 23,7

– 30,0

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

+ 0,3

+ 0,7

Vieillesse

– 4,4

– 9,0

– 4,0

Famille

+ 0,9

+ 0,3

+ 1,2

Autonomie

s. o.

– 0,4

– 0,4

Régimes obligatoires de base

 4,1

 32,5

 32,5

ROBSS + FSV

 5,1

 34,9

 34,8

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

4.   Un rétablissement des recettes, mais des dépenses toujours lourdement sollicitées pour la santé des Français

Le présent PLFSS indique que les recettes du régime général et du FSV représenteraient 421,7 milliards d’euros en 2021, soit 13,8 milliards d’euros de plus que la prévision, tandis que les dépenses s’élèveraient à 456,3 milliards d’euros, soit 12,6 milliards d’euros au-dessus de la cible de la dernière LFSS : in fine, le solde (– 34,6 milliards d’euros) ne s’écarte que de 1,2 milliard d’euros de l’estimation.

Par rapport au dernier exercice, les recettes progressent de 31,0 milliards d’euros, compensant le surcroît de dépenses à hauteur de 26,9 milliards d’euros.

Recettes et dÉpenses des branches du RG, des ROBSS et du FSV en 2021

(en milliards d’euros)

 

PLFSS pour 2022 (prévision)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

200,7

230,7

 30,0

Accidents du travail et maladies pro.

13,1

12,5

+ 0,6

Vieillesse

140,0

143,7

 3,7

Famille

50,5

49,4

+ 1,2

Autonomie

31,8

32,2

 0,4

Régime général

422,5

454,7

 32,3

Fonds de solidarité vieillesse

17,2

19,6

 2,4

RG + FSV

421,7

456,3

 34,6

Régimes obligatoires de base

531,3

563,8

 32,5

ROBSS + RSV

529,3

564,1

 34,8

 

 

LFSS pour 2021 (rappel)

 

Recettes

Dépenses

Solde

RG + FSV

407,9

443,7

 35,8

ROBSS + FSV

517,5

552,4

 34,9

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

● Avant la crise, la LFSS pour 2020 envisageait une croissance de 2,3 % des recettes entre 2019 et 2020, puis de 2,6 % entre 2020 et 2021. La LFSS pour 2021 avait respectivement ajusté ces perspectives dans le sens d’une contraction de 5,4 % puis d’une hausse de 7,1 %. Les données révisées du PLFSS pour 2022 font état d’une baisse des recettes de 2,9 % entre 2019 et 2020, puis d’un vif ressaut entre 2020 et 2021, avec 7,9 %.

Une fois neutralisés les changements de périmètre (la création de la branche autonomie fait entrer 5,2 milliards d’euros dans le champ de la LFSS et 300 millions d’euros ont été attribués par l’État au titre de la TVA pour compenser le transfert de l’allocation supplémentaire d’invalidité), la hausse des recettes est de 6,6 %.

Évolution des produits nets du RG et du FSV en 2021

(en milliards d’euros)

 

PLFSS
pour 2022

Solde pour 2020

Prévision LFSS pour 2021

Montant

Δ

Montant

Δ

Cotisations sociales

205,1

191,9

+ 13,2

201,4

+ 3,7

Cotisations de l’État

7,4

6,5

+ 0,9

5,8

+ 1,6

Contrib. sociale généralisée

105,0

97,3

+ 7,7

104,4

+ 0,6

Impositions de toutes natures

93,8

85,2

+ 8,6

88,0

+ 5,8

Charges de non-recouvrement

– 2,5

– 7,3

+ 4,8

– 2,2

 0,3

Transferts nets

4,0

8,9

– 5,0

+ 1,1

+ 1,8

Autres produits

8,8

8,1

+ 0,7

+ 8,2

+ 0,6

Total (net)

421,7

390,8

+ 31,0

407,9

+ 13,8

Sources : Cour des comptes ; commission des comptes de la sécurité sociale.

Naturellement, cette progression des ressources du régime général et du FSV bénéficie d’un effet base lié au rétablissement des assiettes (masse salariale, consommation, etc.) suivant un rythme comparable à celui du PIB.

La Cour des comptes souligne certains phénomènes ambivalents : d’un côté, le moindre recours à l’activité partielle contribue à la hausse du salaire moyen par tête (4,8 %) mais, de l’autre, il ne permet pas d’effacer les pertes de cotisations sociales puisque les rémunérations de droit commun bénéficient d’allègements généraux ; symétriquement, la CSG assise sur les revenus d’activité progresse de 8,2 %, mais celle sur les revenus de remplacement recule de 1,7 % ; malgré leur caractère dépensier (cf. infra), les revalorisations salariales des personnels des établissements de santé et médico-sociaux (ESMS) fourniraient 1,9 milliard d’euros de recettes à la sécurité sociale.

La régularisation des prélèvements des travailleurs indépendants non-appelés en 2020 aurait un effet favorable de 4,1 milliards d’euros et les charges liées à l’incapacité de certains employeurs à régler leurs dettes fiscales ne seraient que de 2,5 milliards d’euros, au-delà du niveau de 2019 (1,6 milliard) mais en amélioration par rapport à l’estimation de la LFSS pour 2021 (7,3 milliards d’euros).

Trois recettes ponctuelles sont à signaler en 2021 : 500 millions d’euros au titre de la taxe exceptionnelle due par les organismes complémentaires (après un milliard d’euros en 2020) ; 800 millions d’euros versés par l’État via les programmes de relance de l’Union européenne (UE) ; 175 millions d’euros issus des réserves de la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG).

Taux des aides « covid-19 » au regard des cotisations dues

(en pourcentage)

 

Pour un salaire de x SMIC

 

1,0

1,3

1,6

2,5

3,5

5,0

Taux facial de cotisations patronales

46,2

Allègements généraux

– 32,1

– 12,7

0,0

Réduction de taux (branches maladie et famille)

– 7,8

– 1,8

0,0

Taux réel de cotisations patronales avant-crise

6,3

25,7

38,4

44,4

46,2

Exonération « covid-19 »

0,0

– 13,7

– 26,0

– 25,1

– 30,7

– 29,1

Exonération « covid-19 » / cotisations

0,0

53,0

68,0

65,0

69,0

63,0

Taux réel de cotisations patronales après-crise

6,3

12,0

12,3

13,3

13,7

17,1

Aide au paiement

– 20,0

Exo. « covid-19 » + aide / cotisations

– 316

– 131

– 120

– 117

– 114

– 106

Source : direction de la sécurité sociale.

Lecture : pour un salarié dont la rémunération est équivalente à 1,3 SMIC, l’application des allégements généraux et des réductions de taux conduisent à un taux de cotisations restant dues de 25,7 %. Pour ce niveau de rémunération, le taux d’exonération « covid-19 » s’établit à 13,7 % (soit environ la moitié, 53 %, des cotisations restant dues).

L’aide au paiement qui complète le dispositif d’exonération est calculée comme 20 % de l’assiette de cotisations et permet donc de couvrir un montant supérieur à celui dû au titre d’un mois donné.

Ainsi, pour un salarié dont la rémunération équivaut à 1,3 SMIC, les deux dispositifs (exonération « covid-19 » et aide au paiement) peuvent s’élever jusqu’à 1,3 fois le montant des cotisations dues (131 %).

● Les dépenses, analysées infra, croissent de 2,8 % en 2021 (au lieu des prévisions de 2,3 % et de 3,2 % au titre des LFSS pour 2020 et 2021), marquées par à la fois par les charges de soin et par les mesures du « Ségur de la santé ».

● L’ACOSS – qui, depuis janvier 2021, utilise le nom « URSSAF caisse nationale » dans son seul rôle de tête de réseau de ces unions, sans changement des textes normatifs concernant l’établissement – a indiqué au cours de son audition par les rapporteurs pour avis avoir connu en 2021 une « meilleure situation que celle qui était envisagée il y a un an ». Ce retour progressif à la normale s’agissant du niveau et du rythme (les prélèvements automatiques affichent un taux d’échec supérieur de 1 % seulement par rapport à 2019 et les sommes en jeu reculent chaque mois) est cohérent avec le rétablissement de la conjoncture, mais aussi du fonctionnement des marchés : ces derniers ont financé l’ACOSS dans les mêmes conditions qu’avant la crise.

Évolution de la structure de financement de l’ACOSS de 2010 À 2021

(en pourcentage)

Source : direction de la sécurité sociale.

C.   Des orientations rÉalistes pour 2022 et au-delÀ

Le niveau de la croissance (1) permet d’anticiper une amélioration relative de la situation du régime général (2) et des régimes obligatoires de base (3) en 2021, puis un scénario de rétablissement modéré mais constant (4).

1.   Une activité économique vigoureuse dans un contexte incertain

Selon le Gouvernement, « le niveau de l’activité en 2022 s’établirait à environ 1,5 point au-dessus du niveau de 2019 ; l’économie retrouverait son niveau d’avant crise à la fin de 2021 » ; le plan de relance aurait une incidence positive sur la croissance pour 1,5 point de PIB en 2021 et 1,0 point en 2022.

hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement pour 2019 À 2025

(en pourcentage ; sauf mention contraire)

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Évolution du PIB

+ 1,4 %

– 7,9 %

+ 6,0 %

+ 4,0 %

+ 1,6 %

+ 1,4 %

+ 1,4 %

Croissance potentielle

+ 1,25 %

=

+ 0,8 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

IPC hors tabac

+ 0,9 %

+ 0,2 %

+ 1,4 %

+ 1,5 %

+ 1,5 %

+ 1,6 %

+ 1,8 %

Solde commercial

Importations

Exportations

– 59 Md€

+ 1,8 %

+ 2,6 %

 65 Md€

– 12,2 %

– 16,1 %

– 86 Md€

+ 9,0 %

+ 8,6 %

 95 Md€

+ 10,4 %

+ 10,0 %

 

Demande intérieure

Invest. des ménages

Conso. des ménages

Pouvoir d’achat

Invest. des entreprises

Investissement public

 

+ 1,8 %

+ 1,5 %

+ 2,1 %

+ 3,7 %

+ 8,1 %

 

– 12,2 %

– 7,2 %

+ 0,4 %

– 8,1 %

– 4,4 %

 

+ 15,7 %

+ 4,1 %

+ 2,2 %

+ 12,2 %

+ 12,0 %

 

+ 3,1 %

+ 7,0 %

+ 1,0 %

+ 5,1 %

+ 2,3 %

Taux d’épargne

Ménages

Entreprises

 

15,0 %

23,2 %

 

21,4 %

21,9 %

 

20,0 %

25,2 %

 

15,2 %

24,1 %

Taux de marge

33,2 %

31,8 %

34,7 %

33,2 %

Masse salariale

+ 3,1 %

– 5,7 %

+ 6,2 %

+ 6,1 %

+ 3,9 %

+ 3,4 %

+ 3,4 %

Emploi total (en milliers)

+ 335

– 353

+ 377

+ 130

 

Salaire moyen par tête

+ 1,9 %

– 4,9 %

+ 4,8 %

+ 5,2 %

Source : rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation pour 2022 ([21]).

Le HCFP juge « prudente » l’hypothèse d’une croissance de 6 % en 2021 et « plausible » celle de 4 % en 2022.

En effet, les prévisionnistes de référence sont majoritairement optimistes concernant l’exercice en cours, mais partagés quant au futur : l’activité serait tirée par la demande privée, notamment par la dépense « d’un peu plus d’un quart » du surplus d’épargne des ménages, mais entourée d’aléas quant aux investissements des entreprises.

hypothÈses macroÉconomiques des instituts de prÉvision pour 2020 À 2023

(en pourcentage et en valeur)

 

 

INSEE : 2020

Banque de France

 

Volume

Valeur

Md€

2021

2022

2023

Évolution du PIB

– 8,0 %

– 5,5 %

2 302,9

+ 6,3 %

+ 3,7 %

+ 1,9 %

IPC

+ 0,5 %

s. o.

+ 1,8 %

+ 1,4 %

+ 1,3 %

Importations

– 11,9 %

– 13,2 %

688,4

+ 9,0 %

+ 8,9 %

+ 3,5 %

Exportations

– 15,8 %

– 16,6 %

641,9

+ 8,7 %

+ 9,1 %

+ 5,7 %

Investissement des ménages

– 12,1 %

– 10,2 %

118,4

+ 15,8 %

+ 3,3 %

– 2,1 %

Consommation des ménages

– 7,1 %

– 6,5 %

1 175,0

+ 4,3 %

+ 6,5 %

+ 1,6 %

Revenu disponible brut des ménages

n. c.

+ 1,0 %

1 494,7

+ 1,6 %

+ 0,6 %

+ 1,3 %

Investissement des entreprises

– 7,7 %

– 7,0 %

296,7

+ 12,9 %

+ 3,9 %

+ 2,3 %

Taux de marge des entreprises

31,7 %

s. o.

35,0 %

32,9 %

33,2 %

Invest. des administrations publiques

– 4,1 %

– 3,3 %

86,1

+ 11,2 %

– 0,7 %

– 0,5 %

Épargne brute des ménages

n. c.

+ 43,4 %

319,7

surplus de 170 Md€ fin 2021

Épargne brute des entreprises

n. c.

– 14,4 %

256,3

n. c.

Taux de chômage

8,0 %

s. o.

8,1 %

8,2 %

8,0 %

Source : notes de conjoncture de l’INSEE (7 septembre 2021) et de la Banque de France (13 septembre 2021).

hypothÈses macroÉconomiques des instituts de prÉvision pour 2021 et 2022

(en pourcentage)

Évolution du PIB

2021

2022

Commission européenne

+ 6,0 %

+ 4,2 %

Fonds monétaire international

+ 5,8 %

+ 4,2 %

INSEE

+ 6,25 %

n. c.

Banque de France

+ 6,3 %

+ 3,7 %

Obs. fr. des conjonctures économiques

+ 6,3 %

+ 4,0 %

Rexecode

+ 6,3 %

+ 3,5 %

Consensus forecast

+ 6,1 %

+ 3,8 %

Source : notes de conjoncture de la Commission européenne (7 juillet 2021), du FMI (29 juillet 2021), de l’INSEE (7 septembre 2021), de la Banque de France (13 septembre 2021), de l’OFCE (17 septembre 2021), de Rexecode (17 septembre 2021) et du Consensus forecast (23 septembre 2021).

La cible d’inflation pour 2021 (+ 1,4 %) puis 2022 (+ 1,5 %) est jugée « réaliste » par le HCFP, qui relève que l’inflation sous-jacente (hors produits volatils et administrés) atteindra un point haut depuis 2009, sous l’effet de la transmission du prix des matières premières aux produits manufacturés et des hausses de salaires. 

Vue comme « trop basse » par le HCFP, la prévision de croissance pour la masse salariale du secteur privé (6,2 % en 2020 puis 6,1 % en 2021) résulte de la combinaison de la variation des effectifs salariés marchands (+ 1,5 % puis + 0,8 %) et de celle du salaire moyen par tête (+ 4,8 % puis + 5,2 %).

En effet, la cible d’une création de 390 000 postes entre fin 2020 et fin 2022 est vraisemblablement caduque (déjà 380 000 au deuxième trimestre 2021 d’après l’INSEE). Une variation d’un point de la masse salariale génère en période normale un surcroît ou un recul de 2 milliards d’euros sur les recettes du régime général.

2.   Le solde prévisionnel pour le régime général en 2022

L’article 22 du PLFSS revoit à la hausse les perspectives d’équilibre de l’exercice 2021 par rapport à la LFSS précédente : le déficit de l’année à venir devrait atteindre 20,0 milliards d’euros pour le régime général et 21,6 milliards d’euros en intégrant les comptes du FSV.

SOlde des branches du RG et du FSV en 2022

(en milliards d’euros)

 

LFSS pour 2020

LFSS pour 2021

PLFSS pour 2022

Maladie

– 0,4

– 18,2

– 19,7

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

+ 1,0

+ 1,3

Vieillesse

– 4,8

– 7,3

– 2,5

Famille

+ 1,3

+ 1,6

+ 1,7

Autonomie

s. o.

– 0,5

– 0,9

Régime général

 2,5

 23,3

 20,0

Fonds de solidarité vieillesse

– 0,6

– 1,7

– 1,6

RG + FSV

 3,1

 25,0

 21,6

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

Les branches maladie, vieillesse et autonomie continueraient à accuser un déficit en 2022, tandis que les autres seraient en situation positive.

3.   Le solde prévisionnel pour les régimes obligatoires de base en 2022

L’article 21 du PLFSS envisage que les cinq branches des ROBSS enregistrent en 2022 un déficit de 21 milliards d’euros, porté à 22,6 milliards d’euros en y agrégeant le résultat du FSV.

SOlde des branches du ROBSS et du FSV en 2022

(en milliards d’euros)

 

LFSS
pour 2020

LFSS
pour 2021

PLFSS
pour 2022

Maladie

– 0,4

– 18,2

– 19,7

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,4

+ 1,2

+ 1,4

Vieillesse

– 5,7

– 7,6

– 3,6

Famille

+ 1,3

+ 1,6

+ 1,7

Autonomie

s. o.

– 0,5

– 0,9

Régimes obligatoires de base

 3,3

 23,5

 21,0

ROBSS + FSV

 3,9

 25,2

 22,6

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

*

*     *

Si de tels résultats sont en décalage avec les projections du début de la législature, ils manifestent une amélioration par rapport à la LFSS en vigueur.

Variation du solde prÉvisionnel des BRANCHES DU RG,
DES ROBSS ET DU FSV pour 2022

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

4.   Une consolidation progressive dans les années à venir

Par rapport à 2021, les recettes du régime général et du FSV progresseraient en 2022 plus vite que ses dépenses, avec une hausse respective de 3,9 % et 0,8 %.

Recettes et dÉpenses des branches du RG, des ROBSS et du FSV en 2022

(en milliards d’euros)

 

PLFSS pour 2022 (prévision)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

208,4

228,1

 19,7

Accidents du travail et maladies pro.

14,0

12,7

+ 1,3

Vieillesse

145,3

147,8

 2,5

Famille

51,4

49,7

+ 1,7

Autonomie

33,3

34,2

 0,9

Régime général

438,2

458,2

 20,0

Fonds de solidarité vieillesse

17,9

19,5

 1,6

RG + FSV

438,2

459,8

 21,6

Régimes obligatoires de base

548,4

569,5

 21,0

ROBSS + FSV

547,2

569,8

 22,6

 

 

LFSS pour 2021 (rappel)

 

Recettes

Dépenses

Solde

RG + FSV

420,1

424,7

 4,6

ROBSS + FSV

528,4

533,5

 5,1

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

Cette tendance favorable se confirmerait d’ici 2025 avec des recettes et des dépenses qui croîtraient respectivement de 3,2 % et 1,5 % en 2023, puis 3,2 % et 2,7 % en 2024 et 2,8 % et 2,7 % en 2025 toujours pour le régime général et le FSV. Le Gouvernement n’a pas publié de simulations au-delà.

Solde prÉvisionnel des branches du RG, des ROBSS et du FSV pour 2023 À 2025

(en milliards d’euros)

 

2023

2024

2025

Maladie

– 13,7

– 14,8

– 14,8

Accidents du travail et maladies pro.

+ 1,6

+ 2,1

+ 2,5

Vieillesse

– 4,2

– 5,8

– 7,6

Famille

+ 3,6

+ 4,5

+ 5,4

Autonomie

– 0,8

+ 1,6

+ 1,7

Régime général

 13,6

 12,4

 13,0

Fonds de solidarité vieillesse

– 1,0

– 0,6

– 0,3

RG + FSV

 14,6

 13,0

 13,3

Régimes obligatoires de base

 15,0

 14,1

 15,0

ROBSS + FSV

 16,0

 14,8

 15,3

Source : commission des finances d’après les annexes B des LFSS pour 2020 et 2021 et du PLFSS pour 2022.

La Cour des comptes estime toutefois que « la crise sanitaire pourrait être à l’origine, à l’horizon 2025, d’environ 8 milliards d’euros de pertes de recettes pour le régime général et le FSV par rapport à celles qui seraient survenues si elle n’était pas survenue (10 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes et le FSV » et que « les accords du Ségur de la santé […] seraient à l’origine d’un montant cumulatif de 12,5 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en 2022 » ([22]). Les rapporteurs pour avis partagent l’analyse suivant laquelle, plutôt que la hausse des prélèvements obligatoires, le redressement passera par des réformes efficientes, permettant à la fois une meilleure adéquation des prestations aux besoins des assurés et une maîtrise accrue de la dépense sociale.

D.   Une gestion responsable de la dette

Répartie entre deux compartiments (1), la dette sociale voit ses perspectives d’apurement en 2033 favorisées par les conditions de marché (2).

1.   La gestion différenciée du flux et du stock de dette avant la crise

La récurrence des soldes négatifs au cours des différents exercices annuels a entraîné, dès avant la survenue du covid-19, la constitution d’une dette pour l’ensemble des régimes de sécurité sociale. Celle-ci se décompose entre les déficits portés en trésorerie (a) et la dette reprise en vue de son amortissement (b).

a.   Les déficits accumulés dans le bilan de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

La première mission de l’ACOSS est la gestion centralisée des ressources du régime général : l’agence tient la trésorerie des cinq branches, porte une partie des déficits sociaux accumulés, pilote le réseau des URSSAF et verse à la CADES les ressources qui lui sont affectées (cf. infra). L’ACOSS couvre ses besoins de financement par des emprunts auprès de banques ou de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et par des émissions de court terme sur les marchés.

Aux termes de l’article 22 du PLFSS, cette habilitation à recourir à des ressources non-permanentes sera plafonnée à 65 milliards d’euros au cours de l’année 2022, soit un plafond diminué d’un tiers par rapport à celui de 2021.

Plus récemment, l’organisme a été chargé de participer au financement d’autres structures, dont la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer (CPRP-SNCF) et la CNRACL, ou d’opérer certaines actions de recouvrement pour le compte de l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), association paritaire chargée de l’assurance chômage.

b.   Les passifs transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale

Créée en 1996 ([23]) et gérée par l’Agence France trésor (AFT), la caisse doit apurer la dette sociale suivant trois principes : elle bénéficie de ressources dédiées, la durée d’amortissement est limitée dans le temps, chaque nouveau transfert de dette doit être accompagné de recettes suffisantes.

D’abord, lui sont actuellement ([24]) affectés :

– l’intégralité du produit de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), pour un montant estimé à 7,4 milliards d’euros en 2020, 7,8 milliards d’euros en 2021 et 8,1 milliards d’euros en 2022 ([25]) ;

– le produit d’une fraction de 0,6 point de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité, de remplacement et du capital, ainsi que le produit d’une fraction de 0,3 point de la CSG sur les jeux, soit 8,5 milliards d’euros en 2020, 8,8 milliards d’euros en 2021 et 9,1 milliards d’euros en 2022 ([26]) ;

– un versement annuel du fonds de réserve pour les retraites (FRR) à hauteur de 2,1 milliards d’euros ([27]).

Ensuite, l’ordonnance de 1996 dispose que la CADES disparaîtra à la date de l’extinction de ses missions. Initialement fixée à treize ans et un mois, son existence a été prorogée à plusieurs reprises et il est désormais fixé à 2033.

Évolution prÉvisionnelle des ressources de la CADES de 2021 À 2025

(en milliards d’euros)

Source : Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Enfin, le législateur organique de 2005 avait, afin de ne pas repousser l’horizon de remboursement, introduit l’exigence que « tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale » ([28])

Il est toutefois possible de déroger à cette exigence (cf. infra).

Alors que les années 2017 et 2018 n’avaient donné lieu à aucune attribution de passifs supplémentaires à la CADES, l’article 27 de la LFSS pour 2019 avait prévu, suivant les hypothèses positives retenues lors de sa préparation, une nouvelle et dernière reprise de dette par la caisse, pour un montant maximum de 15 milliards d’euros d’ici 2024, afin de couvrir les déficits des exercices 2014 à 2018 des branches maladie et vieillesse ainsi que du FSV. La CADES devait ainsi se voir affecter une fraction supplémentaire de CSG : 1,5 milliard d’euros en 2020, puis 3,5 milliards d’euros en 2021 et 5 milliards d’euros en 2022.

Néanmoins, comme la jurisprudence l’exige depuis 2010 ([29]) : « les LFSS ne peuvent pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d’amortissement de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale de l’année à venir ».

Au regard des mesures votées à la fin de l’année 2019 et de la dégradation de l’environnement économique général, cette exigence est apparue difficile à respecter. Par conséquent, l’article 25 de la LFSS pour 2020 avait abrogé le II septies de l’article 4 de l’ordonnance de 1996, précitée, créé par l’article 27 de la LFSS pour 2019, afin d’annuler ces transferts de dette.

Chronique des transferts effectifs de dette à la CADES de 1996 À 2021

(en milliards d’euros)

 

RG

État

CANAM

FOREC

CCMSA

Totaux

 

Ordonnance du 24 janvier 1996

20,9

23,4

0,5

-

-

44,7

LFSS pour 1998

13,3

-

-

13,3

LFSS pour 2003

-

1,3

1,3

LFSS pour 2004 et loi du 13 août 2004

35,0

1,1

31,6

Loi du 13 août 2004 (effet en 2005)

6,6

-

6,6

Loi du 13 août 2004 (effet en 2006)

5,7

5,7

Loi du 13 août 2004 (effet en 2007)

− 0,1

 0,1

LFSS pour 2009

10,0

10,0

LFSS pour 2009 (effet en 2010)

17,0

17,0

LFSS pour 2011 et pour 2012

65,3

2,5

67,8

LFSS pour 2011 (effet en 2012)

6,6

-

6,6

LFSS pour 2011 (effet en 2013)

7,7

7,7

LFSS pour 2011 (effet en 2014)

10,0

10,0

LFSS 2014 (effet en 2015)

10,0

10,0

LFSS pour 2011 (effet en 2016),
pour 2014 (effet en 2016) et pour 2016

23,6

23,6

Total au 31 décembre 2016

231,6

23,4

0,5

2,4

2,5

260,3

 

Loi du 7 août 2020 (effet en 2020)

16,4

-

-

-

3,6

20,0

Loi du 7 août 2020 (effet en 2021)

35

 

 

 

5,0

40,0

Total au 31 décembre 2020

283,1

23,4

0,5

2,4

11,1

320,5

Source : commission des finances d’après les réponses de la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

2.   Un horizon repoussé en raison de nouveaux transferts

Indispensable afin de soulager la trésorerie des régimes, la reprise de passifs par la CADES engagée en 2020 et poursuivie en 2021 répond à un cadre constitutionnel précis (a) et sera opérée en trois échéances (b). L’apurement de ces passifs a été reporté de neuf ans (c).

a.   Le cadre constitutionnel

L’adoption d’une loi organique est indispensable afin de repousser le terme d’amortissement prévisionnel de la dette sociale et, par conséquent, la date d’extinction de la CADES ([30]).

Fixée à 2009 lors de son institution (cf. supra), la durée de vie de la CADES a certes déjà été reportée à plusieurs reprises au moyen de LFSS, qui sont, en dépit de leur procédure d’examen spécifique, de rang ordinaire.

Toutefois, en 2005, le Conseil constitutionnel a confirmé que le nouvel article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 précitée, créé par l’article 20 de la loi organique modifiant la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux LFSS (LOFSS) et en vertu duquel « tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale », était de caractère organique ([31]).

Dès lors, seule une loi organique peut comporter des dispositions conduisant à accroître la durée d’amortissement de la dette sociale.

Cette jurisprudence a été confirmée en 2010 ([32]) et la loi organique n° 2010‑1380 du 13 novembre 2010 a pu autoriser la LFSS pour 2011 à prévoir, par une dérogation ad hoc, une nouvelle prolongation de quatre ans de la durée d’amortissement de la dette reprise par la CADES ([33]).

b.   La reprise de 136 milliards d’euros en plusieurs étapes

L’article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie rétablit un II septies à l’article 4 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Il distingue trois échéances de transfert :

– au plus tard le 30 juin 2021 et dans la limite de 31 milliards d’euros, la CADES devra avoir couvert les besoins de l’ACOSS au 31 décembre 2019, soit 31 milliards d’euros, dont la moitié environ au titre de la branche maladie ;

– à compter de 2021 et dans la limite de 92 milliards d’euros, la CADES devra couvrir les déficits cumulés entre 2020 et 2023 par le régime général, le FSV et la branche vieillesse du régime des non-salariés agricoles ;

– à compter de 2021, la CADES versera à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) les « sommes nécessaires pour assurer la couverture d’une partie, qui ne peut excéder un tiers, des échéances des emprunts contractés par les établissements publics de santé au 31 décembre 2019 ».

Enfin, cet article dispose que le montant total des versements réalisés par la CADES à ces trois titres ne peut excéder 40 milliards d’euros par an.

RÉpartition des nouveaux transferts de dette À la CADES

(en milliards d’euros)

 

Échéance

Reprise maximale

Déficits accumulés par l’ACOSS au 31 décembre 2019

Au plus tard
le 30 juin 2021

31,0

dont Caisse nationale d’assurance maladie

16,2

dont Fonds de solidarité vieillesse

9,9

dont Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (vieillesse)

3,6

dont Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

1,2

Déficits de la CNAM, de la CNAV et de la CNAF, du FSV et de la MSA (vieillesse) prévus de 2020 à 2023

À compter
de 2021

92,0

Tiers des emprunts des établissements hospitaliers

13,0

Total

2033

136,0

Source : commission des finances.

L’article 2 de la loi du 7 août 2020 supprime, à l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, le terme de 2024 pour le versement de 2,1 milliards d’euros effectué chaque année par le fonds de réserve des retraites (FRR) à la CADES.

c.   Les opérations récentes crédibilisent la cible d’une extinction en 2033

L’article 1er de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie dispose que la durée d’amortissement de la dette sociale ne peut être accrue au‑delà du 31 décembre 2033. Dans la mesure où le I de l’article 14 de l’ordonnance n° 96-50 précitée pose que la CRDS « est due jusqu’à l’extinction des missions » de la CADES, la nouvelle disposition prolonge également le prélèvement de cette contribution après 2024.

L’exposé des motifs de l’article 1er indique que ce transfert « permet à la CADES de bénéficier dès aujourd’hui des conditions de financement à long terme », alors que sa présence sur les marchés avait vocation à s’éteindre d’ici 2024. Le recul de son échéance d’extinction et le nouvel horizon de durée d’investissement ont renouvelé l’attractivité de la CADES sur les marchés.

Au cours de son audition, le président de la CADES a confirmé qu’avaient été repris 20 milliards d’euros en 2020 et que le seraient 40 milliards d’euros supplémentaires à la fin de l’année 2021 (dont 31,2 milliards d’euros sous la forme d’emprunts de référence et 3,4 milliards d’euros d’emprunts de diversification, mobilisant des titres indexés, d’autres devises que l’euro, le dollar et la livre sterling et des placements privés). Ces transferts couvriront les 31 milliards d’euros de passifs antérieurs à la crise, 5 des 13 milliards d’euros de dette hospitalière et 23,8 milliards d’euros de déficits prévisionnels. Sur ce dernier point, la somme de 92 milliards d’euros pourrait être insuffisante si les déficits correspondaient à l’estimation cumulée de la CCSS, soit 109,5 milliards d’euros entre 2020 et 2023.

Emprunts de rÉfÉrence clôturÉs par la CADES en 2021

 

Montant

Marché

Livre d’ordres

Maturité

Taux

Social bonds

12 janvier

5,0 Md

Dollars

130 inv. / 10 Md

10 ans

0,077 %

40 %

20 janvier

1,5 Md

Livres sterling

50 investisseurs

5 ans

0,035 %

43 %

27 janvier

4,0 Md

Euros

160 inv. / 10 Md

10 ans

 0,13 %

55 %

9 février

5,0 Md

Dollars

110 inv. / 9,5 Md

5 ans

– 0,015 %

28 %

10 mars

5,0 Md

Euros

167 inv. / 14 Md

8 ans

 0,05 %

68 %

18 mai

4,0 Md

Dollars

110 inv. / 5,6 Md

3 ans

– 0,017 %

30 %

8 juin

4,0 Md

Euros

154 inv. / 9,4 Md

5 ans

 0,22 %

50 %

8 septembre

5,0 Md

Euros

169 inv. / 12,7 Md

10 ans

0,127 %

46 %

Source : commission des finances d’après les réponses de la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Les rapporteurs pour avis saluent le retour de la CADES sur le marché à long terme et l’appétence des donneurs d’ordres pour les social bonds ([34]), qui lui permet de choisir moins d’investisseurs spéculatifs. En 2021, les banques ont acquis 41 % des titres, contre 33 % pour les banques centrales et acheteurs officiels, 24 % pour les investisseurs institutionnels (fonds de pension, etc.) et 2 % pour les autres porteurs ; l’ensemble des investisseurs opéraient à 65 % depuis l’Europe, 24 % depuis l’Asie, 9 % depuis l’Amérique et 2 % depuis l’Afrique et le Moyen-Orient.

L’article 1er du PLFSS approuve à 16,1 milliards d’euros le montant de la dette amortie par la CADES en 2020. L’article 7 rectifie à 17,4 milliards d’euros l’objectif d’amortissement en 2021. L’article 21 fixe à 18,3 milliards d’euros celui de 2022, avec une charge d’intérêt respectivement estimée à 1,5 milliard d’euros, 1,2 milliard d’euros et 850 millions d’euros pour ces trois exercices : le président de la caisse rappelle que ce montant a longtemps dépassé 2 milliards d’euros et y voit l’effet du remboursement de souches anciennes à taux élevé.

Trajectoire d’amortissement de la dette portÉe par la CADES

Source : Caisse d’amortissement de la dette sociale.


II.   Les recettes de la sÉcuritÉ sociale : un paysage plus lisible pour les assurés comme pour les gestionnaires

L’année 2022 sera marquée par la réduction des charges pesant sur les employeurs (A) et par le renforcement des prérogatives des URSSAF (B).

Il est rappelé que sont attendues des recettes de 495,8 milliards d’euros au titre du régime général et du FSV (596,8 milliards d’euros avec tous les ROBSS).

A.   Des simplifications pour les mÉnages et les entreprises

Les particuliers (1) et les employeurs de l’administration comme du secteur privé (2) bénéficieront de plusieurs dispositions. La participation des entreprises pharmaceutiques est également ajustée (3).

1.   La contemporéanisation des aides aux services à la personne

L’article 11 du PLFSS propose, suivant son exposé des motifs, de « rendre immédiate la perception des aides applicables au secteur des services à la personne, de manière à ce que les dépenses acquittées par les particuliers tiennent compte directement des aides dont ils bénéficient, qu’elles soient fiscales ou sociales », de sorte que leur avance de trésorerie soit supprimée.

● Ce secteur a un poids non négligeable dans l’économie française : on estime que 3,4 millions de particuliers (dont 1,8 million via des prestataires et 1,6 million directement) emploient 1,3 million de salariés (dont 400 000 via des prestataires et 900 000 directement), ce qui représente 850 millions d’heures de travail (dont 390 millions d’heures via des prestataires et 460 millions d’heures directement) et une masse salariale de 11 milliards d’euros (dont 5,2 milliards d’euros via des prestataires et 5,8 milliards d’euros directement).

Aux termes de l’article L. 7231-1 du code du travail, ces services portent sur la garde d’enfants, l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou dans son environnement, et sur les tâches ménagères ou familiales. L’article D. 7231-1 du même code prévoit qu’un certain nombre de ces activités sont soumises à agrément.

Les pouvoirs publics apportent un important soutien aux services à la personne, tant par des subventions que des allègements fiscaux et sociaux :

– les départements attribuent 3,5 milliards d’euros au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et 2,4 milliards d’euros à celui de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

– les organismes sociaux versent 0,9 milliard d’euros d’aides et consentent 2,3 milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales ;

– la TVA s’applique à des taux réduits, pour 0,8 milliard d’euros ;

– l’État accorde deux crédits d’impôt sur le revenu de 4,9 milliards d’euros pour tous ces services ([35]) et de 1,3 milliard d’euros pour la garde d’enfants ;

– plusieurs financements assurés par les employeurs ou par les mutuelles sont exonérés de tout prélèvement.

● En l’état, malgré la mise en place, avec le prélèvement à la source, d’un acompte versé en août pour le crédit d’impôt, il existe un décalage, allant d’un à dix-huit mois, entre le bénéfice des aides et le moment auquel les frais d’emploi sont supportés par les ménages, même quand l’avance qu’ils assument dépasse leur reste à charge. Avec le double objectif d’éviter ces décaissements des ménages et de combattre le travail dissimulé, l’article 20 de la LFSS pour 2020 avait prévu une expérimentation auprès des particuliers volontaires, puis de l’ensemble d’entre eux, dans les départements de Paris et du Nord : pour les dispositifs du chèque emploi service universel (CESU +) et de la garde d’enfant (PAJEMPLOI +), une plateforme gérée par l’URSSAF permet de déduire immédiatement les aides des sommes prélevées sur leur compte en banque à raison des salaires et des cotisations ([36]).

L’annexe IX du PLFSS note que, malgré un déploiement au plus fort de la crise liée à l’épidémie de covid-19 qui a empêché de « mesurer ses effets pour les bénéficiaires de l’APA et de la PCH, ainsi que sur le coût des services facturés […], qui devaient faire l’objet d’un rapport au Parlement », les travaux menés ont produit des résultats intéressants (validation tacite des factures après deux jours, possibilité pour les particuliers de les contester, inscription simplifiée, etc.).

La généralisation de l’expérimentation concernera la plateforme CESU + pour les emplois directs, tandis qu’un outil ad hoc simplifiera le règlement des factures pour les services à la personne fournis par un prestataire.

Circuit simplifiÉ pour la facturation des services intermÉdiÉs

Source : annexe IX du PLFSS pour 2022.

Circuit simplifiÉ du CESU + pour les particuliers-employeurs

Source : annexe IX du PLFSS pour 2022.

Comme l’indique l’étude d’impact de l’article 11, « quel que soit le mode de recours, le choix de bénéficier de l’avance du crédit d’impôt sous forme d’aide restera optionnel ». Un haut niveau de sécurité des données sera garanti.

Six échéances sont prévues : janvier 2022 pour la contemporéanisation du crédit d’impôt précité au profit des particuliers-employeurs recourant au CESU +, avril 2022 lorsqu’ils ont recours à un prestataire, été 2022 pour l’APA et la PCH dans des départements à définir, puis septembre 2022 à l’échelle nationale, 2023 pour certains services aux personnes âgées et handicapés, et enfin 2024 pour PAJEMPLOI +.

2.   Les mesures en faveur des travailleurs

La protection complémentaire des agents publics bénéficiera du même régime fiscal et social que celle des salariés du privé (a), tandis que davantage de protection sera accordée aux non-salariés (b) et à leurs conjoints (c).

a.   Le traitement de la participation de l’employeur public à la complémentaire

L’article 12 du PLFSS complète les articles 83 du code général des impôts et L. 137-15, L. 137-16 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale afin d’aligner le régime fiscal et social de la contribution des employeurs du secteur public à la protection complémentaire de leurs agents sur celui du secteur privé.

● Dans le privé, les « cotisations ou primes versées aux régimes de prévoyance complémentaire obligatoires et collectifs, au sens du sixième alinéa de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ([37]), à condition, lorsqu’elles financent des garanties portant sur le remboursement ou l’indemnisation de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, que ces garanties respectent les conditions mentionnées à l’article L. 8711 du code de la sécurité sociale ([38]) », sont déduites du revenu imposable du salarié (dans une limite de de 5 % du montant annuel du PASS et de 2 % de la rémunération annuelle brute, sans que le total puisse excéder 2 % de huit fois le montant annuel du PASS) et de l’assiette des cotisations de sécurité sociale (dans une limite de 6 % du PASS et de 2 % de la rémunération, sans que le total puisse excéder 12 % du PASS), mais reste assujettie au forfait social (à un taux réduit de 8 %), sauf pour les établissements de moins de onze salariés, ainsi qu’à la CSG et à la CRDS.

● L’article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction issue du 1° du I de l’article 1er de l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique ([39]), a mis fin à une première rupture d’égalité en imposant aux employeurs publics de financer au moins 50 % de la protection santé complémentaire de leurs agents. Il permet aussi à ces employeurs de participer à des contrats de prévoyance pour incapacité, invalidité, inaptitude ou décès et, dans la seule fonction publique territoriale, l’impose à compter de 2025, pour au moins 20 %.

Cependant, en l’absence d’intervention spécifique du législateur, la participation de leur employeur à la complémentaire des titulaires (régime spécial défini par l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale) et contractuels (régime général) publics reste assujettie dans des conditions de droit commun.

Face aux questions de certains acteurs de la complémentaire santé qui contestent la détermination du taux minimal de prise en charge de 50 % et de son caractère obligatoire, outre le texte de l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021, alors que les négociations ne sont pas terminées, les rapporteurs rappellent que le principe d’égalité devant l’impôt impose que l’obligation et le taux minimal de prise en charge à 50 % soient appliqués aux salariés du privé comme aux agents du public. 

La perte de recette résultant de cet article 12 est estimée à 1,1 milliard d’euros à compter de 2026, dont 420 millions d’euros pour le régime général, 382 millions d’euros pour l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), 213 millions d’euros pour le régime additionnel de la fonction publique (RAFP), 38 millions d’euros pour l’AGIRC-ARRCO et 7,5 millions d’euros pour le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE).

b.   La mise en œuvre du plan pour les indépendants

L’article 13 du PLFSS traduit plusieurs annoncées effectuées par le Président de la République le 16 septembre 2021 en faveur des indépendants.

En premier lieu, il est proposé de prolonger d’au moins deux années supplémentaires l’expérimentation prévue par l’article 15 de la LFSS pour 2018, prenant fin le 31 décembre 2021 et limitée à l’Île-de-France et aux départements de l’ancienne région Languedoc-Roussillon, aux termes de laquelle les travailleurs indépendants peuvent se voir proposer par l’URSSAF « d’acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations communiquées par [eux-mêmes] en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels » et non sur la base de leur revenu réel établi à la clôture de chaque exercice ou, pour les micro-entrepreneurs, sur celle du chiffre d’affaires. Par ailleurs, l’article généralise l’expérimentation sur le territoire national, l’ouvre à tous les libéraux et supprime la majoration prévue par la loi en cas de sous-estimation, que l’ACOSS n’a jamais appliquée. L’article 22 de la LFSS pour 2019 avait déjà permis d’éviter de nombreuses disparités et l’ACOSS a créé un simulateur.

En deuxième lieu, le Gouvernement souhaite supprimer le délai de trois mois actuellement exigé avant la première déclaration de chiffre d’affaires ou de recettes et, partant, le premier paiement des prélèvements sociaux, dans le cadre du mécanisme simplifié des micro-entrepreneurs.

En troisième lieu, cet article étend à tous les indépendants qui s’installent l’accès au téléservice permettant la délivrance d’attestations de vigilance transitoires, valables entre le début de leur activité et leur première échéance déclarative, soit 90 jours.

Ce document certifiant, en application de l’article L. 24315 du code de la sécurité sociale, que l’entrepreneur s’est acquitté de l’obligation de s’assurer que son sous-traitant est lui-même à jour de ses obligations vis-à-vis de la sécurité sociale lui est indispensable pour certaines démarches commerciales, pour bénéficier de divers allègements de cotisations et pour ne pas être tenu solidaire si le tiers est verbalisé pour travail dissimulé.

En quatrième lieu, un trimestre supplémentaire est accordé, jusqu’à la fin de l’année en cours, pour que les indépendants concluent des plans d’apurement de dettes de cotisations et contributions sociales accumulées pendant la crise.

Le plan d’action en faveur des indépendants

Selon l’INSEE, la France compte 3,3 millions de travailleurs indépendants, dont 2,9 millions en dehors du secteur agricole. Ainsi que l’a souligné le Président de la République, les artisans, commerçants, libéraux, travailleurs collaborant avec des plateformes et gérant majoritaires de société « assurent le maintien d’un lien économique et social indispensable dans nos territoires [et] incarnent des valeurs essentielles ».

Des mesures fortes ont été prévues par les précédentes LFSS et lois de finances de la législature, ainsi que par la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite PACTE. Elles ont allégé les prélèvements des indépendants et unifié les déclarations correspondantes, intégré le RSI au régime général et créé une instance de consultation, ainsi qu’une aide pour cessation d’activité.

En complément, le Gouvernement déploie un plan ambitieux en cinq axes et vingt mesures, figurant dans les PLF et PLFSS pour 2022 ainsi que dans un projet de loi ad hoc, déposé le 29 septembre 2021 sur le bureau du Sénat.

  1. Créer un statut unique proteteur pour l’entrepreneur individuel et faciliter le passage d’une entreprise individuelle en société
  2. Améliorer et simplifier la protection sosciale des indépendants

Faciliter l’accès au dispositif d’assurance volontaire contre le risque d’accident du travail ou de maladie professionnelle, mieux protéger le conjoint collaborateur, permettre la modulation des cotisations et contributions en temps réel, supprimer les pénalités liées à une sous-estimation du revenu définitif, neutraliser les effets de la crise sur l’assiette de calcul des droits aux indemnités journalières et préserver les droits à la retraite pour les indépendants victimes de la crise

  1. Faciliter la reconversion et la formation des indépendants

Permettre l’éligibilité à l’allocation des travailleurs indépendants (ATI) lorsque l’activité n’est plus économiquement viable, assouplir la condition de revenu minimum pour bénéficier de l’ATI et doubler le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants de TPE

  1. Favoriser la transmission des entreprises et des savoir-faire

Dynamiser la reprise des fonds de commerce, encourager la cession d’un fonds donné en location-gérance, assouplir temporairement le délai de demande d’exonération des plus-values professionnelles de cession d’entreprise réalisées lors d’un départ à la retraite et augmenter les plafonds d’exonération partielle ou totale de ces plus-values

  1. Simplifier l’environnement juridique des indépendants

Fluidifier le début d’activité des indépendants, assouplir les conditions de délivrance des attestations de vigilance, faciliter le traitement des dettes de cotisations sociales des gérants majoritaires de société anonyme à responsabilité limitée (SARL) dans le cadre de la procédure de surendettement des particuliers, clarifier et aligner les règles communes applicables aux professions libérales réglementées et créer un site unique pour améliorer l’information et l’orientation des entrepreneurs.

Les rapporteurs pour avis saluent le travail du ministre de l’économie, des finances et de la relance et du ministre délégué chargé des petites et moyennes entreprises. Ils notent en particulier que seuls 45 000 indépendants ont pour l’heure souscrit une assurance AT-MP volontaire : la réduction des tarifs à hauteur de 30 % facilitera grandement leur adhésion, sans aucune incidence sur la qualité et le montant des prestations versées.

c.   L’extension et l’encadrement du statut de conjoint collaborateur

L’article 14 du PLFSS réforme le régime social des conjoints collaborateurs du chef d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale qui y exerce une activité professionnelle de manière régulière.

● Ainsi que le rappelle l’annexe IX du PLFSS, ce statut, inséré au 1° du I de l’article L. 121-4 du code de commerce par l’article 12 de la n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, permet au conjoint d’un indépendant non-agricole d’être « affilié à titre personnel et obligatoire au même régime que ce dernier pour les risques suivants pour lesquels il acquiert des droits propres : vieillesse-invalidité-décès, maladie et maternité » et, sur souscription volontaire, AT-MP. Il ouvre également droit, sauf pour les conjoints des micro-entrepreneurs, à la formation professionnelle.

Fin 2019, l’ACOSS recensait 14 250 conjoints collaborateurs actifs chez les artisans, 25 060 chez les commerçants et 976 chez les libéraux (baisse totale de 2 %). Elle notait aussi que « l’âge moyen des conjoints collaborateurs artisans et commerçants (49 ans et 2 mois) est plus élevé que celui des autres cotisants (hors conjoints collaborateurs) de quatre ans et deux mois pour les artisans et cinq ans et trois mois pour les commerçants ».

● Il est proposé d’apporter trois modifications à ce statut.

D’abord, il serait ouvert aux concubins, alors qu’il est aujourd’hui réservé aux personnes mariées ou liées par un pacte civil de solidarité ([40]).

Ensuite, les modalités de calcul des cotisations et contributions sociales reposant sur la rémunération du conjoint seraient simplifiées, faisant passer le nombre d’assiettes optionnelles de cinq (suppression de la base du tiers du revenu du chef d’entreprise, avec ou sans partage) à trois (maintien de la base du tiers du PASS ou de la moitié du revenu du chef d’entreprise, avec ou sans partage) dans la plupart des cas et en asseyant les prélèvements des conjoints d’un micro-entrepreneur sur soit le chiffre d’affaires, soit le tiers du PASS, avec un partage du taux (au lieu d’un taux identique sur une fraction d’assiette non-représentative).

Enfin, serait prévue une limitation du statut à cinq ans pour, selon l’exposé des motifs de l’article 14, « limiter l’éventuelle situation de dépendance économique du conjoint […] et lui permettre d’ouvrir davantage de droits sociaux au cours de sa vie professionnelle » puisque, d’après cette fois l’étude d’impact, « à l’issue de cette durée et à défaut de déclaration du chef d’entreprise permettant de requalifier [son] statut […], le conjoint continuant à exercer une activité de manière régulière dans l’entreprise est réputé le faire sous le statut de conjoint salarié », plus favorable.

Les rapporteurs pour avis regrettent que les conjoints des exploitants agricoles ne soient pas intégrés dans cet article. En effet, bien qu’étant prévue à l’article 3 de la proposition de loi visant à assurer la revalorisation des pensions de retraites agricoles les plus faibles, votée par l’Assemblée nationale à l’unanimité le 17 juin 2021, ce texte n’a toujours pas été examiné par le Sénat. En outre, sa solidité juridique pourrait être remise en question, au regard des surcoûts induits.

3.   L’aménagement de la contribution du secteur pharmaceutique

Un allègement de la fiscalité est prévu pour favoriser l’approvisionnement en médicaments (a) ; et la clause de sauvegarde est révisée (b).

a.   La réduction de la taxe sur la vente en gros

Figurant dans la deuxième partie du projet de loi, relative à l’exercice 2021, l’article 4 du PLFSS abaisse à 1,5 %, contre 1,75 %, le taux de la première part de la taxe que paient les entreprises vendant des spécialités pharmaceutiques en gros, dont le produit est affecté à la branche maladie. Ces établissements au nombre de 235 d’après l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM), qui les agrée, réalisent des opérations d’achat, de vente, de stockage et de distribution. Ils sont donc indispensables à la quantité et à la qualité de l’approvisionnement de notre pays en médicaments. Néanmoins, ils subissent une baisse continue de leur profitabilité (17,6 milliards d’euros en 2020, contre 18,4 milliards d’euros en 2012), à raison, entre autres facteurs, de la baisse du prix des médicaments remboursables.

CaractÉristiques de la Contribution À la charge des Établissements
de vente en gros de spÉcialitÉs pharmaceutiques et des entreprises assurant l’exploitation d’une ou plusieurs spÉcialitÉs pharmaceutiques

 Assiette

Chiffre d’affaires hors taxes (CAHT) réalisé en France auprès des pharmacies d’officine, des pharmacies mutualistes et des pharmacies de sociétés de secours minières au titre des spécialités inscrites sur la liste mentionnée au premier alinéa de l’article L. 162-17 ([41])

Entreprises assujetties

Entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques, bénéficiant d’une autorisation d’importation parallèle, assurant cette distribution ou assurant leur exploitation ([42])

1ère part

2ème part

3ème part

CAHT

de l’année n

1,75 %

Différence entre le CAHT de l’année n
et le CAHT
de l’année n – 1

2,25 %

Différence entre la marge théorique
et la marge effective après rétrocession pour les princeps ([43])

20,0 %

Source : commission des finances d’après la section I du chapitre VIII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale et le tome I de l’annexe Voies et moyens jointe au PLF pour 2022.

Produit agrÉgÉ des trois parts en 2020, 2021 et 2022

(en milliers d’euros ; réforme comprise)

2020

2021

2022 (p)

268 965

260 482

235 692

Source : commission des finances d’après la section I du chapitre VIII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale et le tome I de l’annexe Voies et moyens jointe au PLF pour 2022.

L’effort fiscal correspondant à cette réduction du taux de la première part de la contribution représenterait entre 28 et 35 millions d’euros en 2021, puis 43 millions d’euros en 2025 : il soutiendra surtout la marge des grossistes répartiteurs, car ces derniers fournissent 85 % de son produit (soit 229 millions d’euros en 2020), mais également les laboratoires. Le Gouvernement envisage deux mesures complémentaires, mobilisant chacune 30 millions d’euros par an, à savoir une pérennisation de l’assouplissement des marges réglementées adopté en 2020 pour répondre dans l’urgence à la crise sanitaire et la mise en place, en 2022, d’un forfait spécifique pour la distribution frigorifique de certains produits.

b.   L’assujettissement des producteurs

L’article 16 du PLFSS vise à mettre en cohérence, d’une quadruple manière, les contributions sur le champ des produits de santé.

D’abord, il actualise de seuil de CAHT à partir duquel les entreprises fabricant des médicaments et dispositifs médicaux (DM) paient une contribution ad hoc, mentionnée aux articles L. 138-10 et L. 138-19-8 du code de la sécurité sociale : pour 2022, ces montants « M » et « Z » sont fixés à 24,5 milliards d’euros et 2,15 milliards d’euros. Ce prélèvement sert de clause de sauvegarde dans le cadre des négociations que mènent le comité économique des produits de santé (CEPS) et la CNAM avec les industriels dans le but de respecter l’ONDAM. Ses seuils auront vocation à diminuer, conformément aux engagements du conseil national stratégique des industries de santé (CSIS) : le montant « M » pourrait être de 24,7 milliards d’euros en 2023 et de 24,9 milliards d’euros en 2024.

Ensuite, la contribution sur les DM est actuellement plafonnée pour chaque entreprise suivant un calcul prenant en compte le CAHT : par cohérence avec celle sur les médicaments, il est proposé de plutôt retenir les sommes remboursées au fil de l’eau par l’assurance maladie, afin de fluidifier son recouvrement.

Par ailleurs, l’assiette doit être révisée : d’une part, celle des parts « M » et « Z » n’est pas la même, puisque la première inclut les médicaments présumés innovants en accès précoce, alors que les DM comparables ne sont pas taxés ; d’autre part, le calcul de « M » exclut l’importation de médicaments. Il est procédé à ces deux élargissements. Ces trois premiers volets généreraient 135 millions d’euros de recettes si la clause de sauvegarde se déclenchait.

Enfin, les entreprises d’importation et de distribution doivent une taxe sur leurs dépenses de publicité, prévue par l’article L. 245-1 du code de la sécurité sociale (rendement estimé à 135,3 millions d’euros en 2022) : l’article 16 du PLFSS précise les exonérations applicables (cf. infra