—  1  —

 

N° 771

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 janvier 2023.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI
de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (n° 760),

 

par Mme Marina FERRARI,

députée

 

 

 

 


—  1  —

 

SOMMAIRE

___

Pages

Introduction

PREMIÈRE PARTIE : UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE INATTEIGNABLE À COURT ET LONG TERMES RENDANT NÉCESSAIRE UNE RÉFORME DU SYSTÈME DE RETRAITE

I. Le solde durablement DÉgradÉ du systÈme de retraite français

II. Les effets du projet de loi sur l’Équilibre du systÈme de retraite

Seconde partie : les mesures du PLFRSS pour 2023

I. L’Équilibre gÉnÉral et les recettes

A. L’article liminaire

B. La rectification des comptes sociaux

1. Le solde des régimes obligatoires de base pour 2023

2. Les objectifs assignés aux trois plus importants satellites

3. Les projections jusqu’en 2026

C. La fermeture de cinq rÉgimes spÉciaux de retraite

D. Deux ajustements en matiÈre de recettes

1. Une incitation à la transparence sur l’emploi des seniors

2. Un aménagement du recouvrement des cotisations

II. Les mesures en dÉpenses

A. LES MESURES RELATIVES À l’Âge lÉgal et À la durÉe de cotisations

1. Le droit existant

2. Le droit proposé

a. Le relèvement de l’âge d’ouverture des droits et le maintien des dispositions applicables à certaines professions

b. L’accélération de l’allongement de la durée de cotisation permettant de liquider la retraite au taux plein

3. Les effets de la réforme pour les assurés et pour l’équilibre du système de retraite

a. Les effets budgétaires des mesures de relèvement de l’âge d’ouverture des droits et d’allongement de la durée de cotisation permettant de liquider une retraite à taux plein

b. Les effets attendus pour les assurés

B. L’amÉnagement et le renforcement des possibilitÉs de dÉparts anticipÉs À la retraite

1. Les assurés éligibles à une retraite anticipée pour carrière longue

2. La retraite anticipée des travailleurs handicapés

3. Les travailleurs en situation d’inaptitude et les travailleurs en situation d’invalidité

4. Les titulaires d’un compte professionnel de prévention

C. La prÉvention et la rÉparation de l’usure professionnelle

1. Les dispositifs actuels de prise en compte de la pénibilité

2. Les évolutions proposées par le projet de loi

a. La création d’un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle

b. L’assouplissement des conditions d’accès à la retraite anticipée pour incapacité permanente

c. L’enrichissement et l’amélioration du C2P

d. La mise en œuvre d’un suivi individuel pour les salariés exposés

D. La revalorisation des petites pensions et l’amÉlioration du recours À l’aspa

1. La revalorisation du MICO et l’indexation sur le SMIC

2. La hausse du plancher de récupération sur succession au titre de l’ASPA

3. La prise en compte de trimestres pour les parents au foyer

E. La validation des pÉriodes de stage

F. La crÉation d’une assurance vieillesse pour les aidants

G. Les transitions entre l’activitÉ et la retraite

1. La retraite progressive

2. Le cumul entre l’emploi et la retraite

III. La rectification des objectifs de dÉpenses des branches des rÉgimes obligatoires de base de sÉcuritÉ sociale

Examen en commission

I. audition du président du haut conseil des finances publiques

II. Discussion générale

III. Examen des articles

ANNEXE

Audition du président du Conseil d’ORientation des retraites

 


—  1  —

   Introduction

Ce rapport présente, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, l’avis de Mme Marina Ferrari sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023.

Seuls deux projets de loi de cette nature ont déjà été examinés et adoptés par le Parlement ([1]).

Dans le prolongement des conclusions d’un rapport remis au Président de la République par M. Jean-Philippe Cotis, alors directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le premier projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, daté de 2011, avait surtout pour but d’instaurer une prime pour les salariés de certaines sociétés dont les dividendes augmentent, assortie d’exonérations de contributions et cotisations sociales, non compensées par l’État. Le second, en 2014, était motivé à la fois par la baisse de certains prélèvements sociaux en faveur de l’emploi et par des économies liées à l’absence de revalorisation de diverses prestations.

À la différence de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année ([2]), la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) ne comprend, aux termes de l’article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale, qu’un article liminaire ([3]) et deux parties, respectivement consacrées à l’équilibre générale et aux recettes, puis aux dépenses.

La LFRSS possède des domaines obligatoire, exclusif et partagé propres :

– l’article L.O. 111-3-11 du code de la sécurité sociale dispose qu’elle doit rectifier les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les tableaux d’équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de leurs satellites, dont le fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV), ainsi que les cibles assignées aux organismes chargés de l’apurement de leur dette ou de la mise en réserve de recettes à leur profit, à savoir la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le fonds de réserve pour les retraites (FRR) ;

– l’article L.O. 111-3-9 du même code ouvre quant à lui, conjointement avec la partie rectificative de la LFSS de l’année suivante, la faculté de modifier des dispositions qui elles-mêmes entrent dans le monopole de cette dernière ;

– l’article L.O. 111-3-12 du même code indique que peuvent y figurer, pour l’année en cours, les mesures ayant un effet sur les montants, l’assiette, le taux, les modalités de recouvrement et l’affectation de recettes aux organismes précités, celles ayant un effet sur la trésorerie, la comptabilité, le niveau ou les conditions d’amortissement et de financement de la dette ou des emprunts non permanents desdits organismes, ainsi que, sous réserve de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, celles concernant la gestion des risques par ces mêmes régimes, la dette de certains établissements de santé ou médico-sociaux et, par ailleurs, l’information du Parlement sur l’application de toutes les catégories de LFSS.

Enfin, le domaine interdit de la LFRSS, c’est-à-dire les « cavaliers sociaux », susceptibles d’être censurés par le Conseil constitutionnel, est identique à celui de la LFSS de l’année. Il s’agit principalement des dispositions ayant un effet nul ou trop indirect sur les ROBSS, singulièrement en matière de santé publique, de droit du travail ou de protection sociale complémentaire.

Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 est essentiellement consacré à la réforme du système de retraite.

Nécessaire et juste, visant à assurer l’équilibre financier de l’assurance vieillesse dans son sens le plus large pour les décennies à venir autant qu’à ouvrir de nouveaux droits aux assurés, il reçoit l’approbation de la rapporteure pour avis.

*

* *

Nota bene : dans les tableaux et graphiques du présent rapport pour avis, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE : UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE INATTEIGNABLE À COURT ET LONG TERMES RENDANT NÉCESSAIRE
UNE RÉFORME DU SYSTÈME DE RETRAITE

Le système de retraite est composé de différents ensembles, aux principes et règles de fonctionnement divers. Les projections relatives aux dépenses, aux recettes et au solde du système de retraite sont donc construites à partir des projections de chacun des trente principaux régimes de base et complémentaires, ainsi que des projections du FSV.

Les lois de financement de la sécurité sociale ne portent en revanche que sur les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS, cf. supra), lesquels ne constituent qu’une partie des régimes de retraite, qui comprennent également des régimes de retraite complémentaire et des organismes de retraite additionnelle.


RÉgimes de retraite de base, complÉmentaires et additionnels

 

Retraite de base

Retraite complémentaire

Retraite additionnelle

Salariés

Salariés agricoles

MSA

AGIRC-ARCCO

 

Salariés de l’industrie,
du commerce et des services

CNAV

Enseignants du privé

RETREP

Agents non titulaires
de l’État et des collectivités publiques

IRCANTEC

 

Personnel navigant
de l'aéronautique

CRPN

Ouvriers de l’État

FSPOEIE

Salariés relevant d’entreprises
ou de professions
à statut particulier

Banque de France, retraite des mines, CNIEG (gaz et électricité), CRPCF (Comédie française), CRPCEN (clercs et employés de notaires), ENIM (marins), CROPERA (Opéra de Paris), Port autonome de Strasbourg, CRP RATP, CRP SNCF

Fonctionnaires

Fonctionnaires de l’État, magistrats et militaires

Service des retraites de l’État (SRE)

RAFP

Fonctionnaires territoriaux et hospitaliers

CNRACL

Fonctionnaires
du Parlement

Caisse de retraite des agents de l’Assemblée nationale,
Caisse de retraite des agents du Sénat

 

Non-salariés

Exploitants agricoles

MSA

RCO

 

Artisans, commerçants
et industriels

CNAV

RCI

Gérants de débits de tabacs

RAVGDT

Artistes,
auteurs d’œuvres originales

IRCEC

 

Professions libérales

CNAVPL

CRN (notaires), CAVOM (officiers ministériels), CARMF (médecins), CARCDSF dentistes et sages-femmes), CAVP (pharmaciens), etc.

Avocats

CNBF

Marins du commerce, de la pêche et de la plaisance

ENIM

Membres des cultes

CAVIMAC

AGIRC-ARCCO

Députés, sénateurs
et conseillers du CESE

Caisse de pensions des députés et des anciens députés,
Caisse des retraites des anciens sénateurs

Source : commission des finances à partir du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Le système de retraite français, tous régimes compris, est durablement déficitaire, principalement en raison d’évolutions démographiques déjà à l’œuvre et qui devraient s’amplifier au cours des décennies à venir (I). Le PLFRSS pour 2023 porte plusieurs dispositions visant à préserver la soutenabilité de ce système tout en garantissant son équité vis-à-vis des assurés (II).

I.   Le solde durablement DÉgradÉ du systÈme de retraite français

Le solde du système de retraite tous régimes compris est structurellement déficitaire depuis le début des années 2000. La caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) l’est par exemple depuis 2002, et son déficit n’a cessé de se creuser entre 2002 et 2010, sous l’effet de dépenses plus dynamiques que les recettes (les premières ont cru de 2,8 % par an en moyenne, tandis que les secondes ont cru de 1,8 % en moyenne). Le solde s’est progressivement amélioré à compter de 2010, grâce aux mesures d’âge de la réforme de 2010 (cf. infra) et d’une augmentation des ressources permise notamment par une augmentation des taux de cotisation.

Si le déficit des régimes de retraite complémentaires (AGIRC-ARRCO, IRCANTEC, RCI et CRPNPAC) est moindre que celui de la branche vieillesse des ROBSS, il a été constant entre 2009 et 2018.

solde observÉ du systÈme de retraite

(en pourcentage du PIB)

Source : Conseil d’orientation des retraites, rapport annuel de septembre 2022.

L’amélioration du solde du système de retraite s’est interrompue en 2020 en raison du contexte économique et sanitaire lié au covid-19 et de la baisse marquée des recettes qu’il a entraînée. Le besoin de financement du système de retraite a alors atteint 14 milliards d’euros (dont 4,9 milliards d’euros pour la CNAVTS). La reprise économique dynamique de l’année 2021 a au contraire permis de dégager un excédent de 900 millions d’euros. En 2022, cet excédent atteindrait 3,2 milliards d’euros.

Cette période d’embellie devrait toutefois prendre fin dès l’année 2023, au cours de laquelle le système de retraite serait à nouveau déficitaire (– 0,01 % du PIB). Ce déficit se creuserait ensuite, et atteindrait 0,4 point de PIB en 2027 ([4]), soit 12,4 milliards d’euros.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR), pour établir ses prévisions relatives à l’équilibre du système de retraite, retient à la fois une convention de calcul – convention « équilibre permanent des régimes » (EPR) – et des hypothèses de croissance. Les quatre hypothèses de croissance annuelle moyenne de la productivité du travail retenues sont, de la plus à la moins favorable, 1,6 %, 1,3 %, 1 % et 0,7 %. Selon les projections du COR, le solde du système de retraite serait durablement déficitaire jusqu’en 2070 dans trois des quatre scénarios de croissance retenus.

Les conventions utilisées par le COR

Le COR utilise deux conventions pour présenter ses projections, permettant de neutraliser ou non la contribution de l’État au régime de retraite de la fonction publique de l’État (FPE) et à certains régimes spéciaux.

La convention dite « équilibre permanent des régimes » (EPR) est fidèle aux dispositions applicables au système de retraite, selon lesquelles l’État assure l’équilibre de certains régimes spéciaux par une contribution d’équilibre et assure l’équilibre du régime de la FPE par une sur-cotisation. Cette convention permet donc de traduire l’évolution de la situation financière de ces régimes en incluant les effets de la dépense publique consacrée à leur rééquilibrage. Elle ne permet pas, en revanche, de traduire dans le solde du système de retraite l’évolution réelle des besoins de financement des régimes équilibrés par l’État. Par conséquent, l’amélioration du solde en convention EPR peut traduire une dégradation du solde des finances publiques, les dépenses de l’État consacrées aux rééquilibrages de certains régimes augmentant.

La convention dite « effort de l’État constant » (EEC) repose sur l’hypothèse du gel de la contribution de l’État au système de retraite, en part du PIB. Par conséquent, le solde résultant de la convention EEC traduit l’écart entre l’effort actuel de financement de l’État et le niveau des dépenses futures. L’évolution du solde en convention EEC dépend donc principalement de l’évolution des dépenses futures, appréciées en part du PIB. Cette convention ne peut toutefois constituer qu’une projection virtuelle, étant donné qu’elle prend pour acquise la part du financement des retraites assuré par l’État, alors que le poids représenté par l’équilibrage des régimes spéciaux rapporté au PIB décroît structurellement.

Comme l’a indiqué M. Pierre-Louis Bras, président du COR, lors de son audition conjointe par la commission des finances et la commission des affaires sociales le jeudi 19 janvier 2023, la convention EEC n’est utilisée qu’à titre pédagogique : elle ne correspond ni à l’état du droit ni à la réalité économique du système de retraites. Pour cette raison, les analyses ci-après se fondent sur la convention EPR.

Plusieurs facteurs expliquent la dégradation continue du solde du système de retraite dans les décennies à venir.

● D’une part, les dépenses de retraite rapportées au PIB tendent à se stabiliser. En effet, les dépenses de retraites représentaient 13,8 % du PIB en 2021. Elles devraient représenter entre 12,1 % et 14,4 % du PIB en 2070, selon l’hypothèse de croissance de la productivité du travail retenue.

part des dÉpenses de retraite dans le pib

(en pourcentage du PIB)

Source : COR, rapport annuel de septembre 2022.

Cette stabilisation des dépenses de retraite dans le PIB résulte de la baisse progressive du niveau de vie relatif des retraités à droit constant, appréhendé par le montant des pensions rapporté au montant des rémunérations des actifs. En effet, les générations qui arrivent à la retraite aujourd’hui liquident leur retraite à des taux de remplacement plus faibles, contribuant à freiner le poids des dépenses de pensions dans le PIB. Plusieurs éléments expliquent cette tendance, le premier étant l’indexation sur l’inflation des droits acquis et des pensions : cette modalité d’indexation contribue à creuser l’écart entre les pensions et les revenus du travail, l’hypothèse retenue étant que les salaires tendent à augmenter plus vite que l’inflation. Les derniers accords de l’AGIRC-ARRCO contribuent également à la diminution du rendement des droits acquis au titre de ce régime, et ce jusqu’en 2033 au moins, aux termes du dernier accord conclu en 2019 ([5]). Enfin, dans le régime de la fonction publique, la part croissante des primes dans la rémunération des fonctionnaires contribue à limiter le taux de remplacement lors de la liquidation de la retraite.

● Toutefois, la stabilisation de la part des dépenses de retraite dans le PIB ne suffira pas à empêcher la dégradation du solde du système de retraite, qui pâtit de la diminution des ressources qui lui sont affectées en proportion du PIB.

À ce titre, la dégradation du ratio entre la population active et la population retraitée est l’une des principales explications des déficits à venir.

En effet, le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités connaît une baisse tendancielle depuis plusieurs années et diminuerait sensiblement sur la période de projection retenue par le COR. Cette évolution prend en compte l’évolution de l’âge conjoncturel moyen de départ à la retraite, qui correspond à l’âge moyen de départ à la retraite observé pour une génération (distinct des dispositions applicables concernant l’âge légal de départ à la retraite). Cet âge devrait augmenter, passant de 62,3 ans en 2020 à près de 64 ans à partir de la fin des années 2030.

La dégradation du ratio entre les cotisants et les retraités ne s’explique pas par l’évolution de l’âge de départ en retraite observé, qui augmente nettement depuis 2000, mais bien par des évolutions démographiques structurelles défavorables.

Âge moyen conjoncturel de dÉpart à la retraite

Source : COR, rapport annuel de septembre 2022.

En effet, la proportion des personnes en âge d’être à la retraite augmente depuis plus de trente ans : au 1er janvier 2023, 21,3 % des habitants ont 65 ans ou plus et l’indicateur conjoncturel de fécondité français devrait se stabiliser autour de 1,8 enfant par femme ([6]). Dès lors, la baisse du rapport de la population d’âge actif (20-59 ans) à la population âgée de 60 ans et plus devrait se poursuivre jusqu’au début des années 2030, en raison de l’arrivée à l’âge de 60 ans des générations du baby-boom. Par voie de conséquence, le nombre de retraités de droit direct progresserait sur toute la période de projection, passant de 16,8 millions de personnes en 2020 à 20,3 millions en 2040, soit une hausse de 21 %. Ce nombre continuerait ensuite à croître pour atteindre 23,1 millions en 2070.

Dans le même temps, la population active continuerait de progresser au cours des vingt années à venir, mais toutefois, à un rythme ralenti : 20 000 actifs supplémentaires devraient entrer chaque année en moyenne sur le marché du travail jusqu’en 2040. À compter de 2040, la tendance s’inverserait, et la population active diminuerait de 50 000 personnes par an jusqu’en 2050, puis la diminution s’établirait entre 30 000 et 40 000 actifs par an entre 2050 et 2070. D’après les données du COR, le nombre de cotisants augmenterait donc de 28,8 millions en 2021 à 30,8 millions en 2040, soit une hausse une 7 % dans le scénario central. Le nombre de cotisants serait en 2070, à l’issue de la période de projection, de 28,9 millions, un niveau proche du niveau actuel mais inférieur de 6,2 % au niveau observé en 2040.

La baisse de la population active est bien due à la diminution de la population en âge de travailler, et non à une baisse du taux d’activité des personnes en âge de travailler : ce taux d’activité devrait croître de 2,3 points entre 2021 et 2070.

Cette évolution de la pyramide des âges entraîne nécessairement une dégradation du ratio entre la population active, qui recouvre l’ensemble des personnes de 15 ans ou plus susceptibles de contribuer à la production nationale, et la population des retraités : il passerait de 1,7 cotisant par retraité de droit direct en 2020 à 1,2 en 2070 ([7]). Le rapport entre les dépenses et les ressources du système de retraite s’en trouve déséquilibré de manière durable.

Au-delà de ces raisons démographiques, trois raisons principales expliquent la diminution en part du PIB des ressources du régime de retraites, raisons évoquées par le président du COR lors de son audition du 19 janvier 2023 :

– l’État est tenu d’équilibrer le régime de retraite de la fonction publique d’État et d’autres régimes spéciaux structurellement déficitaires. Or, les dépenses liées à ces compensations vont diminuer au cours des années à venir, en raison de l’évolution démographique de ces régimes. Par conséquent, la compensation de l’État va diminuer en part du PIB, tirant à la baisse les recettes du système ;

– le taux de cotisation de la CNRACL est supérieur à celui des autres régimes. Or, pour des raisons démographiques également, la part des rémunérations dépendant de ce régime diminue par rapport à l’ensemble des rémunérations, orientant également à la baisse les ressources du système ;

– enfin, les contributions de la branche famille et de l’Unédic à la branche vieillesse de la sécurité sociale devraient décroître en raison de la stabilisation de la natalité et des projections d’un faible taux de chômage de long terme.

En se fondant sur une hypothèse de croissance de la productivité du travail de 1 % et sur une hypothèse de taux de chômage de long terme de 4,5 % – qui restent des hypothèses favorables, comme l’indique l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif au projet de loi ([8]), le système de retraite serait déficitaire à horizon 2030 de 0,4 % du PIB, soit 13,5 milliards d’euros environ. Ce déficit serait de plus en plus important au cours des années suivantes, pour atteindre 0,5 % du PIB en 2040, soit 23,7 milliards d’euros, puis 0,8 % du PIB en 2060, soit 56,4 milliards d’euros. Ce niveau de déficit serait maintenu pendant l’intégralité de la période de projection, soit jusqu’en 2070.

solde prÉvisionnel du systÈme de retraite,
sous l’hypothÈse d’une croissance de LA productivitÉ
du travail de 1 % et d’un taux de chÔmage de long terme de 4,5 %

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances à partir des données du COR.

Le système de retraite ne serait équilibré qu’au milieu des années 2040 et sous l’hypothèse d’une croissance de la productivité du travail de 1,6 % et d’un taux de chômage de long terme de 4,5 %, ce qui constitue l’hypothèse la plus favorable retenue par le COR. Dans cette hypothèse très optimiste et peu réaliste, le solde ne sera excédentaire que de 0,4 % du PIB en 2070. Dans l’ensemble des autres scénarios, il reste déficitaire à cette date.

solde prÉvisionnel du systÈme de retraite
en convention epr en fonction de la croissance
de la productivitÉ avec une hypothÈse de chÔmage de long terme de 4,5 %

(en pourcentage du PIB)

 

2027

2030

2035

2040

2050

2060

2070

1,6 %

– 0,4 %

– 0,4 %

– 0,3 %

– 0,1 %

0,0 %

0,3 %

0,4 %

1,3 %

– 0,4 %

– 0,4 %

– 0,4 %

– 0,3 %

– 0,3 %

– 0,2 %

– 0,1 %

1 %

– 0,4 %

– 0,4 %

– 0,5 %

– 0,5 %

– 0,7 %

– 0,8 %

– 0,8 %

0,7 %

– 0,4 %

– 0,4 %

– 0,7 %

– 0,8 %

– 1,2 %

– 1,4 %

– 1,6 %

Source : commission des finances à partir des données annexées au rapport annuel du COR de septembre 2022.


En conclusion, si les projections dépendent fortement du niveau de croissance et de la convention retenue, le système de retraite sera durablement et nettement déficitaire pour les années à venir. La rapporteure pour avis souligne la nécessité d’agir dans un contexte par nature incertain : les prévisions économiques à long terme ne peuvent épouser l’intégralité des événements susceptibles de se produire d’ici là. Il apparaît néanmoins de manière certaine que quel que soit le scénario retenu, « le système de retraite serait déficitaire en moyenne sur les 25 prochaines années » ([9]) et très probablement jusqu’en 2070 au moins.

II.   Les effets du projet de loi sur l’Équilibre du systÈme de retraite

Un système de retraite déséquilibré ne peut tenir ses promesses : son financement nécessite le recours à un endettement dont le coût est croissant, il fait peser le poids des retraites actuelles sur les générations futures, alors qu’un régime par répartition repose par principe sur les cotisations des travailleurs actuels pour financer les retraites servies, et il présente in fine le risque d’un défaut de paiement des pensions.

La réforme proposée par le projet de loi, dont les mesures sont détaillées dans le présent rapport pour ce qui est de leur application aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, aura des effets significatifs sur l’équilibre du système de retraite.

● Tout d’abord, les moindres dépenses permises par le projet de loi sont intégralement dues à l’augmentation de l’âge légal et à la hausse de la durée d’assurance permettant de disposer d’une retraite à taux plein : 5,3 milliards d’euros de moindres dépenses en 2025, 17,7 milliards d’euros de moindres dépenses en 2030 ([10]).

Ces mesures conduisent en premier lieu à une baisse des dépenses de retraite, ainsi qu’à une hausse des recettes, permettant une amélioration du solde de 8,2 milliards d’euros en 2027 et de 14,1 milliards d’euros en 2030.

La rapporteure insiste sur le caractère complémentaire de ces deux mesures relatives à l’âge légal et à la durée d’assurance : une seule de ces mesures ne suffirait pas pour revenir à une situation équilibrée ou proche de l’équilibre. Il convient par ailleurs de noter que le cumul de ces deux mesures permet d’éviter de devoir porter le recul de l’âge légal à 65 ans, motif de satisfaction pour la rapporteure.

Le choix de ces deux leviers permet également de ne pas toucher à deux autres leviers : celui, injuste, du niveau des pensions, et celui du niveau des prélèvements obligatoires, déjà très élevé au regard des comparaisons avec les pays voisins. En effet, d’après le COR ([11]), pour équilibrer le système de retraite, sans les mesures relatives à l’âge légal et à la durée d’assurance, il conviendrait alternativement de :

1° diminuer les pensions de 1,4 point par rapport à leur valeur projetée en 2027 (49,8 % du revenu d’activité moyen d’activité), et de 2,8 points par rapport à la valeur projetée en 2070 (39,4 % du revenu moyen d’activité) ;

2° augmenter les prélèvements obligatoires, pour équilibrer le système de retraite de 0,8 point par rapport à leur valeur projetée en 2027 à droit constant (30,2 % des revenus d’activités), et de 2,3 points par rapport à leur valeur projetée en 2070 (28,3 % des revenus d’activités).

● Les mesures visant le rééquilibrage du système de retraite s’accompagnent de nombreuses autres dispositions, présentées dans le présent rapport pour avis, dont l’objet est de limiter les effets de la réforme pour les assurés les plus exposés à la pénibilité, les plus vulnérables en raison des spécificités de leur carrière, ou dont les parcours de vie doivent être pris en compte dans un système de retraite équitable. La rapporteure pour avis souligne la nécessité que, sans pouvoir réparer toutes les inégalités de la vie, le système de retraite doit contribuer à les atténuer.

Enfin, 1,7 milliard d’euros supplémentaires seront affectés au financement du système de retraite en 2030, une partie provenant de transferts entre branches et une partie provenant de la hausse du taux de cotisations de la CNRACL.

L’ensemble de ces mesures permet au système de retraite de retrouver une situation d’équilibre en 2030, alors qu’un déficit de 13,5 milliards d’euros aurait été observé au cours de la même année en l’absence de réforme.


incidence budgÉtaire des mesures
du projet de loi sur le solde du systÈme de retraite

(en milliards d’euros)

 

2027

2030

Déficit prévisionnel du système de retraite, en l’absence de réforme

 12,37

 13,50

Mesures de rééquilibrage

 

 

Relèvement de l’âge légal et accélération de la durée de cotisation

+ 10,30

+ 17,70

Mesures d’accompagnement

 

 

Création d’un âge de départ anticipé pour les assurés inaptes ou invalides

– 1,70

– 3,10

Renforcement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue

– 0,40

– 0,60

Augmentation du minimum contributif pour les nouveaux et les anciens retraités

– 1,50

– 1,70

Développement de la retraite progressive

–0,20

– 0,10

Attribution de nouveaux droits en cas de cumul emploi retraite

– 0,10

– 0,03

Diversification des possibilités d’usage du C2P

– 0,00

–0,02

Assouplissement de l’accès à la retraite pour incapacité permanente

– 0,07

– 0,08

Recours accru au dispositif de départ anticipé pour inaptitude dans le cadre du suivi médical renforcé pour les métiers pénibles

– 0,15

– 0,31

Relèvement du seuil de récupération sur succession de l'ASPA

– 0,10

–0,10

Validation des trimestres pour les aidants (financement par la branche autonomie)

0,10

0,20

Validation des trimestres pour les travailleurs ayant réalisé des stages de la formation professionnelle

– 0,03

– 0,04

Total des mesures d’accompagnement

 4,15

– 5,87

Augmentation de 0,12 point du taux de cotisations vieillesse, par transfert de la branche AT-MP

+ 0,90

+ 10

Augmentation d’un point du taux de cotisation de la CNRACL

+ 0,60

+ 0,70

Solde prévisionnel après mesures

 4,72

+ 0,03

Source : commission des finances à partir du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.


—  1  —

   Seconde partie : les mesures du PLFRSS pour 2023

Il convient ici d’aborder le solde et les ressources (I), puis les mesures en dépenses du projet de loi (II). Enfin, le projet rectifie, en application de l’article L.O. 111-3-11 du code de la sécurité sociale, les objectifs de dépenses des différentes branches des ROBSS (III).

I.   L’Équilibre gÉnÉral et les recettes

Les développements ci-après portent sur l’article liminaire (A) et les articles 1er à 6 du PLFRSS pour 2023. Suivant le plan classiquement retenu par les avis de la commission des finances, la rectification des tableaux d’équilibre (B) est abordée avant les mesures concernant l’affiliation aux régimes (C) et leurs ressources (D).

A.   L’article liminaire

En application de l’article 1er H, précité, de la LOLF, l’article liminaire de la LFRSS présente un tableau de synthèse mentionnant, pour l’ensemble des administrations publiques (APU) et dans certains cas, chacun de leurs sous-secteurs, les prévisions des soldes structurel et effectif, des dépenses, des prélèvements obligatoires et de l’endettement. Comme l’ont rappelé les travaux préparatoires ([12]) à la révision des trois lois organiques relatives aux lois financières, il est logique que la portée de l’article liminaire de la LFRSS soit plus large que celui de la LFSS de l’année : celle-là peut être un véhicule rectificatif autonome, tandis que celle-ci est déposée et entre en vigueur concomitamment avec la loi de finances de l’année.

● L’exposé des motifs de l’article liminaire du PLFRSS souligne sa grande proximité avec les sous-jacents du projet de loi de finances (PLF) et de la loi de finances (LFI) pour 2023, ainsi que du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027.

Le solde public et le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) demeurent respectivement évalués à – 5,0 % et + 0,8 % du produit intérieur brut (PIB) en 2023.Si elle s’inscrit dans un scénario macroéconomique inchangé, cette stabilité est la conséquence de la compensation de plusieurs mouvements. Le coût des mesures nouvelles, décidées au cours de l’automne 2022, en faveur des entreprises et des collectivités territoriales concernées par la hausse du prix de l’énergie et celui des allègements concernant l’impôt sur le revenu (IR) et l’impôt sur les sociétés (IS) seraient compensés par la mise en place d’une contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d’électricité et par la révision favorable du produit des prélèvements obligatoires, d’abord par la seconde loi de finances rectificative (LFR) pour 2022, puis au titre de la clôture de cet exercice.

PrÉvisions initiales et actualisÉes pour 2023

(en points de produit intérieur brut et en valeur)

 

PLF
pour 2023

PLPFP
(sur 2023)

LF
pour 2023

PLFRSS
pour 2023

Solde structurel

– 4,0

– 4,0

– 4,0

 4,0

Solde conjoncturel

– 0,8

– 0,8

– 0,8

 0,8

Solde des mesures ponctuelles et temporaires

– 0,2

– 0,2

– 0,2

 0,2

Solde effectif

 5,0

 5,0

 5,0

 5,0

Dette au sens de Maastricht

111,2

111,2

111,2

111,2

Taux de prélèvements obligatoires (nets)

44,7

44,7

44,9

44,9

Dépense publique (hors crédits d’impôts)

56,6

56,6

56,9

56,9

1 564 Md€

1 564 Md€

1 572 Md€

1 572 Md€

Solde des administrations publiques centrales

– 5,6

– 5,6

– 5,8

 5,8

Solde des administrations publiques locales

– 0,1

– 0,1

0,0

0,0

Solde des administrations de sécurité sociale

+ 0,8

+ 0,8

+ 0,8

+ 0,8

Dépenses des administrations de sécurité sociale

721 Md€

721 Md€

721 Md€

722 Md€

Source : PLF pour 2023 ; article liminaire de la loi de finances pour 2023 ; PLFRSS pour 2023.

L’augmentation des dépenses des ASSO en 2023 à hauteur d’un milliard d’euros (de 721 à 722 milliards d’euros) résulte de la réforme des retraites proposée par le PLFRSS : l’effet des mesures d’accompagnement pour les assurés dont la carrière a été longue ou hachée et qui ont été exposés à des facteurs d’usure professionnelle sera immédiat, tandis que celui du rehaussement de l’âge d’ouverture des droits et de la durée de cotisation sera progressif.

● L’annexe A du PLFRSS rappelle que « les dépenses liées à la crise sanitaire diminueraient sensiblement cette année, tandis que le contexte de forte inflation conduirait à l’inverse à une hausse des prestations ». Le Gouvernement maintient ses hypothèses de croissance de 1 % pour l’année en cours puis de 1,6 % en 2024, 1,7 % en 2025 et 2026 – dépassant dès 2024 son rythme potentiel –, ainsi que de hausse des prix de 4,3 % pour l’année en cours, puis de 3 % en 2024, 2,1 % en 2025 et 1,75 % en 2026.

hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement pour 2020 À 2027

(en pourcentage ; sauf mention contraire)

 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Évolution du PIB

– 7,8 %

+ 6,8 %

+ 2,7 %

+ 1,0 %

+ 1,6 %

+ 1,7 %

+ 1,7 %

+ 1,8 %

Évol. du PIB potentiel

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

+ 1,35 %

IPC hors tabac (IPCHT)

+ 0,2 %

+ 1,6 %

+ 5,4 %

+ 4,3 %

+ 3,0 %

+ 2,1 %

+ 1,75 %

+ 1,75 %

Masse salariale ([13])

– 5,7 %

+ 8,9 %

+ 8,6 %

+ 5,0 %

+ 3,9 %

+ 3,6 %

+ 3,4 %

3,4 %

Source : 2020 à 2026 – annexe A du PLFRSS pour 2023 ; 2027 – rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation (RESF) annexé au PLF pour 2023 ([14]).

Saisi en application du V de l’article 61 de la LOLF, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), a jugé « élevée » la prévision de croissance, mais « un peu faible » celle de l’indice des prix et « un peu basse » celle de la masse salariale pour 2023, compte tenu des travaux des prévisionnistes de référence ([15]).

Le HCFP a noté qu’une « accélération de l’activité au cours de l’année […] ne peut pas être exclue, car des signaux positifs existent : […] l’économie française fait preuve de résilience, l’emploi demeure dynamique, le risque d’une rupture des approvisionnements en électricité et en gaz paraît désormais limité […], les tensions sur les prix de l’énergie s’atténuent », mais que « la Banque mondiale a révisé le 10 janvier ses prévisions de croissance […] de 3 % à 1,7 % » et que « le durcissement des politiques monétaires devrait se poursuivre ».

hypothÈseS macroÉconomiques des instituts de prÉvision pour 2023

(en pourcentage)

 

PIB

IPC

Fonds monétaire international

+ 0,7 %

n. c.

Observatoire français des conjonctures économiques

+ 0,6 %

+ 4,6 %

Commission européenne

+ 0,4 %

n. c.

Organisation de coopération et de développement économiques

+ 0,6 %

n. c.

Centre de recherche pour l’éco. et le développement des entreprises

– 0,2 %

+ 5,2 %

Consensus forecast

+ 0,2 %

+ 4,8 %

Sources : notes de conjoncture du FMI (11 octobre 2022), de l’OFCE (12 octobre 2022), de la Commission européenne (11 novembre 2022), de l’OCDE (22 novembre 2022), de Rexecode (14 décembre 2022), de la Banque de France (17 décembre 2022) et du Consensus forecast (9 janvier 2023).

Tout en y intégrant l’exercice 2025, la Banque de France a révisé défavorablement ses estimations par rapport à leur état de septembre 2022 : pour l’année en cours, les cibles sont ramenées de 0,5 % à 0,3 % quant à la croissance, de 4,7 % à 6,0 % pour l’indice des prix ([16]), de 0,8 % à 0,5 % quant au salaire moyen, seul le taux de chômage s’améliorant de 7,8 % à 7,5 %.

hypothÈses macroÉconomiques de la Banque de France pour 2019 À 2025

(en pourcentage)

 

 

2022

2023

2024

2025

Évolution du PIB

+ 2,6 %

+ 0,3 %

+ 1,2 %

+ 1,8 %

IPC harmonisé (IPCH)

+ 6,0 %

+ 6,0 %

+ 2,5 %

+ 2,1 %

Solde commercial

Importations
Exportations


+ 8,9 %

+ 7,7 %


+ 4,1 %

+ 4,8 %


+ 3,4 %

+ 4,7 %

 

+ 2,6 %

+ 3,4 %

Demande intérieure

Investissement des ménages

Consommation des ménages

Pouvoir d’achat

Investissement des entreprises

Investissement public


+ 1,1 %

+ 2,4 %

– 0,3 %

+ 3,0 %

+ 4,9 %


– 1,3 %

+ 0,3 %

– 0,2 %

+ 1,8 %

– 0,3 %


– 1,9 %

+ 1,1 %

+ 1,5 %

+ 1,2 %

– 0,2 %

 

– 0,1 %

+ 1,7 %

+ 1,0 %

+ 2,6 %

+ 4,8 %

Taux d’épargne des ménages

16,5 %

16,1 %

16,5 %

15,9 %

Taux de marge

31,4 %

30,5 %

30,5 %

31,4 %

Salaire moyen par tête

+ 0,5 %

+ 0,5 %

+ 2,0 %

+ 1,5 %

Taux de chômage

7,3 %

7,5 %

8,2 %

8,3 %

Source : projections macroéconomiques de la Banque de France (17 décembre 2022).

B.   La rectification des comptes sociaux

Sont mises à jour les prévisions de recettes et de dépenses des ROBSS et du FSV pour l’année en cours (1) et les trois années suivantes (3) ; les cibles d’amortissement de la dette et de mise en réserve de recettes sont maintenues (2).

1.   Le solde des régimes obligatoires de base pour 2023

L’article 4 du PLFRSS envisage que les branches des ROBSS aient en 2023 un résultat négatif à hauteur de 8,8 milliards d’euros, réduit à 7,5 milliards d’euros en y agrégeant le résultat du FSV.

Par rapport à la prévision de la LFSS initiale pour 2023, ce déficit prévisionnel est dégradé de 0,4 milliard d’euros.

Il demeure nettement moins élevé que celui anticipé pour 2022, lequel est chiffré à – 20,7 milliards d’euros (– 18,9 milliards d’euros avec le FSV).

SOlde des branches du ROBSS et du FSV pour 2023

(en milliards d’euros)

 

Prévision
PLFSS pour 2023

Prévision
LFSS pour 2023

Prévision
PLFRSS pour 2023

Maladie

– 6,5

– 7,1

– 7,2

Accidents du travail et maladies pro.

+ 2,2

+ 2,2

+ 2,2

Vieillesse

– 3,5

– 3,6

– 3,9

Famille

+ 1,3

+ 1,3

+ 1,3

Autonomie

– 1,2

– 1,2

– 1,3

Régimes obligatoires de base

 7,6

 8,4

 8,8

Fonds de solidarité vieillesse

+ 0,8

+ 1,3

+ 1,3

ROBSS + FSV

 6,8

 7,1

 7,5

Source : annexes B du PLFSS et de la LFSS pour 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

En particulier, le déficit de la branche vieillesse passerait de 3,6 milliards d’euros à 3,9 milliards d’euros, en raison de la revalorisation des pensions et des premiers effets de la réforme : ses recettes augmenteraient de 4 % et ses dépenses de 4,5 %.

Le déficit de la branche maladie et celui de la branche autonomie seraient également dégradés, à hauteur de 100 millions d’euros chacun, également en raison des effets de la réforme.

L’évolution du solde pour 2023 pour l’ensemble des branches des ROBSS tiendrait à un coût net de la réforme des retraites estimé à 0,4 milliard d’euros.

D’une part, elle se traduirait par 0,6 milliard d’euros de dépenses supplémentaires dès 2023 (+ 2 % par rapport à 2022), principalement imputées à la branche vieillesse (+ 0,4 milliard d’euros) et dans une moindre mesure aux branches maladie et autonomie (+ 0,1 milliard d’euros chacune). D’autre part, elle engendrerait de moindres dépenses à hauteur de 0,2 milliard d’euros dès 2023, liées au relèvement de l’âge légal d’ouverture des droits à pension.

Recettes et dÉpenses des branches du ROBSS et du FSV pour 2023

(en milliards d’euros)

 

Prévision LFSS pour 2023

Prévision PLFRSS pour 2023

 

Recettes

Dépenses

Recettes

Dépenses

Maladie

231,2

238,3

231,2

238,4

Accidents du travail et maladies pro.

17,0

14,8

17,0

14,8

Vieillesse

269,7

273,3

269,7

273,7

Famille

56,7

55,3

56,7

55,3

Autonomie

36,2

37,4

36,3

37,5

Régimes obligatoires de base

593,2

601,6

593,2

602,1

Fonds de solidarité vieillesse

20,6

19,3

20,6

19,3

ROBSS + FSV

594,8

601,9

594,9

602,4

Source : annexe B de la LFSS pour 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

Le HCFP a jugé « réaliste » l’incidence de 0,4 milliard d’euros du PLFRSS pour 2023, répartie entre 0,2 milliard d’euros de moindres dépenses et 0,6 milliard d’euros de dépenses supplémentaires, dont 0,4 milliard d’euros pour la hausse du minimum contributif prévue par l’article 10 du PLFRSS et 0,2 milliard d’euros pour les mesures en faveur de la compensation de la pénibilité ou des carrières longues et des transitions entre l’emploi et la retraite prévues par ses articles 9 et 13 ([17]).

Pour la branche maladie, la réforme a une incidence en raison de la création, par le même article 9, du fonds de prévention de l’usure dans les établissements publics de santé et médico-sociaux (ESMS). Les branches AT-MP et autonomie sont respectivement associées à la réforme des retraites au travers de l’amélioration, par l’article 12 du PLFRSS, des compensations de la pénibilité et de la validation de trimestres au titre du congé des proches aidants.

Incidences respectives des mesures du PLFRSS pour 2023 sur le solde

(en milliards d’euros)

C:\Users\bchaya-rinnert\Desktop\tempsnip4.png

Source : annexe 1 du PLFRSS pour 2023.

2.   Les objectifs assignés aux trois plus importants satellites

Aux termes de l’article 5 du PLFRSS, sont inchangées les cibles prévues par l’article 24 de la LFSS pour 2023 : la CADES devrait rembourser 17,7 milliards d’euros et les recettes affectées au FRR et au FSV seraient nulles.

La rapporteure pour avis rappelle qu’entre la création de la CADES par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 et la fin de l’année 2023, les passifs déjà apurés et ceux demeurant à son bilan atteindraient 241,6 et 146,1 milliards d’euros, rendant crédible, toutes choses égales par ailleurs, une extinction de cette dette publique d’ici à 2033.

3.   Les projections jusqu’en 2026

Une nouvelle trajectoire pour les comptes des ROBSS et du FSV entre 2024 et 2026 est présentée par l’article 6 du PLFRSS et son annexe A.

Sans la réforme, la branche vieillesse pourrait connaître un déficit de 3,6 milliards d’euros en 2023, lequel atteindrait 15,7 milliards d’euros en 2026.

Le PLFRSS garantit le service des pensions en remettant les comptes de la branche vieillesse sur une trajectoire plus soutenable, quoique ne résorbant pas le besoin de financement : une fois passé un creusement de 300 millions d’euros en 2023 (– 3,9 milliards d’euros), son déficit serait ramené à 8,3 milliards d’euros en 2024, puis 12,6 milliards d’euros en 2025 et 14,9 milliards d’euros en 2026.

Par ailleurs, l’excédent du FSV serait rehaussé de 1,7 à 1,8 milliard d’euros en 2024 et son niveau serait inchangé jusqu’en 2026.

Solde effectif et projetÉ des ROBSS et du FSV de 2008 À 2026

(en milliards d’euros)

Note : histogrammes – soldes effectif, projeté et rectifié pour les ROBSS et le FSV ; courbes – branche vieillesse, hors FSV.

Source : LFSS pour 2008 à 2023 ; annexe A du PLFRSS pour 2023.

La croissance des recettes des ROBSS et du FSV, à hauteur de 24,7 milliards d’euros (4,2 %) en 2024, puis de 19,3 milliards d’euros (3,1 %) en 2025 et de 19,2 milliards d’euros (3 %) en 2026, serait ainsi dans un premier temps inférieure à celle de leurs dépenses, avec 26,1 milliards d’euros (4,3 %) en 2024 et 23,1 milliards d’euros (3,7 %) en 2025), avant de devenir supérieure à cette dernière (15,8 milliards d’euros (2,4 %) en 2026.

Même si la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 constitue une référence caduque et que le projet de LPFP pour les années 2023 à 2027 n’a pas été adopté par le Parlement à l’heure de l’examen du PLFRSS pour 2023, le HCFP a souligné que :

– « les informations communiquées par le Gouvernement permettent de constater que l’impact de la réforme sur le solde des régimes obligatoires de base et du FSV est proche, à l’horizon 2026, de ce qui était prévu dans la LFSS pour 2023, a priori cohérente, en matière de contenu de la réforme des retraites, avec le projet de LPFP, mais légèrement moins favorable (de 0,7 milliard d’euros) » ;

– « la trajectoire de dette inscrite dans le projet de LPFP intégrait déjà les conséquences de la mise en œuvre d’une réforme des retraites », de sorte qu’il est cohérent que soit maintenue la prévision d’une dette publique atteignant 111,2 points de PIB en 2023 puis 110,9 points en 2027 ([18]).

C.   La fermeture de cinq rÉgimes spÉciaux de retraite

L’article 1er du PLFRSS fait converger les règles d’affiliation au système de retraite de plusieurs catégories d’assurés avec celles de droit commun.

● Un régime désigne l’ensemble des droits (prestations) et devoirs (cotisations) d’une population (les affiliés et leurs ayants droit), déterminée suivant des critères professionnels (par exemple, les avocats) ou catégoriels (par exemple, les salariés du secteur privé) face à tout ou partie des risques sociaux.

Chacun des régimes comprend une ou plusieurs branches (par exemple, la branche maladie), lesquelles sont chargées de couvrir un ou plusieurs risques (par exemple, les risques liés à la maladie, à la maternité, à l’invalidité et au décès).

En pratique, ainsi que le résume le tableau ci-après, certains régimes assurent à la fois une population pour l’ensemble des risques et des populations tierces pour certains risques seulement, d’autres régimes ne gèrent qu’un nombre limité de risques, parfois sans qu’ils constituent une branche complète ([19]).

● Indépendamment de la question des affiliations multiples en fonction de la carrière des assurés, la branche vieillesse est celle qui illustre le mieux la différence entre le régime général, géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, et les autres régimes.

Parmi ces derniers, toujours en ne retenant que les différences concernant la branche vieillesse, l’usage a consacré une nouvelle division entre :

– le régime des salariés agricoles et celui des exploitants agricoles, gérés par la Mutualité sociale agricole (MSA) ;

– les deux régimes des indépendants, gérés par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) pour les avocats et par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) pour une dizaine de groupes professionnels non-salariés, à savoir les médecins (CARMF), les chirurgiens-dentistes et sages-femmes (CARCDSF), les infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO), les vétérinaires (CARPV), les agents généraux et mandataires non-salariés de l’assurance et de la capitalisation (CAVAMAC), les experts-comptables et commissaires aux comptes (CAVEC), les huissiers de justice, greffiers près des tribunaux de commerce, commissaires-priseurs judiciaires, commissaires-priseurs de ventes volontaires et administrateurs et mandataires judiciaires (CAVOM), les pharmaciens (CAVP), les notaires (CPRN), et divers métiers comme les architectes, agréés en architecture, ingénieurs, géomètres, consultants, etc. (CIPAV) ;

– une vingtaine de régimes spéciaux, pour moitié publics et pour moitié privés, caractérisés par leur institution avant l’ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale.

RÉgimes de base de sÉcuritÉ sociale (hors branches famille et autonomie)

Note n° 1 (direction de la sécurité sociale) : pour simplifier la lecture, les tableaux reposent sur la notion de branche, non de risque. Par conséquent, les prestations effectivement prises en charge peuvent varier entre les régimes identifiés comme disposant d’une même branche. Il en résulte aussi que le risque d’invalidité est conventionnellement inclus dans la branche maladie pour les personnes avant l’âge légal de départ à la retraite et dans la branche vieillesse après.

Certains régimes d’assurance vieillesse servent des pensions d’invalidité ou des rentes (pensions de réforme). Lorsque ce sont les seules prestations incluses dans les comptes de la branche, la case est notée du symbole ○. Lorsque le régime assure la couverture des risques correspondant à la branche, la case est notée du symbole ●. Lorsque les risques ne sont pas couverts par ce régime, la case est vide. Par exemple, les fonctionnaires civils de l’État sont assurés au régime général au titre de l’assurance maladie. Ils sont affiliés à un régime spécial pour les branches vieillesse et AT-MP.

Note n° 2 : manquent le régime de l’Office de radio-télévision française (ORTF), fermé en 1936, et celui CESE.

Légende : sont grisés les régimes spéciaux déjà fermés ou dont la fermeture est envisagée par le PLFRSS pour 2023.

Source : annexe 1 du PLFSS pour 2023.

Si cette ordonnance fondatrice proclame que « l’organisation de la sécurité sociale assure dès à présent le service des prestations prévues par les législations concernant […] l’allocation aux vieux travailleurs salariés » et que « des ordonnances ultérieures procéderont à l’harmonisation desdites législations et pourront étendre le champ d’application de l’organisation de la sécurité sociale à des catégories nouvelles de bénéficiaires » ([20]), la loi a précisé, via ce qui est aujourd’hui l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, que « parmi celles jouissant déjà d’un régime spécial le 6 octobre 1945, demeurent provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale, les branches d’activités ou entreprises énumérées par un décret en Conseil d’État » ([21]).

● La rapporteure pour avis soutient les objectifs du Gouvernement en termes d’équité, d’universalité et de lisibilité du système de retraite : l’existence de certains des régimes spéciaux chargés de l’assurance vieillesse ne paraît plus pertinente, compte tenu à la fois du rapprochement considérable des conditions de travail des assurés qui en relèvent avec ceux relevant du régime général ou de ceux déjà alignés sur lui et du déséquilibre démographique qui les caractérise parfois, obligeant l’État à compenser leur déficit.

En matière de retraite, tel est le cas des régimes des industries électriques et gazières (CNIEG), lesquelles couvrent singulièrement le personnel des sociétés Électricité de France (EDF), Engie, Enedis et de leurs réseaux de transport (RTE, GRDF, etc.), de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), des clercs et employés de notaire (CRPCEN), de la Banque de France et des membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Par exemple, les cotisations de la RATP représentaient 489 millions d’euros en 2021, tandis que la dotation de l’État atteignait 737 millions d’euros.

Dans ces cinq régimes spéciaux, l’âge légal de départ à la retraite est fréquemment plus bas que 62 ans (cf. infra) : la durée de versement de la pension y est donc plus longue.

À compter du 1er septembre 2023, les assurés recrutés dans les entreprises ou organismes concernés seront affiliés à la branche vieillesse du régime général, ce qui d’ailleurs fluidifiera le marché du travail et ouvrira aux intéressés le bénéfice du compte personnel de prévention (C2P) pour l’exposition à certains risques.

En revanche, si les salariés et agents recrutés avant cette date demeureront rattachés aux régimes en question, ils se verront appliquer le décalage de deux ans l’âge légal et l’accélération de l’allongement de la durée de cotisation. Cette extinction progressive des affiliations (clause dite du grand-père), qui a déjà été appliquée dans le passé (par exemple récemment pour le régime de la SNCF) évite des transitions complexes pour les assurés et l’administration.

Effectifs et charges des rÉgimes spÉciaux en 2021

(en nombre, en milliards d’euros et en années)

 

IEG

CRPCEN

RATP

Banque de F.

CESE

Stock de cotisants

135 427

62 854

42 444

8 392

175

Flux de nouveaux affiliés

4 607

7 606

1 033

120

n. c.

Prestations vieillesse

5,2 Md€

0,8 Md€

1,2 Md€

0,5 Md €

Durée de versement

Femmes (moy. : 23,9 ans)

Hommes (moy. : 19,6 ans)

 

30,1 ans

26,5 ans

 

23,9 ans

20 ans

 

29,7 ans

26,9 ans

 

35 ans

25,9 ans

 

n. c.

 

Âge légal

55 à 62 ans

60 à 62 ans

52 à 62 ans

55 à 62 ans

62 ans

Note : pour la Banque de France et pour la durée de versement, les chiffres datent de 2020.

Source : annexe 2 du PLFRSS ; pour l’âge légal – documentation des régimes concernés.

Comme le précise l’exposé des motifs de l’article 1er du PLFRSS, les personnels embauchés à compter du 1er septembre 2023 « conserveront toutefois les statuts existants et demeureront couverts par ces régimes spéciaux pour les autres risques de sécurité sociale (maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, décès et invalidité pour la RATP et les IEG, maladie, maternité, décès et invalidité pour les clercs de notaire, invalidité pour la Banque de France), à l’exception des membres du CESE dont le régime spécial concerne uniquement le risque vieillesse ; en conséquence, pour la retraite complémentaire, les salariés nouvellement embauchés dans les secteurs ou les organismes concernés seront affiliés à l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et à l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), à l’exception des membres du CESE qui seront affiliés à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) ».

Les particularités qui subsistent dans les métiers des ressortissants des autres régimes spéciaux invitent à les exclure de la réforme.

● Il reviendra à la mission Régimes sociaux et de retraite de la loi de finances pour 2024 et à la LFSS pour le même exercice de tirer les conséquences de cette intégration à la CNAV.

Dans un premier temps, la dégradation du ratio démographique appellera un effort de compensation supplémentaire par l’État.

Incidence financiÈre de la fermeture de cinq rÉgimes spÉciaux

(en milliards d’euros)

 

2023

2024

2025

2026

2027

Branche vieillesse

– 3

– 11

– 20

– 28

– 37

État

– 7

– 27

– 48

– 68

– 88

AGIRC-ARRCO

+ 7

+ 28

+ 49

+ 70

+ 92

Source : annexe 2 du PLFRSS.

D.   Deux ajustements en matiÈre de recettes

Le PLFRSS vise à faire la transparence sur la présence de salariés âgés dans les entreprises (1) et revient sur l’extension des prérogatives des organismes de recouvrement du régime général (2).

1.   Une incitation à la transparence sur l’emploi des seniors

L’article 2 du PLFRSS crée un index sur l’emploi des personnes âgées, que les entreprises devront publier, faute sinon de s’acquitter d’une contribution.

La création de cette dernière et l’affectation de son produit aux organismes de sécurité sociale doivent permettre de justifier l’introduction d’une disposition de ce type dans une loi de financement de la sécurité sociale.

● Selon la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) des ministères chargés des affaires sociales, le taux d’emploi des seniors en France est à son plus haut depuis 1975, mais il reste nettement moindre que chez nos partenaires européens.

L’INSEE définit le taux d’emploi comme le rapport entre le nombre de personnes occupant effectivement un emploi et le nombre total de personnes.

Il faut distinguer cette notion du taux d’activité, qui rapporte le nombre d’actifs, c’est-à-dire à la fois celui des personnes en emploi et celui des chômeurs, à la population en âge de travailler.

Le Bureau international du travail (BIT), pour sa part, fait débuter cet âge à 15 ans et retient comme chômeurs les personnes :

– sans emploi durant une semaine donnée ;

– disponibles pour travailler sous deux semaines ;

– et ayant soit effectué, dans les quatre dernières semaines, des démarches actives pour trouver un emploi ou accepté d’en commencer un sous trois mois.

Chez les personnes de 55 à 64 ans, le taux d’emploi est de 56 % en 2021. 

Le ratio a donc progressé de 7,7 points depuis 2014.

Aux yeux du Gouvernement comme à ceux de la rapporteure pour avis, cela confirme l’évidence suivant laquelle les réformes de 2010 et 2014 ayant allongé la durée de travail avant le départ à la retraite, loin de faire basculer les individus concernés parmi les allocataires de l’Union nationale de l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) ont été favorables à l’emploi. 

En 2021, leur taux de chômage atteignait 6,3 %, contre 7,9 % pour l’ensemble des actifs.

Taux d’activitÉ et d’emploi des seniors de 1957 À 2021

(en pourcentage ; pour le graphique de gauche : taux d’activité en rouge et taux d’emploi en bleu)

Légende : à gauche – taux d’activité en rouge et taux d’emploi en bleu (55-64 ans) ; à droite – taux d’emploi.

Source : DARES, janvier 2023.

La situation est cependant très hétérogène à l’intérieur de cette classe d’âge, avec un taux d’emploi passant d’environ 80 % à 55 ans à environ 15 % à 64 ans.

Situation des seniors en 2021

(en pourcentage)

Source : DARES, janvier 2023.

En fonction de la classe d’âge, à savoir de 55 à 64 ans ou de 60 à 64 ans, le taux d’emploi européen moyen dépasse de 12 ou de 27 points celui de la France.

Taux d’emploi des seniors (55-64 ans) en France et dans l’Union europÉenne

(en pourcentage)

C:\Users\bchaya-rinnert\Desktop\tempsnip2.png

Source : DARES, janvier 2023 (chiffres de 2021).

Taux d’emploi des seniors (60-65 ans) en France et dans l’Union europÉenne

(en pourcentage)

 

C:\Users\bchaya-rinnert\Desktop\tempsnip.png

Source : DARES, avril 2022 (chiffres de 2020).

● La réforme des retraites proposée comprend des mesures pour lutter contre ce « talon d’Achille de l’économie française » qu’est la faible employabilité des seniors, laquelle s’expliquerait notamment par de « fortes incitations à ne pas travailler au-delà de l’âge » légal ou à plus forte raison de l’âge du taux plein. Dans le système actuel, les nouveaux droits constitués sont marginalement moins intéressants que le bénéfice des prestations déjà acquises, tandis que perdurent des représentations inexactes chez les employeurs, par exemple sur la priorité qu’il conviendrait de donner aux actifs plus jeunes.

Au nombre des solutions figurent « l’amélioration des conditions de travail et des actions à l’échelle des entreprises […] pour les 55 ans et plus, la promotion de la souplesse dans le choix des horaires de travail, […], des compléments de salaire en cas de réembauche à un salaire moindre, […] et des programmes de recherche et de développement pour […] comprendre les causes […] que des maladies professionnelles et des accidents du travail » ([22]).

C’est le sens des dispositions sur la prévention de l’usure et sur l’acquisition de droits supplémentaires en cas de cumul entre l’emploi et la retraite.

● Deux nouveaux articles L. 5121-6 et L. 5121-7 du code du travail introduits par l’article 2 du PLFRSS prévoient ainsi que les employeurs d’au moins 300 salariés publient chaque année un index concernant l’emploi des salariés âgés et les actions le favorisant, selon des modalités qu’un décret préciserait après concertation avec les syndicats.

L’article L. 2242-20 du même code serait complété de sorte que ces données servent tous les trois ans dans la « négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers ».

En cas de méconnaissance de cette obligation, les entreprises pourraient se voir appliquer par l’autorité administrative, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’État, une pénalité dont le montant varierait selon l’effort constaté dans chacune d’entre elles et selon les motifs de méconnaissance de l’obligation. Le montant de cette pénalité serait donc modulable, dans la limite d’un plafond édicté par le législateur et correspondant à 1 % des rémunérations et gains versés aux salariés au cours de l’année précédente.

Son produit, estimé à 13,3 millions d’euros en 2023 et 15 millions d’euros en 2024 – sous l’hypothèse d’un assujettissement de 10 % des entreprises, à un taux moyen de 0,5 % et sur une assiette salariale de 177 milliards d’euros en 2023 puis de 267 milliards d’euros en 2024 –  serait affecté à la CNAV.

Ce produit diminuerait ensuite à mesure que le taux de publication de l’index sur l’emploi des seniors se rapprocherait de 95 %.

La disposition s’appliquerait à compter du 1er novembre 2023 pour les entreprises d’a