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N° 1808

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 octobre 2023

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2024 (n° 1680)

 

TOME V

 

 

DÉFENSE

 

prÉparation et emploi des FORCES :

MARINE

PAR M. Yannick Chenevard

Député

——

 

 

 Voir les numéros : 1680, 1715 et 1745.


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

Première partie : Les crédits, l’environnement et l’activité de la Marine  en 2023 et les perspectives pour 2024

I. La présentation du projet de loi de finances pour 2024 se traduit, pour le programme 178, par des évolutions qui, si elles sont justifiées, sont parfois regrettables

A. le changement des objectifs et des indicateurs

1. Le changement et ses justifications

2. Une portée à confirmer

B. La classification d’informations qui étaient jusqu’à présent publiques

1. La décision de classifier deux informations essentielles

2. Une décision justifiée vis-à-vis de nos compétiteurs stratégiques, qui nuit cependant au travail d’évaluation du Parlement et nécessite de sécuriser l’accès aux données pour les parlementaires concernés

II. Pour accomplir ses missions, les moyens de la Marine augmenteront en 2024 conformément à la nouvelle LPM

A. Les crédits de la Marine pour 2024 : une évolution très positive conforme à la LPM

B. Les équipements

1. Les livraisons effectuées en 2023 et les perspectives pour 2024

2. Le maintien en condition opérationnelle des équipements navals et aéronavals

3. Une évolution contrastée des crédits d’infrastructures

C. Les ressources humaines : un défi permanent pour renouveler les hommes et maintenir les compétences

1. L’évolution des effectifs

2. Le défi de la fidélisation

a. Une durée de service qui, en 2023, reste dans la moyenne haute, malgré de fortes disparités selon les filières et les spécialités

b. La mise en œuvre de la NPRM comme les mesures de la LPM contribuent à maintenir l’attractivité de la carrière de marin

c. Un effort continu sur l’amélioration des conditions de vie

3. Le renforcement de la réserve opérationnelle

III. après la réparation de ses capacités par la lpm 2019-2023, la NOUVELLE LPM 2024-2030 prépare la marine aux enjeux de demain

A. UNE lpm de transformation, à la hauteur des menaces auxquelles notre pays est et sera confronté

1. Une LPM qui confirme la remontée en puissance de la Marine

2. Une mise en œuvre opérationnelle dans le cadre du plan Mercator 2023

B. Les points de vigilance de votre rapporteur

1. Sur les matériels

2. Sur les hommes et les femmes de la Marine

3. Sur les Outre-mer

Deuxième partie : le canal du mozambique, une région  au cœur des enjeux maritimes

I. Le canal du Mozambique : une région stratégique où les intérêts de la France et de l’europe sont considérables

A. Une présence de la France dans la zone-sud de l’océan indien ancienne mais parfois contestée

1. Une présence ancienne et importante

2. Une présence contestée par plusieurs États de la région

B. Une région aux enjeux croissants, en particulier dans le canal du mozambique et au sud-est de la réunion

1. Les enjeux sécuritaires

a. Des enjeux de souveraineté, à l’ombre des luttes d’influence entre les grandes puissances

b. Le risque terroriste en provenance d’Afrique de l’Est

2. Les enjeux économiques

a. Des investissements colossaux dans les hydrocarbures

b. Des routes maritimes essentielles au commerce international

II. les moyens militaires de la France, bien que RENFORCÉS, SEMBLENT CEPENDANT INSUFFISANTS AU REGARD DES ENJEUX PRÉSENTS ET FUTURS

A. des moyens militaires récemment renforcés dans le cadre de la lpM 2019-2025

1. Les moyens militaires reposent essentiellement sur les forces de souveraineté relevant des FAZSOI

a. Les moyens militaires déployés à Mayotte

b. Les moyens militaires déployés à la Réunion

2. Après des années d’attrition, la LPM 2019-2025 a entamé la réparation des moyens militaires outre-mer, effort amplifié par la nouvelle LPM

B. Des moyens parfois insuffisants, avec des conséquences potentiellement graveS

1. Certaines capacités sont insuffisantes

a. Des trous capacitaires, en particulier dans l’aérien

b. Des infrastructures parfois défaillantes

c. Une mutualisation des moyens qui n’est pas sans limites ni effets pervers

2. Des conséquences négatives importantes

a. Un affaiblissement stratégique vis-à-vis de nos compétiteurs et alliés

b. Une prise de risque majeure en matière d’action de l’État en mer

III. défendre notre souveraineté et nos intérÊts dans la région du sud de l’océan indien et, en particulier, dans le canal du mozambique implique un rehaussement de nos moyens militaires

1. Proposition n° 1 : des moyens maritimes et aériens renforcés, à la hauteur des enjeux stratégiques, économiques et humains

2. Proposition n° 2 : l’urgente amélioration des infrastructures de défense et la rationalisation de celles-ci

3. Proposition n° 3 : une présence militaire plus visible par des déploiements plus fréquents, tant à Mayotte qu’à la Réunion

4. Proposition n° 4 : soutenir le renforcement de l’architecture régionale de sécurité maritime

Travaux de la commission

I. Audition de l’Amiral Nicolas Vaujour, chef d’État-major de la Marine

II. Examen des crÉdits

Annexe :  Auditions et dÉplacementS dU rapporteur pour avis


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   Introduction

 

L’année 2023 qui s’achève aura été marquée par l’adoption d’une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030. Prenant la suite anticipée de la LPM 2019-2025, la nouvelle LPM tire non seulement les conséquences pour les armées de la guerre en Ukraine mais organise également leur transformation afin qu’elles soient en mesure de faire face aux menaces présentes et à venir.

Cette transformation s’appuiera sur des ressources considérables puisque c’est au moins 413 milliards d’euros qui, en principe, seront consacrés à notre défense au cours des sept prochaines années. Ils permettront à la fois de moderniser les équipements de nos trois armées, avec un effort particulier sur l’innovation (10 milliards d’euros) et sur les drones (5 milliards d’euros), d’améliorer les conditions d’exercice de la fonction militaire (augmentation des rémunérations, « Plan famille 2 ») mais également de mettre l’accent sur deux domaines essentiels qui furent largement négligés dans les LPM précédentes : les infrastructures et le maintien en condition opérationnelle.

Comme les autres armées, la Marine bénéficiera à plein de cette LPM dont le présent avis analysera le contenu et la portée dans sa première partie consacrée à l’environnement, à l’activité de la Marine en 2023 et à ses perspectives
pour 2024.

Sa deuxième partie, thématique, sera quant à elle consacrée, comme l’année précédente, à l’Indopacifique mais avec, cette fois-ci, un focus sur le sud de l’océan Indien et, en particulier, le canal du Mozambique.

En effet, cette région présente pour notre pays et pour l’Europe un certain nombre d’enjeux qui intéressent directement la Marine. Au croisement de deux des plus grandes routes maritimes mondiales, l’une partant de l’Asie du Sud-Est et l’autre du Moyen-Orient, riche en hydrocarbures, le sud de l’océan Indien abrite également deux départements français – la Réunion et Mayotte – ainsi qu’une zone économique exclusive de plus de 2 millions de kilomètres carrés. Ces possessions françaises font en outre l’objet de revendications de la part de plusieurs États voisins, en tout ou partie, lesquelles sont parfois instrumentalisées par les grandes puissances de la région et d’ailleurs. Enfin, depuis l’éclatement de la guerre en Ukraine et les sanctions contre la Russie, une part essentielle de l’approvisionnement de notre pays et de nos partenaires européens est susceptible d’emprunter le canal du Mozambique en cas de fermeture du canal de Suez, alors même que la région est exposée au risque terroriste en provenance de l’Afrique orientale.

Le contexte ainsi posé, notre Marine apparaît en première ligne en cas de crise dans la région, qu’elle soit politique, militaire, humanitaire ou environnementale. La question des moyens dont elle dispose est ainsi fondamentale pour évaluer la capacité de notre pays à faire face à de telles crises. Or, malgré le renforcement récent de ces derniers dans le cadre de la précédente LPM, force est de constater que certains restent insuffisants, insuffisances souvent temporaires mais parfois structurelles, comme dans le cas des moyens aériens de surveillance maritime. Ces lacunes capacitaires s’ajoutent aux contraintes inhérentes à ces territoires – comme la pénurie de foncier – ainsi qu’à un certain défaut d’investissement qui, en particulier à Mayotte, mine aujourd’hui le moral des hommes autant qu’il a dégradé les infrastructures.

Par l’attention qu’il porte à ces territoires, à cette région et les propositions qu’il formule, le présent avis entend mettre en évidence à la fois les menaces auxquelles ils sont confrontés mais également l’atout qu’ils constituent pour notre pays, atout qu’il convient de préserver. Les 13 milliards d’euros dégagés par la nouvelle LPM pour les Outre-mer devraient y contribuer.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le rapporteur pour avis avait demandé que les réponses à ses questionnaires budgétaires lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2023, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 36 réponses sur 40 lui étaient parvenues, soit un taux de 90 %.

   Première partie :
Les crédits, l’environnement et l’activité de la Marine
en 2023 et les perspectives pour 2024

I.   La présentation du projet de loi de finances pour 2024 se traduit, pour le programme 178, par des évolutions qui, si elles sont justifiées, sont parfois regrettables

A.   le changement des objectifs et des indicateurs

1.   Le changement et ses justifications

La présentation du projet de loi de finances s’accompagne, conformément aux dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d’un ensemble de documents budgétaires annexés qui doivent permettre d'apprécier les moyens déployés pour mettre en œuvre les politiques de l'État.

Parmi ces documents, les projets annuels de performance (PAP) retracent, pour chaque programme d’une mission, la stratégie, la justification des crédits demandés au Parlement, les objectifs des politiques publiques, les indicateurs et les cibles à atteindre. Ils constituent un document essentiel au contrôle, par le Parlement, de l’activité du gouvernement.

Le programme 178, sur lequel porte le présent avis, est lui aussi éclairé par un PAP, transmis au Parlement le 3 octobre dernier, qui s’appuie sur des objectifs et indicateurs profondément renouvelés, en cohérence avec la nouvelle LPM. Comme il l’explique en préambule, « les objectifs et indicateurs du dispositif de performance du programme Préparation et emploi des forces ont été redéfinis de façon systémique, avec un triple objectif de simplification, de protection des données les plus sensibles, et de cohérence avec la vision stratégique du CEMA. Les indicateurs sont désormais organisés selon les processus du plan stratégique des armées : commander, comprendre et influencer, entraîner, soutenir, préparer l’avenir. La bonne exécution de ces processus garantit la performance dans la préparation et l’emploi des forces. Le dispositif de performance du P178, auparavant constitué de 6 objectifs, 10 indicateurs et 59 sous-indicateurs, s’appuie désormais sur 4 objectifs, 16 indicateurs et 49 sous-indicateurs ».

Ces nouveaux objectifs sont :

– commander des forces aptes à comprendre et influencer ;

– entraîner les forces ;

– soutenir les forces ;

– Préparer l’avenir.

Ils se substituent à 6 objectifs auparavant centrés sur les grandes fonctions stratégiques des armées (connaissance-anticipation, prévention, intervention…).

S’agissant des indicateurs, leur nombre augmente significativement tandis que le nombre de sous-indicateurs diminue. Concrètement, parce que les objectifs ont évolué, les indicateurs 2024 ont peu de choses à voir avec ceux de 2023, ce qui rend difficiles les comparaisons avec les années antérieures, en particulier lorsque les nouveaux indicateurs ne sont pas renseignés sur les années précédentes.

2.   Une portée à confirmer

Votre rapporteur comprend que les indicateurs aient dû être modifiés afin d’être plus en phase avec l’objectif politique et stratégique de la nouvelle LPM. C’est en effet essentiel pour piloter la politique publique. Toutefois, le respect du principe de continuité exclut toute rupture dans l’évaluation comme dans le contrôle et la décision du Gouvernement. Le changement d’indicateurs ne doit pas non plus être une rupture dans l’information transparente et sincère du Parlement.

De plus, ces indicateurs et sous-indicateurs étant pour nombre d’entre eux nouveaux, il est difficile d’en apprécier aujourd’hui la portée, d’autant que toutes les modalités de leur mise en œuvre n’ont pas encore été précisées. Ainsi en est-il du sous-indicateur 1.5.2 sur le nombre d’exercices démonstratifs. La nature de ceux-ci n’est pas encore fixée et le sera dans la future directive sur le signalement stratégique de la préparation opérationnelle.

D’autres indicateurs du P178 semblent par ailleurs, en opportunité, discutables, comme l’indicateur 1.4 sur l’efficacité du prépositionnement des forces. Le PAP 2023 contenait un tel indicateur qui recouvrait deux sous-indicateurs : l’un sur le taux des forces prépositionnées engagées dans les opérations dans un délai inférieur à 5 jours et l’autre sur le taux de réalisation en matière de formation des forces étrangères par les forces prépositionnées. Dans le PAP 2024, l’efficacité des forces prépositionnées ne se mesure plus que sur la seule base de ce dernier sous-indicateur, par ailleurs limité aux seules tâches de formation au profit d’armées étrangères dans le cadre de l’ONU ou d’accords bilatéraux. Or, il peut apparaître pour le moins réducteur de mesurer la performance des forces prépositionnées sur leur seule action de formation au profit des armées étrangères.

D’une manière générale, la question se pose de la réelle pertinence de ces nouveaux indicateurs et sous-indicateurs. En effet, au-delà de l’indicateur précité, votre rapporteur observe que les objectifs ayant été largement détachés des grandes fonctions stratégiques des armées, les nouveaux indicateurs ne permettent pas réellement de mesurer la performance des armées dans la mise en œuvre de celles-ci, par ailleurs rappelées dans la nouvelle LPM.

Ainsi en est-il des fonctions stratégiques « Protection » et « Intervention ». Les quatre nouveaux objectifs – commander les forces, les entraîner, les soutenir et préparer l’avenir – ne les recoupent que très partiellement, au point qu’il apparaît désormais difficile de mesurer la performance des armées sur le terrain, en opérations ou situations de crise, en France et à l’étranger. De manière très significative, le respect par les armées de leur contrat opérationnel ne fait plus l’objet d’indicateurs ad hoc. Dans le PAP 2023, ce respect était mesuré par deux indicateurs, l’indicateur 3.1 « Taux de satisfaction des contrats opérationnels permettant d’assurer la fonction stratégique de protection » et l’indicateur 4.2 « Capacité à réaliser les contrats opérationnels permettant de gérer les crises ». À également disparu l’indicateur 4.1 mesurant la capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France.

Certes, les nouveaux indicateurs, qui visent finalement non plus les fonctions stratégiques des armées mais ses fonctions internes (commandement, préparation opérationnelle, soutiens…) ont leur pertinence en ce que la performance globale des armées, finalement, repose et découle de sa performance dans chacun de ces domaines. Il reste toutefois regrettable qu’elle ne soit plus mesurée en tant que telle dans ses grandes fonctions stratégiques.

B.   La classification d’informations qui étaient jusqu’à présent publiques

1.   La décision de classifier deux informations essentielles

Le projet annuel de performance du P178 comportait, traditionnellement, deux indicateurs tout à fait pertinents pour mesurer l’activité et les performances de la Marine (et des autres armées).

Le premier concernait les activités réalisées par type de matériel. Il permettait de mesurer l’activité de la Marine pour une année donnée par rapport à l’objectif fixé, évalué en jour de mer ou en heure de vol, pour les bâtiments hauturiers et les différents pilotes de l’aéronavale (Rafale, hélicoptère, PATMAR).

Le second portait sur la disponibilité des matériels et retraçait dans un tableau, en pourcentage, la disponibilité des bâtiments de combat, des SNA et des autres bâtiments, ainsi que des principaux moyens de l’aéronavale (hélicoptère, Rafale, avion de patrouille et de surveillance maritime). Un tel indicateur présentait le double intérêt de mesurer, au-delà des capacités affichées, les capacités réelles de nos armées mais également l’efficacité du maintien en condition opérationnelle.

Ces deux indicateurs figurent toujours dans le PAP 2024, désormais rattachés à l’objectif 2 pour le premier et à l’objectif 3 pour le second. Toutefois ; il est indiqué que « ces données sensibles font l’objet d’une mention de protection – diffusion restreinte spéciale France. Elles ne sont donc pas accessibles sur les documents disponibles en source ouverte. Elles sont uniquement communiquées aux commissions de la Défense du Parlement ».

L’audition du ministre des Armées par la commission de la défense nationale et des forces armées, le 3 octobre dernier, a confirmé que ces informations seraient transmises exclusivement aux présidents des commissions chargées de la Défense de l’Assemblée nationale et du Sénat, à la charge desquels reviendrait la responsabilité de les diffuser auprès des rapporteurs.

2.   Une décision justifiée vis-à-vis de nos compétiteurs stratégiques, qui nuit cependant au travail d’évaluation du Parlement et nécessite de sécuriser l’accès aux données pour les parlementaires concernés

Le ministère des Armées justifie cette décision de classement par le caractère sensible des données concernées. En effet, rendre publique la disponibilité des différents types de matériel militaire dont dispose notre pays permettait à nos compétiteurs stratégiques de mesurer les forces réelles à disposition des armées françaises, au-delà de ce qui est affiché.

Ainsi, dans le PAP 2023 était-il indiqué que la disponibilité des hélicoptères de la Marine en 2022 n’était que de 63 %, cible tombant à 56 % en 2023. De même pour les frégates, dont la disponibilité ne dépassait pas 59 % en cible 2022 et 2023 Un compétiteur stratégique qui voudrait conduire une opération contre notre pays est donc en mesure de connaître précisément les forces que celui-ci pourrait lui opposer et planifier son opération en conséquence. De même, s’agissant de l’activité réalisée par type de matériel, la connaissance d’une telle information permet à un compétiteur de mesurer, au moins en partie, la qualité de la préparation opérationnelle de nos militaires. D’ailleurs, à la connaissance de votre rapporteur, aucun de nos grands compétiteurs stratégiques, en particulier la Chine et la Russie, ne publie de telles informations.

La classification de ces informations en DR-SF est donc heureuse. Elle représente une sortie de naïveté vis-à-vis de ce que nous avons à rendre accessible aux États tiers. En revanche, elle ne justifie pas une coupure d’accès à l’information du Parlement qui ne peut être considéré comme un tiers, a fortiori un tiers étranger. Il semble par conséquent important à votre rapporteur que l’information du Parlement puisse être préservée. Si une transmission desdites informations aux présidents des commissions chargées de la défense de l’Assemblée nationale et du Sénat a bien été promise par le ministre, il n’en reste pas moins qu’elle repose sur la bonne volonté de ceux-ci. De même, c’est à la discrétion des présidents précités que seront communiquées ces informations aux différents rapporteurs, à qui revient concrètement la charge du travail de contrôle des crédits de la mission Défense.

En la matière, le Gouvernement comme le Président de commission devraient poser des situations de principe pour sécuriser et systématiser l’accès à l’information sur la base d’une circulaire pour le premier, d’une décision du bureau de la commission pour le second.

II.   Pour accomplir ses missions, les moyens de la Marine augmenteront en 2024 conformément à la nouvelle LPM

A.   Les crédits de la Marine pour 2024 : une évolution très positive conforme à la LPM

Les crédits dont disposera la Marine dans le PLF 2024 sont présentés et synthétisés dans le tableau suivant, lequel indique également l’évolution qu’ils ont connue par rapport à la LFI 2023 (en M€) :

 

Programme

Sous-action

Libellé sous-action

AE

Évolution

CP

Évolution

178

03-01

Commandement et activité des forces navales

430,6

- 5 %

428

+ 26%

03-05

Ressources humaines des forces navales

86,7

+ 27%

77,1

+ 16%

03-07

MCO du matériel des forces navales

2 748

+ 58%

2 476,1

+ 8%

03-08

Environnement opérationnel des forces navales

115,9

- 7 %

128,4

+ 8%

03-11

Infrastructures maritimes

329,3

- 13 %

337,6

+ 22%

Total P178 et évolution

3 710,4

+ 34%

3 447,2

+12%

212

56-01

Ressources humaines des forces navales

2 877,6

+ 5%

2 877,6

+ 5%

Total des crédits de la Marine et évolution

6 588

+ 20%

6 324,8

+ 9%

Source : ministère des Armées

Globalement, les crédits de la Marine augmenteront, en 2024, de manière significative, avec une hausse de 20 % des autorisations d’engagements (AE) et de 9 % des crédits de paiement (CP). L’évolution au niveau des sous-actions est toutefois contrastée :

– la baisse en AE de la sous-action 01 « Commandement et activité des forces navales » résulte de la notification en 2023 de marchés importants (commandes d’obus de 100 mm, de kits de guidage de bombes, renouvellement du marché des bâtiments de soutien et d’assistance affrétés). L’augmentation de la ressource en CP s’explique quant à elle essentiellement par la hausse du prix du carburant opérationnel ;

– la ressource en AE/CP de la sous-action 05 « Ressources humaines des forces navales » augmente afin de compenser l’inflation et soutenir les flux de formations nécessaires à la satisfaction du besoin opérationnel ;

– la ressource en AE associée à la sous-action 07 « Maintien en condition opérationnelle du matériel des forces navales » présente une hausse importante
(+ 58 %) en raison du renouvellement de certains grands contrats de MCO tels que celui des sous-marins nucléaires d’attaque. La ressource en CP, en hausse de 8 % par rapport à la LFI 2023, permet de couvrir l’inflation prévisible et les travaux de rénovation à mi-vie des missiles de la Marine. Ces crédits seront analysés plus précisément infra ;

– la sous-action 08 « Environnement opérationnel des forces » ne porte pas de nouveau contrat dimensionnant et voit donc sa ressource en AE subir une légère compression, et sa ressource en CP une hausse consécutive à l’augmentation des coûts dans le contexte inflationniste actuel ;

– le niveau de ressource de la sous-action 11 « Infrastructures maritimes », en baisse pour les AE et en hausse pour les CP, traduit l’effort fait dans la remise à niveau des infrastructures de la Marine nationale au profit des unités soutenues et en particulier de la dissuasion. Ces crédits feront l’objet d’une analyse plus précise infra.

Enfin, l’augmentation de 5 % des crédits de titre II alloués aux ressources humaines des forces navales (sous-action 56-01) permet de financer l’augmentation des effectifs et la troisième marche de la NPRM dans sa première année pleine (voir infra).

B.   Les équipements

1.   Les livraisons effectuées en 2023 et les perspectives pour 2024

Votre rapporteur a demandé et obtenu du ministère des Armées la liste des commandes passées et des matériels livrés en 2023. Elle s’établit comme suit :

Quant à la liste des commandes et livraisons prévues pour 2024, elle s’établit comme suit :

 

2.   Le maintien en condition opérationnelle des équipements navals et aéronavals

Les crédits destinés au maintien en condition opérationnelle des équipements de la Marine correspondent aux opérations stratégiques (OS) « Entretien programmé des matériels » (EPM) et « Dissuasion ». Ils ont évolué comme suit depuis 2020 :

 

 

 

 

 

 

 

(en millions d’euros)

 

LFI 2020

LFI 2021

LFI 2022

LFI 2023

LFI 2024

OS

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

EPM naval

1 688

884

637

880

1 907

904

978

1 082

1 788

1 128

EPM aérien

1 751

592

1 628

608

1 122

667

340

670

559

765

EPM terrestre

8

8

12

12

12

12

12

12

12

12

Total EPM

3 447

1 483

2 277

1 500

3 041

1 584

1 330

1 764

2 359

1 904

Dissuasion

197

444

658

407

227

465

358

477

347

523

Total DIS

197

444

658

407

227

465

358

477

346

523

Total général

3 644

1 928

2 935

1 907

3 268

2 049

1 688

2 241

2 706

2 426

Source : ministère des Armées

Par rapport à la LFI 2023, une très forte augmentation des AE est constatée (+77 %), qui couvriront le renouvellement de plusieurs marchés pluriannuels majeurs de MCO naval (sous-marins nucléaires d’attaque, porte-hélicoptères amphibies et frégates de surveillance pour les principaux). Quant à l’augmentation de 8 % des CP, elle permettra de couvrir les effets de l’inflation et les travaux de rénovation à mi-vie des missiles de la Marine.

3.   Une évolution contrastée des crédits d’infrastructures

Les crédits (hors dissuasion) s’établissent désormais à 149,1 millions d’euros en AE et 157 millions d’euros en CP, contre respectivement 212,9 millions d’euros et 146,1 millions d’euros en LFI 2023, soit une baisse de 30 % et une hausse de 8 %.

Toutefois, ces sommes ne résument pas la totalité des crédits consacrés aux infrastructures de la Marine. D’autres crédits sont en effet prévus pour les infrastructures maritimes de dissuasion (180,1 millions d’euros en AE et 179,9 millions d’euros en CP) mais également pour les travaux d’infrastructures liés à de nouveaux bâtiments et intégrés dans le coût des programmes, au titre du programme 146 sont ainsi concernés :

– l’accueil et le soutien des nouveaux sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, avec 283 millions d’euros de crédits de paiement, notamment à Toulon, pour la poursuite de l’adaptation des bassins et des quais, des infrastructures d’arrêt technique majeur et de l’installation nucléaire de Missiessy ;

– l’accueil des frégates multi-missions, avec 2,4 millions d’euros de crédits de paiement. À terme, ce programme d’infrastructure inclura, à Brest, deux lignes de stationnement de deux navires, deux quais industriels, deux rénovations de bassins et un quai pyrotechnique, et à Toulon, deux lignes de stationnement de deux navires, un quai industriel, deux rénovations de bassins, un quai pyrotechnique, l’adaptation du Lazaret, la rénovation du quai industriel Dupuy de Lôme et l’installation de ravitaillement en gazole à Castigneau ;

– enfin, outre-mer, l’accueil des patrouilleurs d’outre-mer (POM) a conduit à la réalisation de nouveaux quais à Nouméa (en cours de livraison) et à Papeete (début des travaux fin 2023). Post 2030, l’accueil des corvettes hauturières d’un gabarit supérieur aux actuelles frégates de surveillance pourrait nécessiter des adaptations d’infrastructures, notamment à la Réunion.

Au-delà des crédits prévus par le P146, l’évolution des crédits dévolus aux infrastructures dans le P178 apparaît donc contrastée, après la très forte augmentation enregistrée en LFI 2023. Pour le ministère des armées, celle-ci s’explique par « la notification [ou pas] d’opérations majeures d’infrastructures [qui] génère des variations importantes annuellement, en fonction du cadencement des différents travaux ».

Votre rapporteur s’étonne néanmoins, au regard de l’ampleur des besoins en matière d’infrastructures de défense, en particulier dans les Outre-mer, que les AE soient si faibles. Il veut croire que ce creux n’est que transitoire et que les autorisations d’engagement augmenteront à nouveau l’année prochaine.

Les réponses au questionnaire budgétaire ont permis à votre rapporteur d’avoir plus de précisions sur les travaux envisagés dans les infrastructures existantes, travaux pris en charge par les crédits du P178 :

Les rénovations portent sur les réseaux électriques au travers de deux programmes d’infrastructure :

– d’une part, la rénovation du réseau de distribution électrique du port de Toulon : 26 millions d’euros de CP en 2024 pour la refonte de postes haute tension (HT) et la création de centrales de conversion et de production au profit du porte-avions ;

– d’autre part, la rénovation du réseau de distribution électrique du port de Brest : 7 millions d’euros de CP en 2024, pour la refonte des postes HT/basse tension (BT) et la création d’un pôle électrique ;

S’agissant des travaux de maintien en condition/rénovation d’infrastructures existantes, sont prévues :

– à Toulon, la refonte de la station de pompage des grands bassins Vauban, en vue de l'entretien majeur du porte-avions en 2027, et les maintenances sur certains bassins et bateaux-portes ;

– à Brest, la rénovation de l’appontement « Grande Rivière », l’adaptation des quais et bassins pour l’accueil du bâtiment ravitailleur de forces et des frégates de défense et d’intervention (FDI) et les maintenances sur certains bassins, bateaux-portes et grues ;

– à Cherbourg, la rénovation de ras, débordoirs et pontons ;

S’agissant des Outre-mer, l’entretien courant des infrastructures des bases navales (quais, alimentations électriques et dispositifs de mise à l’eau) a été financé à hauteur de 200 000  ce qui semble à votre rapporteur très insuffisant compte tenu des besoins qu’il a pu observer, en particulier à Mayotte.

C.   Les ressources humaines : un défi permanent pour renouveler les hommes et maintenir les compétences

1.   L’évolution des effectifs

La notion d'effectifs de la Marine sous-tend deux réalités :

– les ETP dans le périmètre de la Marine, sous la responsabilité du Chef d’état-major de la Marine : environ 34 000, dont 30 000 postes de militaires et 4 000 postes de civils ;

– l'ensemble des marins (environ 39 000 personnes), dont environ 9 000 servent au sein d’organismes extérieurs à la Marine.

L’ensemble de ces ETP a évolué et évoluera comme suit d’ici à 2025, la baisse des effectifs – après leur forte hausse en 2023 – résultant du recalage de la trajectoire suite à la nouvelle LPM :

 

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Effectifs terminaux

34 072

34 080

34 159

34 234

34 653

34 548

34 532

Évolution annuelle

-

+ 8

+ 79

+ 75

+ 419

- 105

- 12

Source : ministère des Armées

Concernant la proportion de marins de carrière et sous contrat, la Marine nationale indique, dans sa réponse au questionnaire budgétaire, ne pas avoir opéré de modification notable de sa politique de recrutement et d’emploi de marins. Il est toutefois difficile d’en juger puisque les informations relatives au statut et au grade des personnels militaires ne sont pas renseignées pour l’année 2023, alors qu’en 2022, votre rapporteur avait disposé d’estimations pour l’année en cours.
Il s’agit là d’un recul dans la qualité des informations transmises qu’il ne peut que regretter.

2.   Le défi de la fidélisation

a.   Une durée de service qui, en 2023, reste dans la moyenne haute, malgré de fortes disparités selon les filières et les spécialités

Comme l’a souligné le chef d’état-major de la Marine lors de son audition, la Marine aura réussi en 2023, comme les années précédentes, à recruter les quelque 4 300 marins nécessaires pour satisfaire à ses besoins et maintenir
la moyenne d’âge relativement jeune de ses marins (31 ans). Toutefois, derrière la satisfaction d’un recrutement globalement réussi, reste la réalité de filières en tension (mécanicien, électricien, numérique, restauration…) qui oblige la Marine à jouer de nombreux leviers pour orienter les jeunes vers celles-ci.

Si le recrutement n’est pas pour la Marine, à l’inverse de l’armée de Terre, une source d’inquiétude immédiate, elle n’en fait pas moins face, comme l’ensemble des armées, au défi de la fidélisation.

En effet, bien que construite sur une logique de flux liée au besoin de jeunesse et au pyramidage des grades, la politique de la Marine en matière de ressources humaines cherche à fidéliser ses marins, tant pour satisfaire ses besoins actuels que pour anticiper ceux de demain, et rentabiliser au mieux l’investissement individuel consenti pour chaque marin.

Les durées moyennes des services des marins ayant quitté la Marine nationale sont globalement stables depuis cinq ans pour les équipages, officiers mariniers (carrière ou contrat) et les officiers (carrière ou contrat) :

Source : ministère des Armées

En 2023, les estimations encore provisoires indiquent une durée moyenne des services des marins de carrière de 25 ans pour les officiers mariniers et de 32 ans pour les officiers. Elle demeure supérieure à la durée ouvrant droit à la liquidation immédiate de leur pension de retraite (17 ans pour les officiers mariniers et 27 ans pour les officiers).

Toutefois, comme l’avait déjà souligné votre rapporteur l’année précédente, bien qu’il soit globalement satisfaisant, ce tableau ne donne pas une vision complète de la situation de la Marine s’agissant de la fidélisation de ses marins et de ses conséquences. En effet, les tensions ne sont pas identiques selon les filières et les spécialités. La filière nucléaire reste particulièrement concernée, ainsi que d’autres plus petites telles que les hélicoptéristes, les hélitreuillistes, les spécialistes en avionique ou en munitions qui, en 2023 comme en 2022, demeurent sous tension.

b.   La mise en œuvre de la NPRM comme les mesures de la LPM contribuent à maintenir l’attractivité de la carrière de marin

Consciente de ce défi que sont les ressources humaines et des enjeux qu’ils portent, la Marine a pris depuis plusieurs années de nombreuses mesures tant en matière de recrutement que de formation ou de fidélisation. Ensemble, elles forment un tout cohérent qui, au-delà de leur objectif immédiat, vise à renforcer l’attractivité de la Marine et du métier de marin sur le long terme. En 2023, ces mesures ont été encore renforcées.

Dans son avis sur le PLF 2023 votre rapporteur a présenté en détail la Nouvelle Politique de Rémunération des Militaires (NPRM), laquelle vise non seulement à améliorer la solde des militaires mais également à la simplifier pour la rendre plus compréhensible et plus lisible par le militaire, tout en étant mieux pilotable par l’administration. Achevant la mise en place de la NPRM, les indemnités suivantes sont mises en œuvre depuis le 1er octobre 2023.

L’indemnité d’état militaire (IEM) perçue en compensation de divers frais et sujétions inhérents au statut des militaires, conserve les caractéristiques de l’indemnité pour charge militaire : universelle et défiscalisée. Quant à l’indemnité de garnison (IGAR), elle compense la contrainte de logement résultant du fait que le lieu et la durée d’affectation sont imposés par le commandement. IEM et IGAR remplacent l’indemnité pour charges militaires (ICM) et la majoration de l’indemnité pour charges militaires (MICM) afin, d’une part, de rendre lisible la compensation des sujétions et frais inhérents à l’état militaire et, d’autre part, de mieux indemniser les contraintes liées à l'impossibilité de choisir le lieu et la durée de l’affectation. Une mesure de transition accompagne la transformation de l’ICM : une indemnité compensatrice transitoire (ICT) sera ainsi versée lorsque le montant cumulé de l’IEM et de l’IGAR sera inférieur aux montants de l’ICM et de la MICM que le militaire percevait.

La prime de parcours professionnels des militaires (3PM) vise à valoriser la progression et la qualification des militaires, sous-officiers et officiers. Elle incite les militaires à élever leur niveau de qualification professionnelle tout au long de leur carrière en rémunérant le niveau de diplôme plutôt que l’ancienneté de service. La 3PM fusionne en une prime unique toutes les primes liées à la qualification professionnelle.

Enfin, la prime de compétences spécifiques des militaires (PCSMIL) a pour objet de valoriser les compétences opérationnelles rares, difficiles à générer et essentielles pour assurer la supériorité dans les opérations militaires. Elle remplace les primes et indemnités « de milieu ». Pour la Marine, la PCSMIL remplace la majoration pour service à la mer, la majoration pour service en sous-marin, les indemnités de sujétion aéronavale et du groupement aérien embarqué. Ces primes de milieu indexées sur la solde de base sont ainsi remplacées par une prime qui s’affranchit du classement indiciaire et dont le montant dépend exclusivement du niveau de compétence détenu et mis en œuvre.

Le surcoût 2023 de cette dernière phase de la NPRM est programmé à hauteur de 88 millions d’euros pour un surcoût en année pleine de 351 millions d’euros. L’année 2024, première année pleine du déploiement des primes et indemnités constitutives de l’annuité 2023 de la NPRM, permettra de mesurer les effets de la NPRM dans son intégralité.

En matière de solde, et au-delà de la nouvelle politique de rémunération
du militaire, la revalorisation des rémunérations est primordiale compte tenu de l’inflation et des revalorisations successives du SMIC qu’elle a entraînées, lesquelles ont resserré les grilles indiciaires, ne valorisant ainsi pas la progression professionnelle.

Votre rapporteur a donc présenté, lors de l’examen de la LPM 2024-2030 en séance publique, un amendement n° 1735 qui a été adopté à l’unanimité. Il donne à la politique de rémunération des militaires l’objectif de « renforcer l’attractivité des carrières et la progression des personnels civils et militaires, selon le degré d’expertise, les qualifications et compétences acquises et les responsabilités d’encadrement assumées », en précisant la nécessité « d’une plus forte attractivité et progressivité des grilles indiciaires ».

Cet amendement a été précisé, au Sénat, par un amendement fixant le cadencement suivant pour l’augmentation des grilles indiciaires :

– les grilles indiciaires des militaires du rang seront révisées avant la fin de l'année 2023 ;

– les grilles indiciaires des sous-officiers et des militaires assimilés seront révisées avant la fin de l'année 2024 ;

– les grilles indiciaires des officiers seront révisées avant la fin de
l'année 2025.

Lors de la conférence salariale 2023, ont été annoncées plusieurs mesures, mises en œuvre pour certaines dès le deuxième semestre 2023, dont bénéficieront les marins, comme l’ensemble des fonctionnaires :

– une prime de pouvoir d’achat, ciblée sur les moyens et bas salaires, dont les modalités sont en attente de déclinaison (300 € à 800 € bruts pour les agents percevant une rémunération mensuelle brute jusqu’à 3 250 € par mois) ;

– un rehaussement des bas salaires, matérialisé par une attribution de points aux différents échelons des grades de Matelot à Second maître (de 5 à 9 points selon l’échelon) ;

– une prise en charge des transports collectifs portée de 50 à 75 % qui doit permettre de compenser la hausse continue des forfaits de transports collectifs ;

– l’attribution de 5 points d’indice à tous les militaires (environ 25 € mensuels) ;

– une augmentation des frais de mission avec une augmentation de 10 % du plafond des nuitées hôtelières et de l’indemnité repas à la rentrée 2023.

c.   Un effort continu sur l’amélioration des conditions de vie

Plus peut-être que la rémunération, c’est l’amélioration des conditions de vie des marins, en particulier l’allègement des contraintes opérationnelles et la prise en compte des familles, qui conditionnent à la fois le niveau et la qualité du recrutement ainsi que leur fidélité.

Votre rapporteur se réjouit donc que le « Plan Famille » (PF) ait été renouvelé dans le cadre de la nouvelle LPM. Doté d’un budget de 750 millions d’euros sur la période 2024-2030, le PF2 poursuit et intensifie les efforts engagés par le PF1 tout en se concentrant sur les « familles », le volet « vie en emprise militaire » étant retiré du PF2 pour devenir un projet distinct. Le PF2 a ainsi pour objectif d’améliorer la compensation des contraintes opérationnelles, et donc de simplifier et renforcer l’accompagnement des mobilités militaires, les absences ainsi que la vie quotidienne des familles dans les territoires. Parmi les mesures qu’il contient, plusieurs sont significatives pour les marins.

Ainsi, à défaut de pérennisation de la ligne aérienne entre Brest et Toulon, la Marine a mis en place, en octobre 2022, une procédure expérimentale visant à prendre en charge 25 % du prix des billets d'avion pour les liaisons aériennes entre Brest et Toulon ainsi qu’entre Brest et Marseille, afin de continuer à accompagner les marins. Cette procédure a été renouvelée du 1er juillet 2023 au 30 juin 2024. En complément, une étude a été lancée sur la mise en place d’une liaison entre Cherbourg et Toulon.

Par ailleurs, l’accès au wifi à quai est désormais programmé pour 43 bâtiments jusqu’en 2025. Cette mesure du PF1 a été prolongée à travers la mesure 2.8 du PF2.

La montée en puissance de la Cellule d’aide aux blessés et d’assistance aux familles de la Marine (CABAM), chargée de la prise en charge des malades, des blessés et de leurs familles se poursuit, notamment par la mise en place d’une cellule à Brest.

Enfin, concernant les déménagements, la Marine a expérimenté en 2022 un dispositif d’aide à la recherche de logement dans la région parisienne. Cette initiative est renouvelée en 2023 et étendue, dans l’attente de la mise en œuvre progressive de la mesure 1.2 du PF2.

3.   Le renforcement de la réserve opérationnelle

La réserve opérationnelle constitue une ressource indispensable au fonctionnement de la Marine et à la tenue de son contrat opérationnel. À ce titre, elle constitue une composante pleinement intégrée de la Marine, qui lui permet de disposer de renforts individuels d’anciens marins d’active et de jeunes dans tous ses domaines d’emploi et d’expertises spécifiques.

L’application du mandat ministériel « Réserve », décidé après les attentats de 2015, s’est traduite par une augmentation significative des effectifs de la réserve opérationnelle de la Marine : + 706 engagements à servir dans la réserve (ESR) entre 2015 et 2019, soit +15 %. Après une réduction en 2020 qui s’est poursuivie jusqu’en 2022, l’année 2023 est marquée par une nouvelle augmentation, comme le montre le tableau suivant (données provisoires) :